Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. СТРУКТУРА, ЗАДАЧИ, ОСНОВНЫЕ ФОРМЫ И МЕТОДЫ КОНТРОЛЬНО-РЕВИЗИОННОЙ РАБОТЫ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ В ПЕРИОД СТАНОВЛЕНИЯ И УПРОЧЕНИЯ СОВЕТСКОЙ ВЛАСТИ (декабрь 1917 - 1928 гг.) 24
1. Деятельность органов Народного Комиссариата Государственного контроля и НК РКИ в начальный период Советской власти (декабрь 1917-1920 гг.) 24
2. Структура, функции, основные формы и методы ревизионной деятельности государственных контрольных органов 42
3. Место и роль государственных контрольных органов в системе власти 65
ГЛАВА 2. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ И ИТОГИ КОНТРОЛЬНО- РЕВИЗИОННОЙ РАБОТЫ В РЕГИОНЕ В РАССМАТРИ ВАЕМЫЙ ПЕРИОД 90
1 . title3 Место и роль органов государственного контроля в укреплении законности в регионе 90
2.Характер ревизионной деятельности в нэповский период 116
3. Контрольно-ревизионная деятельность РКИ в войсковых частях Приволжского военного округа (1918-1923 гг.) 137
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 154
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ 166
ПРИЛОЖЕНИЯ 182
- Деятельность органов Народного Комиссариата Государственного контроля и НК РКИ в начальный период Советской власти (декабрь 1917-1920 гг.)
- Структура, функции, основные формы и методы ревизионной деятельности государственных контрольных органов
Введение к работе
Актуальность темы состоит в том, что изменения в политике нашего государства последних лет выдвинули перед российской общественной наукой необходимость переосмысления некоторых периодов развития советского общества, переоценки ряда событий. Всплеск бесконтрольности, правового нигилизма, особенно обострившиеся в последние 10 лет, поставили на повестку дня усиление контрольно-проверочных функций государства. В данной связи исключительную важность для молодой российской государственности приобретает опыт работы первых контрольно-ревизионных учреждений Советского государства, в первую очередь учреждений Рабоче-крестьянской инспекции.
Изменившиеся требования времени способствовали значительной активизации учёных в исследовании актуальных проблем истории зарождения и развития органов государственного контроля в период становления и упрочения Советской власти. Именно в это время закладывались основы новой советской государственности, определились и претворялись в жизнь принципы социалистической законности. Именно первые государственные контрольно-ревизионные органы, в числе которых видное место занимают комиссии НК РКИ, внесли огромный вклад в становление Советского государства.
Особый интерес для исследователей представляет период, начиная с 1917 года, когда после Октябрьской революции была проведена ломка старых контрольно-государственных структур, доставшихся от прежней власти, и было положено начало созданию и становлению новых, советских контрольно-ревизионных органов.
Интерес к этому периоду объясняется, главным, образом тем, что проведённые преобразования в этот период в стране и на местах оставили глубокий след в политической жизни, как страны, так и Среднего Поволжья. Именно в это время были проведены основные политические преобразования, заложившие основу советской государственности.
После Октябрьской революции к власти пришли новые политические силы, которые своей главной целью провозгласили строительство социализма. В стране начались политические преобразования. Период с ноября 1917 по 1928 годы в истории этих преобразований по праву считается основным. Именно в это время в Советской России, а затем и в СССР, были заложены политические основы социалистического общества.
Актуальность исследования определяется необходимостью обращения к накопленному в первые годы Советской власти положительному опыту работы контрольно-ревизионных структур в Среднем Поволжье. Их руководители сумели в тяжелейших условиях гражданской войны и послевоенной разрухи не только наладить работу органов государственного контроля, но и сделать ее относительно независимой от влияния местных властных структур, стать мощной преградой на пути региональному местничеству и сепаратизму, непреодолимым барьером на пути многих нерадивых чиновников. Этот опыт, осмысленный и обобщенный, вполне мог быть востребованным и в наши дни.
Изучение проведенных в 1917-1928 гг. преобразований в системе органов государственного контроля в регионах, в частности в Средневолжском, даёт возможность глубже и основательнее понять, осмыслить политику государства, извлечь необходимые уроки из полученного опыта, а также использовать его при проведении современных реформ, уменьшив повторение возможных ошибок.
Во-первых, углубленное изучение политики местных органов власти по созданию и организации деятельности контрольно-ревизионных органов расширяет имеющиеся научные представления об этом периоде, позволяет внести в них существенные коррективы и поправки.
Во-вторых, комплексное изучение рассматриваемых проблем позволяет ввести в научный оборот новые, ранее не публиковавшиеся источники, сделать необходимые обобщения и выводы и с этих позиций заново переосмыслить некоторые, ранее устоявшиеся взгляды.
В-третьих, исследование даёт возможность извлечь необходимые политические уроки для современных государственных руководителей.
В-четвёртых, должно сформироваться понимание того, что если мы не разберёмся в истории деятельности государственных органов, не проанализируем причины их успехов и неудач, у нас не будет никакого поступательного движения вперёд.
Всё это вызвало у автора научный интерес к работе органов государственного контроля в Среднем Поволжье, и обусловило избрание в качестве темы исследования исторический анализ их деятельности с ноября 1917 по 1928 годы.
Объектом исследования является деятельность органов государственного контроля за деятельностью государственных учреждений и местных органов власти, различных хозяйственных учреждений и воинских частей по выполнению их прямых функций, соблюдению властных полномочий, требований государственно-финансовой дисциплины, выполнению постановлений, декретов и распоряжений вышестоящих государственных органов, а также соблюдением законности в губерниях Среднего Поволжья.
Предметом исследования . является определение основных периодов и этапов деятельности местных органов государственного контроля на основе выделения специфических черт и особенностей её осуществления в разные годы; факторов, влияющих на её направленность; влияние на развитие других органов государственной власти и обеспечения правопорядка, а также их взаимосвязь. Немаловажное значение имеет также вычленение специфических особенностей генезиса и развития органов государственного контроля, присущих только Среднему Поволжью, выявление тормозящих и активизирующих факторов в её осуществлении, а также социальные и политические результаты её проведения.
В ходе исследования большое внимание уделено влиянию на деятельность государственных контрольно-ревизионных органов общественной идеологии.
