Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Административно-территориальное деление как элемент пространственного образа России 39
1 Теоретические основы историко-географического изучения административно-территориального деления России 39
2 Изменение пространственного образа России в XX веке: трансформация внешних границ 59
3 Изменение пространственного образа России в XX веке в контексте эволюции административно-территориального деления 88
Глава 2 Административно-территориальное деление России от начала XX века до социалистической революции 1917 года 108
1 Становление административно-территориального деления и общая характеристика социально-политических процессов России к началу XX века 108
2 Преобразования административно-территориального деления
с начала XX века по февраль 1917 года 130
3 Преобразования административно-территориального деления с февраля по октябрь 1917 года 139
Глава 3 Опыт радикальной трансформации административно-территориального деления в РСФСР 149
1 Начало преобразований административно- территориального деления в 1917-1922 гг 149
2 Кардинальные изменения административно-территориального деления в 1923-1929 гг 201
Глава 4 Изменения административно-территориального деления Российской Федерации с 30-х годов до конца XX века 226
1 Отход от принципов экономического районирования при административном делении (1930-1953 гг.) 226
2 Преобразования административно-территориального
деления с 1953 г. по 1991 г 240
3 Постсоветское территориальное пространство России(с 1991 г.по2001 г.) 256
Заключение 287
Источники и литература 298
Приложения: таблицы рисунки 381
- Теоретические основы историко-географического изучения административно-территориального деления России
- Становление административно-территориального деления и общая характеристика социально-политических процессов России к началу XX века
- Начало преобразований административно- территориального деления в 1917-1922 гг
Введение к работе
Актуальность темы.
Конец XX века стал временем пристального внимания к проблеме совершенствования административно-территориального деления России. Сформировавшаяся к этому периоду структура административно-территориального деления страны перестала восприниматься как оптимальная и устойчивая. Набор административно-политических проблем и противоречий в современной России на рубеже веков оказался настолько широк, что настоятельная необходимость в реформе основ территориального управления стала очевидной.
Выстроенная на протяжении XX века под влиянием различных, зачастую, противоречивых факторов система административно-территориального управления Российской Федерацией не смогла полностью разрешить накопившиеся ранее проблемы и поставила новые. Характерные для неё особенности: излишняя дробность, неравноценность субъектов федерации по размерам территории, численности населения, природно-ресурсному и экономическому потенциалу, наличие «матрешечных» территориальных единиц, неравноправное положение субъектов федерации различного статуса (республик, краев, областей, автономных округов), несмотря на их равенство, декларируемое Конституцией - все это порождает серьезные проблемы в территориальном управлении страной. В условиях авторитаризма такая громоздкая и асимметричная система держалась на жесткой конструкции, сформированной на базе предельно централизованного партийно-государственного аппарата.
Постсоветский период в развитии России выдвинул новые ориентиры государственной региональной политики. Основными ее задачами являются, с одной стороны, стремление к сохранению единства и территориальной целостности российского государства, с другой, «осуществление мер экономического, административного и правового характера, обеспечивающих самостоятельность регионов, сочетание государственной поддержки отдельных регионов с государственным стимулированием экономической активности на всей территории России»1. Эти задачи начали осуществляться в условиях сложившейся еще при социализме территориальной организации страны с доставшимся от прежних времен административно-территориальным делением. Такая ситуация вызвала потребность в реконструкции административно-территориального деления России, начала которой были положены изменениями статуса российских регионов в 1990-х годах и принятием новой Российской Конституции 1993 г., продолжены с введением системы федеральных округов , предложениями по объединению ряда регионов (в том числе и уже практическим решением о создания Пермского края, объединившего Пермскую область и Коми-Пермяцкий автономный округ) .
Волна публикаций в прессе на эту тему, появление разнообразных, порой противоречивых, проектов дальнейшего переустройства административно-территориального деления России - дополнительные свидетельства того, что данная проблема к настоящему времени не просто актуальна, а нуждается во всесторонне обдуманном и взвешенном решении. В то же время в России накоплен огромный исторический опыт преобразований системы административно-территориального деления, учет которого, может оказаться полезным не только в выработке перспективных решений, но, и позволит избежать допущенных ранее ошибок.
