Содержание к диссертации
Введение
CLASS Глава 1. Историография и источники исследования 2 CLASS 4
1.1. Историография проблемы 24
1.2 Источниковая база исследования 57
Глава 2. Исторические предпосылки формирования системы современного туризма и методов его государственного регулирования 71
2.1. Становление туризма как мирового феномена 71
2.2. Уроки зарубежного опыта 99
2.3. Традиции отечественного туризма 128
2.4. Методологическое значение и влияние международных документов на формирование туристской политики 156
Глава 3. Становление политико-правовых основ современного российского туризма 189
3.1. Возникновение институтов государственного регулирования туристской деятельности в начале 1990-хгодов 189
3.2. Становление основ туристской политики в середине1990-х годов в условиях развития рынка выездного туризма 212
3.3. Августовский кризис 1998 г. как фактор возрождения внутреннего туризм 245
3.4. Эволюция концептуальных представлений и новые инициативы в области государственного регулирования туристской деятельности в начале XXI в 271
3.5. Основные этапы формирования и развития туристской политики 310
Глава 4. Основные направления и проблемы современного туризма 322
4.1. Проблемы становления межотраслевого туристского комплекса 322
4.2. Профессиональная подготовка кадров в сфере туризма и развитие корпоративной науки 360
4.3. Роль общественных организаций в формировании современной туристской структуры в Российской федерации 393
4.4. Социальный туризм как традиция и перспективное направление социальной политики 407
Глава 5. Региональный аспект туристской политики в исторической ретроспективе 435
5.1. Туризм как фактор развития столицы и провинции 435
5.2. Роль туризма в сохранении историко-культурного наследия России 470
Заключение 488
Список источников и литературы 502
- Становление туризма как мирового феномена
- Возникновение институтов государственного регулирования туристской деятельности в начале 1990-хгодов
- Профессиональная подготовка кадров в сфере туризма и развитие корпоративной науки
- Туризм как фактор развития столицы и провинции
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Туризм — многоликое, комплексное и массовое явление — форма организации отдыха, способ познания окружающего мира, область международного сотрудничества, сфера услуг и предпринимательства, часть государственной политики. Значение туризма возрастает во всем мире, он оказывает большое влияние на экономику и социальную сферу, способствуя удовлетворению потребностей населения и организаций; доходам и решению проблем занятости населения; развитию бизнеса в городской и сельской местности; формированию транспортной, гостиничной, сервисной инфраструктуры, что положительно влияет и на другие сферы; улучшению курортно-рекреационного потенциала, возрождению и сохранению памятников истории и культуры, ремесел и народных промыслов; повышению имиджа, инвестиционной привлекательности страны. Жители планеты путешествуют с оздоровительными, познавательными, деловыми, религиозными, образовательными, развлекательными и другими целями. Туризм играет все большую роль в мировой экономике. Таким образом, туризм ещё в ХХ в. стал важной и неотъемлемой частью жизнедеятельности населения и стран, высокодоходной отраслью, социальной и экономической сферой деятельности.
В мировой практике регулирование туристской деятельности является важной частью государственной политики и предметом пристального внимания парламентов и правительств. В Гаагской декларации по туризму особо подчеркнуто, что «туризм должен планироваться государственными властями, а также властями и туристской индустрией на комплексной и последовательной основе с учетом всех аспектов феномена». Накопленный за 18 лет суверенного существования Российской Федерации опыт разработки и реализации государственной политики в сфере туризма требует комплексного анализа с учетом ведущих тенденций и перспектив развития туризма как мирового явления. Для современной России важное значение имеет проведение целенаправленной, многосторонней и активной государственной политики в области туризма.
Актуальность темы диссертации вызывается значением туризма в социально-экономической жизни России и развитием государственного регулирования в этой сфере.
Объект исследования — туризм как социально-экономический феномен в Российской Федерации в 1991 – 2009 годах.
Предмет исследования — формирование и реализация государственной политики в области туризма в условиях трансформации российского общества в 90-е годы ХХ в. и начале XXI в.
Цель исследования — изучить политико-правовые основы, этапы и тенденции становления и развития государственной политики Российской Федерации в области туризма в 1991 – 2009 годах.
Задачи исследования:
-определить круг источников, необходимых для изучения темы, выявить ранее не привлекавшиеся к исследованию проблемы документы, провести анализ законодательства по вопросам туризма за исследуемый период;
-выявить степень научной изученности проблемы;
-рассмотреть теоретико-методологические основы государственной политики в области туризма в контексте международных документов, зарубежной и отечественной практики их применения;
-выявить и оценить эволюцию государственного регулирования туристской деятельности, установить основные этапы и направления формирования туристской политики России и провести их анализ;
-исследовать роль общественных организаций в формировании современной туристской структуры в Российской Федерации;
-исследовать политико-правовые основы современного туризма и деятельность государства по регулированию туристской сферы;
-показать пути использования исторического зарубежного опыта развития туристской сферы при разработке российской государственной туристской политики;
-провести анализ распространения рыночных отношений на туристскую сферу; исследовать позицию государства по развитию межотраслевого туристского комплекса;
-изучить развитие отраслевой науки и систему подготовки профессиональных кадров в сфере туризма;
-исследовать исторические предпосылки формирования системы современного туризма и методов его государственного регулирования;
-раскрыть традиции отечественного туризма;
-изучить региональный аспект туристской политики в исторической ретроспективе;
-раскрыть роль туризма в сохранении историко-культурного наследия России;
-выработать рекомендации и предложения в адрес государственных органов власти и управления по вопросам туристской политики.
