Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Развитие благоустройства городов Западной Сибири в условиях воздействия внешней среды
1.1. Материально-технические условия внешнего благоустройства западносибирских городов
1.2. Финансово-экономическая основа внешнего благоустройства западносибирских городов
Глава 2. Эволюция организационного обеспечения внешнего благоустройства городов Западной Сибири
2.1. Бюрократические институты местного управления в решении задач внешнего благоустройства городов 111
2.2. Учреждения городского общественного управления в осуществлении внешнего благоустройства городов 142
Заключение 178
Список использованных источников и литературы 186
Список сокращений 215
Список приложений 216
Приложения
- Материально-технические условия внешнего благоустройства западносибирских городов
- Финансово-экономическая основа внешнего благоустройства западносибирских городов
- Бюрократические институты местного управления в решении задач внешнего благоустройства городов
- Учреждения городского общественного управления в осуществлении внешнего благоустройства городов
Введение к работе
Актуальность темы исследования в широком смысле обусловлена, выбранным вектором развития страны на модернизацию В послании Президента РФ Дмитрия Медведева Федеральному Собранию прозвучали слова о том, что «в XXI веке нашей стране вновь необходима всесторонняя модернизация» ' В узком смысле выполненная работа актуальна в связи с осуществлением реформирования системы муниципального управления в целом и жилищно-коммунального хозяйства в частности Их становление и развитие немыслимо без изучения исторического опыта рациональной организации и управления внутригородской жизнью в пореформенный период Исторический подход к исследованию любой сферы деятельности позволяет полнее понять современные проблемы, дает возможность найти пути, способы выявления и стимулирования положительных тенденций и торможения негативных явлений Российские традиции и опыт должны быть положены в основу выработки новой модели ведения коммунального хозяйства в нашей стране
Справедливо замечено исследователями, что «попытки внедрения западных моделей государственного управления без учета исторических традиций этнокультуры и многомерности российского общества в ходе реформ породили противоречивость в законодательной базе и как следствие проблемы практического характера» В то время как «дальнейшее изучение проблем развития местного самоуправления, уточнение его места и роли в структуре органов публичной власти федеративных и унитарных государств остается актуальной»,2 что обусловлено, прежде всего, тем, что среда обитания городских жителей формируется властными структурами, поэтому важно понять закономерности организации городской жизнедеятельности, изучить механизм и особенности принятия эффективных управленческих решений, определить условия рационального использования рекреационного потенциала города
Преобразования 1870 и 1892 гг, вошедшие в историю под названием городских были значительной вехой в эволюции государственного и общественного управления Многие современные актуальные дискутируемые темы, касающиеся местного управления самоуправления, являлись злободневными и в XIX веке, поэтому исторический опыт реализации на практике ряда спорных моментов нуждается в осмыслении В связи с наличием значительного сходства в муниципальной среде изучаемого
1 Медведев Д А Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской
Федерации//Российская газела -2009 -№214 (13 ноября) -С 3-5
2 Салов О А , Королева-Конопляная Г И Местное самоуправление историческая
практика и современность - М, 2003 - С 6
периода и настоящего времени исследовательский интерес представляет выявление «точек бифуркации» в деятельности по осуществлению городского благоустройства
Согласно юридическому потенциалу, предоставленному муниципальным законодательством, институты местного управления в пореформенный период должны были создать необходимые условия для приближения власти к населению, сформировать мобильную систему управления, достаточно приспособленную к региональным и локальным особенностям городов, а также способствовать процессу развития гражданских инициатив их населения
Диссертационная работа посвящена изучению деятельности местного управления по благоустройству городов Западной Сибири во второй половине XIX - начале XX вв согласно Городовым Положениям 1870 и 1892 гг в отношении внешнего благоустройства В соответствии с Городовыми Положениями, а также теоретическими разработками Л А Велихова, В Н Семенова и других исследователей можно выделить следующие компоненты внешнего благоустройства 1 Планировка и перепланировка города, 2 Строительство сухопутных и водных путей сообщения (улицы, тротуары, мосты, переправы, пристани, пруды) и их эксплуатация (очистка улиц и площадей, сточные канавы и ливнестоки), 3 Водоснабжение города (водопроводы, артезианские колодцы, водовозы, обеспечение населения кипяченой водой), 4 Озеленение (сады и парки, скверы и бульвары, уличные насаждения, оранжереи), 5 Освещение, электрификация
Диссертация представляет собой комплексное исследование общетеоретических вопросов и решения практических задач взаимодействия с одной стороны, государства и его властных структур, с другой - западносибирских обывателей и их представителей в органах общественного управления в сфере внешнего благоустройства городов
Объектом исследования является местное управление России во второй половине XIX - начале XX вв
Предметом исследования выступает управление как вид деятельности институтов местного управления Западной Сибири в сфере внешнего благоустройства городов в законодательных рамках Городовых Положений
Хронологические рамки работы ограничиваются второй половиной XIX - началом XX вв Начальная граница определена городской реформой 1870 г, что касается верхней грани, то она обусловлена значительными переменами, произошедшими в 1914 г в связи началом Первой мировой войны, внесшей существенные коррективы во все сферы жизни России Важной особенностью ее развития в 1914 г была милитаризация экономики, мобилизация материальных и духовных ресурсов, потребовавших существенных изменений в муниципальной деятельности Следу-
ет отметить, что именно 1914 г, по мнению ряда исследователей, явился временем завершения XIX века как эпохи с точки зрения не календарной, а социальной в соответствии с происходившими историческими событиями3
В ходе изучения предмета исследования автором выявлены следующие периоды 1870-1881 - организационный, 1882-1892 - консервативный во внутренней политике, но революционный в науке и технике, 1893-1904 - новационный, 1905-1914 - инновационный
Основные доминанты исследования определяются событиями местного, общероссийского и мирового значения 1870 г и 1892 г - введение Городового Положения, 1881 г - трагические обстоятельства смерти Александра II, спровоцировавшей корректировку дальнейшей внутренней политики, 1881 г - открытие д-м Koch'om твердого желатинного субстрата, служащего для разводки бактерий, что положило начало бактериологическому контролю воды,4 1882 г - ликвидация генерал-губернаторства, 1893 г - строительство первой центральной электрической станции в России.3 1905 г - новый этап в процессе формирования гражданского общества, 1904-1905 гг - активизация процесса муниципализации правительством, 1914 г - начало Первой мировой войны, 1870-1914 гг - электротехническая революция6
Следует отметить, что авторская периодизация после выделения ее этапов была сфокусирована на соответствие циклам Н Д Кондратьева7 В результате сопоставления выделенных периодов и циклов Н Д Кондратьева выявлено ил полное соответствие