Особенную важность представляет опыт административно-территориальных преобразований России в XX веке, охватившем различные периоды государственного устройства страны: Российская Империя, РСФСР, Российская Федерация. Анализ этого опыта дает возможность сравнения систем государственного территориального устройства на разных этапах, выявления исторических корней трансформации административно территориального деления, оценки эффективности предпринятых ранее шагов и выяснения причин допущенных ошибок.
Именно в двадцатом столетии Россия пережила несколько кардинальных преобразований административно-территориального деления: были попытки и значительного укрупнения административно-территориальных единиц (1924-1929 гг.), и их резкого «измельчения» (1930-е - 1950-е годы), и разнообразных «косметических» преобразований. Каждая из этих попыток была обусловлена своеобразием политической и экономической ситуации. По-настоящему воспринять и глубоко проанализировать эти события и процессы невозможно без их пространственного историко-географического осмысления.
Для России с ее огромной территорией актуальность историко-географических аспектов изучения названных проблем связана с обоснованностью административных границ, с поиском путей эффективного территориального управления, а, следовательно, и с решением задач социально-экономического развития государства. Историко-географический анализ изменения системы административно-территориального деления России, как междисциплинарное исследование на стыке двух традиционно связанных между собой наук, дает дополнительное видение проблемы и помогает получить более глубокие знания о предмете исследования, позволяет внести новое понимание в оценку исторического хода преобразований административно-территориального деления страны.
Серьезным стимулом нового этапа исследования историко-географических проблем является современный уровень развития картографии, картографических методов исследования и геоинформатики. К сожалению, возможности картографических методов на основе компьютерных технологий используются в историко-географических исследованиях пока в очень незначительной степени. Между тем, применение этих методов особенно актуально в работах, связанных с анализом трансформации вешних и внутренних границ государства, исследованиями эволюции территориальной организации расселения. Наглядность представленных на карте изменений развития страны по своей выразительности зачастую способна заменить и даже превзойти страницы текстовых описаний, при этом собственно картографический анализ способен стать основой для получения новой информации и интересных обобщений.
Состояние научной изученности проблемы
Проблемы административно-территориального деления в разных аспектах и с разной степенью глубины рассматриваются в научной литературе представителями различных специальностей: историками, юристами, политологами, экономистами, экономико-географами, философами, социологами. Несмотря на определенную разницу в подходах, вызванную спецификой каждой из наук, в работах, посвященных исследованию становления и эволюции административно-территориального деления, всегда есть точки соприкосновения. Несмотря на различия в методологии, работы разных специалистов по этой тематике в результатах и предложения часто перекликаются. Это явное свидетельство междисциплинарности проблем анализа и совершенствования административно-территориального деления.
Историко-географические аспекты в той или иной мере присутствуют во многих работах по исследованию системы административно-территориального деления, что говорит о признанной необходимости пространственно-временных подходов к таким исследованиям.
Вопросы изменения государственных границ и административно-территориального деления изначально и традиционно являлись объектом исследования исторической географии. Впервые обозначил это направление еще в XVIII в. В.Н. Татищев. Именно В.Н. Татищев, почитаемый как отец русской истории, так и основоположник географической науки в России, осуществил первые в России масштабные историко-географические исследования, смог выразить глубокое теоретическое осмысление взаимосвязи истории и географии. Им впервые дано определение исторической географии, показаны этапы историко-географических исследований. По его мнению, «география историческая, или политическая, описует пределы и положения, имя, границы, народы, переселение, строения или селения, правление, силу, довольствие и недостатки. И оноя разделяется на древнюю, среднюю и новую, или настоящую»4. В.Н. Татищев выделяет границы в качестве непременного объекта историко-географического исследования. Время, когда писались эти строки (1745 г.), являлось периодом новых устоявшихся внутренних губернских границ, сложившихся после первой - «петровской» - губернской реформы, поэтому проблемы изменений в административно-территориальном делении страны пока остро не ставились и отдельно Татищевым не рассматривались.