Хронологические рамки работы охватывают период с образования Российской Федерации как суверенного государства по настоящее время. Радикально изменившиеся социально-экономические и геополитические условия привели к разработке основ и реализации новой государственной туристской политики. В этот период в сфере туризма произошли существенные изменения и качественное развитие, кардинальные сдвиги произошли в государственном регулировании туризма — туризм стал предметом нормативно-правового регулирования на законодательном уровне; при снижении роли социальной и идеологической направленности туризма появилась и активно расширилась коммерциализация в этой сфере; снятие ограничений на выезд граждан за пределы страны привело к расширению географии национального туризма; Россия стала полноправным участником мирового туристского рынка; туризм стал компонентом не только культурного, но и образовательного процесса, специальной отраслью предпринимательской деятельности.
Теоретико-методологическая основа исследования. Диссертационная работа базируется на теоретико-методологических принципах историзма, научной достоверности и объективности. Оставаясь в проблемном поле исторической науки, предпринимая историческое исследование, автор руководствовался как общенаучными, так и специальными историческими методами. Междисциплинарный и системный подходы способствовали более глубокому осмыслению сущности современного туризма, выявлению внутренних и внешних причин его функционирования во времени и пространстве, определению его структуры, основных направлений деятельности.
Диссертант исходит из сложившихся и развивающихся представлений о туризме как эволюционирующей гетерогенной системе, состоящей из разнородных, но взаимосвязанных и взаимозависимых компонентов.Туризм рассмотрен как социально-экономическая система рыночного типа с присущей ей трансформацией под влиянием процессов глобализации. Использование сравнительно-исторического метода позволило провести исторические параллели между процессами участия государства в формировании туристской структуры в отдельных зарубежных странах (Испании и Турции) и СССР в 60-е – 80-е годы прошлого века и благодаря этому более чётко определить состояние туристской отрасли Российской Федерации в 90-е годы, её проблемы в новых условиях.
Применение компаративного подхода дает возможность для выявления общего и специфического в зарубежном и отечественном опыте, показать, как происходило заимствование форм и методов взаимодействия государственных структур в сфере туризма, адаптация норм международного туристского права в законодательном поле Российской Федерации.
Социологические методы исследования позволили выявить динамику и качественное своеобразие деятельности туристских институтов и выяснить отношение различных групп населения к туризму как к форме повышения культурного уровня, оздоровления, физического развития, определить на этой основе пути оптимизации программных мероприятий административных органов в области туризма.
Проблемный метод позволил выделить наиболее существенные характеристики, достижения и болевые точки становления и развития туриндустрии в России, связанные с формированием туристского законодательства, организационно-управленческих моделей, научного и кадрового обеспечения туристской отрасли.
С помощью историко-картографического метода были прослежены изменения в географии туризма: наряду с традиционными туристскими зонами и центрами туризма автором были выявлены новые и перспективные туристские регионы как результат активной политики туристских региональных администраций.
Новизна исследования определяется, прежде всего, тем, что в нем впервые в отечественной историографии представлен комплексный анализ формирования государственной политики Российской Федерации в области туризма. В этих целях в аналитическую часть работы привлечены и интегрированы результаты не только исторических, но и философских, экономических, географических, социологических теорий и моделей туризма в их эволюции, статистические показатели в динамике на разных этапах, сравнительные характеристики картографических произведений, отражающие состояние и географию туризма на разных этапах его развития.
На основе пополнения источниковой базы за счет введения в научный оборот новых видов источников – документов федеральных и региональных ведомств, общественных организаций (записки, протоколы и стенограммы совещаний, конференций; письма,), впервые выявлены основные этапы и направления государственной политики в области туризма, даны их сущностные характеристики в контексте общих процессов отечественной истории, раскрыт процесс формирования сложного механизма государственного регулирования туристской деятельности.
Делается вывод о том, что в настоящее время туризм, превратившись в одну из значимых характеристик глобализирующегося общества, существенно влияет на все основные сферы социальной жизни, перестал быть локальной формой жизнедеятельности, вовлекает в свою сферу огромные массы людей, опосредуя самые разные процессы, как на внутригосударственном, так и на международном уровнях. По мнению диссертанта, на расширение масштабов туризма повлияли, прежде всего, преобразования в непроизводственной экономической сфере, институциональные, этнокультурные и социально-демографические изменения, сравнительное увеличение свободного времени, трансформация содержательного использования досуга.
Диссертант заключает, что в туристской сфере больше чем в какой-либо другой отрасли проводились многочисленные реорганизации центральных структур государственного управления, что отрицательно влияло на стабильность развития отрасли, проектирование новых подходов в организации туризма, снижало ответственность руководящего звена всех уровней.
Основополагающим для всего исследования является научное определение понятия «туристская политика государства» («государственная политика в области туризма»). Автор исходит из того, что эта политика представляет собой один из видов социально-экономической политики государства, его деятельность по развитию туристской индустрии и субъектов туристского рынка (туроператоров и турагентов), совершенствованию форм туристского обслуживания граждан и укреплению на их основе своего политического, экономического и социального потенциала.
На основе комплексного применения историко-генетического, историко-типологического и системного подходов в исследовании, во-первых, раскрываются свойства, функции и изменения туристской политики государства в ее исторической динамике; во-вторых, все многообразие рассматриваемых явлений упорядочивается с учетом их существенных черт; в-третьих, выявляется степень целостности, зрелости и устойчивости самого объекта исследования.
Впервые на основе научно-исторического анализа выявлены те подходы и концептуальные схемы, которые определены в процессе становления и развития туристкой политики, и те, которые требуют совершенствования; раскрыты достижения, а также выявлены наиболее характерные пробелы и недостатки туристкой политики государства.
В исследовании опровергнут стереотипный взгляд на туризм как предмет непосредственного государственного управления и вместе с тем с опорой на отечественный и зарубежный исторический опыт доказана перспективность активной государственной политики в области туризма на основе взаимодействия государства и частной инициативы.
Впервые проведен анализ всей совокупности доступных для открытого пользования документов, их контент-анализ с обоснованием выделения этапов развития системы государственного регулирования в сфере туризма и характеристиками их преемственности.
