Содержание к диссертации
Введение
Глава 1.Правовые основы развития общественного управления в пореформенный период.
1 . Городовые положения 1870 и 1892 годов и формирование органов местного самоуправления в Нижневолжских городах. Стр.25-50.
2. Юридико-правовые основы деятельности муниципальных органов власти. Стр.51-65.
3. Поиски путей реформирования городского самоуправления в Нижневолжском регионе в начале XX века. Стр.66-82.
Глава 2. Деятельность органов городского самоуправления Нижнего Поволжья в конце XIX начале XX века.
1. Источники финансирования и принципы формирования городского бюджета . Стр.83-109.
2.Организация хозяйственной деятельности и управление развитием городского хозяйства. Стр. 110-140.
3 Санитарно-врачебное дело. Стр. 141 -163.
4.Просвещение городского населения. Стр. 164-179. Заключение. Стр. 180-191.
Список литературы и источников. Стр. 192-203.
- . Городовые положения 1870 и 1892 годов и формирование органов местного самоуправления в Нижневолжских городах.
- Юридико-правовые основы деятельности муниципальных органов власти.
- Источники финансирования и принципы формирования городского бюджета
Введение к работе
Вторая половина XIX века является уникальным этапом исторического развития России. Именно в этот период страна окончательно вступила на путь капиталистических преобразований. Примерно в конце 80-х годов XIX века завершился промышленный переворот, который сыграл значительную роль не только в экономике, но и привел к социальным, общественно — политическим и культурным изменениям в русских городах. «Одним из крупных явлений социальной жизни последнего времени, - писал современник, начиная главным образом, со второй половины прошлого столетия можно, несомненно, признать необычайно быстрый рост городского населения за счет сельского. Такого «великого переселения народов», какое наблюдается в это время по направлению от сельских местностей к городским центрам, не было в России раньше. Вместе с этим явлением вся жизнь вообще начинает принимать, по крайней мере, в наиболее передовых странах, все более, городской характер; и город становится все более центром как экономической, так и общественной жизни страны». Действительно, процент городского населения в пореформенное время резко повысился. По данным переписи 1897 года общее число городского населения в России составило 16785212 человека, а 1860-х гг. число это составляло 8157462 человек. Таким образом, городское население страны в последние 30-летие XIX столе-тия удвоилось. Типичный российский город после реформы 1870 года перешел на иной принцип существования - со статуса «сословной поселенно-сти» на положение «платежа муниципальных налогов». Последнее обстоятельство закономерно предполагало движение (даже в условиях самодержавного политического режима) к утверждению элементов гражданского общества в России.
Хотя Россия второй половины XIX века и не входила в группу наиболее развитых государств Европы, однако появление в российских городах Курчинский. М. Муниципальный социализм и развитие городской жизни. СПб.,1907.С5. Арсеньев. К.К. Россия. Энциклопедический словарь. СПб., 1898. С.81.
промышленных предприятий различных уровней неизбежно вело к необратимым последствиям урбанизации, которая ставила ряд новых конкретных задач перед городским общественным самоуправлением в реализации так называемых «местных интересов». Их успешное решение в условиях циви-лизационного развития страны диктовало необходимость перехода к всесословному городскому самоуправлению.
Начало XX века отмечено вступлением России в стадию постепенного перехода к индустриальному обществу. В современной отечественной историографии этот процесс принято называть консервативной модернизацией.3 Российская модернизация носила «догоняющий» характер и проходила под контролем государства. Модернизация «сверху» вела к возрастанию роли государства во всех сферах жизни, к укреплению авторитарных начал верховной власти. В таких условиях реформирование и развитие местного самоуправления проходило под жестким контролем бюрократической администрации.
Ограниченная компетенция местного самоуправления была вызвана не только давлением на него государственных структур, но и слабой социальной базой самой городской реформы.
Население, проживавшее в городах, делилось по старому - сословному и по новому - классовому признаку. Внутри сословий происходили процессы расслоения, что приводило к перманентно маргинальному состоянию огромных групп населения всей России, и городского в том числе. Пестрота социального состава, незавершенность классовой дифференциации общества являлись характерными чертами очередного модернизационного процесса. При этом следует учитывать низкий уровень образования большинства горожан. Все это существенно затрудняло развитие городского самоуправления в исследуемый период. Однако главная причина медленной эволюции городского общественного управления заключалась в российском самодержавии, которое было не только инициатором цивилизационной модернизации, но и ее тормозом, так как реформирование общества проводилось в первую очередь в интересах дворянства.
Реконструкция модернизационных процессов в жизни городов Российской империи в пореформенный период является весьма актуальной. Большой интерес представляет история и опыт общественного управления провинциальных городов. Эти города находились на разном уровне экономического, социального и культурного развития. Такое различие было связано с неравномерным развитием многочисленных регионов Российской империи. При этом следует учитывать природный, климатический и географический факторы, которые откладывают свой отпечаток на характер развития провинциальных городов.
Актуальность исследования подтверждается еще и тем, что история провинциальных городов стала привлекать активное внимание ученых в последние десятилетия минувшего века. И это не случайно, так как на современном этапе в процессе реформирования российского общества опыт прошлого представляют не только научный, но и практический интерес.