Важность этих проблем была осознана позднее. Уже в 1819 году К.И. Арсеньев подчеркивал, что «безопасность внешняя и спокойствие народа внутри государства много зависят от правильного и с благоразумием устроенного разделения государства на части»5. Еще более обострилась проблема рационального административно-территориального устройства в связи с присоединением к Российской Империи новых территорий, потребностью выработки грамотной стратегии управления региональным развитием страны, тем более страны многонациональной. Коренные революционные изменения в жизни страны в начале XX века выдвинули данный вопрос в качестве одной из главных политических проблем.
В.К. Яцунский, подводя итоги развития исторической географии к середине XX в., назвал «географию внешних и внутренних политических границ» одним из основных элементов историко-географической характеристики6. В.К. Яцунскому принадлежат первые теоретические обоснования сущности историко-географического изучения территории, что имеет непосредственное отношение и к историко-географическому исследованию административно-территориального деления России7.
Однако, следует отметить, что проблемы административно-территориального деления до недавнего времени не находились в центре внимания историков. С одной стороны, это может быть объяснено тем, что историческая география традиционно имеет статус вспомогательной (или специальной) исторической дисциплины, и был значительным по времени период спада интереса к ней (1930-1990-е годы). С другой, - что проблемы исторической географии и исторических границ в последние несколько десятилетий никогда не ставились так остро, как в настоящий момент. Как справедливо замечает в своей монографии историк А.В. Умрихин (2000 г.), «есть в истории любого государства сюжеты, на первый взгляд, особой исследовательской ценности не представляющие, упоминаемые как бы вскользь, выступающие в силу своего иллюстративного характера в качестве своеобразного предисловия, после которого и идет изложение ключевых социально-экономических, политических и культурно-исторических эпизодов того или иного периода развития страны. Одним из таких сюжетов, на мой взгляд, был и отчасти остается сюжет, связанный с зарождением и эволюцией административно-территориальных единиц»8. Между тем, А.В. Умрихин подчеркивает значимость проблем административно-территориального устройства, являющегося «фактором, который оказывает существенное влияние на всю экономическую и социально-политическую жизнь территории»9. Понимание этой значимости стало особенно ощутимым в конце XX в., когда предельно обострились многие проблемы, связанные в том числе, с несовершенством административно-территориального устройства нашего государства.
Представление об эволюции административно-территориального деления России в двадцатом столетии изложено (причем, зачастую, крайне схематично) в очень небольшом количестве научных работ, эта тема стала разрабатываться только начиная с 2001 г. Однако на протяжении XX века проводились исследования (и публиковались их результаты) по определенным периодам становления или изменений административно- территориального деления страны. Очень часто такие исследования не имели самостоятельный характер, а содержались в контексте более обширных по тематике работ. Спецификой исторических исследований советского периода, как известно, была идеалогизированность, когда «приоритет отдавался не столько факту, сколько политической установке» (Рябов В.В., Хаванов Е.И.)10. В частности, превозносились достоинства советской системы административно-территориального деления, которое противопоставлялось опыту буржуазных стран (Шафир М.А.11 и др.), был период апологетических работ, поддерживающих опыт совнархозов и связанных с ними преобразований в управлении территориями и период еще более резкого и безапелляционного отрицания этого опыта. Однако неверным было бы по идеологическим же мотивам отвергать весь опыт советской истории формирования административно-территориального деления. И здесь нельзя не согласиться с И.Г. Клименко в том, что «распространенное ныне негативное отношение к опыту советской истории приводит к отбрасыванию положительного опыта» .
Показательно, что интерес к вопросам административно-территориального деления в России в ходе XX века, судя по публикациям, не был постоянным. В определенные периоды, когда особенно ощущалась острота проблем территориального управления, и назревали административно-территориальные реформы, происходил «всплеск» публикаций по данной тематике, который вскоре после завершения реформ практически прекращался. В начале XX в., когда стала очевидной необходимость в реформировании системы территориального управления, появились серьезные обобщения прошлого опыта административно-территориального деления России. Ю.В. Готье13 представил историю развития административно-территориального деления от Петра I до Екатерины II, в работе В.А. Григорьева14 был дан анализ реформ местного управления при Екатерине II, динамике изменений административно-территориального деления по губерниям России с 1775 по 1897 гг. было посвящено детальное исследование В. Дена15.