Делается вывод о том, что распад СССР и переход к рынку резко изменили туристскую отрасль, ушли в прошлое командно-административные методы организации и руководства туристско-экскурсионной отраслью, но при смене формации были потеряны достоинства системы и конкретно-организационные структуры туризма, прежде всего, по мнению соискателя, это возможность концентрации производственных, материальных и финансовых средств; стратегическое планирование развития туристско-экскурсионной структуры и подготовки кадров специалистов. Диссертант утверждает, что недостатки централизованного руководства, подавлявшего инициативу, были преодолены в ходе трансформации социально-экономических отношений, но со стороны государства не были компенсированы утраченные достоинства на основе законодательной базы, которая позволила бы развивать туризм как общедоступный, широко распространенный вид социальной деятельности и межотраслевой хозяйственный комплекс, обеспечивающий занятость и доходы населения, а также поступления в государственный бюджет, не были преодолены деструктивные явления переходного периода.
Принципиальной новизной отличаются научные результаты, полученные при исследовании эволюции концептуальных основ туристской политики государства. В частности, туризм предлагается рассматривать не как способ получения бюджетных доходов, а как метод привлечения и доставки платежеспособного клиента (туриста, потребителя) в сферу туристской индустрии (перевозок, размещения, питания, развлечений, знакомства с достопримечательностями, оздоровительных мероприятий и др.), в сферу работ, способствующих потреблению услуг предприятий туристской индустрии (банковских, финансовых, страховых и иных), а также в сферу торговли. Такой подход способствует более четкому пониманию задач государственной политики в сфере туризма.
На основе анализа зарубежного и отечественного опыта в диссертации показано, что развитие туризма приносит не только весомые валютные доходы, но и способствует развитию дорожной сети и инфраструктуры, повышению экономического благосостояния, создает привлекательный имидж страны, который в свою очередь обеспечивает рост иностранных инвестиций. Поэтому к числу принципиально важных результатов исследования следует отнести и такой: интеграция в мировое сообщество — одно из непременных условий попадания страны в число лидеров туристской индустрии.
Апробация работы. Основные положения исследования излагались и обсуждались автором на международных и региональных научных конференциях, теоретических и научно-практических семинарах, на заседаниях сектора туристских форм использования наследия Российского НИИ культурного и природного наследия им. Д.С. Лихачева, кафедры истории и международных отношений и кафедры социально-культурного сервиса и туризма Московского гуманитарного университета.
Практическая и теоретическая значимость исследования состоит в том, что оно создает основу для более глубокого раскрытия темы в общем курсе «Отечественная история Новейшего времени», развития междисциплинарных связей в процессе преподавания цикла естественнонаучных, социально-экономических и собственно исторических предметов, а также для подготовки и внедрения в учебный процесс спецкурса, написания учебно-методических пособий по теме «Государственная политика Российской Федерации в области туризма: исторический опыт и современность».
Акты и справки о внедрении материалов исследования представлены Федеральным агентством по туризму; Комитетом по туризму г. Москвы, Международной туристской академией; Российской ассоциацией социального туризма; Российским научно-исследовательским институтом культурного и природного наследия имени Д.С. Лихачёва (Институт Наследия); Паломническим центром Московского Патриархата.
Материалы диссертации нашли практическое применение в Институте Наследия при подготовке в 2005 г. материалов и предложений к Совместному заседанию Президиума Государственного совета и Президиума Совета по культуре и искусству «О взаимодействии органов государственной власти и общественных институтов по сохранению объектов историко-культурного наследия народов России» в части форм и методов туристского использования культурного наследия; в предложениях Министерству культуры Российской Федерации по вопросам использования туризма как эффективной формы сохранения и возрождения объектов культурного и природного наследия.
Под научным руководством диссертанта и при его непосредственном авторском участии разработаны специализированные подходы по использованию объектов наследия в сфере рекреации и туризма, подготовлены научные отчёты и рекомендации для федеральных органов исполнительной власти в сфере культуры и туризма, а также для органов местного самоуправления, рекомендации по использованию туристского потенциала исторических населенных мест (1995 г.); научный доклад по перспективам культурного туризма в России в XXI в. и роли учреждений культуры в формировании современного туристского комплекса на территории Российской Федерации (2000 г.); научный отчёт по особенностям планирования и формирования туристского продукта на территориях с высокой концентрацией объектов наследия (2001 г.); научный отчёт по стратегии и примерам применения современных туристских технологий при использовании объектов культурного и природного наследия как фактора стабилизации социально-экономического положения в субъекте Российской Федерации (2004 г.); рекомендации в итоговый документ Научно-практической конференции «О зарубежном опыте формирования законодательства о туризме» (2005 г.); рекомендации по особенностям туристского использования объектов культурного и природного наследия в условиях формирования и развития особых экономических зон туристско-рекреационного типа (2007 г.); при подготовке «Словаря православного паломника» (М., 2007); научный отчёт по инновационным моделям и технологии туристского использования наследия и их значения в социокультурном развитии регионов в условиях глобализации (2008 г); при подготовке Декларации Международной научно-практической конференции «Туризм – ответ на вызовы современности» (СПб, 2008); при разработке «Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2015 года» (утверждена Приказом Ростуризма от 6 мая 2008 г. № 51); при подготовке в 2008 г. в рамках Президентского гранта для общественных организаций Российской Ассоциацией социального туризма «Концептуальной модели устойчивого развития социального туризма в современной России»; при разработке «Практического руководства по организации сельского туризма: Методическое пособие для хозяйствующих субъектов (на примере Подольского района Московской области)» в части оценки и обобщения исторического опыта сельского туризма в зарубежных странах и в Российской Федерации, внедрения принципов и методов организации сельского туризма как нового направления в социально-экономическом развитии субъектов Российской Федерации.
Диссертант являлся научным руководителем разработки Программы развития туризма в Корякском автономном округе (1994 г.); результаты исследований диссертанта учтены при подготовке Программы сохранения и использования историко-культурного и природного наследия исторического города Ялуторовск и его окружения (1996 г.); подготовил карту «Познавательный туризм и экскурсии» для Национального Атласа России, Т.4 «История. Культура» (М., 2008).