Деятельность органов государственного контроля, как в центре, так и на местах в первые годы Советской власти всегда находилась в центре внимания
исследователей и имеет достаточно широкую историографию. Всю литературу, касающуюся работы контрольных органов в Советской России, Советском Союзе и Российской Федерации можно разделить на несколько периодов. Первый период включает в себя исследования, публикации, вышедшие в 1920-е годы. Среди особенностей этого периода следует отметить следующие. Во-первых, это относительная свобода изложения различных точек зрения на происходящие процессы. На страницах специализированных журналов, сборников, в ряде трудов имела место критика распорядительной деятельности как центральных, так и местных властных структур, критика имеющихся безобразий, халатного отношения к исполнению служебных обязанностей руководителей различных рангов не только со стороны местных начальников, но и рядовых граждан. Многим событиям тех лет давалась принципиальная оценка. В ряде публикаций открыто говорилось о существующих, особенно в период гражданской войны, недостатках.
Второй период - это исследования, проведенные в 30-40-е годы. Среди особенностей этого периода следует отметить то, что большая часть информации по проблемам исследования приобрела закрытый характер. Критика деятельности местных органов власти в исследуемый период, как правило, не практиковалась, разрешалось говорить только в положительных сторонах их работы. Третий период затрагивает исследования, проведенные в 1950-1980-е годы. По сравнению с литературой второго периода, в это время, особенно в период «хрущевской оттепели», на страницах различных изданий начинают появляться критические материалы, рассказывающие о событиях того времени, хотя эта критика носит заранее заданный, дозированный характер, и, как правило, оговаривается наличием «объективных обстоятельств». К четвертому периоду относятся исследования и публикации, изданные в период перестройки (середина 1980-х - начало 1990-х гг.). Авторы публикаций стараются рассмотреть проблемы, поднимаемые в исследовании, объективно, привлекают ранее недоступные архивные источники. Однако некоторые авторы впадают в другую крайность. Вместо объективного рассмотрения контрольной деятельности органов Советской власти, они, нередко
впадают в огульную критику всего происходящего в те годы, что не способствует поиску истины. Отдельный массив составляют работы: публикации и монографии, изданные начиная с 1992 года. Они и составляют завершающий, пятый период исследования.
Много материалов, касающихся деятельности органов, выполняющих
функции прокурорского надзора в рассматриваемый период, опубликовано в 1920-
начале 1930-х годов. Первыми исследователями деятельности органов
прокурорского надзора были государственные деятели того времени А.Андреев, Ф.Дзержинский, В.Куйбышев, Г.Орджоникидзе1. Они отметили как сильные, так и слабые стороны деятельности советских контрольных органов, показали тот вклад, который внесли органы ЦКК-РКИ в создание новой советской государственности, укрепление дисциплины и правопорядка в наиболее сложные период Советской власти. Однако они дали, в основном, оценку центральных контрольных органов. Некоторые проблемы, в частности взаимодействие с вновь созданными в 1922 году прокурорскими органами и деятельность по налаживанию работы советских органов в период НЭПа затронули мало, практически не касались деятельности контрольных советских органов на местах.
Более глубокий анализ деятельности органов, осуществляющих контроль за соблюдением законности и правопорядка властными структурами провел В.Мокеев. Он в числе других затронули деятельность контрольных органов в первый, наиболее сложный период их деятельности, объективно показал как сильные, так и слабые места в работе, провел анализ имеющихся недостатков, которые на их взгляд были
Андреев А.А. Задачи социалистического строительства в организации работы НК РКИ. - М.,-Л., 1931; Дзержинский Ф.Э. Избранные речи и статьи. 1908-1926 гг. М, 1947; Куйбышев В.В. Работа ЦКК РКИ в связи с основными задачами партии. - М., 1925; его же - Работа ЦКК-РКИ в вязи с общепартийными задачами. - Тифлис, 1925; Орджоникидзе Г.К. Очередные задачи ЦКК - РКИ. Статьи и речи. В 2 томах. Т.2. М., 1957.
обусловлены, во-первых, практическим отсутствием должным образом подготовленных кадров, и во-вторых, слабой нормативно-законодательной базой .
Есть и весьма оригинальные исследования. В.Садовец провел своеобразный социологический анализ, в котором суммировал данные опроса, проведенного в сельской местности, где сделал выводы об отношении крестьянства к контролирующим органам3.
В 1920-е годы были опубликованы статьи и монографии Д.Лебедева, Я.Петерса, Ф.Киншепова и других авторов, в которых они поднимали вопросы деятельности органов государственного контроля как в центре и на местах, вскрывали проблемы, связанные с осуществлением контроля за соблюдением законов, смело показывали недостатки в деятельности государственных органов, предлагали пути их преодоления4. Однако во многом эти работы носят налет конъюнктурщины, обходят наиболее острые проблемы, замалчивают многие недостатки.
В 30-40-е годы история деятельности органов государственного контроля
также была в фокусе проводимых исследований. Накопленный положительный опыт
подробно рассматривался, суммировался, изучались допущенные недостатки в их
работе, вскрывались их причины, намечались направления постановки работы.
Среди проведенных исследований по значимости и глубине выделяются труды
В.Горохова, В.Клевцова, В.Лунева5. Авторы этих исследований внесли большой
вклад в рассмотрении основных направлений деятельности органов
государственного контроля. Недостатком этих исследований является их политизированность, некритическое отношение к наиболее нетерпимым недостаткам
2 Мокеев В.В. На страже революционной законности / Очерки работы прокуратуры
РСФСР за 1922-1925 гг. - М, 1926.
3 Садовец В. Что пишут крестьяне о суде и революционной законности. -М, 1926.
4 Киншепов Ф. «Легкая кавалерия» РКИ. - М., 1929; Лебедев Д. Пролетарская
демократия и самокритика. - М., - Л., 1930; Петере Я. О чистке советского аппарата.
-М,- Л., 1929.
5 Горохов В. Секции РКИ в деревнях. - М., 1930; Клевцов В. Группы содействия
РКИ. - М., 1932; Лунев А.Е. Госконтроль в СССР. - М, 1951.