Острая, уничтожающая критика прежней системы административно-территориального деления, доставшегося в наследство еще от Екатерины II, его несоответствия потребностям нового общества содержалась в работах В.И. Ленина16. Ленин критиковал систему губернского деления за то, что она не учитывала национального состава населения, роли больших городов, размещения промышленности и других хозяйственных факторов. Еще в 1913 году В.И. Лениным были определены в общих чертах те основы преобразования прежней системы административно-территориального деления России, которые стали реализовываться после Октябрьской революции 1917 года.
Эти общие положения были теоретически проработаны и во многом реализованы на практике большой группой экономистов, инженеров, политиков в период с 1917 по 1929 гг. Их работы нашли отражение в сборнике материалов под названием «Вопросы экономического районирования СССР» , выпущенном под редакцией академика Г.М. Кржижановского. Книга включает доклады и аналитические материалы специалистов, впервые попытавшихся реализовать идею совмещения политико-административного и экономического районирования в административно-территориальном делении России: И.Г. Александрова, М.Ф. Владимирского, К.Д. Егорова, Г.М. Кржижановского и др. В книге представлены также выдержки из плана ГОЭЛРО о районировании; тезисы, выработанные комиссией при ВЦИК по вопросу об экономическом районировании; доклад Госплана III сессии ВЦИК об экономическом районировании России. В 1920-е годы появилось значительное количество публикаций по вопросам районирования России, в которых обосновывалась важность проводимых тогда преобразований (И.Г. Александров , А.И. Ванштейн22, К.Д. Егоров23 24,25, СИ. Сулькевич26, Н. Тоцкий27, С. Югенбург28 и др.).
Этот фундаментально разработанный, и что очень важно - постепенно (с 1923 по 1929 гг.) внедренный проект - привел к коренной реформе административно-территориального деления, к укрупнению административно-территориальных единиц и уменьшению их числа в несколько раз по сравнению с дореволюционным периодом. И хотя эти преобразования просуществовали очень недолго, опыт конца 1920-х годов вошел в историю как уникальный этап трансформации системы территориального управления в России.
Следует подчеркнуть, что в научной литературе отношение к этому этапу неоднозначно. Иногда суть его воспринимается только, как попытка сломать старое губернское деление, доставшееся в наследство от царизма или как попытка приостановить образование национально-территориальных единиц, переставив акцент с национальных факторов на экономические (Благодатских В.Г. ). Чаще - как очередной этап эволюции административно-территориального деления, вызванный потребностями времени (Соломаткин А.С. , Малышева Е.П. , Тархов С.А. ). Все это отчасти справедливо, однако, на наш взгляд, этот опыт укрупнения административно-территориальных единиц, заслуживает самого пристального внимания, как «не имевшее аналогов в истории административно-хозяйственное деление, осуществленное на основе сетки экономических районов» (Агафонов Н.Т. и др.). Оно, по словам Р.А. Исляева, было «реальной попыткой разделения функций управления между центральными и региональными органами, реальной попыткой децентрализации управления, что и стало вскоре рассматриваться как его основной недостаток» 4.
Оценивая региональную политику России в 1920-1930-е гг., современный историк СИ. Шубин говорит следующее: «Всесторонний анализ ситуации дает основание утверждать, что в середине 1920-х годов ... Россия была ближе к общемировому цивилизованному уровню развития, чем на рубеже XX и XXI веков» . Такое утверждение не кажется чрезмерным, если учесть, что в настоящее время идея укрупнения административно-территориальных единиц на основе нового экономического районирования в очередной раз занимает умы современных ученых и политиков.
После признанного в 1930-е годы нецелесообразным, по политическим мотивам, укрупнения сетки административно-территориальных единиц на основе учета экономических факторов, вопросы административно-территориального деления СССР (и РСФСР) стали в основном принадлежностью политических заявлений и докладов руководства страны. И.В. Сталин предельно четко обосновал идею разукрупнения административно-территориальных единиц целью приближения партийно-государственных органов к населению. Это было главным направлением административно-территориальных преобразований вплоть до 1950-х годов, и не могло тогда вызывать научных дискуссий. Разгром исторической науки в начале 1920-х годов (а также краеведения в начале 1930-х) надолго прервал изучение истории территориального управления в России и исторический анализ изменения административных границ.