Несмотря на большую научную значимость, диссертационная тема остается малоизученной. Это связано с недостаточным вниманием исследователей к истории провинциальных городов, занимавших видное место в социально-экономическом развитии страны. Большой интерес в изучение данной проблемы представляют работы историков дореволюционного периода, и хотя исследование ведется по нижневолжскому региону, целесообразно дать историографический анализ трудам, в которых изучаются общие проблемы городской реформы и пореформенное развитие городов.
В исследованиях дореволюционного периода, посвященных изучению городского самоуправления, центральное место занимала история подготовки и критики Городового положения 1870 года. Все эти работы, к какому бы они направлению не принадлежали, затрагивали следующие вопросы:
первый касался самого понятия самоуправления, его значение и роль в государстве; второй - избирательной системы и принципов, положенных в ее основу; третий - компетенции органов общественного управления и полномочий Городского головы. Все эти вопросы в дореволюционной историографии, рассматривались с двух различных позиций: «государственников» ц «хозяйственников».
Сторонниками государственной теории местного самоуправления были исследователи второй половины XIX века А.Д. Градовский, Н.М.Коркунов. А.ДХрадовский указывал, что «вопрос о самоуправлении не есть вопрос о правительственном вмешательстве и личной инициативе о свободе и опеке. Это есть вопрос о правильном распределении дел в самой правительственной сфере. Вопрос о самоуправлении есть вопрос об организации власти, а не о пределах этой власти и ее правах над отдельной личностью».4 Он считал, что государственные интересы должны быть на первом плане, но целью государства и общества должно быть благосостояние каждого человека. Отвечая на вопрос, что такое самоуправление, А.Д. Градовский писал, что это «один из видов гражданских вольностей».5 Н.М. Коркунов, по определению Д.Д. Семенова, «более строгий сторонник государственной теории »,6 считал, что «субъектами самоуправления местные общения являются настолько, насколько государство возлагает на них осуществление своих функций, функций государственного управления. Местные общения осуществляют, однако, функции власти, не по собственному праву, а лишь по уполномочию государства»7. Не разделял государственную теорию А.В.Васильчиков, полагая, что «самоуправление называется такой порядок внутреннего управления, при котором местные дела и должности заведываются и заме щаются местными жителями и земскими обывателями».8 Представитель хозяйственников Д.Д. Семенов давал свое понятие городского самоуправления, которое определяется «как участие местных жителей в управлении делами свободной и самостоятельной городской общины».9 В такой общине все граждане находились под охраной закона и под взаимною охраной своих групповых, имущественных, духовных интересов. Данная позиция не совпадает с точкой зрения «государственников». В целом, представители государственного направления считали, что местное самоуправление является дополнением к органам коронной администрации на местах. «Хозяйственники» занимали противоположную позицию «государственникам» и считали, что местное самоуправление призвано выполнять только хозяйственные функции, заниматься вопросами благоустройства, организовывать муниципальные предприятия, решать социальные вопросы, связанные с развитием городского образования и просвещения.10
Впервые попытку обобщения двух концепций предпринял П.П. Тройский. Он видел истоки формирования российского учения о самоуправлении в германской доктрине, которая «признала органы самоуправляющихся союзов органами государственной власти, отличными от других административных органов лишь своей связью с местным населением и независимостью от государства в круге представленных их сведению дел».11
Одной из первых работ, посвященных истории создания и реализации Городового положения, была статья А.А. Головачева, напечатанная в «Вестнике Европы» в 1872 году. В своей работе А.А. Головачев критиковал трехступенчатую систему выборов: «Представляя зажиточным классам, большее численное влияние на дела городского общества, положение вводит неравномерное распределение сил представительства, так как оно не принимает в соображение нравственного и экономического влияния богатых людей на бедных»12. Эта трехклассная система была заимствована у Пруссии. Исследователь А.В. Васильчиков, сравнивая порядки местного управления в Европе, выбрал три образца: Англию, где существует самоуправление, Францию, где преобладает административная централизация и Пруссию с ее сословными учреждениями.13 «Для нас русских изучение немецкой общественной организации представляет еще тот интерес, что мы находим в этой организации доживающие последние свои дни в Германии, следы всех тех воззрений и предложений, которые блудные сыны этой ученой страны предлагают нам в России, как лучшие, самые зрелые плоды своей высокой цивилизации, плоды действительно перезрелые».14 Благодаря прусской трехклассной системе доступ к власти в городах получили «городские толстосумы и лавочники, ставящие интересы своего кармана превыше всего».13 Такой «перекос» в избирательной системе «делало невозможным осуществление многих мероприятий, которые имеют целью общего блага всего городского населения».16
Среди недостатков трехступенчатой системы исследователи также отмечают, что доступ городской интеллигенции в общественное управление был ограничен в связи с тем, что большинство из них были не домовладельцами, а квартиронанимателями, которые не получили право голоса. 17. Но, несмотря на критику, большинство оценивало Городовое положение 1870 года положительно, «представляя крупным шагом вперед в деле раз-вития общественного развития с дореформенными порядками».