В отдельных случаях допускается выход за пределы обозначенных временных рамок, диктовавшимся принципом историзма
Территориальные рамки исследования охватывают Западную Сибирь в административных границах Томской и Тобольской губерний и Омского уезда Акмолинской области Регион представляет значительный интерес, поскольку в указанный период являлся районом интенсивной колонизации и быстрого роста городского населения При проведении сравнительного анализа допускалось использование данных городов других регионов России и иностранных государств
3 Пожарская С П , Намазова А С Общие тенденции развития Европы в XIX - на
чале XX века // Новая и новейшая история - 1999, № 4 - С 60
4 О гигиене воды Доклад, представ тенный на II русском водопроводном съезде в
Варшаве в 1895 г составит JIК Багинский (инженер Варшавского водопровода)
-Варшава, 1895 -С 2
5 Календарь-справочник городского деятеля на 1915 год -С 90
6 Веселовский О Н , Шнейберг Я А Очерки по истории электротехники - М ,
1993 -С 30-31
7 Кондратьев Н Д , Яковец Ю В , Абалкин Л И Большие циклы конъюнктуры и
теория предвидения - М , 2002
Степень изученности проблемы. В исторической науке накоплен значительный потенциал научно-теоретического осмысления места и роли органов местного управления Историография довольно обширна Ее можно разделить на три периода 1) дореволюционный (до 1917 г), 2)советский (1917 - начало 1990-х гт), 3) современный (с начала 1990-х гг по настоящее время) Критерием для данной периодизации является приоритет в исследованиях в определенные периоды различных теоретических подходов и методологических принципов
Историографический обзор построен на основе нескольких принципов, среди которых ведущие позиции принадлежат хронологическому и проблемно-тематическому Их сочетание, на наш взгляд, является наиболее оптимальным, поскольку литература по данной теме хорошо группируется по периодам, а внутри них систематизируется на проблемно-тематические блоки Дореволюционная историография потребовала особого внимания к систематизации литературы, т к в ней представлен более широкий спектр различных точек зрения авторов, и региональный охват проблемы, предусматривающий деление публикаций на общероссийские и региональные Последний принцип использован и при анализе достижений советского и новейшего периодов в историографии
Дореволюционная историография, посвященная городскому самоуправлению, представлена исследованиями, в которых основное внимание придается критическому анализу Городового Положения 1870 г и 1892 г Например, вопросам взаимообусловленности реформ местного управления и самоуправления уделялось внимание в работах ГА Герасименко, А А Головачева, И Тарасова
В качестве второго направления в дореволюционной историографии, можно выделить изучение истории отдельных западносибирских городов Ценный фактический материал о городах западносибирского региона присутствует в работах чиновников - А Латышева, Ю А Гагемейстера, Н В Турчанинова, Н А Кострова, К М Голодникова, П Клокова, Н Д Пу-тинцева В исследованиях описательного характера Н Кострова и К Голодникова, заведовавших губернскими статистическими комитетами, основным источниками были данные губернской статистики
Отдельное место в историографии дореволюционного периода занимает проблема взаимоотношений выборных учреждений и полиции В связи с этим в публицистике и документальных материалах поднимались вопросы зависимости органов самоуправления от полиции, возможности организации полиции общественной безопасности, подчиненной непосредственно этим органам, и др
Исследования по изучению хозяйственной и финансовой политики русских городов, причинам и динамике роста дефицита их бюджетов сделал профессор финансового права И X Озеров, выявив с помощью срав-
нения данных российских и европейских городов, значительное отставание отечественных городов в хозяйственном развитии
В работах досоветского периода внимание авторов, за редким исключением, привлекали, главным образом, недостатки организации деятельности городского общественного управления, которые объяснялись несовершенством законодательства, недальновидной политикой правительства, половшпатостью и незакоггченностью реформ и т п
В начале XX в появлялась литература не только справочного характера с критикой состояния благоустройства городов, но и теоретические работы Особый интерес представляет труд В Н Семенова «Благоустройство городов», с помощью компаративного метода изложены теоретические основы внешнего благоустройства в Европейских странах и Российской империи, а также их реализация на практике8 Концептуальной основой работы В Н Семенова является, появившаяся в начале первого десятилетия XX в и ставшая популярной в то время теория города-сада Данная теория получила продолжение в исследовании Л А Велихова «Основы городского хозяйства» 1928 г, которое в числе работ советских исследователей отличается широтой гоучаемой проблемы 9 Л А Велихов эмоционально охарактеризовал результат муниципальной деятельности изучаемого периода по благоустройству как «нечто вроде неблагоустроенного благоустройства» 10
Первые исследования по изучению отдельных компонентов внешнего благоустройства появляются в середине XX в, после завершения Великой Отечественной войны, что было связано с актуальной в то время задачей восстановления городов Истории водоснабжения в России посвятил свою работу проф Н И Фальковский "
На втором этапе развития отечественной историографии появились специалюированные работы по истории водоснабжения и электрификации в России и Сибири В нач 70-х гг В В Алексеев в работе «Электрификация Сибири» ставит задачу «внести свой вклад в обобщение опыта проектирования и строительства сибирской энергетики, которая имеет давнюю и яркую историю» 12
В рассматриваемый период историографии особое внимание было уделено истории после 1917 г и изданию сборников документов отдельных городов Настоящим украшением историографии советского времени
Семенов В Н Бтагоустройство городов -М,1912
9 Велихов Л А Основы городскої о хозяйства. Общее учение о городе, его
управтении, финансах и методах хозяйства -М-Л , 1928
10 Там же - С 224
11 Фальковский Н И История водоснабжения в России -М-Л , 1947
12 Алексеев В В Электрификация Сибири Историческое исследование Ч I 1885-
1950 гг -Новосибирск, 1973 -С 15
были исследования высокого теоретического уровня по истории благоустройства городов, обусловленные интенсивной урбанизацией В работе «Благоустройство городов» «наряду с вопросами охраны окружающей природной среды от вредного воздействия влияния городов» ставились задачи «создания и поддержания полноценной жилой среды в сложном городском механизме» 13 Следует отметить, что внимание ученых было сосредоточено на изучении и формулировке необходимых рекомендаций северным городам в связи с промышленным освоением
Значительное место по глубине и обширности в историографии дореволюционного городского самоуправления материала занимают работы В А Нардовой В них заметное место уделяется изучению финансово-хозяйственной деятельности городских дум во второй половине XIX -начале XX вв , в том числе и во внешнем благоустройстве 14 В А Нардова в канву политики самодержавия вплела наиболее острые сюжеты из практики
В начале 90-х гг XX в начался процесс заполнения «белых пятен» в истории местного самоуправления, возросло внимание исследователей к проблемам организации и деятельности органов власти всех уровней Повышение интереса к этим сюжетам было связано с началом реформ в России и новым взглядом на организацию государственного аппарата и роль местных органов власти в масштабах страны Появились работы к юбилею различных предприятий, истоки которых берут начало в исследуемом периоде 15 Под редакцией А Ф Порядина, известного еще в советские годы благодаря исследованию «Водоснабжение Сибири», было создано юбилейное издание, посвященное истории томского водопровода «От чистого истока Век томского водопровода 1905-2005», оно гармонійно было дополнено изданием трудов томских и новосибирских ученых по системам водоснабжения |6