В 1950-е годы, вновь была поднята проблема совершенствования административно-территориального деления, связанная с попыткой Н.С. Хрущева перейти к новым принципам хозяйственного и территориального управления и преобразования на этой основе сетки административно-территориального деления страны38. Первые признаки намечаемых изменений, как показывает Н.Т. Агафонов39, появились еще в конце 1956 г., когда была опубликована «осторожная по тону, однако новаторская по содержанию» статья экономиста П.М. Алампиева40 «О сетке экономических районов СССР». В этой статье критиковался единый (унифицированный) подход к районированию, положительно оценивался опыт 1920-х годов, обосновывалась целесообразность «развития районов» (в том числе изменения их границ). Намеченные преобразования должны были затронуть и сетку административно-территориального деления России. Эти идеи были развиты П.М. Алампиевым в его книге «Экономическое районирование СССР», где он отстаивает принцип единства экономического районирования и административно-территориального деления и доказывает несостоятельность доводов со стороны противников этого единства. Кроме того, в книге подчеркивалось обратное влияние административных границ на формирование экономического района41. Следует заметить, что в этот период, помимо работ П.М. Алампиева, появились и другие фундаментальные труды по экономическому районированию, сделавшие всемирно известной советскую научную школу экономико-географического районирования, и ставшие основой всех последующих теоретических и практических разработок в этом направлении: Н.Н. Колосовский42, В.М. Четыркин 43, Ю.Г. Саушкин, Т.М. Калашникова44 и др.
Однако начатые в конце 1950-х годов реформы в силу экономических, а более всего политических причин до конца не осуществились и были прекращены со сменой руководства страны. Тем не менее, период с 1957 по 1964 гг. стал заметной вехой в цепи преобразований административно-территориального деления России и не раз становился темой научных исследований. Пожалуй, наиболее серьезными из них стали: специально посвященный этому периоду научный доклад междисциплинарной группы ленинградских ученых под руководством Н.Т. Агафонова45 «Административно-территориальное устройство РСФСР: Оценка опыта реформ 1957-1965 гг.», публикация Р. Пихоя46. Идеи Н.Т. Агафонова, высказанные при анализе изменения сетки политико-административного деления страны, были развиты в работе А.Н. Жигло , имеющей историко-географическую направленность.
Нереализованность проекта совмещения систем административно-территориального деления и экономического районирования не раз еще давала пищу для научных публикаций: Г. Наумов48, И.М. Богушевич49, А.А. Адамеску, В.В. Кистанов, В.К. Савельев50, А.А. Адамеску51, В.В. Воронин, М.К. Шишков52, В.В. Климанов53, А.Г. Гранберг54, В.В. Кистанов55, В.К. Бугаев5 и др. Эта идея, в концентрированном выражении, применительно к условиям России начала XXI века, нашла свое отражение в монографии «Государственное территориальное устройство России: экономические и правовые основы», созданной в 2003 году группой известнейших ученых-экономистов и правоведов: А.Г. Гранберг, В.В. Кистанов, А.А. Адамеску, П.Е. Семенов, Ю.А. Тихомиров, Б.М. Штульберг . Авторами обосновывается два главных условия формирования единиц будущего государственно-территориального устройства: они должны выделяться на основе экономического районирования, то есть быть административно-экономическими образованиями и представлять гораздо более крупные территориальные единицы в сравнении с существующими. По мнению авторов, одним из наиболее подходящих названий для них является «губерния», количество которых в России должно составлять 20-30.
Если экономисты и экономико-географы в исследовании проблем административно-территориального деления более всего касались историко-географических и экономических аспектов, то внимание юристов в большей степени концентрировалось на проблемах федерализма, статуса субъектов федерации, правовых аспектах государственного территориального устройства. В 1960-1970-е годы этим вопросам посвятили свои исследования Р.С. Павловский, М.А. Шафир58, В.А. Ржевский59, А.В. Лужин60, В.А. Немцев61 и др.