Структура работы соответствует цели и задачам исследования. В ее основу положен проблемно-хронологический принцип: от рассмотрения источниковедческих и историографических аспектов темы через анализ складывания исторических предпосылок и концептуально-нормативных основ туристской политики (главы 1–2) к изучению формирования ее основных этапов и направлений (главы 3–4) и к подведению итогов становления государственной политики в области туризма в плане соотношения накопленного исторического опыта и современности (глава 5). Диссертация включает в себя Введение, пять глав, имеющих 17 параграфов, Заключение и Список использованных источников и литературы.
Становление туризма как мирового феномена
Путешествия в форме военных походов, торговых предприятий, дипломатических миссий, или с религиозными целями (паломничество) в истории человечества известны с очень давних времен.
В XVII — XVIII вв. и другие путешествия приобретают характер «целенаправленности»: в Италию едут для ознакомления с архитектурой и искусством, в Германию — из-за музыки, во Францию — с целью приобщиться к «светской жизни». В XIX веке стали модными «поездки-туры на отдых и лечение»: на Капри, в Сорренто, Ниццу, Карловы Вары; в России приобрели известность Ялта, Пятигорск, Гагры и Сочи.
В XIX веке с развитием промышленности, появлением железных дорог, пароходов дальнего следования и общей сети транспортных средств резко увеличивается количество желающих путешествовать с целью знакомства с историко-архитектурными памятниками, культурой, правами, обычаями, традициями и современной жизнью зарубежных стран.
По мере расширения поездок с развлекательными, оздоровительными, образовательными, лечебными и другими целями расширялась и совершенствовалась и сеть гостиниц, а также сопутствующих путешественнику услуг питания, развлечения, оздоровления, лечения и т.д.
Термин "турист" появился лишь в конце XVII века. В отличие от "путешественника, "путника", или "странника", турист совершает путешествие не по необходимости, а ради собственного удовольствия из одного пункта в другой в течение определенного периода времени и возвращается домой. К началу XIX века подавляющую массу туристов составляли представители привилегированных слоев. Именно благодаря их высоким запросам возникает и развивается то, что впоследствии получит название «система туристского сервиса».
Промышленная революция, охватившая многие европейские страны в первой половине XIX века, появление железных дорог и пароходов расширили систему международных экономических отношений. Начались регулярные торговые связи между странами Европы, Азии, Африки и Америки. Активизация мирохозяйственных связей в огромных масштабах увеличила подвижность населения и способствовала ускоренному развитию международного туризма, стимулируя создание благоустроенных гостиниц, средств отдыха и развлечений. В орбиты туристских путешествий стал втягиваться средний класс, придавая тем самым путешествиям и экскурсиям широкое распространение в развитых странах. Однако почти до середины XIX века обслуживание туристов и путешественников представляло собой разрозненные услуги по обеспечению переезда из одного пункта в другой, ночлега, питания, развлечений на основе самостоятельности и инициативы путешествующего субъекта при заинтересованном содействии владельцев гостиниц, ресторанов, ночных клубов, кабаре.
Начало туризму в современном его понимании, т.е. туризму как комплексному туристскому обслуживанию, было положено англичанином Томасом Куком, который в 1841 г. договорился с представителями компаний железных дорог Англии о предоставлении целого железнодорожного состава для поездки 600 человек от Ланкастера до Лонгоборуга и обратно с целью прогулки. В последующие летние месяцы он организовал другие путешествия и экскурсии, убедив компании железных дорог в том, что выгоднее перевозить большое количество людей по сниженным ценам, чем несколько человек по высокой цене. В течение нескольких десятилетий общество Кука, не ограничиваясь заключениями договоров с железнодорожными, пароходными компаниями и гостиницами, предварительно изучало и составляло маршруты поездок, намечало места, где можно остановиться в гостинице, устанавливало, какие достопримечательности в той или иной стране посетят туристы. В 1860-е годы Кук организовывал туристские путешествия в страны Европы, Пятимесячное путешествие парохода «Квейкер Сити» положило в 1877 году начало морским туристским поездкам. Среди 60 туристов, совершивших это путешествие, был Марк Твен, описавший его затем в книге «Простаки за границей». А в 1882 г. состоялось "первое кругосветное путешествие Кука".
Таким образом, основоположником современного туризма как вида предпринимательской деятельности принято считать Томаса Кука, идеи которого были им же реализованы в форме предоставления потребителю единого комплекса услуг транспорта, размещения, питания и развлечений, объединенных целью и программой конкретного путешествия. Принцип предоставления потребителю единого комплекса услуг является основой современной туристской деятельности. Сегодня общество Кука - одна из ведущих туристских компаний мира, открывшая в 1995 г. свое представительство и в Москве. Заметим, что ростки предпринимательства в сфере путешествий были и в других странах. Так, в декабре 1777 г. в «Московских ведомостях» было объявлено и впоследствии осуществлено предложение по организации туристского путешествия за рубеж, в котором группа людей под началом опытного руководителя совершила поездку в страны Западной Европы.
В первой половине XX века туризм продолжал развиваться уже как особая сфера деятельности и охватывая все новые и новые страны. Сотни туристских фирм в Европе и Америке стали активно расширять свою деятельность.
В 1960 - 1970 гг. мировой туризм характеризуется уже «массовыми потоками» с преобладанием «группового туризма»; появляются круизы, чартерные рейсы (В СССР этому до известной степени соответствовали «поезда дружбы и мира», на которых путешествовали в первую очередь туристы из стран социалистического содружества: ГДР, ВНР, ПНР, НРБ, ЧССР, СРР, а также из Франции, Италии, Греции и др.).
В период «массового туристского потока» рынку турбизнеса было свойственно однообразие поездок: в основном туристам предлагались стандартные туры. Поэтому со временем появился спрос на индивидуальный туризм, и турфирмы начали формировать свой туристский продукт с учетом индивидуальных запросов туристов.