Рассматривая вопрос о компетенции органов общественного управления, А.А Кизеветтер отмечал «зависимость городского самоуправления от коронной администрации, была проведена столь же далеко и воплощена в тех же стеснительных формах, как и по отношению к земским учреждени ям».
Многие исследователи крупным недостатком Городового положения 1870 года признавали соединение должности Городского головы и главы управы. А.А.Головачев высказал по этому поводу предположение, что основанием для создания господствуещего положения Городского головы, имеющего право, кроме председательства в думе и управе, следить за законностью их постановлений. Было «опасение, что представители города вследствие увлечения могут вступить в оппозицию и выйти из пределов предоставленного им круга действий и желание иметь для подобных случа-ев ответственное лицо». Правительству было удобно иметь одного представителя, так как облегчен был контроль за его деятельностью. «При разделении властей правительство поставило бы себя в необходимость иметь дело с двумя представителями городского общества, из которых один, сделавшись почти правительственным чиновником, не имел бы по известным вопросам надлежащего в глазах общества веса, тогда как другой, побужда-ясь напротив, желанием казаться вполне независимым от всякого влияния административной власти, мог бы нередко преследовать не вполне согласные с видом правительства цели».21
Ограничив компетенцию органов городского самоуправления решением хозяйственных вопросов жизни городов, правительство поставило под Кизеветтер А.А. Местное самоуправление в России ГХ-ХГХ столетий. Исторический очерк. Петроград 1917., С. 116.
контроль деятельность Городского головы, что предоставляло ему большие полномочия и не всегда играло положительную роль. По этому поводу Д.Д. Семенов писал: «вообще к числу неблагоприятных условий надо ... отнести положение, какое занимает в наших городах Городской голова по отношению к думе. Городской голова, как председатель думы, ставится в незави-симое от думы положение». Надзор и контроль осуществлялся губернским по городским делам присутствием, а также губернатором, который мог вмешиваться и приостанавливать решения в думе. В ряде случаев «вернейшим показателем степени самостоятельности или зависимости городского самоуправления может служить постановка и переделы административного контроля».23 С критикой ограничения компетенции городских органов са моуправления выступал Г.И.Шредер.
Другим важным вопросом, который интересовал исследователей, был вопрос о компетенции и задачах городского управления. Впервые этот вопрос рассматривал А.Домоховский, который выделил следующие направления по общественному хозяйству, по государственным и городским повинностям, по внешнему устройству города и по общественному благосостоя-нию. Затем появились работы, затрагивающие различные стороны деятельности городов. Например, решение хозяйственных вопросов,26 проблемы городских финансов.27 В начале XX века появляются труды, посвященные вопросам развития городского хозяйства по отраслям: земельное хо зяйство городов, 28улицы и мостовые,29 водопровод и канализация,30 санитария и гигиена.31 Одними из ключевых работ, посвященных хозяйственной деятельности городского самоуправления, можно считать работы И.Х.Озерова, который рассматривал методы финансовой и хозяйственной деятельности русских городов, проводит сравнительный анализ с привлечением статистических сведений.32
С развитием общественных движений в конце XIX века и началом формирования политических партий в первом десятилетии XX века в обществе формируется несколько направлений, которые оценивают вопросы городского самоуправления с консервативных, либеральных, социалистических позиций. Консерваторов устраивала та ситуация, которая сложилась после принятия Городового положения 1892 года, ограничивавшего компетенцию городских органов.33 Либералы считали необходимым расширить полномочия городского самоуправления и ввести всеобщее избирательное право. Социалисты во многом соглашались с либералами, считая необходимым расширить избирательное право, и выступали за независимость городского самоуправления от центральной власти.35
Свой взгляд на проблемы города и, в частности, на жилищную проблему выразил В.И. Ленин, рассматривая жилищный вопрос в изложении Ф. Энгельса, который учитывал опыт Парижской Коммуны. Он пишет о разрешении жилищного вопроса с помощью революции и «экспроприации те перешних владельцев и посредством поселения в этих домах бездомных рабочих ... и как только пролетариат завоюет политическую власть, подобная мера, предписываемая интересам общественной пользы, будет столь же легко выполнима ...».36 В.И.Ленин обратил внимание на то, что пролетарское государство не сможет в переходный период без соответствующей платы раздавать квартиры, признавая, таким образом, наличие определен-ных проблем в городах будущего пролетарского государства.
После того, как в 1892 году было принято новое Городовое положение, появились работы, в которых исследователи проводят сравнение нового положения с прежним и выступают с его критикой, видя в нем реакционные черты. К.А. Пажитнов отмечал, что «Городовое положение 1892 года смелою рукою урезывало избирательное право, которое действовало раньше»,38 что новое положение «приравнивает выборных должностных лиц городского управления к правительственным чиновникам и ставит их в дисциплинарную зависимость от администрации, чем наносит еще один удар независимости местного самоуправления. Городские головы и члены управы считаются состоящими на государственной службе и получают чины и ордена; сообразно с этим губернатор получил право делать им предписания и указания, а губернское по городским делам присутствие может устранить их от должности, дума же этого права лишена. Есть ли что-либо ненормальнее такого положения вещей!».39 Давая всесторонний анализ нового Городового положения, Пажитнов А.К. приходит к выводу, «что после реформы 1892 года у нас вообще не осталось самоуправления в общепринятом смысле слова».40 Таким образом, начало изучению проблемы было положено в дореволюционной отечественной историографии, которая в основном зани малась вопросами теории самоуправления. Многие работы этого периода носят публицистический характер и показывают отношение общества к проблемам русских городов.