Хотя следует признать, что вопросы экономической, правовой и национально-политической обусловленности административно территориального деления затрагивались в той или иной мере представителями различных дисциплин. Однако в работах историков вопросы административно-территориального деления до конца двадцатого столетия не занимали существенного места. Исключением является работа Л.А. Фадеевой «Административное районирование РСФСР в 1928-30 годах»62 - кандидатская диссертация, защищенная в 1951 г. При этом актуальность проблем административно-территориального деления страны в целом и отдельных регионов неоднократно подчеркивалась в историографии: Я.Е. Водарский63, В.М. Кобузан64,65 и др.
Эти проблемы в той или иной мере освещались в работах историков, специализирующихся в области исторической географии. Примером удачного исследования является монография Э.Г. Истоминой «Границы, население, города Новгородской губернии 1727-1917 гг. Очерки по административно-территориальному делению»66.
В конце XX века в связи с происходящими преобразованиями во всех сферах жизни страны наметился и определенный интерес к вопросам преобразования административно-территориального деления. В начале 1980-х годов, еще в «доперестроечный» период, вновь появились идеи об укрупнении административно-территориальных единиц и о совмещении экономического районирования с административно-территориальным делением. М.А. Шафир в 1983 г. писал: «... настало время для того, чтобы существующее административно-территориальное устройство в большей степени основывалось на экономическом районировании, а последнее строилось на объективной научной базе»67. В качестве одного из возможных вариантов решения данной проблемы М.А. Шафир предложил переход на краевое административно-территориальное деление при сохранении на время областей, которые после укрупнения сельских районов могли бы быть упразднены или заменены на округа. Это, по его мнению, «позволит более успешно сочетать отраслевое и территориальное планирование». В качестве примера автор предложил создание Обь-Иртышского края, что способствовало бы ускоренному освоению нефтегазовых, лесных и других богатейших ресурсов этой территории. В этих предложениях чувствуется ностальгия по неудавшимся попыткам укрупнения административно-территориального деления на основе экономического районирования в 1920-е годы и несостоявшимся реформам территориального управления конца 1950-х - начала 1960-х годов.
В книге М.А. Шафира с точки зрения юриста проанализированы особенности административно-территориального устройства СССР в сопоставлении с зарубежными странами и намечены пути его преобразования «с учетом условий и потребностей зрелого социализма». «Если в эксплуататорских государствах - пишет М.А. Шафир - разделение населения по территориальному признаку отвечает положению человека в качестве придатка территории, объекта для управления и взимания налогов, и, в конечном счете, служит целям удержания в повиновении эксплуатируемого большинства, то для социалистического государства характерна организация населения не только по территориальному принципу, но и на основе национального и экономико-производственного принципа». Автор критикует принципы административно-территориального деления буржуазных государств за то, что в них принимается во внимание только численность населения или определенные размеры территории, за «чрезвычайную косность» и неизменность в течение длительного времени и за то, что роль важнейших административных центров там подчас выполняют не крупные города, а «малозначительные населенные пункты»68.
Более поздние работы (с 1990-х годов) содержат, как правило, независимые взгляды на сущность и динамику административно территориальных реформ, как в России, так и за рубежом. Среди таких исследований необходимо назвать две работы юриста А.С. Саломаткина69 70, в которых критически рассмотрена практика «раздробленности и бессистемности» административно-территориального управления в советский период и делается вывод о необходимости коренных преобразований этой системы в условиях современности. А.С. Саломаткиным рассматривается также опыт зарубежных стран в формировании административно-территориального деления.
Зарубежный опыт государственного строительства на принципах федерализма получил отражение в работах историка-германиста А.А. Ахтамзяна (1993-2000 гг.), им выделены ряд положительных примеров и тенденций в преобразовании территориальной структуры управления, а также обоснована идея укрупнения административно-территориальных единиц в России. Положительные стороны административно-территориального устройства в зарубежных странах отмечает и историк И.Г. Клименко (2001 г.), сопоставляя систему регионального управления в тоталитарных и демократических государствах. Она справедливо замечает, что «в условиях жесткого бюрократического контроля в государстве преобразования административно-территориального деления нередко производятся без учета возможных экономических последствий. ... Напротив, в условиях господства рыночной экономики административно-территориальное деление обычно отличается длительной стабильностью, так как администраторы не пытаются подчинить формирование новых экономических районов и связей задачам своей деятельности (если не считать деятельности налоговых учреждений, казначейств и т.п.), например, в США, Франции, Швеции и др»72.