Особенно широко с нач 90-х гг XX в в историографии представлены юридические работы, авторы которых исследуют правовые условия и практические результаты проведения городской реформы в законодательных рамках Городовых Положений 1870 и 1892 гг на примере отдельных регионов
Благоустройство городов -М, 1984 -С 4
14 Нардова В А Городское самоуправление в России в 60-х - начале 90-х гг
XIX в Правительственная политика -Л, 1984, Она же Самодержавие и го
родские Думы в России в конце XIX - начале XX в - СПб , 1994
15 Первая в Сибири - Томская центральная электрическая станция - Томск, 1994
16 От чистого истока Век томского водопровода 1905-2005 Томск, 2005, Труды
томских ученых по системам водоснабжения - Томск, 2005, Живая вода
большого города Водопровод Новосибирска на рубеже стоіегий (ХІХ-ХХ-
XXI вв ) - Новосибирск, 2003
В зарубежной историографии рассматриваемого времени городские реформы 1870 и 1892 гг изучались в контексте анализа внутренней политики самодержавия Р Пайпс подчеркнул важную роль городского самоуправления в общественной жизни дореволюционной России 17 Высоко оценил личные и профессиональные качества губернаторов Р Роббинс, рассмотревший деятельность губернаторов во взаимосвязи с центральной и местной властью
В 90-гг в связи с появлением института губернаторов возрос интерес к дореволюционному периоду этого института власти со стороны представителей академической науки
Постсоветское время отмечено процессом активного выпуска монографий по истории городов Западной Сибири в целом и отдельным вопросам местного управления в частности Значительным вкладом в изучение вопросов местного управления стало проведение конференций, издание сборников статей, содержащих обширный фактический материал по отдельным проблемам дореволюционного городского самоуправления Авторитетная и регулярная конференция «Проблемы самоуправления в истории Сибири XIX-XX вв », проводимая в Новосибирске, ежегодно объединяет представителей ведущих сибирских центров академической и вузовской науки - от Тюмени до Иркутска, включая Новосибирск, Омск, Томск, Барнаул и Кемерово и др Особое значение в целях популяризации исторической информации имеют многочисленные газетные и журнальные публикации, в отношении которых преуспели исследователи и журналисты Томска
Следует отметить формирование во многих вузовских центрах научных краеведческих школ, взаимодополняющих друг друга, в том числе и на территории ХМАО - Югры Например, на основе обширного архивного материала вопросы истории предпринимательства и его представителей исследовал А Г Киселев, О А Задорожняя М Ф Ершов в рамках истории повседневности изучил экологические и санитарные проблемы Зауралья 19
7 Пайпс Р Россия при старом режиме Кембридж, 1980
8 Роббинс Р Сатрапы? Вице-короли'' Губернаторы // Родина - 1995 - № 5 -
С 29 Он же Наместник и слуга // Отечественная история -1993 -№ 1
9 Киселев АГ Фирма на рынках Западной Сибири в конце XIX - начаче XX вв -
Ханты-Мансийск, 2008, Задорожняя О А, Предпринимательские компании Запад
ной Сибири второй половины XIX - начала XX вв в электротехнической области
//V Зыряновские чтения мат-чы Всерос научно-практич конф - Курган, 2007 -
С 21, Она же Товарищество «Электросвет» в Бийске // Исторические вызовы Рос
сии и цивилизационные ответы Сибири тез докт регион научн конф - Сургут,
2009 - С 29, Ершов М Ф Культура природопользования экологические и сани
тарные проблемы Зауралья конца XVIII - начала XX вв // Проблемы экономиче
ской и социальной истории Сибири Из истории природопользования и налогооб
ложения (XIX - первая половина XX века) Вып 5 - Омск, 2004
Глубокому изучению истории сельского и городского самоуправления на региональном уровне посвящена также коллективная работа Е Ю Апкаримовой, Н А Миненко, И В Побережникова и др Авторы всесторонне исследовали эволюцию структуры и деятельности институтов самоуправления на Урале20
В последнее время аспекты муниципальной деятельности в области благоустройства исследуемого периода были охарактеризованы в качестве инновационных направлений Например, в трудах омского ученого ДА Алисова
Следует отметить факт появления в среде исторических работ исследований, посвященных изучению инноваций Так, в монографии ЕВ Алексеевой «Диффузия европейских инноваций в России (XVIII -начало XX в)», изучено влияние европейских государегв на различные направления отечественной истории имперского периода с точки зрения диффузионизма как важнейшей парадигмы теории модернизации Автором диффузия определяется «как импорт и распространение инноваций в обществе при непосредственном контакте участников взаимодействия или опосредованно через различные средства передачи информации»2I
Процесс деидеологизации исторической науки, начавшийся после 1991 г, с одной стороны, способствовал появлению методологической полифонии в исследованиях, особому вниманию к исторической практике местного управления Возможности микроисторического подхода продемонстрированы в трудах Н М Дмитриенко и ее учеников Биографический (антропологический) подход стал хорошим тоном в исторических исследованиях
Отдельные сюжеты истории благоустройства присутствуют в диссертациях и авторефератах исследователей различных аспектов истории деятельности местного управления, а также изучению урбановедческого проблемного спектра Западной Сибири Обычно в таких работах при изучении благоустройства авторы не привлекают материал специальных трудов, посвященных развитию водоснабжения и электрификации Западной Сибири в целом, а ограничиваются историей отдельных промышленных предприятий
Несмотря на значительный исследовательский интерес к изучению истории деятельности органов общественного управления, существуют разрозненные отдельные данные, факты в различных статьях, материалах докладов, монографиях Однако разрозненные данные по отдельным ас-
Апкаримова Е Ю , Голикова С В , Миненко Н А , Побережников И В Сельское и городское самоуправление на Урале в XVIII - начале XX века М, 2003. 21 Алексеева Е В Диффузия европейских инноваций в России (XVIII - начало ХХв) -М,2007 -С 6
пектам внешнего благоустройства не дают целостного представления о процессе их формирования и развития
Таким образом, следует отметить, что проблема истории городского благоустройства в деятельности органов местного управления сформировалась еще в дореволюционной историографии Её важные отдельные факты были изложены советскими историками Однако комплексного исследования деятельности органов местного управления в сфере внешнего благоустройства до настоящего времени не осуществлялось
Целью работы является исследование элементов управления (прогнозирование, планирование, организация, координация, контроль), выявление форм, методов принятия управленческих решений, а также оценка их эффекта и эффективности при осуществлении институтами местного управления деятельности в сфере внешнего благоустройства городов Западной Сибири
Достижение этой цели предполагает необходимость решения следующих задач:
показать теоретические принципы, условия и факторы благоуст-роительной практики, правовые механизмы, и итоги реализации деятельности органов местного управления в этой сфере,
выявить этапы эволюции финансово-экономического и материально-технического обеспечения внешнего благоустройства городов изучаемого периода,