С.Иконникова. Автор не только рассматривает руководящие документы НК РКИ, но и прослеживает то, как они претворялись в жизнь. Исследование проведено на материалах восточно-сибирских архивов, затрагивает социально-экономические процессы, происходящие в Восточной Сибири накануне коллективизации. Автор считает, что ЦКК-РКИ как в центре и на местах было в первую очередь элементом проведения в жизнь партийной политики9. Это - наиболее типичный труд из этой плеяды. Недостатком данной работы, как исследования наиболее полно отражающего деятельность НК РКИ в рассматриваемый период, является излишняя заидеологизированность и некритичный подход в исследовании ряда вопросов. Главное внимание автор уделяет претворению в жизнь ленинского плана построения социализма, деятельности ЦКК-РКИ на местах по претворению в жизнь решений партии по индустриализации, коллективизации, борьбе с так называемыми «антипартийными группами». Автор в то же время совершенно обходит стороной такие проблемы, как взаимоотношения органов ЦКК-РКИ с кооперацией, участие налоговой политике, работу с нэпманской буржуазией, зажиточным крестьянством.
А.Малыш в своем исследовании, посвященном работе органов ЦКК-РКИ в Воронежской губернии наоборот, уделяет главное внимание исключительно деятельности губернской ЦКК-РКИ по совершенствованию государственного аппарата, все остальное у него как бы отходит на второй план10.
Важный вклад в исследование органов государственного контроля в СССР в рассматриваемый внес А.Чугунов. Он впервые сказал о том, что на местах органы ЦКК-РКИ вносили огромный вклад в решение вопросов борьбы с кулачеством, финансовой деятельности, борьбой с «нэпманщиной» . Однако в его трудах также
РКИ в осуществлении плана построения социализма в СССР (1923-1934 гг.). Иркутск, 1973; Чугунов А.И. Организация социалистического контроля в СССР. 1923-1934 гг. М., 1972;
9 Иконников С.Н. Указ. соч. - С. 124.
10 Малыш А.И. Деятельность губернских контрольных комиссий - РКИ по
совершенствованию государственного аппарата, восстановлению и развитию
народного хозяйства (1923-1928 гг.). - Воронеж, 1967.
11 Чугунов А.И. Указ. соч. - С. 101.
в их работе, связанным с участием в необоснованных репрессиях, прямых нарушениях законности. К тому же авторы практически не используют архивные источники, довольствуются ранее опубликованными материалами. Работы изобилуют ссылками на классиков марксизма - ленинизма. Однако надо помнить, в какое время были написаны эти работы, и не судить строго их авторов.
В 1940-1950-е годы вышло примерно около 20 трудов, так или иначе затрагивающих деятельность НК РКИ. Они были посвящены отдельным вопросам деятельности контрольных органов в рамках проблемы6. Эти работы носят общий характер, отсутствует конкретно-исторический фон, присутствуют ошибки субъективного характера.
Среди работ, написанных в 1950-е годы следует особо выделить исследование Г.А.Дороховой. Она в числе первых внимательно изучила деятельность Народного Комиссариата РКИ и пришла к выводу о том, что это учреждение и его органы на местах наиболее эффективно в числе других контролирующих и проверяющих организаций осуществляло функции государственного контроля как в годы гражданской войны, так и в последующий период. Однако временные рамки исследования (1920-1923 гг.), а также недостаточная опора на местные материалы несколько сужают научную значимость работы. К тому же в работе есть историко-фактологические неточности .
Рассматривались проблемы, поднимаемые в исследовании и в 1950-1970 годы. Здесь следует назвать исследования И.Донкова, С.Иконникова, И.Морозова В.Устинова, А.Чугунова8. Наиболее значимым трудом является исследование
6 См.: Козлитин И.Л. Организация государственного контроля в годы гражданской
войны (1918-1922 гг.). - Исторические записки. - М, 1948; Он же. - Из истории
государственного социалистического контроля (1919-1922 гг). //Вопросы истории. -
1954. - № 12.; Сучков В. Борьбы ЦКК-РКИ за режим экономии и рационализации
производства //Вестник государственного контроля. - 1955. - № 3.
7 Дорохова Г.А. Рабоче-крестьянская инспекция в 1920-1923 гг. - М.: Госюриздат,
1959.
8 Донков И.П. ЦКК-РКИ в борьбе за социализм. //Вопросы истории КПСС- 1974. -
№ 6. - С. 122-125; Иконников С.Н. ЦКК-РКИ в борьбе за социализм. Роль ЦКК-
Большой вклад в исследование истории деятельности государственных контрольных органов внесли также И.Д.Мартысович и В.П.Портнов. Они показали роль Народного комиссариата РКИ в налаживание надзора за соблюдением законов в первые годы Советской власти, взаимодействие НК РКИ с надзирающими органами22.
Особенно следует остановиться на трудах В.М.Курицына. Данный исследователь на основе широкого круга источников скрупулезно анализирует деятельность органов, осуществляющих надзор за соблюдением законности в начальный период Советской власти, раскрывает имеющиеся объективные трудности в их работе, при этом старается вскрыть причины неисполнения многих законов на местах. Немаловажное место в работах отводится деятельности народного комиссариата РКИ. Однако в своей работе автор обходит субъективные недоработки, имеющиеся как в центре, так и на местах, замалчивает многие негативные тенденции, имеющие место в этой работе, а также полностью защищает деятельность властных структур того времени, ссылаясь на их, якобы, полную безальтернативность. При этом от таких важнейших проблем осуществления государственного контроля, как, например, государственный контроль за деятельностью чрезвычайных комиссий или мест заключения стремится уйти вообще23.
судебными учреждениями в России. //Вестник Ленинградского университета. Сер. 6. Философия, политология, история и теория социализма, психология и право.-1991. - Вып. 1. - С. 80-89; Ледов И.Л.Судебное строительство на местах в первые месяцы Советской власти //Вестник Московского университета. Сер.И.Право. -1998. - № 1. - С. 115-122; Лисицина Е. О становлении и развитии надзорных полномочий милиции //Закон и право. - 1999. - № 9. - С. 15-18; во, 1974; Портнов В.П. Великий Октябрь и создание основ правосудия в Советской России //Вестник Московского университета. Сер. 11.Право. - 1987. -№ 6. - С. 73-78; Турчин Д. Выводы из ближайшей истории органов прокуратуры и следствия в России. // Известия ВУЗов. Правоведение. - 1998. -№ 2. -С. 166-172 и др..