Работа турфирм в 1980 — 1990 гг. годы характеризуется особым вниманием к индивидуальным запросам клиента. Прием и обслуживание туристов становятся комплексными: к единой системе подключаются все сферы услуг: познавательная часть, транспорта, лечение, отдыха, шоппинг и т.д. Таким образом, в туристских регионах образуется единый комплекс «индустрии гостеприимства». Разворачивается острая конкурентная борьба не только в сфере туризма, но и по всему комплексу индустрии гостеприимства, что положительно влияет на качество обслуживания туристов. Девизом становится обеспечение тотального наступления, направленного на повышение качества обслуживания туристов, что, в конечном счете, работает на устойчивость доходов от туризма. В качестве первостепенной задачи выдвигается обеспечение такой инфраструктуры турбизнеса, чтобы «ожидание клиента» совпадало с набором и качеством предоставляемых услуг.
Развитие туризма в конце XX - начале XXI вв. характеризуется участием в индустрии гостеприимства наряду с крупными объединениями гостиничных сетей и представителей мелкого предпринимательства, маленьких «семейных пансионатов», турфирм с ограниченной ответственностью и т.д. В западных (особенно американских) источниках о туризме говорят лишь как об особой сфере деятельности, подразумевая под этим поездки с целью отдыха, культурно-познавательными или развлекательными целями. Когда же речь заходит об обслуживании туристов, поставленном на промышленную основу и имеющем собственные стандарты и внутренние законы, употребляется другой термин — индустрия гостеприимства.
В настоящее время, несмотря на значительную долю индивидуальных турпоездок, туристский поток в мире достигает двух миллиардов человек в год, в т.ч. немногим менее 900 млн. туристских прибытий зафиксировано в сфере международного туризма.
Несмотря на традиционные мотивы выбора турпоездок, в которых даже в начале III тысячелетия преобладают познавательный туризм и туры на отдых, в последние десятилетия прогрессирует экзотический или приключенческий туризм, в основе которого лежит тяга человека к дикой природе, приключениям, преодолению экстремальных ситуаций (В скобках заметим: природные ресурсы России для данных категорий туристов безграничны: гейзеры Камчатки, отдельные уголки Сибири с богатыми природными ресурсами, для любителей экологического туризма - Байкал и т.д.).
Возникновение институтов государственного регулирования туристской деятельности в начале 1990-хгодов
С конца 1991 года в связи с распадом СССР и становлением России как суверенного государства в нашей стране наступил принципиально новый цикл в развитии туризма. С одной стороны, состояние туризма расценивалось как кризисное, связанное с резким падением достигнутых ранее показателей обслуживания населения и объемов туристских услуг, сокращением, материальной базы туристской отрасли и значительным несоответствиям потребностям населения в туристских услугах. С другой стороны отмечалось строительство новых высококлассных туристских объектов в крупных туристских центрах, значительное увеличение выездов россиян в заграничные путешествия, рост числа туристских фирм по всей территории России. Подобная картина свидетельствовала не только о кризисной ситуации, но и о глубокой структурной перестройке российского туризма".
В СССР, как уже отмечалось, не было ни единой государственной туристкой администрации, ни законодательного акта, прямо регулирующего туристскую деятельность. А после ликвидации Госкоминтуриста СССР в 1989 г. в нашей стране в течение трех лет вообще не существовало ведомства, отвечающего за развитие сферы туризма.
Действительно, период развития туризма с 1989 по 1992 гг. выпал из поля зрения государства. Работа в турбизнесе в те времена была «движением абсолютно наугад, ощупью, при полном отсутствии законов и правил. Социалистическая система распалась, старые правила перестали работать, а новые еще не были созданы. Поэтому все решалось силой, связями и человеческими отношениями»" В этот период проявились все отрицательные черты «дикого» капитализма: слабое государственное регулирование, отсутствие государственных инвестиций в инфраструктуру и суперструктуру", осуществление прямых частных инвестиций только с целью получения быстрой прибыли, недобросовестная конкуренция, криминализация туристского бизнеса, нарушение прав потребителей туристских услуг. Система налогообложения и финансового контроля действовала неэффективно, что приводило к сокрытию реальных доходов турфирм и предприятий. Ощущался огромный дефицит квалифицированных специалистов на всех уровнях государственного управления и в частном секторе. Научное обеспечение развития туризма практически отсутствовало. В стране с децентрализованным федеративным устройством, обладающей огромным туристским потенциалом, отсутствовала единая концепция и государственная политика развития туризма. Сходные процессы проходили одновременно или повторялись во всех государствах-участниках Содружества Независимых Государств (СНГ).
Политический и экономический кризис заставил государство, обеспокоенное спадом российского туризма (как международного, так и внутреннего) посмотреть на туризм прежде всего с точки зрения его экономического значения для государственного бюджета. Приходит постепенное осознание на уровне общественности, что российский туризм — сфера неиспользованных возможностей. Туризм стал в меньшей степени рассматриваться как средство отдыха и укрепления здоровья и все больше привлекал внимание властей как источник поступлений в бюджет. Термину «туризм» с 1993 г. не нашлось места в Конституции Российской Федерации, как это было ранее, в Конституции СССР (Ст. 41). Тем не менее, уже в 1992 году согласно постановлению Правительства РФ от 3 августа 1992 г. № 539 «Об утверждении Положения о Министерстве культуры и туризма РФ»" впервые в России был создан государственный орган регулирования туристской сферой284. С созданием министерства стало возможным говорить о новой государственной политике в области туризма. Руководство министерства в лице В.И. Азара - заместителя министра, отвечавшего за туризм — сообщало в эти дни, что теперь в России не будет искусственного разделения туризма на иностранный и внутренний, при котором иностранцы размещались в прекрасных отелях, а наши соотечественники жили в гостиницах с куда более скромным сервисом (и это считалось нормальным). Поэтому современная политика, помимо экономических приоритетов, будет направлена «...на возвращение человеческого достоинства бывшим советским людям»" Туризм получал признание как значимая во многих отношениях отрасль культуры и социально-экономической сферы, требующая профессионального подхода при решении проблем своего развития. Особенно при рассмотрении вопросов о создании новых объектов туристской инфраструктуры. Так, например, когда в 1992 году планировалось создание туристского комплекса в пределах особо охраняемой природной территории, в своем письме по этому поводу в Минэкономразвития заместитель министра культуры Азар В.И. сообщал, что «... поддерживаем вопрос о создании туристского комплекса на территории Валдайского государственного природного национального парка, но после изучения специалистами в области организации и экономики туризма»" .