представить эволюцию компонентов элементов внешнего благоустройства в общероссийском контексте,
определить степень влияния институтов и представителей органов местного управления на организацию и осуществление благоустройства,
охарактеризовать взаимоотношения и взаимодействие муниципальных структур Западной Сибири с административными органами власти в области внешнего благоустройства
В качестве методологической основы выбраны системный подход и модернизационная интерпретация истории Исторический опыт, благодаря системному подходу можно щучить во взаимосвязи и взаимообусловленности, в соответствии с модернизационным подходом, он представляет собой преемственность знаний и умений поколений, обновленных, целесообразно отобранных и системно проанализированных сведений, необходимых для осмысления непосредственных практических задач, стоящих перед обществом на данном этапе В целом системный и модер-низационный подходы позволяют сбалансировано подходить к оценке и интерпретации исторических событий
Исследование построено на принципах и субпроцессах модернизации, выделенных И В Побережниковым
В соответствии с положениями акторной (деятельностная) модели модернизации в исследовании-
Муниципалитеты рассматриваются как акторы, которые осуществляют выбор оптимального решения Рациональность проявляется в стремлении акторов к получить доступ к максимальному количеству жизненных шансов при одновременной минимизации затрат и риска
Акторы (муниципалитеты) обладают разнообразными активами (ресурсы, собственность, квалификация или действия, которые позволяют расширить жизненные возможности акгора), стремясь при этом размещать инвестиции таким образом, чтобы получать максимальную прибыль, т е «максимум жизненных возможностей при минимальных затратах»
Для каждого актора присуща своя стратегия поведения, которая зависит от количества и качества активов, определяющих доступ к различным комбинациям жизненных возможностей 22
Автор исследования разделяет значение положения о том, что «человеческая возможность выбора особенно актуализируется в периоды больших исторических трансформаций, к числу которых относится процесс модернизации Именно в такие эпохи человек действительно превращается в «точку бифуркации», контуры будущего общества, траектории развития в подобные периоды оказываются в существенной зависимости от воли и выбора самого человека» 23
В работе применялись ставшие уже традиционными количественные методы исторического исследования В частности, использовались широко применяемые в статистике и демографии методы статистического (формально-количественного анализа) метод построения динамических рядов Имеющиеся в распоряжении исследователя источники содержат достаточный статистический и фактический материал по изучаемым проблемам местного управления и позволяют применить различные методы и технические приемы обработки и анализа материала, в том числе контент-анализ постановлений городской думы Барнаула за 1895-1905 гг, создана база данных постановлений из 1379 пунктов,24 которые по смысловому значению приведены к сопоставимой форме с помощью группировки, а также контент-анализ постановлений, опубликованных в официальной части губернских ведомостей Выводы исследования, сведения Приложений построены на расчетах общепринятых статистических величин (показателей) Статистические подсчеты дополняются анализом ситуации с применением как общенаучных, так и собственно исторических методов
Побережников ИВ Модернизация теоретико-методологические подходы // Экономическая история Обозрение -Вып 8 -М.2002 -С 160-16! Побережников И В Модернизация -С 159 Составлено по ЦХАФАК Ф 51 Оп 1 Д 2 Л 1-144 об
исследования историко-генетического, историко-системного, историко-сравнительного, историко-типологического, биофафического Существенное внимание в работе уделено исследованию факторов внутренней и внешней среды В соответствии с институциональным методом, институты рассматрішаются как формальные и неформальные «правила ифы», существующие в обществе Они структурируют и упорядочивают человеческую деятельность, долговечны, устойчивы и инертны25
Источники исследования представлены комплексом опубликованных и архивных материалов, систематизированных в соответствии с их происхождением и характером содержащейся в них информации
Основная масса источников извлечена из фондов 8 следующих архивных учреждений Российский государственный исторігческий архив (РГИА), Государственное учреждение Тюменской области «Государственный архив Тюменской области» (ГУТО ГАТО),26 Государственное учреждение Тюменской области «Государственный архив г Тобольска» (ГУТО ГА г Тобольска),27 Государственный архив Омской области (ГА-ОО),28 Государственный архив Томской области (ГАТО),29 Центр хранения архивного фонда Алтайского края (ЦХАФ АК),30 Государственный архив Курганской области (ГАКО),31 Государственный архив Новосибирской области (ГАНО)32
Важным источником изучения деятельности органов общественного управления являются опубликованные документы делопроизводства дореволюционного времени В советский период были опубликованы данные экономического состояния городов, негативные демофафические данные и показатели и т п Ценнейшим комплексом опубликованной делопроизводственной документаиии являются своды постановлений томской думы
Кирдина С Г Политические институты регионального взаимодействия пределы трансформации//Общественные науки и современность -1998 -№5 -С 41
26 Ф И-1 (Тюменская городская управа), Ф И-2 (Тюменская городская дума)
27 Ф 152 (Тобольское общее губернское управление)
28 Ф 3 (Главное управление Западной Сибири), Ф 30 (Омская городская дума)
29 Ф 233 (Томская городская управа), Ф 3 (Томское губернское правление),
Ф 127 (Томская городская дума)
30 Ф 174 (Бийская городская управа), Ф 51 (Барнаульская городская дума),
Ф 175 (Бийская городская дума)
31 Ф И-9 (Курганская городская управа), Ф И-8 (Курганское городское хозяйст
венное управление)
32 Ф Д-79 (Органы местного самоуправления г Колывани), Ф Д-97 (Новонико-
іаевская городская управа)
Особое место в процессе накопления исторических знаний о развитии системы местного управления имели доклады на съездах и выставках 33
В 90-е гг XX в начали публиковаться сборники документов по исследуемому периоду Становится доброй и очень полезной для исследователей традицией публиковать сборники архивных документов, наиболее яркие моменты описания состояния западносибирских городов, зафиксированные современниками изучаемого периода
Важной группой документов являются статистические источники Состав их довольно разнообразен Включение в работу статистического материала предполагает необходимость выявления процесса в динамике, что способствует сопоставлению данных разновременных исследований Справочно-статистическая литература широко представлена различными статистическими сборниками, «Памятными книжками» Тобольской и Томской губерний и Акмолинской области, «Обзорами губерний», которые являются статистическими приложениями к отчетам губернаторов В некоторых случаях они требуют проверки, однако в целом позволяют достаточно подробно воссоздать картину повседневной жизни губернии и города
Сборники государственной статистики характеризуют различные аспекты экономической и социальной жизни России Например, ценный материал содержится в книге «Экономическое состояние городских поселений Сибири» (СПб , 1882), «Города России в 1904 году», «Города России в 1910 году»
Важный комплекс данных содержат материалы периодической печати, информационные возможности которых как источника разнообразны, ценны для каждой городоведческой темы в зависимости от вектора возложенных на нее задач Ценный материал для достижения цели исследования содержит журнал «Городское дело», освещавший злободневные вопросы городской жизни