Особое место в дореволюционной историографии занимают работы, посвященные отдельным городам, в этих исследованиях рассматривается практическая деятельность городских дум и управ, что было очень важно, так как в этих исследованиях прослеживается попытка дать объективную картину о положении дел на местах.41
После 1917 года начинается новый этап в изучении городского самоуправления. В период гражданской войны резко обозначилась грань между городским «думским» самоуправлением антибольшевистких политических режимов и «советско-трибунальской» чрезвычайной системой местного са-моуправления. В 20-е годы выходит работа А. Велихова, которая является единственной в этот период и посвящена в основном методам городского хозяйствования. В своей работе Л.Велихов рассматривает проблему генезиса города, дает трактовку о субъекте и средствах городского хозяйства, формирует собственное определение муниципализации и перечисляет принципы управления общественно-полезным хозяйством.
Только в 50-60 годы XX века появляются новые исследования по истории ряда городов, но эти работы посвящены крупным городам Российской империи, в них дается подробный анализ деятельности общественного самоуправления в решении финансовых, хозяйственных и других вопросов.43
В 60-70гг. выходят работы П.А.Зайончковского, посвященные российскому самодержавию конца XIX века. Одним из рассматриваемых вопросов Гордиенко. Е.О. Харьковское городское самоуправление, нужды его и недостатки. Харьков, 1884. Попов С. Санитарный надзор и медико-статистический исследования г. Астрахани. Астрахань, 1883. Горбачевский И. 25-летие городского общественного управления в г. Ковно. Ковно, 1903. Гольден И. Описание Саратовского городского водопровода 1875-1911. Саратов, 1911. 4 Велихов А. Основы городского хозяйства. М., 1928.
было Городовое положение 1870 и 1892 годов. Анализируя Городовое по ложение 1892 года, отмечая его реакционный характер, П.А. Зайончков-ский указывает и на положительные моменты: «увеличение удельного веса лиц не городских состояний, т.е. дворян-землевладельцев, а также представителей различного рода учреждений и обществ- владельцев городской недвижимой собственности - способствовало тому, что число гласных интеллигентских профессий - лиц со средним и высшим образованием значительно увеличилось».44 При этом следует заметить, что ученый явля « ется приверженцем трактовки Городового положения как в большей степе ни реакционного, с чем не всегда можно согласиться на основе конкретно-исторических сведений.
Новый этап в изучении с данными источниками истории дореволюционного городского управления начинается в 80-90 гг. XX века. Одной из значимых работ этого периода является монография В.А. Народовой.45 В этой работе рассматривается история подготовки и проведения правитель ством городской реформы, исследуются взаимоотношения органов город ского самоуправления с губернской администрацией. На сегодняшний день она является первой обобщающей работой по истории подготовки и проведения правительством городской реформы.
В последнее десятилетие XX века стали появляться исследования, посвященные провинциальным городам империи. Впервые такая работа была написана в конце 60-х годов и анализирует Рижское городское самоуправление, вторая вышла в начале 80-х годов и посвящено грузинским городам.46 Анализ этих работ показывает наличие различий в местном само-управлении, которые были связаны со спецификой региональных социально-экономических и политических условий развития. В этот период иссле дователи по-прежнему продолжают проявлять преимущественный интерес к истории самоуправления столичных городов.47
В начале 90-х годов выходит ряд работ, посвященных проблемам местного самоуправления в программах политических партий, а также взаи моотношению местного самоуправления с центральной властью.
Особое место в исследованиях последнего десятилетия занимают работы, посвященные городскому самоуправлению Поволжья. Г.Ю.Бурдина рассматривает в своей работе городские органы самоуправления в Среднем Поволжье в 70-80-х годах XIX века и приходит к выводу, что Городовое положение 1870 года способствовало приобретению в обществе навыков самоуправления, и содействовало дальнейшему продвижению по буржуазному пути развития городов Среднего Поволжья.49 Н.Б.Гусева в своей работе анализирует реализацию Городового положения 1892 года в Самаро-Саратовском Поволжье до 1917 года.50 Автор делает вывод, что резервы городских дум к 1917 году не были исчерпаны и органы местного самоуправления выдержали испытания войной.
В историко-краеведческой литературе научный интерес представляют работы, исследующие наиболее актуальные проблемы нижневолжских городов.51 Ценность этих работ заключается не только в описании существующих проблем, но и в попытке определить и уточнить пути их решения, не сбрасывая со счетов субъективный фактор. Наиболее значимой работой является «История Астраханского края». В этом монографическом исследовании представлены сведения о хозяйственной деятельности населения края, о политических и социальных отношениях, об особенностях быта и истории духовной культуры, о внешнеторговых и внешнеполитических связях Астраханского края на разных этапах его исторического развития, включая исследуемый период.52
Объектом изучения данного исследования является процесс формирования и развития органов всесословного местного самоуправления в Нижневолжских городах в 1870-1914 гг., предметом исследования - их хозяйственная и социальная деятельность в указанный период.