22 Мартысович И.Д., Портнов В.П. Социалистический контроль в РСФСР и
законность (1917-1934 гг.). М.,1979.
23 Курицын В.М. Переход к НЭПу и революционная законность. - М., 1972; Он же. -
Становление социалистической законности. - М., 1983.
органов. Вопросы, связанные с историей их становления в большинстве публикаций показаны фрагментарно, не дают полных представлений о проблемах, связанных с их зарождением и становлением.
Определенное количество трудов, так или иначе затрагивающих деятельность государственно-контрольных органов, было издано в 1980-е годы, в перестроечный период. Достаточно назвать труды таких авторов, как О.Шаброва В.Стукача и А.Михеля17. Они подходят к деятельности органов партийно-государственного контроля в СССР с критических позиций. Оценивая деятельность органов ЦКК-РКИ в центре и на местах в целом положительно, тем не менее они считают, что в период свертывания нэпа началось постепенное свертывание и деятельности ЦКК-РКИ18.
Заслуживает внимания публикация О.Шаброва19. Автор на широкой документальной базе с привлечение огромного количества источников достаточно объективно рассматривает проблемы, связанные со становлением государственного контроля. Однако некоторые проблемы по тем или иным причинам не нашли достаточного освещения, ' а такие вопросы, как например взаимоотношение контрольных органов и партийных комитетов практически не исследованы. Работа посвящена использованию накопленного опыта работы государственных органов в 1920-е годы в условиях «социалистической» перестройки в СССР20. В период перестройки вышли и другие труды, в которых рассматривалась деятельность органов государственно-партийного контроля21.
за укрепление диктатуры пролетариата в первые годы Советской власти. - Казань., 1980;
17 Михель А., Стукач В. К истории функционирования органов народного контроля
//Экономические науки. - 1989. - № 4. - С. 96-102.
18 Михель А., Стукач В. Указ. соч. - С. 99.
19 Шабров О.Ф. Ленинская идея Рабкрина и перестройка //Научный коммунизм. -
1990. -№1. -С. 3-12.
20 Шабров О.Ф. Указ соч. - С. 9.
21 Андреев А.А. Формы и виды контрольной деятельности РКИ в 1920-1922 гг.
//Президентский контроль. - 2000. - № 3. - С.39-46; Басков Л.И. Отечественная
прокуратура в 1922-1996 гг. //Вестник Московского университета. Сер. 11. Право. -
1998. -№ 1. - С. 101-114; Бойцова Л.В., Бойцова В.В. Надзор прокуратуры над
нашли свое отражение идеологические установки того времени, которые также снизили значимость работы. В частности у него нередко встречаются утверждения, подобные тому, что «бюрократизм в советских органах нередко порождали пробравшиеся туда «враждебные элементы» и т.п. В работе недостаточно использована архивная литература, многие положения недостаточно обоснованы в научном плане12.
Общий характер также носят исследования К.Медведева и Л. Озерова13. Они посвящены описанию претворения в жизнь идеологических установок партии по организации ЦКК-РКИ. К.Медведев совершенно обходит описание форм и методов деятельности контрольных органов на практике, ссылается на общеизвестные партийные документы, главное внимание уделяет трудностям, связанным с соединением на практике государственного контроля с партийным14.
В 1950-1960 гг. ряд исследований, посвященных деятельности органов государственного контроля вышли и на местах15. Они посвящены больше партийному контролю на местах, а отдельные проблемы государственного затрагивают лишь частично. В Среднем Поволжье также изучались вопросы, связанные с историей органов государственного контроля16. Однако они рассматривались опосредованно, вместе с историей других правоохранительных
12 Там же.-С. 106.
13 Медведев К.Н. Создание ЦКК - РКИ. Ленинская система партийно-
государственного контроля и его роль в строительстве социализма. - М., 1965;
Озеров Л.С. Ленинские принципы организации контроля. М., 1965.
14 Медведев К. Указ. соч. - С. 72-76.
15 См.: Бурганова Ф., Гатауллина Н. Ленинские принципы контроля в деревне.
Очерки по истории народного контроля в Татарии. - Казань., 1963; Макаров Г.С.
Ленинский план реорганизации государственного контроля и осуществления его на
территории Мордовии. Саранск., 1966. - № 52.; Бурганова Ф.А., Саркин В.Г. На
страже ленинского единства и чистоты партийных рядов (Из опыта работы ЦКК-
РКИ в Татарии в 1923-1934 гг.). - Казань., 1965.
16 Закон для всех один. К 60-летию прокуратуры Мордовской АССР. - Саранск.,
1982; Маликов М.Ф. История становления государственно-правовых учреждений
Башкирии (1917-1924 гг.). - Уфа., 1989; Мифтахов 3.3. Борьба коммунистов Татарии
В конце 1990-х - начале 2000 годов в Российской Федерации издано ряд работ, в которых на основе недавно открытых архивных документов достаточно объективно показана деятельность контрольных органов в исследуемый период, проанализированы трудности и противоречия, с которыми столкнулись органы государственного контроля, авторы привлекли широкий круг источников и мемуарной литературы, опубликованные документы минувших лет. Некоторые из них изданы в соседних республиках и областях РФ. К числу этих трудов относятся исследования С.Х.Нафиева, И.И.Корнеца, В.Г.Тимофеева, Т.Ф.Юдиной и др24.
В Ульяновской области в 2001 году на основе неизвестных науке архивных документов издана книга по истории органов милиции, в которой также затрагиваются проблемы деятельности контрольных органов. Однако книга носит публицистический, повествовательный характер, в ней практически отсутствуют научные обобщения и выводы25.
Достоин всяческого одобрения коллективный труд группы авторов, изданный в 2001 году в г.Белгороде, затрагивающий 300-летнюю историю российской и
советской прокуратуры . В исследовании также затрагиваются и вопросы надзора органов ЦКК- РКИ за соблюдением законодательства в 1918-1922 гг. .
Однако, если проанализировать все эти работы, можно увидеть, что полной картины о деятельности органов государственного контроля в 1920-е годы эти исследования не дают.