Воспоминания составляют группу источников личного происхождения Особой ценностью обладают материалы чиновников, врачей и других специалистов городов Западной Сибири
В целом привлеченные источники, взаимно дополняя и проверяя друг друга, позволяют достигнуть поставленной цели и решить основные исследовательские задачи
О гигиене воды Доклад, представленный на II русском водопроводном съезде в Варшаве в 1895 г составил Л К Багинский (инженер Варшавского водопровода) Варшава 1895, Каким условиям должен и может удовлетворять городской водопровод в пожарном отношении (Принципы городского водопроводного хозяйства) Инженера Н П Зимина, Заведующаго Московскими водопроводами - Москва, 1884
Научная новизна диссертации состоит в том, что она является первым комплексным историческим исследованием, в котором рассматривается деятельность институтов местного управления Западной Сибири пореформенного периода в сфере внешнего благоустройства Впервые в научный оборот введены ранее не использованные архивные материалы В диссертации обобщен разноплановый теоретический, терминологический и фактический материал, способствующий достижению цели и задач исследования, содержащий информацию о событиях и фактах благоустройства западносибирских городов В представленной к защите работе впервые предпринята попытка с учетом различных факторов, изучить эволюцию внешнего благоустройства, этапы его становления и финансово-экономическую основу В работе представлена самостоятельная авторская периодизация внешнего благоустройства и ее эволюция в связи с развитием контекста городской жизни региона в целом
Практическое значение исследования обусловлено возможностью стать основой дальнейшего научного изучения проблем местного управления в целом, и городского самоуправления, в частности Результаты работы, ее концептуальные подходы и фактический материал могут быть использованы при подготовке обобщающих научных трудов по истории Сибири, лекций по истории Западной Сибири, спецкурсов по изучению исторического опыта местного управления в условиях имперской модернизации, а также административными структурами при разработке конкретных вопросов благоустройства городов, создании муниципальных и региональных программ, в том числе и инновационных Материалы работы могут быть востребованы и при подготовке мероприятий по патриотическому воспитанию молодежи
Апробация работы. Выводы и материалы работы прошли широкую научную апробацию на Международном конгрессе, Всероссийски, Межвузовских и Региональных конференциях в 2002-2009 гг По теме диссертации опубликованы 24 научные работы, в том числе 2 статьи в реферируемом журнале, рекомендованном ВАК
Материально-технические условия внешнего благоустройства западносибирских городов
Под воздействием развития капитализма в России во второй пол. XIX в. активизировались урбанизационные процессы, что приводило к ускоренному наращиванию количественных показателей города (увеличение количества населения, предприятий и т.д.), повышению доходов населения, способствующим формированию повышенных требований к уровню комфортности жизнедеятельности со стороны «обывателей». Процесс урбанизации самым тесным образом связан с экономической обстановкой в стране. В.А. Нардова подтверждает существенное значение экономического фактора и отмечает, что «вступление России на путь капитализма ознаменовалось бурным развитием городов, изменением социальной структуры их населения, привело к возрастанию роли городских центров в экономической, общественно-политической и культурной жизни страны. В силу этого вопросы управления городами, налаживания коммунального хозяйства приобретали особое значение».138
Решающим значением политическую обстановку наделяет Б.Н. Миронов, отмечая, что «в течение XIX – начала XX в. российское самодержавие являлось лидером модернизации, бесспорным проводником экономического, культурного и социального прогресса в стране. Существенные, может быть, наибольшие успехи за всю историю России были достигнуты в два последних царствования, при активном участии верховной власти и ее правительства».139
Правительственный фактор осуществления внешнего благоустройства заключался и выражался в нормативной форме, в тоже время города нуждались в поддержке в форме проектов и программ. Правительство обладало возможностью с помощью реализации программ и проектов управлять развитием городов в частности и губерний в целом. В работе Б.Н. Миронова «Русский город в 1740-1860 гг.» имеются сведения о правительственных программах по внешнему благоустройству городов в дореформенный период. В разделе «Состояние городов дореформенной России в представлении современников» Б.Н. Миронов представил городские проблемы, которые требовалось решать. Автор излагает выводы специального Комитета по улучшению состояния городов, который собрал на местах информацию о нуждах горожан и выработал специальную программу, которая предусматривала выполнение работ по внешнему благоустройству городов, выдачу ссуд на постройку домов и т.п. 140
Стратегическое, ключевое мероприятие правительства заключалось в создании и предоставлении городам необходимой нормативной базы в форме Городовых Положений. После организации учреждений городского общественного управления им предстояло в условиях тесного взаимодействия с полицией и под контролем губернаторов и генерал-губернаторов принимать необходимые управленческие решения.
От правительственного фактора зависели показатели урбанизации страны. По справедливому замечанию Б.Н. Миронова «рост городов до середины XIX в. сдерживался правительственной политикой».141 Среди факторов основным исследователем указал крепостное право, вторым -«рассеянный» характер индустриализации, т.к. «она в равной степени охватывала город и сельскую местность».142 «Наконец, третий фактор, тормозящий урбанизацию, состоял в том, что статус города приобретался поселением не автоматически, после достижения определённой людности или определённого уровня промышленного и торгового развития, как это было во многих других европейских странах, а по правительственному указу».143 Борис Николаевич делает вывод о том, что «если бы в России сельские поселения по достижении числа жителей до 2 тыс., как в некоторых западноевропейских странах, например Франции, автоматически переходили в число городских, то число городов (за вычетом тех, которые имели население менее 2 тыс. жителей) в 1857 г. достигло бы 4000, численность городского населения – 14,3 млн., а доля городского населения – 24%, в 1897 г. число городов составило бы 5600, численность наличного городского населения – 30,2 млн. и доля городского населения – 32,3%. И тогда Россия не казалась бы слабо урбанизированной страной».144 Борис Николаевич далее отмечает, что «за 1856-1914 гг., до начала первой мировой войны, доля городского наличного населения увеличилась с 9 до 15,3 % - всего на 6,3%».145 Но исследователь считает, что «официальные данные о городском населении скрывали истинные размеры урбанизации в России, произошедшей после эмансипации, и преуменьшали степень модернизации России к 1917 г. Для получения полной картины необходимо учесть также масштабы скрытой и рассеянной урбанизации, которая происходила более быстрыми темпами, чем урбанизация официальная».146
Б.Н. Миронов отмечает, что «правительство проявляло интерес к образованию новых городов главным образом по административным соображениям».147 В то же время Б.Н. Миронов приходит к выводу о том, что «приведённые данные показывают, что правительство отнюдь не являлось тормозом для роста числа городов, поскольку селений, желавших стать городами, было крайне мало».