Целью исследования является изучение процесса становления и анализа деятельности органов городского самоуправления в губернских городах Нижнего Поволжья, выявление их роли в хозяйственном и социальном развитии. В соответствии с поставленной целью в диссертации решаются следующие задачи: 1. Исследовать историографию вопроса, выделить основные периоды и подходы к изучению проблем городского самоуправления. 2.Изучить принципы организации городского управления в соответствии с Городовым положением 1870 и 1892 гт. 3. Дать анализ социального состава горожан, получивших право участвовать в городском самоуправлении. 4.Выявить основные источники городских бюджетов. 5.Изучить хозяйственную и социальную деятельность городских дум. 6. Осветить взаимодействие между органами общественного самоуправления и местной администрации.
Хронологические рамки работы охватывают 1870-1914 годы. В этот период осуществилась на практике реализация Городового положения 1870 г., а затем - 1892 г. Конкретно-исторический материал свидетельствует, что именно после 1870 года началось становление и развитие городского самоуправления, со временем его деятельность приобрела видимые результаты, а ощутимые итоги работы проявились к 1914 году, когда в ведение город ского самоуправления находилась довольно сложная структура городского хозяйства и финансовая система. Само самоуправление к 1914 году приобрело вид слаженной распорядительной и исполнительной системы общественного управления, процесс дальнейшего развития которого в связи с начавшейся Первой Мировой войной приобрел новые направления, изменившие первоочередные цели и задачи деятельности городского самоуправления.
Территориальные рамки исследования охватывают район Нижнего Поволжья, который имел экономические, социальные, национальные особенности. В силу природно-климатических условий, особенно в низовьях Волги, основу экономики края составляла рыбодобыча, соледобыча, торговля, поэтому население городов было в основном купеческо-мещанское, а многонациональный состав края характеризовался наличием крупных общин, в Астрахани - армянской и татарской, в Саратове — немецкой. Территория Нижнего Поволжья была окраиной Российской империи, все это находило отражение в деятельности органов городского самоуправления. Города в Нижнем Поволжье появились достаточно поздно, их появления было связано с колонизацией края в середине XVI века. В связи с этим роль городов в Нижнем Поволжье была особой из-за национальной и социальной специфики населения. В целом для городов Нижневолжского региона были характерны проблемы, которые были общими для всех российских городов исследуемого периода. Либеральные реформы второй половины XIX века давали возможность русским городам развивать общественную деятельность и предпринимательство. Города вступали на путь буржуазного развития, но модернизационные процессы проходили при сохранении феодальных пережитков, поэтому ни социальная структура, ни структура занятий, ни система общественных ценностей не соответствовала в полной мере потребностям развития городов нового времени. В силу этих причин русские города всегда отличались от западноевропейских городов более низким уровнем развития в хозяйственной, социальной и общественной сфере. В Нижне волжском регионе эти проблемы проявились достаточно остро. Исследуемый регион имел обширную территорию и вполне естественно, что в рамках региона были свои отличительные особенности: в Астрахани и соседних городах губернского подчинения очень низкой была прослойка дворянства, большинство населения городов составляло купеческое и мещанское сословия, основным видом деятельности которых было кустарное производство и торговля. Крупных промышленных предприятий в губернском городе не было. Основной доход горожанам приносила коммерческая деятельность, связанная с речными и морскими перевозками. Поэтому внешний облик города соответствовал той деятельности, которой занимались горожане: многочисленные пароходные пристани и склады для товаров тянулись вдоль берега Волги, находившегося в городской черте. Саратов и близлежащие населенные пункты городского типа имели в большей мере промышленный облик. По количеству промышленных предприятий и объему производства к 1900 году Саратов в Поволжье занимал лидирующее место. Одной из причин превосходства в экономическом развитии можно объяснить тем, что вопрос о строительстве железной дороги в Саратове был решен еще в 70-е годы XIX века. В это время в России начался «железнодорожный бум», который способствовал быстрому экономическому развитию городов. В Астрахани вопрос о строительстве железной дороги был решен только в начале ХХ-го века, что существенно отразилось на хозяйственном развитии края.
Методологические основы исследования. В последние десятилетие XX века в отечественной исторической науке изменились методологические основы исследования. В первую очередь это связано с частичным отказом от использования марксисткой теории, рассматривавшей исторический процесс преимущественно с точки зрения развития общественно экономических формаций, главным источником этого развития рассматривалась классовая борьба.
На современном этапе при проведении исторического исследования историки используют такой метод, как объективность, так же применяется сравнительно-исторический метод. Используются принципы историзма, системности, всесторонности, при рассмотрении исследуемых событий. Этими принципами руководствовался и автор данного исследования.
Объективность исследования обеспечивалась комплексным изучением данной проблемы, ее источниковой базы.