Наймушин М.Е. Государственной строительство в КОМИ в 1920-е годы: деятельность судебных и правоохранительных органов. Сыктывкар., 1997; Нафиев С.Х. Прокуратура Татарстана: история и современность. - Казань., 1997; Корнец И.И. Советская прокуратура. Очерки истории. - М, 1993; Тимофеев В.Г. Становление, развитие и деятельность органов прокуратуры Чувашии (1922-1928 гг.). - Чебоксары., 1996; Юдина Т.Ф. Судебная система Самарской области в первые послереволюционные годы. - Самара., 1999.
25 Краткий исторический очерк подразделений МВД Симбирской губернии -
Ульяновской области. - Ульяновск.: ООО «Стрежень», 2002.
26 Прокурорский надзор в России. Историко-теоретический очерк. /Под общей ред.
проф. В.И. Теплова. -Белгород.: Изд-во «Кооперативное образование», 2001.
"Там же.-С. 78.
В последнее время вышли ряд исследований, публикаций, авторы которых пытаются огульно обвинить государственно-контрольные и правоохранительные органы в массовых репрессиях, нарушениях социалистической законности, в которых они представляются чуть ли не «марионетками» в руках правящего режима. Среди подобных автором можно назвать работы В.А.Букова, М.В.Хазина . Они считают, что система государственного контроля была полностью настроена на выполнение требований административно-командной системы, и вместо действительной контрольно-ревизионной работы, они занимались исполнением воли партийно-государственного руководства страны по проведению в жизнь политики репрессий29. Подобные утверждения совершенно далеки от реального положения дел.
Проблему диссертационного исследования затрагивали и зарубежные авторы , однако необходимо констатировать, что вопросы деятельности НК РКП затрагивались недостаточно, как бы «между прочим». Исследований, где эта проблема поднята в прямой постановке нет.
Определенный вклад в исследование истории зарождения и становления советских органов государственного контроля внесли авторы диссертационных исследований, проводимых как в центре, так и на местах31. Исследований, непосредственно затрагивающих деятельность органов государственного контроля в
Буков В.А. От российского суда присяжных к пролетарскому правосудию: у истоков тоталитаризма. - М., 1997; Хазин М.В. За что расстреливали прокуроров: В кн. Записки криминалистов. - М., 1993.
29 Инквизитор: сталинский прокурор Вышинский. - М.: Республика, 1992.
30 Colton Т. The party military Connection: Participatori Model. In book: Civil-military
relations in communist systems. Boulder, 1978. P. 53-75., Weissman N, Neil B. Local
power in the 1920 years: police and administrative reform - Cambridge, 1995.;Solomon
Peter N. Soviet criminal justice under Stalin - Cambr. etc. : Cambridge uviv. Press, 1996.
-XVII,- 494 p.
31 Лаврова З.И. Роль Коммунистической партии в становлении и развитии
социалистической законности в первые годы Советской власти (ноябрь 1917-1918
гг.). Дис.канд.юрид.наук. -Л., 1973; Маковская Л.П. Начальный этап строительства
органов юстиции РСФСР (1917-1922 гг.). Автореф. дис.канд.юрид.наук. - М., 1975. -
17 с.
СССР в последние десять лет нет, как нет и работ, затрагивающих историю деятельности органов государственного контроля в областях Среднего Поволжья также нет. Таким образом, можно отметить, что полного исследования по истории зарождения и становления органов государственного контроля как в центре так и на местах в начальный период Советской власти нет.
Цель исследования состоит в том, чтобы на основе новых, ранее не публиковавшихся архивных документов, обширного опубликованного материала минувших лет объективно показать создание и становление органов, выполняющих функции государственно-административного контроля в губерниях Среднего Поволжья с ноября 1917 и по конец 1928 года.
В соответствии с целью автором предпринимается попытка решения следующих задач диссертационного исследования:
непосредственно изучить процесс осуществления функций государственно-административного контроля за соблюдением требований государственно-правовой, финансовой, административной дисциплины, действующего законодательства контролирующими органами советского государства (губернских отделов Народного комиссариата госконтроля (с 1920 года -губернских отделений РКИ);
выделить основные направления деятельности контролирующих органов;
раскрыть структуру, показать функции органов государственного контроля;
уточнить вклад государственных контрольно-проверочных органов в создание самих основ советской государственности на местах;
исследовать роль и место органов государственного контроля в системе власти;
уточнить основные направления реорганизации органов государственного контроля, проведенной в 1920-1921 гг., 1923 году.
раскрыть особенности деятельности органов НК РКИ в период осуществления нэпа.
Источниковую основу исследования опубликованные и неопубликованные исторические документы. Если их классифицировать по группам, то можно выделить несколько групп источников. К первой группе относятся законодательные акты, регламентирующие деятельность государственно-контрольных органов, а также различные внутриведомственные документы (инструкции, правила и т.п.). К ним относятся декреты ВЦИК и СНК, постановления народных комиссариатов, а также приказы и распоряжения инструкции, сборники различных правил, утвержденных НК РКИ.
Ко второй группе относятся документы делопроизводственного характера. Это наиболее правдивый и ценный источник получения информации по проблеме исследования. К этим документам можно отнести различные циркулярные письма, обзоры, рекомендации, отправляемые из Центра на места. Важная информация содержится в донесениях и отчетах, отправляемых в Центральные органы НК РКИ, сводных статистических сборниках. Немало интересного было обнаружено в стенографических отчетах заседаний губернских (республиканских) коллегий РКИ, материалов съездов государственных контролеров, протоколах заседаний контрольных комиссий, созданных при губкомах РКП(б), текстах выступлений ответственных работников РКИ на пленумах губкомов и укомов РКП(б). Большинство из этих документов до сих пор не опубликовано, многие из них были обнаружены в местных областных и республиканских архивах. Небольшая часть из вышеперечисленных документов содержится в опубликованных сборниках документов. К ним относятся «Декреты Советской власти» в 13 томах, а также собрания Узаконений рабоче-крестьянского правительства РСФСР, издаваемые в рассматриваемый период.
К третьей группе относятся материалы периодической печати, статистических сборников, издаваемых органами РКИ как в Центре (Бюллетень НК РКИ), так и на местах. К четвертой группе можно отнести немногочисленные мемуары участников тех событий, бывших работников НК РКИ (НК ГК). Подобные материалы регулярно публиковались в послевоенный период в различных журналах и газетах.