Среди городов Западной Сибири Новониколаевск отличался высокой динамикой урбанизационных процессов и активной гражданской позицией его жителей, которые настоятельно требовали, сначала присвоения статуса города, а затем и, введения Городового Положения в полном, а не сокращенном объеме. Несмотря на просьбы новониколаевских обывателей, 27 ноября 1897 г. «государь Император в 13-й день сего ноября месяца Высочайше повелеть соизволил: вопрос о преобразовании поселка НовоНиколаевского в посад или город признать преждевременным; когда значение поселка и виды на его будущее выяснятся, тогда обсудить вопрос о переустройстве его в посад или город и возложить заботы о его благоустройстве на местное общественное самоуправление; впредь же до преобразования поселка, расход по установлению полицейского надзора и по первоначальному его благоустройству принять на средства Кабинета».149 28 декабря 1903 г. «последовало Высочайшее повеление о возведении поселка на степень безуездного города, с введением в нем общественного управления в упрощенном виде, по Городовому Положению 1892 г. 18-го февраля 1907 года последовал Высочайший указ о предоставлении городу на выкуп в собственность усадебных и выгонных земель. С 1-го января 1909 г., с Высочайшего соизволения к городу применено полное Городовое Положение 1892 г. В 1896 году в поселке насчитывалось около 5000 жителей. В 1899 году – 14000 душ обоего пола, 1901 – 21700, 1903 – 22257, 1904 – 26028, 1907 – 47000. В января 1910 г. – 52695 душ обоего пола, в настоящее время, сведениям местной полиции, свыше 60 тысяч обоего пола (63552 человек в том числе 32560 мужчин и 30992 женщин)».150 Таким образом показатель индекса динамики роста населения в Новониколаевске с 1896 по 1910 г. составил 12,7.
Проблема отсутствия единства по вопросу о том, какое поселение считать городом была обозначена в справочнике «Города России в 1904 году», в котором указывалась следующая градация городов в зависимости от количества населения: большие города – свыше 100 тыс. жителей; средние – от 20 до 100 тыс.; малые – от 5 до 20 тыс.; города-сёла – менее 5 тыс.151 Следует отметить, что указанной выше классификации придерживается и Б.Н. Миронов.152 В статистическом справочнике также отмечено, что города-сёла в Томской губ. составляют 20%, малых городов в Тобольской губернии 40%, средних городов более всего в Томской губ. (40%).153
Финансово-экономическая основа внешнего благоустройства западносибирских городов
Собственное имущество, бюджетные средства, а также имущественные права муниципальных образований составляют экономическую основу деятельности муниципалитета, базу эффективности. Финансовую основу муниципального управления составляет местный бюджет. Данные о динамике изменений бюджетов – объективный показатель, позволяющий «судить о характере, объемах и темпах роста хозяйственной деятельности органов городского самоуправления».292 Л.А. Велихов определяет, что бюджет «конкретно отображает в денежных единицах план действий городского самоуправления на определенный период времени (обыкновенно на год)»,293 а также «муниципальный бюджет есть составленное органами городского самоуправления и утвержденное в законном порядке общее предположительное исчисление, в принятой денежной единице, предстоящих в определенном периоде времени муниципальных расходов и ожидаемых для их покрытия расходов, с подведением баланса».294
Перед муниципалитетами стояла задача наиболее рационально распорядиться бюджетом города. Основными источниками для исследования муниципальных бюджетов являются отчеты и дела о проверке отчетов, расписания расходов городских управ, ведомости о невыполненных расходах, ведомости о расходах и доходах и т.п., как отдельных городов, так и губернии в целом. Необходимые сведения для раскрытия задачи параграфа извлечены как из архивных источников, так и из опубликованных, статистических, справочных и др. Ценный материал, но требующий критического анализа в связи с наличием достаточного количества ошибок, содержали Приложения ко Всеподданнейшим отчетам губернаторов и генерал-губернаторов295.
Прежде чем рассмотреть финансирование муниципалитетами благоустройства, необходимо изучить общую динамику эволюции бюджетов. По данным В.А. Нардовой с 1871 по 1890 г. доходы городов увеличились в 2,9 раз (с 19 до 56 млн. руб.), число городов с годовым доходом, превышавшим 200 тыс.руб – в 4,3 раза (с 10 до 43).296
В Приложении 53 «Сведения о расходах городов Европейской России в 1909 г., (в %)» данные приведены для городов, численность населения в которых насчитывала от 50 до 100 тыс. чел. В таких городах доля расходов на благоустройство составляла 8,2%, на содержание полиции – 10,6, на народное образование – 19,9. Максимальные средства на благоустройство вкладывали города с населением от 200 до 300 тыс. чел. Следует отметить, что чем крупнее был город, тем меньше средств выделял он на народное образование, больше на медицину, городские предприятия, погашение долгов.
Подводя итоги городской реформы 1870 г. и указав на наиболее характерные ее недостатки, Н.А. Синькевич отмечает «положительную тенденцию: развитие благоустройства, народного здравоохранения, просвещения, городского хозяйства, а также, и то обстоятельство, что бюджет Петербурга за 20 лет вырос более чем в 2 раза».297
На основе анализа архивных источников: материалов отчетов о деятельности дум и управ, смет расходов, следует отметить появление, в ходе проведения городских реформ, основ муниципального бюджетирования, ориентированного на результат, т.е. системы формирования и исполнения бюджета, отражающую взаимосвязь между планируемыми и осуществленными бюджетными расходами и ожидаемыми или достигнутыми результатами. Цель такой модели бюджетирования – контроль соответствие затраченных ресурсов и полученных экономических и социальных результатов, оценка значимости и экономической и социальной эффективности деятельности, финансируемой из бюджета.