Принцип историзма предписывает рассматривать данную проблему в ее закономерном и последовательном развитии. Он позволяет выявить истоки событий, причины, которые их вызвали и тем самым во многом предопределили содержание и характер их развития в определенном историческом времени, имевшем свою систему координат. Принцип всесторонности изучения предопределил не только поиск полной и достоверной информации, но и необходимость иметь в виду и учитывать все стороны и все возможности, влияющие на социально-экономическую сферу жизни общества. Принцип системности обеспечил объективную оценку деятельности органов городского самоуправления в решении хозяйственных и социальных вопросов, позволил вскрыть внутренние закономерности развития городского хозяйства.
В работе использован метод сравнительно-исторического анализа, который дает возможность сопоставить, сравнить, проследить и оценить итоги деятельности системы самоуправления в Нижнем Поволжье, выделить общие и специфические черты. Использовался так же метод периодизации и логического анализа. За основу историографического анализа взят хронологический подход.
Источниковой базой диссертации послужил широкий круг опубликованных, а более всего неопубликованных, впервые вводимых в научный оборот источников, выявленных в фондах Государственного архива Астраханской области (ГААО), Государственного архива Саратовской области (ГАСО), Российского Государственного Исторического архива (РГИА). Анализ списков городских избирателей и членов городских дум и управ позволили выявить социальный состав избирателей и гласных дум. В архив ных фондах содержатся ежегодные сметы городских бюджетов, по которым можно проследить основной источник доходов и расходов. Большой интерес представляют Ф.94 Городской управы и Ф.480 Городской думы ГААО, а так же Ф.4. Саратовской Городской управы и Ф.З Саратовской городской думы ГАСО. В этих фондах отражена деятельность местного самоуправления и сосредоточена не только информация по текущим вопросам и мероприятиям, проводимыми городскими управами и городскими думами, но также представлены различные точки зрения, высказываемые гласными при обсуждении разнообразных проблем, что позволило выявить основные спорные вопросы, обсуждаемые в органах городского самоуправления, и пути их разрешения. Так же использовались и другие фонды, связанные с деятельностью городского самоуправления: Ф.562- Астраханский городской общественный банк, Ф. 515 - Санитарно-больничная комиссия при Астраханском городском общественном управлении, в Саратовском архиве Ф.386 - Саратовский городской общественный банк. Исследование этих фондов позволило получить более полную информацию о деятельности общественного самоуправления. Основные данные о деятельности органов городского самоуправления сосредоточены в журналах заседаний дум и докладов управ, в которых в наибольшей мере отражены различные точки зрения гласных по обсуждаемым вопросам.
Фонды Российского Государственного Исторического архива так же отражают различные виды организационно-хозяйственной деятельности городских органов самоуправления и, кроме того, государственных структур, связанных с общественным управлением на местах. Среди фондов министерства внутренних дел наибольший интерес представляют: Ф. 1284 - Департамента общих дел, в котором хранятся отчеты губернаторов с 1871 -1915 годы; и Ф. 1288 - Главное управление по делам местного хозяйства. В нем сосредоточена вся хозяйственная деятельность городов, доклады и переписка об изменении планов городов, об устройстве в городе водопроводов, канализаций, железных и конно-железных дорог, трамвая, электриче ского освещения и телефона, о разрешении городам выпусков займов, о сборах в пользу городов. Фонд 1287 хранит дела хозяйственного департамента МВД. В этом фонде хранятся материалы о деятельности городских дум, о сборах в пользу городов. В фондах Государственного Совета был изучен Ф. 1149, в котором хранятся материалы, связанные с проектом городового положения 1892 года. Отчеты губернаторов и их анализ позволили изучить материалы в фонде Комитета министров (Ф. 1263). Так же отчеты губернаторов хранятся в Ф.1276 Совета Министров. В Ф.1341 первого департамента Сената, собраны дела по земскому и городскому самоуправлению, по жалобам на постановления по земским и городским делам присутствия, об открытии городами и земствами торгово-промышленных предприятий. В Ф.583 Особой канцелярии Министерства Финансов по кредитной части находятся сведения, касающиеся ссуд, выделяемых городам, а так же ходатайства самих городов с просьбой о выдаче им ссуд для решения различных проблем. Так же в этом фонде хранятся отчеты, протоколы городских общественных банков. Фонд 573 тоже относится к Министерству Финансов, в нем собраны материалы по городскому и земскому хозяйству.
Часть сведений по деятельности городского общественного управления получена нами из местной периодической печати, прежде всего газеты: «Губернские ведомости», а также из изданий городского общественного управления. Большой научный интерес представляют журналы астраханской городской думы, которые позже стали выходить, как «Известия астраханского общественного управления». Аналогичный журнал издавался и в Саратове. В этих периодических изданиях можно получить сведения о регулярности заседаний думы, о повестке дня, о содержании решений, которые принимались по различным вопросам. О финансовой, организационно-хозяйственной и социальной деятельности.
Комплексный подход в исследовании источников, их критический анализ, сравнение и обобщение полученных результатов позволили доста точно полно раскрыть основное содержание деятельности органов общественного управления Нижнего Поволжья в 1870-1914 гг.
Научная новизна диссертации заключается в том, что это первое исследование по истории городского самоуправления в Нижнем Поволжье конца XIX- начала XX веков. Изучен широкий круг проблем, ранее не являвшихся предметом специального научного изучения. Рассмотрены в проблемно - хронологическом порядке этапы деятельности органов самоуправления и их эволюция.