Наиболее важные документы были обнаружены в Государственном архиве Российской Федерации, Государственных архивах Ульяновской области, Национальном архиве Республики Татарстан. В ГАРФ это фонды Фр УЗ 90 -Народного комиссариата государственного контроля, Фр - 4085 - НК РКИ РСФСР. Среди них судебные дела, протоколы судебных заседаний, статистические данные о деятельности органов государственного контроля, отчеты о работе с мест. Это наиболее правдивый и серьезный источник.
Справедливости ради необходимо указать на то, что некоторые документы, обнаруженные в архиве требовали серьезной проверки и уточнения, так как они нередко противоречили друг другу. В документах, опубликованных в различных сборниках, нередко отсутствовала негативная часть расследований, с целью приукрашивания реального положения дел больше говорилось о достижениях, нежели о недостатках и недоработках.
Наиболее важные документы, среди которых отчеты, циркуляры, распоряжения, протоколы заседаний и принятые постановления, были обнаружены в фондах 200 -Симбирского губисполкома, 583- губернском отделе народного контроля, 180-фонде отдела юстиции губисполкома, фонда 1000 - Симбирской губернской комиссии Рабоче-крестьянской инспекции.
В Татарстане важнейшие документы были обнаружены в фонде 990 (Наркомата Рабоче-крестьянской инспекции ТАССР).
В разные годы были выпущены сборники документов, в которых затрагиваются вопросы истории органов государственного контроля . Однако и этот источник также содержит ряд недостатков. Во-первых, подборка многих документов носит заранее заданный характер, многие включенные документы носят односторонний,
Гусев Л.Н. Законы СССР и РСФСР по уголовному процессу и организации суда и прокуратуры. 1917-1954 гг. Сб. документов /Сост. Л.Н.Гусев /под. Ред. члена-корреспондента АН СССР С.А.Голунского. - М.: Государственное юридическое изд-во, 1955; Законы и постановления СССР. Положения о военных трибуналах и военной прокуратуре. - М.: Верховный суд Союза ССР, 1926; Охраняя закон. Сб.
выгодный для существовавшей на момент выхода издания политической конъюнктуры. Во-вторых, некоторые документы опубликованы не полностью. Особняком стоит сборник архивных документов Центрального государственного архива Советской Армии (ЦГАСА, ныне РГВА), выпущенный в 1960 году и посвященный деятельности контрольных органов в РККА и органов военной юстиции в период гражданской войны. Здесь привлечен не только широкий круг источников, но и даны широкие научно-исторические и юридические комментарии33.
Достаточно много материалов автором было использовано из периодической печати того времени. В таких журналах, как «Вестник РКИ», «Социалистическая законность», «Большевик», «Вестник Верховного суда СССР и Прокуратуры Верховного суда СССР», «Пролетарская революция и право» нередко публиковались критические статьи о деятельности органов государственного контроля, обзоры их деятельности, различные статистические материалы. Немало материалов, связанных с деятельностью государственно-контрольных, правоохранительных органов, было опубликовано в центральных и местных партийных, советских, специализированных газетах. Среди них выделяются материалы о деятельности контрольных органов, опубликованные в «Вестнике пролетарского права и юридических норм», «Известиях Симбирского губисполкома», «Известиях ВЦИК» и др.
Характеризуя этот источник, можно отметить, что многие данные, опубликованные в печати, противоречат архивным данным, публикации носят заранее заданный характер, выступают в угоду политической конъюнктуре.
Таким образом, подытоживая все вышесказанное, можно сделать вывод о том, что источниковая база вполне обеспечивает выполнение задач исследования.
Методологической основой исследования является решение направленной в предлагаемом исследовании цели - проведение комплексного исторического анализа концепции и практики осуществления государственно-административного контроля
очерков о Самарской прокуратуре [сост. Воскобойникова Т.Н.] - Самара.:Кн.изд-во,
1993.
33 Советская военная юстиция (1918-1920 гг.). - М.: ЦГАСА, 1960.
за деятельностью местных органов власти, административных и хозяйствующих субъектов, а также соблюдению ими соблюдением декретов и постановлений органов Советской власти на местах в 1917-1928 гг., - на наш взгляд, стало возможным лишь благодаря обращению к гносеологическим возможностям ряда методов, подходов, принципов.
Среди последних и использование принципов единства исторического и логического, восхождение от абстрактного к конкретному, что позволило обеспечить целостность теоретико-методологического анализа; обращение к принципам структурно-функционального анализа. Автор обращается, также к гносеологическому потенциалу структурно-генетического синтеза, который позволяет осуществить разложение исследовательской программы на блоки, осуществить последовательный анализ этих структур с их последующим объединением в единой методологической установке.
В работе использованы, также, методы сравнения, аналогии; кроме того, автором достаточно широко использованы возможности принципа дополнительности, согласно которому теоретические построения, описывающие различные стороны явления, дополняют друг друга, обеспечивая комплексность исследования.
Хронологические рамки диссертации ограничиваются периодом с ноября 1917 по 1928 годы. Во-первых, в губерниях Среднего Поволжья только в ноябре-декабре 1917 года была установлена Советская власть. Во-вторых, именно в это время были созданы и прошли период становления региональные государственно-контрольные органы, деятельность которых стала осуществляться на совершенно новых юридических и идеологических принципах. Завершение исследования датируется 1928 годом. Это связано с тем, что именно в этом году было завершено свертывание нэпа, рыночных отношений, и в деятельности органов Народного Комиссариата РКИ были внесены существенные коррективы. Их деятельность уже стала строиться на совершенно других принципах и подходах. Кроме того, в 1928 году было проведено районирование, губернское деление было аннулировано,
органы НК РКИ подверглись глубокому структурному реформированию и перестройке.
Территориальные рамки диссертации включают в себя территорию Симбирской (с 1924 года - Ульяновской) и Казанской (с мая 1920 года - Татарской АССР) губерний. Это позволяет выполнить все задачи исследования, сформулировать необходимые выводы.