Значительное влияние на рост бюджета, долю муниципальных средств оказывал статус города. Так, в то время как доходы Омска увеличились с 1901 по 1913 гг. с 229570 руб. до 2464 850 руб.,298 т.е. в 10,7 раз, бюджет Каинска с 1902 по 1912 гг. увеличился с 20 480 руб. до 48 753 руб.,299 т.е. только в 2,4 раза.300
А.В. Литягина объясняет высокие темпы бюджетного роста в относительно крупных городах Томской губернии эпохой модернизации, которая объективно воздействовала на характер и темпы развития городского хозяйства.301
Л.А. Ерёминой были определены в числе особенностей городского самоуправления Западной Сибири в конце XIX – начале XX вв.: ускоренная модернизация городского хозяйства, быстрый рост городских бюджетов, появление новых доходных и расходных статей, строительство прибыльных предприятий и их муниципализация, перераспределение средств в пользу статей, отвечавших интересам городского населения.302
Архивные источники западносибирской муниципальной истории свидетельствуют в пользу вывода исследователя московской городской думы, Л.Ф. Писарьковой о том, что «росли городские доходы, но еще быстрее росли потребности города».303 С.Н. Баландин в отношении Новониколаевска писал: «Благоустройство города значительно отставало от его экономического развития».304
В целом для всех городов В.А. Нардова отмечает, что «средства подавляющего большинства городских поселений были крайне скудны», уровень развития муниципального хозяйства определяла «крайне низкая обеспеченность городов финансами»305.
С.Ю. Витте в письме Министру Внутренних Дел И.Л. Горемыкину от 30 июня 1898 г. «вернулся к неоднократно поднимавшемуся в последнее время в их переписке вопросу о необходимости неотложных мер, которые могли бы обеспечить положительные сдвиги в развитии городского хозяйства. При этом министр финансов высказался за такой путь решения проблемы, который исключил бы принятие частных мер, имеющих временное значение. По убеждению министра, причины испытываемых городами затруднений чаще всего заключались не в нехватке денежных средств, на что ссылались думы в многочисленных ходатайствах в Министерство финансов, а в неудовлетворительном способе ведения хозяйства».306
Бюрократические институты местного управления в решении задач внешнего благоустройства городов
Введение Городовых Положений было направлено, прежде всего, на повышение эффективности работы. «Неэффективность централизованно-бюрократического управления» определяет Н.П. Матханова в качестве основного аргумента сторонников правительственных городских реформ.392 В процессе городских реформ значительная часть хозяйственных вопросов, решаемых бюрократическими институтами была передана в ведение городского общественного управления. На местную коронную администрацию возлагалась функция осуществления помощи местному населению, т.к. считалось, что муниципальные деятели не могут решать городские дела самостоятельно в связи с недостаточным уровнем образования и знания муниципального законодательства, а также в своей деятельности в органах общественного управления эти люди руководствуются исключительно личными интересами, выгодой. Полиция оставалась институтом подведомственным губернской власти.
В данном параграфе исследуем следующие ключевые бюрократические институты: генерал-губернаторов, губернаторов, полицию в процессе осуществления мероприятий по внешнему благоустройству во взаимосвязи и взаимодействии с муниципалитетами и «обывателями».
Губернаторам исследователи отводят «центральное место в системе провинциальной администрации».393 Как отмечает Н.П. Матханова «именно личность «хозяина губернии» во многом определяла и объем его реальных полномочий».394 Губернатор на всех этапах реализации общественного управления, благодаря законодательству, активно участвовал во всех делах учреждений городского общественного управления. Согласно статье 13. Городового Положения 1870 г.: «Представление городским общественным управлением высшему Правительству сведений, заключений и ходатайств по предметам, касающимся местных польз и нужд города, делается чрез Губернатора, который о ходатайстве городской думы обязан представить высшему начальству, с своим заключением, не далее месячного срока».395
Следует отметить, что в историографии содержатся достаточно противоречивые выводы. Губернаторскую власть исследователи то возносят до уровня первого лица в государстве, отмечая политический характер должности, то низвергают до уровня обычного имперского чиновника, «слуги трона».
Для советского периода характерно отнесение губернаторов к категории обычных чиновников. Так, Ф.М. Рудинский констатировал, что «чиновник в России превратился в важную фигуру, отодвинув на второй план даже сословную знать. Бюрократия стремилась быть надежной опорой царскому трону, самодержавию. Особенно это проявилось в действиях глав местной администрации. Вся практика функционирования регионального управления шла в русле усиления власти генерал-губернаторов и губернаторов. Именно они оказывали постоянное влияние на местные органы различных ведомств».396 В постсоветское время Л.Е. Лаптева определила, что «контроль и надзор за деятельностью губернаторов не был четко построен на принципах служебной субординации и оценке законности их решений. Они так и не стали полностью частью бюрократической системы министерства внутренних дел и считали себя, прежде всего, ставленниками императора. Судебная ответственность губернаторов постепенно ограничивалась за счет расширения дисциплинарной ответственности по усмотрению императора».397
В работе М.М. Шумилова «Местное управление и центральная власть в России в 50-х – начале 80-х гг. XIX в.» отмечено, что «большая часть предписаний высшего правительства на местах не исполнялась и действительная жизнь шла врозь с ними, не имея ничего общего с жизнью официальной, по бумагам», а также «все зависит преимущественно от личности начальника губернии».398
А.В. Беседовская, исследовав систему местного самоуправления на Южном Урале в период модернизации российского общества (вторая половина XIX – начало XX века) отметила, что «характер отношений между различными структурами в системе местного управления зависел, прежде всего, от первых лиц – губернаторов, а также председателей управ и дум».399
Таким образом, можно выделить в губернаторской и генерал-губернаторской власти личностный фактор, яркому проявлению которого способствовало содержание Городовых Положений. Так, согласно Городовому Положению 1892 г. в статье, определявшей прерогативу губернатора, была сделана поправка по сравнению с 1870 г.: вместо нормы, предоставляющей губернатору право наблюдать за законностью действий органов городского общественного управления, ст. 11 нового Положения предписывала ему «следить за правильностью и законностью» этих действий400. Очевидно, что эта формулировка существенно расширила сферу полномочий губернатора по отношению к городской думе.
Вышеотмеченное предписание Городового Положения Л.Б. Чиркова интерпретирует выводом о том, что законодательством в 90-е гг. были созданы «условия эволюции отношений между правительством и местными органами общественного управления в сторону усиления администрирования и, как следствие этого, возможности возникновения оппозиционных настроений и оппозиции последних».401 Проверим на основании широкого круга архивных источников вывод, характерный не только для Л.Б. Чирковой, но и значительного ряда исследователей, а также рассмотрим оценку деятельности органов городского самоуправления в сфере благоустройства в отчетах губернаторов и генерал-губернаторов.