Обращалось внимание на необходимость создания сети малых семейных гостиниц, как важного компонента будущей инфраструктуры российского туризма. В этом же году Указом Президента Российской Федерации от 30.09.92 № 1146 «О структуре центральных органов Федеральной исполнительной власти» туризм был выведен из состава о Министерства культуры и туризма". Этим указом был образован Комитет Российской Федерации по туризму (Роскомтуризм), на который были возложены следующие задачи:
- выработка стратегии развития туризма в России и реализация государственной политики в сфере туризма;
- организация разработки и реализация федеральных целевых и межгосударственных программ в сфере туризма;
- обеспечение подготовки, переподготовки и повышения квалификации туристского персонала предприятий, действующих в сфере туризма и ряд других вопросов.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 9 марта 1993 г. № 211 было установлено, что Роскомтуризм является правопреемником бывшего Госкоминтуриста СССР, и упраздненного Главного управления по иностранному туризму при Совете Министров РСФСР. Установлено также, что зарубежные представительства бывшего Госкоминтуриста СССР являются федеральной собственностью и находятся в оперативном управлении Комитета. Председателем комитета был назначен СП. Шпилько
С этого периода началось формирование системы органов управления туризмом в республиках, краях, областях, автономных образованиях и городах Москве и Санкт-Петербурге. Такая система в ее взаимодействии с Роскомтуризмом сложилась уже к 1995 году и в последующие периоды лишь модернизировалась, частично следуя в кильватере изменения названий и функций федерального органа исполнительной власти в сфере туризма.
Главные туристские монстры Советского Союза - Госкоминтурист, ЦСТЭ и «Спутник» распались на множество мелких и средних компаний.
Во многих регионах на базе фрагментов этих организаций возникли самостоятельные туристские компании с различными формами собственности, их ассоциации и акционерные общества. Так, Российский республиканский совет по туризму и экскурсиям еще в 1989 году был преобразован в Российскую Ассоциацию социального туризма, которая и сегодня является крупнейшей в стране. С появлением PACT у профсоюзных органов возникли претензии на имущество туристско-экскурсионных организаций и предприятий. Эти претензии основывались в основном на ведомственной принадлежности тех или иных объектов, существовавшей в период советской власти, а не на реальной основе собственника, вкладывающего финансовые и материальные ресурсы в их создание и эксплуатацию. По существу PACT встал на пути бесконтрольного присвоения узким кругом профсоюзных руководителей в общественных масштабах громадных материальных ценностей, которые делят с территориальными профсоюзными органами, реализуют различным структурам, необоснованно получая таким образом в свое распоряжение значительные финансовые средства. При этом не берется во внимание, что эти ценности созданы работниками туристско-экскурсионных организаций на средства, заработанные этими организациями. Вот уже более 16 лет Федерация независимых профсоюзов России постоянно предпринимает попытки в судебном порядке объявлять себя собственником имущества туристско-экскурсионных организаций и предприятий бывшего Российского республиканского совета по туризму и экскурсиям, который на законных основаниях был преобразован в Российскую Ассоциацию социального туризма. За период с 1991 по 1996 состоялось 175 судебных заседаний по вопросу раздела имущества туристско-экскурсионных организаций. При этом в 120 случаях судебные решения были вынесены в пользу организаций PACT. Нынешняя материальная база туризма на 93,7 % создана за счет собственных средств туристско-экскурсионных организаций. Из 1.11 млрд. рублей, вложенных в развитие туризма, профсоюзы профинансировали лишь 70 млн. рублей, то есть 6.3 %" Поэтому PACT отстаивает позиции, согласно которым доля профсоюзов во владении имуществом туристско-экскурсионных организаций не должна превышать 10 %. Таким образом создан важный исторический прецедент по успешному законодательному отстаиванию интересов реальных собственников от посягательств со стороны бюрократических структур. Важная роль здесь принадлежит руководителю PACT, ее Президенту И.И.Лаптеву, который постоянно и правильно с правовой точки зрения ориентирует членов PACT в их отношении к посягательствам на собственность туристско-экскурсионных организаций.
Профессиональная подготовка кадров в сфере туризма и развитие корпоративной науки
Среди важнейших и значимых составляющих компонентов глобализирующейся системы мирового туризма все более важную роль играют научные исследования и качество подготовки кадров для сферы туризма и гостеприимства. Вопросам образования и подготовки профессиональных кадров в сфере туризма уделяется большое внимание, как в странах с развитой туристкой индустрией, так и в международных актах о туризме. В частности, Принцип IX Гаагской декларации по туризму от 14 апреля 1989 г. гласит:
1.Качество туризма как межличностной деятельности зависит от качества предоставляемых услуг. Поэтому соответствующее образование для широкой общественности, начинающееся со школы, образование и обучение профессионалов в области туризма и подготовка новых лиц, осваивающих данную профессию, являются крайне важными для туристской индустрии и развития туризма.