Научная новизна исследования состоит в следующем:
- при проведении историографического и источниковедческого обзора
проанализированы, классифицированы по направлениям и периодам основные
труды и исследования, затрагивающие рассматриваемую проблему,
классифицированы использованные источники, проведён их источниковедческий
анализ;
- в научный оборот вводится значительное количество новых, ранее не
обнародовавшихся архивных материалов, в исследовании проведён ряд
авторских подсчётов и обобщений;
в ходе исследования выделены и проанализированы основные этапы зарождения и становления местных органов государственного контроля Средневолжских губернии: первый: с ноября 1917 по июнь 1918 гг.; второй: с сентября 1918 гг. по конец 1920 года; третий - с 1921 по 1923 гг., четвертый - с 1923 по 1928 гг., а также сформулированы их отличительные особенности и характерные черты;
автором в числе первых изучена и систематизирована деятельность контрольно-ревизионных органов по соблюдению законности на местах, внесены коррективы в сложившиеся ранее взгляды и подходы, затрагивающие их деятельность;
осуществлен исторический анализ итогов деятельности контрольно-проверочных органов за соблюдением действующего законодательства, вскрыты причины несогласованности в их работе и главные недостатки, препятствующие их деятельности;
показаны отличительные черты функционирования вновь созданные государственно-контрольных органов;
впервые проанализирована деятельность государственно-контрольных органов в войсковых частях (1918-1923 гг.).
Практическая значимость исследования состоит в том, что содержащиеся в нём результаты могут быть использованы при подготовке новых, обобщающих материалов по истории государственно-контрольных и правоохранительных органов региона в рамках дисциплины «История и теория государства и права» в высших юридических учебных заведениях, при подготовке спецкурсов в рамках изучения истории Отечества, а также при обновлении экспозиций краеведческих музеев.
Основные положения, вынесенные на защиту, отражают научную новизну диссертационного исследования, и заключается в следующем:
В 1918-1922 гг. функции государственного контроля перешли в ведение различных контролирующих и инспектирующих структур, что привело к дублированию в их деятельности, породило огромную массу проблем и противоречий, что в свою очередь не могло не сказаться на качестве их работы;
В рассматриваемый период имелись серьезные объективные трудности, в числе которых можно отметить противоречивость существующей законодательной базы, ее несовершенство, отсутствие должной регламентации важнейших сторон общественно-государственной жизни, что значительно снижало конечную эффективность деятельности органов государственного контроля за соблюдением действующего законодательства;
В годы гражданской войны и в последующий период многие функции государственного контроля впервые в мировой практике перешли в ведение партийных комитетов РКП (б), которые выступали в качестве главной контролирующей и инспектирующей инстанции;
Автор пришел к выводу о том, что в начальный период нэпа органы НК РКИ-ОКК в большей степени занимались не контролем, а налаживанием работы местных государственных учреждений.
5. Деятельность контрольных органов в течение всего рассматриваемого периода
находилась под полным контролем правящей партии и во многом строилась в
зависимости от сиюминутных идеологических установок;
Правовая деятельность органов НК РКИ во многом способствовала укреплению законности и правопорядка на местах, повышению деятельности правоохранительных структур
Исследование показало, что работа органов ИК РКИ в воинских частях и учреждениях в значительной мере укрепляло дисциплину и правопорядок, повышало общую организованность и боевую готовность.
Апробация исследования была проведена в семи научных публикациях, основные положения и выводы, изложенные в диссертации, нашли своё отражение в выступлениях на областных и региональных научных конференциях, а также при разработке авторского курса по «Истории государства и права», дидактических материалов по истории Отечества в военных вузах.
Деятельность органов Народного Комиссариата Государственного контроля и НК РКИ в начальный период Советской власти (декабрь 1917-1920 гг.)
Как известно, после Октябрьской революции в России стала создаваться новая государственность на социалистических принципах. В этой связи одной из важнейших задач пришедшей к власти большевистской партии стала организация на должном уровне учета и контроля. Один из идеологов большевизма В.И.Ленин огромное внимание уделял организации государственного контроля. В частности в своей работе «Очередные задачи Советской власти» он говорил: «Главная задача, которая сейчас стоит ...это проведение нормировки, проведение распределения...предметов потребления в такой стране, как Россия, где при огромном количестве мелких крестьян и мелких ремесленников и кустарей. Это представляет огромные трудности, которые без должной налаженности учета, контроля и распределения трудно осуществить.
В своей другой, не менее известной работе «Как нам реорганизовать Рабкрин» он предложил объединить партийный контроль с государственным, что позволит значительно повысить его качественный уровень. Эти идеи и были положены в основу организации системы государственного контроля как в Центре, так на местах.
После прихода к власти партия большевиков огромное внимание уделяла организации рабочего контроля в первую очередь на промышленных предприятиях. Как известно, ВЦИК утвердил декрет о рабочем контроле 4 ноября 1917 года . Некоторыми исследователями, в том числе местными, этот вопрос рассмотрен совершенно недостаточно, а в фундаментальном труде «Гражданская война в Поволжье» трудности, связанные с внедрением рабочего контроля на предприятиях Среднего Поволжья упоминаются вскользь. Некоторые авторы, которые затрагивали в разное время эту проблему, практически не упоминали о негативных последствиях, связанных с его внедрением36.
Факты свидетельствуют, что на некоторых предприятиях рабочий контроль вводился самими рабочими стихийно, ещё до принятия декрета в стране, как например на некоторых суконных фабриках Карсунского уезда Симбирской губернии . С получением декрета центрального руководства местные органы власти стали в принудительном порядке вводить рабочий контроль на предприятиях. Этот процесс продолжался всю первую половину 1918 года. Г.А.Дорохова считает, что основными целями введения рабочего контроля на предприятиях было: наблюдение за ходом производства, установление справедливых норм выработки, контроль себестоимости продукции. Она также считает, что рабочие контролеры не имели полномочий вмешиваться в производственный процесс38. К сожалению, реальная практика деятельности рабочих контролеров на промышленных предприятиях Средневолжского региона говорит о том, что органы рабочего контроля выходили далеко за пределы предоставленных им полномочий.
Первоначально этими вопросами руководили комитеты рабочего контроля, созданные при губисполкомах. Затем эти функции перешли к совнархозам, как губернским, так и к уездным, в составе которых были образованы отделы рабочего контроля39. К середине марта 1918 года во всех губерниях были избраны Советы рабочего контроля.
Структура, функции, основные формы и методы ревизионной деятельности государственных контрольных органов
Сразу после установления в Симбирской губернии Советской власти, при губисполкоме Симбирского Совета рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов была создана губернская Учетно-контрольная комиссия государственного контроля. Впоследствии она была преобразована в Губернский отдел Народного Комиссариата Государственного Контроля. Губисполком направлял ей на рассмотрение жалобы, поступавшие от граждан. Эти жалобы направлялись в тех случаях, когда они касались организаций, юридически неподотчетных губисполкому, с просьбой дать фактам, указанных в жалобах, правовую оценку.