Впервые предпринято подробное изучение источников формирования городских бюджетов, анализ финансово — хозяйственной и социальной деятельности, выявлены основные направления этой работы органов самоуправления, и применения ими новых методов ведения городского хозяйства.
В научный оборот впервые вводятся неопубликованные архивные материалы, не востребованные ранее исследователями и не являвшиеся достоянием исторической науки. Выявляются и исследуются региональные особенности городского самоуправления, обусловленные спецификой социального состава края, что является новой страницей истории губернских городов Нижнего Поволжья. Тщательному сравнительному анализу впервые в региональной историографии подвергнуты результаты практической реализации Городовых положений 1870 и 1892 гг.
В работе сопоставляется отношение органов городского самоуправления и местной администрации, в лице губернатора, к решению актуальных вопросов, связанных с хозяйственными и социальными проблемами.
Кроме того, следует отметить, что анализ деятельности по реализации целеполагающих установок Городового положения 1892 года подтверждает, хотя и опосредованно, тезис современной отечественной историографии, о том, что 90-е годы XIX века во внутренней политике российского само державия целесообразнее характеризовать не как период «контрреформ», а как время «консервативной модернизации».53
Научно-практическая значимость исследования определяется возможностью использования полученных результатов в дальнейшем изучении данной проблемы, а так же при подготовке обобщающих работ по вопросам городского общественного самоуправления в России конца XIX начала XX в. Материалы диссертации могут быть использованы в преподавании специальных курсов отечественной истории и в краеведении. Апробация основных положений работы проводилась автором на ежегодных научных конференциях Астраханского Государственного педагогического университета.
Структура диссертации выдержана в традиционной манере, она состоит из введения, двух глав: первая глава состоит из трех параграфов, вторая -из четырех. В конце диссертации даны заключение, примечания перечня источников по тексту диссертации, списки литературы и источников. Приложения в виде 22 таблиц.
Ушаков.Н.М. Власть и крестьяне России на путях модернизации (ХГХ-началоХХ века): проблемы историографии. Астрахань, 2001.С.66-67.
Городовые положения 1870 и 1892 годов и формирование органов местного самоуправления в Нижневолжских городах
Анализируя правовые аспекты Городовых положений 1870 и 1892 годов в контексте темы нашего исследования, логично сделать краткий экскурс в историю возникновения и развития городского самоуправления в России. Большинство исследователей считают, что городское самоуправление начинает оформляться в XVIII веке в правление Екатерины Великой. Объясняется это тем, что с развитием буржуазных отношений в экономике идет формирование и развитие третьего сословия, в интересах которого принимается Жалованная грамота городам. Но справедливо было бы искать истоки формирования местного самоуправления в петровскую эпоху. В 1699 году были изданы указы об учреждении Бурмистрской палаты в Москве и об открытие Земских изб в остальных городах, в 1718 —1724 годах они были заменены магистратами.54 Цель, стоявшая перед магистратами, заключалась в объединении всего торгово-промышленного населения в один сословный организм. Права магистратам были представлены незначительные. Основным являлось право раскладки податей и повинностей, осуществляемых через старост и старшин с согласия всех граждан, но права самообложения и самостоятельного расходования собранных сумм магистраты не получили, «а потому и органами самоуправления их, собственно говоря, признать нельзя».55 Характеризуя магистраты как органы административные и финансовые в первую очередь, их следует расценивать как попытку, заложить основы городского самоуправления. Историки признали эту попытку неудачной: после смерти Петра I магистраты прекратили свое существование.
Вторая серьезная попытка в этой области предпринимается Екатериной П. Но замыслы Екатерины опережали время. Русские города не были готовы к переменам ни в экономическом, ни в социальном, ни в духовном плане. «При первом ознакомлении с Жалованной грамотой городам она производила впечатление широко задуманной реформы, однако нельзя не признавать, что в действительности результаты ее оказались довольно ограниченными. Ни расцвета экономического благосостояния, ни мощных муниципальных учреждений создать не могла. Причина этого заключается как в незначительности роли городов при господствующем земледельческом характере страны, еще не пережившей эпохи натурального хозяйства».56 Как известно из истории русских городов, большинство из них обязано своим происхождением «бюрократическому творчеству».37 На западе причиной возникновения городов был экономический (развитие торговли и ремесла) фактор, а «русские казенные города вызваны к жизни административным гением». При Екатерине II было создано 216 городов.
Историки свидетельствуют, что побудительным мотивом торможения механизма реализации Городовой реформы было существование крепостного права и порожденные им «безраздельное господство бюрократии, резкий сословный антагонизм и расчленение общества».
Юридико-правовые основы деятельности муниципальных органов власти
После принятия Городового положения 1870 года, начинает изменяться законодательство, регулирующее жизнь городов. Принимается ряд законов, связанных с образованием. В 1872 году выходит Положение о городских училищах. Городское общество могло открыть училище только с разрешения попечителя учебного округа.142 Городские училища могли содержаться за счет правительства или земства, городских обществ, сословий или частных лиц.143 При каждом городском училище был почетный смотритель. Городское общество выбирало его на три года, а затем попечитель учебного округа утверждал принятое решение. У почетного смотрителя были большие права. Он имел право присутствовать на заседаниях педагогического совета с правом голоса по всем делам. Как правило, смотрителями становились богатые горожане, которые могли своими капиталами оказать финансовую поддержку городскому образованию из собственных средств. Ст. 33 Положения предусматривала «постоянное содействие благоустройству училища в материальном отношении» со стороны почетных попечителей.