2. В этой связи должны быть приняты эффективные меры по:
а) подготовке отдельных лиц для путешествий и туризма, в частности путем включения туризма в учебные планы школ и высших учебных заведений;
б) повышению престижа туристских профессий и поощрению в первую очередь молодежи к выбору карьеры в области туризма;
в) созданию сети учебных заведений, способных предоставлять не только обучение, но и образование в области туризма на основе стандартизованного на международном уровне учебного плана, который также облегчил бы взаимное признание дипломов и обмен туристским персоналом;
г) содействию, в соответствии с рекомендациями ЮНЕСКО в этой области, обучению преподавателей, постоянному процессу образования и проведения курсов повышения квалификации для всего туристского персонала или преподавателей, вне зависимости от их уровня;
д) признанию важнейшей роли средств массовой информации в развитии туризма» .
Формирование организованной системы научных исследований в области туризма в СССР и России происходило параллельно со становлением системы подготовки туристских кадров. Поэтому полагаем вполне правомерным сделать исторический экскурс и охарактеризовать состояние и тенденции развития двух важнейших компонентов и факторов туристского развития: профессионального образования и отраслевой науки.
Подготовка кадров и становление системы туристского образования начинают заметно развиваться в СССР лишь в годы перестройки. До этого времени кадры для туризма с высшим образованием готовились только в Высшей школе профсоюзного движения им. Н.М. Шверника. Ежегодно здесь по специальности «организация туристско-экскурсионной работы» выпускалось всего 20—25 чел.
В СССР создавались и ведомственные курсы в области подготовки и повышения квалификации кадров в сфере туристского обслуживания. Так, еще с 1960-х годов в системе профсоюзного туризма такие курсы существовали в г. Сходня Московской области. В начале 1980-х годов они были преобразованы в Институт повышения квалификации работников туристско-экскурсионных организаций (ИПК РТЭО), а 1991 г. ИПК РТЭО был преобразован в Российскую международную академию туризма (РМАТ) .
В системе Интуриста с 1966 г. начали действовать Высшие курсы Интуриста, преобразованные в 1976 году в ИПК работников Госкоминтуриста, а позднее (в годы перестройки) — в Высшую школу туризма и гостиничного дела, в структуре которой функционировала проблемная научно-исследовательская лаборатория по иностранному туризму. Необходимо особо подчеркнуть, что подготовка и повышение квалификации гидов-переводчиков были поставлены на высокий профессиональный уровень, в качестве педагогов привлекались ведущие специалисты в области психологии, педагогики, литературы и искусства, архитектуры, экономики, внутренней и внешней политики, а также радио- и тележурналистики. В 2002 году это учебное заведение было преобразовано в академию и взято под патронаж Правительства
Москвы В 1989 году был образован Сочинский государственный университет туризма и курортного дела — первое в СССР специализированное государственное образовательное высшее учебное заведение в сфере туризма.
Процесс формирования новой системы туристского профессионального образования в Российской Федерации начал активно походить с середины 90-х годов За последние полтора десятилетия в нашей стране произошли в целом благоприятные изменения в системе подготовки специалистов по туризму и гостеприимству. Образовалось большое количество высших учебных заведений и факультетов, готовящих специалистов социально-культурного сервиса и туризма (СКСиТ)541. Многие из них имеют в своем активе несколько выпусков молодых специалистов. Специалисты с высшим образованием по туризму и гостеприимству уже не воспринимаются как экзотика (вследствие ряда причин, идущих из советского прошлого: туризм существовал преимущественно в спортивно-профсоюзной сфере; руководители туристских организаций, как правило, не имели образования в области туризма и гостеприимства). Проблемы образования в сфере туризма стали предметом пристального внимания не только представителей учебных заведений и ученых, но органов государственной власти.
Однако, до удовлетворения потребности страны в работниках с высшим специальным образованием еще очень далеко. В качестве примера рассмотрим только одно из направлений в области подготовки кадров в сфере туризма, которое связано с экскурсионным обслуживанием - важнейшим компонентом туристского процесса, обеспечивающего и создающего, по существу, образ и облик страны (места) пребывания туриста (экскурсанта) в форме впечатлений и воспоминаний. Экскурсия - важнейшая часть комплексной туристской услуги, самая эффективная форма ознакомления в период путешествия с историко-культурными и природными достопримечательностями.
В начале 1990-х гг. единая система экскурсионного обслуживания, созданная в советское время, разрушилась, а объемы экскурсионного обслуживания сократились в десятки и сотни раз. Тем не менее, уже в настоящий период можно говорить о дальнейшем развитии и совершенствовании экскурсионного дела544. В России - стране гигантского культурного потенциала - экскурсионное дело и профессия «экскурсовод» занимают важное место в социально-культурной сфере деятельности. Экскурсионные услуги востребованы постоянно, а в дальнейшем будут объектом нарастающего спроса как самостоятельный продукт и вследствие роста внутреннего и въездного туризма. Этим определяется необходимость развития экскурсионного дела и профессиональной подготовки экскурсоводов.
Экскурсии дают возможность людям быстро, в наглядной и увлекательной форме получить представление о различных явлениях культуры и искусства, природы, общественной жизни, науки и производства. Экскурсии же часто оказываются и побудительным фактором в продолжающемся глубоком изучении этих явлений. Экскурсовод становится проводником в чудный мир, волнующий приближением личных открытий, захватывающий и увлекающий воображение. Экскурсовод, переживая вместе со слушателями открытия, которые с ними и для них делает, должен быть творческой личностью. Импровизируя на основе тщательно подготовленного материала, он создает художественное произведение, которое представляет собою сложнейший сплав науки, искусства, психологии, режиссуры, артистизма, менеджмента и многого другого. Он должен обладать необходимыми знаниями, склонностью к популяризации, умением интересно и понятно рассказать о сложных явлениях, способностью оценить психологическое состояние и интеллектуальный уровень слушателей, пробудить и усилить в них интерес к различным явлениям культуры. Кроме этого, он должен учитывать множество факторов, связанных с характером объектов культуры, условиями их представления, особенностями организации и проведения экскурсии.