Губернский отдел Народного Комиссариата Народного Контроля действовал с декабря 1918 года, но работа его отделений в некоторых уездах была налажена только к осени 1919 года. Это объяснялось в первую очередь сложным финансовым положением в уездах, отсутствием подготовленных кадров и другими причинами.
Например, главным направлением деятельности Карсунского отделения НКГК стал прием и рассмотрение поступающих жалоб. По большинству из них были приняты решения. К концу 1919 года, когда штаты отделения были полностью укомплектованы, началась ревизия ключевых советских учреждений. Объектами контроля стала финансовая деятельность, выполнение законодательства, декретов и циркуляров Советского правительства. Было обнаружено и пресечено множество фактов обнаруженных злоупотреблений. Наиболее неблагополучное положение дел сложилось в городском совете. Факты массовых хищений и приписок были выявлены в органах социального обеспечения, обнаружены массовые случаи нарушения действующего законодательства в отделе по труду. По всем фактам были приняты незамедлительные меры, виновные в преступлениях были отданы под суд .
Как показывает исследование, именно органы НК ГК стали главными распорядителями экспроприированного в ходе национализации 1918-1919 гг. имущества. Это же подтверждают и авторы других трудов . К 1920 году были определены основные правила проведения ревизий. Они осуществлялись в соответствии с «Правилами предварительных и фактических ревизий». После преобразования НК ГК в НК РКИ работа осуществлялась в соответствии с «Общей инструкции по РКИ». Основными формами проведения ревизий были: проверка правильности расходования сырья, материалов и топлива фабриками и заводами; правильность составления смет отдельными учреждениями, предприятиями и организациями; проверка обоснованности требуемых предприятиями обоснований; правильность расходования продовольственного фонда; правильность хранения материальных и духовных ценностей, а также постановку учета и отчетности по денежным и материальным операциям.
По мнению Г.А.Дороховой, с которым можно согласиться, инспекторы госконтроля столкнулись в работе с большими трудностями. В годы гражданской войны государственный аппарат находился в стадии становления, еще не была полностью определена компетентность его звеньев, не было ясности относительно порядка взаимоотношений различных организаций между собой. Нередко различные учреждения выполняли одни и те же функции. Несмотря на все предпринимаемые НК РКИ усилия, в государственных учреждениях доминировали канцелярско-бюрократические методы руководства .
Место и роль органов государственного контроля в укреплении законности в регионе
Наиболее остро в первые месяцы Советской власти стояла проблема утверждения на местах новой законности. Применительно к органам государственного контроля она была изложена в ранее называвшемся декрете ВЦИК от 9 апреля 1919 года. На местные органы НК ГК, согласно требований этого декрета, были возложены контрольные функции по обеспечению претворению в жизнь всех декретов и постановлений ВЦИК и советского правительства. В этой связи немаловажное значение имели решения VI Всероссийского Чрезвычайного съезда Советов «О точном соблюдении законов».
Симбирский губернский отдел НК ГК активно включился деятельность по надзору за соблюдением законодательства, распоряжений и циркуляров местных органов власти. Многие вопросы требовали незамедлительного вмешательства. Наибольшее количество конфликтов, в разрешении которых, наряду с другими властными структурами принимали участие и государственные контролеры, были проблемы, связанные с деятельностью земельных и продовольственных комитетов. В немалой степени благодаря стараниям местных органов НК ГК к концу 1919 года хоть как-то были упорядочены проблемы массовых конфискаций, изъятий и реквизиций. Ранее массовыми конфискациями и реквизициями занимались несколько десятков губернских и уездных учреждений. Никакого учета отобранного имущества и продовольствия не велось, большая часть отнятого бесследно исчезала, периодически появляясь в качестве товара на черных рынках. Все это вызывало законные нарекания и массовый поток жалоб со стороны местного населения.
Органам НК ГК удалось при помощи местных Советов, правоохранительных органов пресечь творимые бесчинства .
Важное место в деятельности государственных контрольных органов в связи с деятельностью по укреплению законности занимала работа с поступающими жалобами и заявлениями, в которых граждане указывали на случаи явного нарушения действующего законодательства. Особенно эта работа активизировалась, начиная с весны 1919 года. Проведенный автором анализ показал, что только в сентябре 1919 года Симбирское и Казанское отделения НК ГК проверили 334 жалобы. Из них население предъявляло претензии местным органам власти по случаям самоуправства - 35 жалоб, по фактам незаконных ревизий и конфискаций -34, по случаям неправомочных арестов, фактам незаконного взимания «чрезвычайного революционного налога» - 226 и т.д.186.
Процесс работы с жалобами и заявлениями населения активно шел и в уездах. В Ардатовском уезде Симбирской губернии отделением НК ГК были пресечены многие массовые злоупотребления. Только в 1919 году им было рассмотрено 120 жалоб, по некоторым из них были возбуждены уголовные дела .
В рамках соблюдения законности органам НК ГК пришлось активно вмешаться в сложившийся порядок распределения по карточкам среди населения товаров первой необходимости. Как известно всякая торговля в период проведения политики «военного коммунизма» была властями официально запрещена. Торговать и покупать что-либо на черном рынке, которые, несмотря на противодействие властей, продолжали кое-где существовать, было смертельно опасно. Единственным средством к существованию большинства населения в этот период стало распределение продуктов по карточкам, организованное в населенных пунктах региона. Проведенные органами НК ГК в губерниях и уездах рейды помогли пресечьтворимые на местах массовые злоупотребления с выдачей пайков
Особое внимание в работе государственных контролеров по обеспечению законности в распределении товаров первой необходимости уделялось заботе о семьях красноармейцев, воевавших на фронтах гражданской войны. Многим семьям по итогам проведенных ревизий деятельности органов социального обеспечения и распределения были возвращены пайки первой категории, которых те были незаконно лишены. Государственным контролерам пришлось вмешиваться в деятельность даже симбирского почтамта, когда его администрация организовала незаконное изъятие из посылок соли, присылаемой женам их мужьями-фронтовиками .