В 1874 году было принято Положение о начальных народных училищах. Начальные народные училища учреждались земством, городскими и сельскими обществами, частными лицами.144 Но для открытия народного училища городу необходимо было получить разрешение инспектора народных училищ. В народных училищах избирались почетные попечители. Положения 1872 ИІ874 годов достаточно подробно регламентировали правила приема в училища, оплату, содержание, определяли перечень предметов, обязательных для изучения.Городскому обществу разрешалось давать финансовые пособия на содержание гимназий, а город при этом получал право избирать своего почетного попечителя гимназий, который с правом голоса мог присутствовать на заседаниях педагогического совета. Почетный попечитель наряду с другими обязанностями должен был следить за правильным и своевременным оформлением сумм, поступающих от городских сословий, частных лиц или обществ, а так же заботиться об улучшении материального состояния учебного заведения.147
В 1872 году Министерство народного просвещения приняло Устав реальных училищ. По этому уставу город имел право на свои средства открывать реальные училища, но только с разрешения министра народного просвещения. При таких реальных училищах также существовала должность почетного попечителя. Как и в других учебных заведениях, он имел право присутствовать на педагогических советах, следить за ходом управления, контролировать расход денежных средств. Правом давать распоряжения он не обладал. По поручению городского общественного управления почетный попечитель следил, прежде всего, за хозяйственной деятельностью учебных заведений. Почетные попечители приравнивались к государственным служащим. Например, попечитель реального училища приравнивался к 5-му классу государственной службы и носил такой же мундир, что и начальник реального училища.
Источники финансирования и принципы формирования городского бюджета
Городской бюджет к 1870 году формировался за счет сборов с недвижимых имуществ, оброчных статей, прямых налогов с горожан, промышленников, различных косвенных налогов, сторонних доходов, пособий из казны. После принятия Городового положения 1870 года бюджет городов значительно увеличился в результате более полного использования различных источников пополнения городской казны. Городовое положение 1892 года оставило источники городских доходов и расходов без серьезных изменений.
Городской бюджет формировался в следующем порядке: в сроки, которые определяла Городская дума, управа составляла годовую смету, которую утверждала дума, после чего администрация не имела права вносить в смету изменения, при этом губернатор был обязан следить за соблюдением законности в финансовых операциях.
Городской бюджет являлся основой хозяйственно-финансовой жизни города. По принципу его формирования, по показателям доходно-расходной части можно судить об уровне развития городских, хозяйственных дел. В своде доходов и расходов гг. Астрахани и Саратова все бюджетные статьи расположены в систематическом порядке. В основу формирования бюджетных статей были положены принципы смет Петербурга и Москвы.234 Как правило, доходы городов состояли из городских сборов, которые можно разделить на ряд групп. К первой группе относились сборы обыкновенные: с недвижимых имуществ, не находящихся в общем пользовании; с документов, с трактирных заведений, с извозного промысла, а так же нотариальный, аукционный и больничный сборы. Вторую группу составляли сборы с недвижимых имуществ, включая сборы с земель, городских вод и береговых мест, домов, с рыбных ловель в городских водах, за стоянку судов. В третью группу входил сбор с городских предприятий, возраставший по мере развития городского хозяйства.
В Астрахани увеличение городского бюджета с 1870 по 1888 гт. происходило за счет сборов с городских недвижимых имуществ, находящихся в общем пользовании. Показатели роста представлены в Приложении. Таблица № 3. Сборы с городских имуществ в г. Астрахани 1870-1888 гг. В Саратове основным источником доходов в этот период был доход от город-ских имуществ и оброчных статей. Таким образом, и в Астрахани, и в Саратове основной источник пополнения городского бюджета в период с 1870 по 1890 гг. составлял сбор с городских имуществ. Рост городских доходов по Астрахани представлен в Таблице №4, Приложений.
В целом, период с 1870 по 1893 гг. был благоприятным для финансовой деятельности городского общественного управления, доходы городов постепенно росли. В начале XX века основные доходы, увеличивающие городской бюджет, стали поступать от городских предприятий. В Астрахани рост доходов с 1903 по1912 гг. значительно вырос. (Данные увеличения доходов приведены в Таблице №5, Приложений). По отдельным параграфам сметы повышение бюджета за десятилетие определилось очень неравномерно и составляло максимум - 563% и минимум - 22%. Бюджет за десятилетие распределялся следующим образом: от городских предприятий 563%; пособие городу и возврат расходов - 380%; разных поступлений 137%; сбор с недвижимых имуществ - 109%; сбор с владельцев собак, лошадей и экипажей частных лиц - 73%; городских имуществ и оброчных статей - 46%; сбора с торговли и промыслов - 41%; пошлины разных наименований - 22%.