Л.Е. Лаптева отмечает, что перегруженность губернаторов «текущими делами влекла за собой низкое качество аналитических отчетов, которые не давали точных представлений о ситуации в стране. Всеподданнейшие отчеты губернаторов императору должны были содержать общие предложения по дальнейшему развитию управления. Однако на практике они касались в основном мер по преодолению последствий уже случившихся событий. Серьезных прогнозов и предложений по модернизации местной власти, как правило, не делалось».402
Во «Всеподданнейшем отчете генерал-губернатора Западной Сибири за 1874 г.» в разделе «Административные и судебные учреждения» отмечено, что «реформа городового управления по Положению, изданному 16-го июля403 1870 г. введена в Западной Сибири в городах: Томск, Тобольск, Омск, Тюмени, Ишиме, Семипалатинске, Таре, Петропавловске и Акмолинске. Трехлетнее существование городового общественного управления, на новых началах, не обнаружило пока благоприятных результатов, как в отношении развития существенных начал самоуправления и всесословности, так и возвышения уровня торговли, промышленности и внешнего благоустройства городов, а равно и их финансового обеспечения. В течении почти векового своего существования, городское управление привыкло находиться под непосредственной опекой администраций и сжилось с убеждением, что городское общество составляют одни лица торгового класса. Поэтому в действиях его до сего времени не выработалось ни самостоятельности, ни единодушия. Исключение в этом отношении составляет город Омск, где не смотря на скудность городских средств и неразвитость промышленности и торговли, вследствие удачного выбора лиц городского управления заметно улучшение в благоустройстве города и судя по тому направлению, которое дано этому делу можно ожидать хороших результатов в будущем».404 Через 2 года генерал-губернатор писал: «Городское общественное управление не отличается успешной деятельностью. С одной стороны, это происходит от неудачного выбора гласных, мало посещающих заседания дум и безучастно относящихся к своим общественным обязанностям; с другой стороны, городские средства вообще не велики для того, чтобы предпринимать капитальныя улучшения в общественном благоустройстве».405
Учреждения городского общественного управления в осуществлении внешнего благоустройства городов
К учреждениям городского общественного управления по Городовому Положению 1892 г. в ст. 21 были отнесены: «Учреждения городского общественного управления суть: 1) Городская Дума и 2) Городская Управа, с состоящими при ней исполнительными органами».483
В начале XX в. М.Н. Петровым высказано замечание в отношении того, что «компетенция местного самоуправления – это его главная сущность, зерно всякой муниципальной системы. Организацию распорядительных и исполнительных органов можно назвать формой; компетенция же наполняет эту форму содержанием».484
Согласно Городовым Положениям, городская дума должна была выражать интересы всего городского общества.485 Сферой ее компетенции являлись кадровые вопросы, проблемы городских сборов, налогов и займов, организация городского бюджета, анализ доходов и расходов, рассмотрение и утверждение городских смет, контроль над исполнительной властью, изучение и утверждение финансовых и других отчетов о действиях исполнительной власти, снабжение ее инструкциями, издание постановлений, связанных с городским благоустройством.486 Городская дума, являвшаяся распорядительным органом, избирала из своего состава исполнительный орган - городскую управу, в составе головы и членов управы. Городской голова возглавлял и думу, и управу, координируя работу этих учреждений. В ходе практической деятельности «думы должны были разрабатывать меры, не предусмотренные и не упомянутые в «положениях» и «мнениях», закрепленных правительством».487
Благодаря проведению контент-анализа постановлений городской думы Барнаула за 1895-1905 гг. выявлено, что индекс структуры (доля) постановлений, касавшихся обязательных постановлений составлял 2,9%, аренды (157 постановлений) – 11,4%, организации и работы комиссий (70 постановлений) - 5,1 %, полиции, охраны города (29 постановлений) - 2,1%, военных (53 постановлений) – 3,8, постановлений, касавшихся внешнего благоустройства – 7%, вопросам образования (95 постановлений) были посвящены 6,9% постановлений, жалобам и ходатайствам (10 постановлений) - 0,73%.488
Ответственность за состояние городского хозяйства была возложена на членов управ. Городская управа являлась исполнительным органом думы. В архивных документах муниципального делопроизводства отмечено, что городская управа «заведывала делами городского хозяйства и общественного правления в пределах, установленным Городовым Положением и согласно правилам и указаниям городскою думою. Управа вела текущие дела по городскому хозяйству, изыскивала меры по его улучшению, исполняла определения думы, собирала нужные ей сведения, составляла проекты городских смет и взимала и расходовала городские сборы на установленных думою основаниях. Городским хозяйством заведывала непосредственно городская управа».489 В соответствии с содержание ст. 114 Городового Положения 1870 г.: «Утверждение планов и фасадов частных зданий в городе, выдача разрешений на перестройки и наблюдение за правильным исполнением построек принадлежит Городской Управе. В делах сих она руководствуется правилами Устава строительного и постановлений, издаваемых на основании статьи 103».490
Для городской управы основными документами, регламентирующими деятельность были инструкции, утверждённые думой. Создание, принятие и внедрение в работу подобных инструкций следует относить к распорядительным методам управления. Так, в Санкт-Петербургской думе еще в 1875 г. «было принято постановление, устанавливающее регламент работы представительного органа».491 21 января 1872 г. была «утверждена в окончательной редакции томскою городскою думою постановлением» «Инструкция томской городской управе», в которой регламентировались: «О распределении занятий в управе (в присутствии, в канцелярии)», «Общий порядок делопроизводства (о порядке решения дел, о наблюдении за порядком делопроизводства)», «Об устройстве архива», «О годовых и дополнительных росписях», «Об отчёте», «Правила о приеме и расходовании городских сумм (общие правила, приём сумм от плательщиков по объявлениям, приём сумм от плательщиков без объявлений, приём сумм от должностных лиц и ведомств, расходование сумм)», «Счетоводство и счетные книги», «О составлении и ведении обывательской книги и избирательных городских списков», «О печати».492
По Городовому Положению 1892 г. инструкция тюменской городской управы была принята думой 28 декабря 1895 г.493 В упомянутой выше тюменской инструкции в отличии от томской, принятой на 20 лет раньше, отсутствовала четкая структура содержания с выделением отдельных тематических глав и т.п. Правила работы тюменской управы были изложены в 54-х пунктах.
Важными источниками, позволяющими изучить муниципальную деятельность в области внешнего благоустройства являются, прежде всего отчеты городских управ. Рассмотрим характеристику деятельности на их основе. Следует отметить, что общие формулировки повторялись из года в год, из отчёта в отчёт. Так, в очередном итоговом документе томской городской управы сказано: «Как в предшествовавшие, так и в отчетные три года городская управа непосредственно заведывала делами городского хозяйства и общественного управления в пределах, установленных
Городовым Положением и согласно правилам и указаниям преподанным городскою думою. Управа вела текущие дела по городскому хозяйству изыскивала меры к его улучшению, исполняла определения думы, собирала нужныя ей сведения, составляла проекты городских смет и взимала и расходовала городские сборы на установленных думою основаниях».494