Туризм как фактор развития столицы и провинции
Туристская политика реализуется на всей территории Российской Федерации. Её практическое воплощение происходит, главным образом на уровне отдельных субъектов федерации (республик, краёв, областей, автономных областей и округов, городов федерального значения). Цели туристской региональной политики подчиняются, безусловно, главной цели региональной политики государства, которая состоит в сохранении единства и целостности России путем обеспечения баланса общероссийских и региональных интересов. Одна из основных задач региональной политики заключается в обеспечении достойного уровня и постепенном выравнивании благосостояния населения в каждом регионе, исключению чрезмерных контрастов социальных условий. Отсюда вытекает задача формирования и укрепления экономической основы самостоятельного социально-экономического развития регионов на основе четкого разграничения компетенций между органами государственной власти Российской Федерации, власти субъектов Федерации и местного самоуправления, повышения роли и укрепления самостоятельности регионов.
Основные направления региональной политики в области туризма в Российской Федерации реализуются путем создания региональных законодательных и других нормативно-правовых актов, разработки и утверждения программ регионального развития туризма, создания и поддержки основных компонентов туристской инфраструктуры (гостиниц, туристско-информационных центров и др.).
В ходе исследования было выявлено, что в субъектах Российской Федерации законодательные и нормативно-правовые акты о туристской деятельности начали утверждаться и до принятия Федерального Закона «Об основах туристской деятельности в РФ». Так, Закон Республики Карелия о туризме был принят еще в 1992 г. Закон Республики Бурятия — в 1995 г., Закон Воронежской области о физической культуре, спорте и туризме — 1996 г.648 Распоряжением главы администрации Камчатской области в марте 1991г. утверждены временные правила организации и проведения туристских, альпинистских и экскурсионных мероприятий на территории Камчатской области, а также временное положение о лицензировании туристской деятельности. Здесь Камчатская область выступила пионером в части принятия правил туристского обслуживания и положения о лицензировании. В 1994 г. были утверждены «Временные правила организации туристских поездок и оказания услуг в сфере туризма на территории Приморского края». Эти Правила содержали требования при оказании туристских услуг:
- обязательность лицензирования; предоставление полной информации о туре и туристской фирме (п.2.2);
- ознакомление туриста с положениями действующего законодательства по защите его прав (п.2.4), а также с информацией о туристских поездках;
- требования по обеспечению безопасности жизни и здоровья туриста: ознакомление туриста с информацией об элементах риска во время путешествия (п.3.2); возложение ответственности на организатора путешествия за вред, причиненный туристу при некачественной организации путешествия; возмещение вреда в полном объеме (п.3.6);
- требования по страхованию: обязательность страхования при организации поездки за рубеж (п.4.1);
- требования по охране окружающей среды (п.5).
Данные правила носили временный характер, и в 1999 году Приморская дума приняла Закон «Туристская деятельность на территории Приморского края» .
Принятие в 1996 г. Федерального закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» дало ощутимый импульс законодательному процессу в области туризма на региональном уровне, а в принятые до вступления в действие Федерального Закона РФ были внесены изменения и дополнения в соответствии с федеральным законом в части введения единых не противоречащих федеральному закону понятий, используемых в туризме; определения приоритетных направлений туристской деятельности; установление налоговых и иных льгот для поощрения приоритетных направлений; создания условий для инвестирования в туристскую инфраструктуру. Активность региональных властей вызывается, скорее всего, пониманием того, какие возможности содержит в себе туристская отрасль для развития конкретного региона, решения его социально-экономических. Процесс подготовки и принятия законов и других нормативно-правовых актов о туризме на региональном уровне происходит постоянно. Законодательство о туристской деятельности активно развивается в субъектах Российской Федерации. К настоящему моменту субъектами России уже приняты десятки местных законов, регулирующих сферу туризма. Надо отметить, что принятые в регионах законодательные акты сильно различаются по уровню подготовки и качеству. Часть из них носит откровенно формальный характер, повторяя, по существу, положения федерального закона. При этом, если в одних законах дублируется федеральное законодательство, то в других содержатся, зачастую нормы, противоречащие федеральному закону. Так, положения закона «О туризме в Тверской области», принятого в 1998 г. подвергались значительной корректировке в 2003 и 2005 годах. Многие положения ст.1, содержащей основные понятия, были взяты в первоначальном варианте из соответствующего Закона РФ без учета уровня данного проекта: например, определения въездного и выездного туризма не точны для субъекта федерации, поскольку въездной туризм должен означать путешествия в пределах Тверской области лиц, не имеющих постоянного места жительства в Тверской области, а не в РФ: то же можно отнести и к понятию «выездного туризма». Серьезной корректировке в том же 2003 г. был подвергнут и принятый в 1999 г. «Закон Орловской области о туристской деятельности на территории Орловской области», в котором предусмотрена система официальных туристских агентов администрации Орловской области, отбираемых на конкурсной основе для обслуживания наиболее ответственных международных, региональных и областных мероприятий (ст. 14 Закона) .
В ряде субъектов РФ законы о туристской деятельности до сих пор находятся в стадии принятия или разработки (Москва, Санкт-Петербург, Республика Татарстан и другие). То, что в крупнейших туристских регионах страны не приняты законодательные акты по туризму можно объяснять различными причинами, в т.ч. и тем обстоятельством что в Москве, например, за период с 1992 г. принято не менее семи программ, напрямую связанных с развитием туризма и гостиничного дела, а также целый ряд распоряжений и постановлений правительства и мэра г. Москвы. Аналогичная картина в наблюдается и в Санкт-Петербурге, где в разные годы принят ряд нормативных актов, регулирующих туристскую деятельность и разрабатывается проект закона о поддержке туристской деятельности. Нормотворческую активность и, соответственно, направления деятельности крупнейших субъектов федерации в сфере туризма, можно проиллюстрировать выборочным перечнем правовых актов, принятых за период 1996-2001 гг. администрацией Санкт-Петербурга.