Таким образом, в постсоветский период не только произошла смена ориентиров в региональной политике, что послужило основой новых взглядов на административно-территориальное деление, но и изменилась система оценок предшествующего опыта. Появились интересные, с точки зрения обоснования возможных изменений административно-территориального деления страны, работы, посвященные анализу и развитию федерализма в России. Одной из первых таких работ начала 1990-х гг. была книга-трехтомник Р.Г. Абдулатипова, Л.Ф. Болтенковой и Ю.Ф. Ярова , посвященная истории федерализма в России. Свои критические оценки советской и постсоветской федеративной системы государственного устройства и предложения по ее преобразованию высказали в 1990-е годы А.А. Ахтамзян74, С.Н. Бабурин75, Э.А. Паин76, Г.Х. Попов77, А.И. Солженицын78, А.Н. Аринин, Г.В. Марченко79, В.В. Жириновский80, В.П. Чернов81, и др. Проблемы административно-территориального устройства не от раз становились темой научных конференций и «круглых столов» , г публикации в прессе, в том числе, в интернете .
В середине 1990-х годов в Государственном научно-исследовательском учреждении «Совете по изучению производительных сил» (СОПС) Минэкономразвития России и РАН под руководством академика РАН А.Г. Гранберга был разработан инициативный проект двухэтапного реформирования государственного территориального устройства, поддержанный Администрацией Президента Российской Федерации. Во многом результатом этой работы стало введение в России в мае 2000 г. семи федеральных округов. С их учреждением появились и первые аналитические ал ос работы по федеральным округам: книги В.В. Кистанова , М.Я. Гохберга .
Изменения системы регионального управления в конце XX в. стали поводом оживленной дискуссии в прессе о сущности советской административно-территориальной системы и о перспективах ее переустройства. Система государственного территориального устройства оценивалась с разных точек зрения, было высказано много предложений, появились глубокие научные исследования. Это был уже новый уровень обобщения с учетом бурных событий последнего десятилетия XX в., с высоты богатого предшествующего опыта, обеспечившего возможность сопоставлений. Немаловажную роль сыграла независимость суждений и свобода мнений.
Критический анализ советского периода территориального управления и современных преобразований содержится в работах А.Б. Зубова86, СИ. Шубина87, Э.А. Паина88, Б.Т Лагутенко89, Р.А Исляева90, В.Л. Каганского91, Д.В. Доленко и др. Вопросы фактологии изменений структуры административно-территориального деления страны за прошедшие 300 лет подробно изложены в работе С.А. Тархова .
Административно-территориальное деление России рассматривалось в научных исследованиях начала XXI века с различных точек зрения. Проблемам взаимодействия административно-территориального устройства и градостроительства посвящена монография архитекторов В.В. Аникеева и В.В. Владимирова94. О роли «опорного каркаса» страны - совокупности центров и соединяющих их магистралей - в рационализации ее территориального устройства пишет географ Г.М. Лаппо95. Социолог М.П. Хрипков96 и политолог М.Н. Казакова97, уделяют внимание государственно-территориальному устройству России в связи с вопросами ее национальной безопасности. Юрист Т.С. Гусева98 посвятила свою диссертацию выявлению основных теоретико-правовых проблем становления и развития федерализма в России и обозначению путей их развития.
Все это подготовило благодатную основу для историко-географического исследования системы административно-территориального деления России в XX веке. Однако серьезных научных исследований такого плана еще не появилось. В работах историков 2000-2002 гг. пока еще прослеживалась тенденция более пристального рассмотрения административно-территориального деления России по отдельным периодам и чаще всего применительно к отдельным регионам. Среди таких работ, прежде всего, следует назвать монографию А.В. Умрихина" (2000 г.), посвященную анализу административно-территориального устройства Дальнего Востока во второй половине XIX - начале XX вв. Этот же аспект характерен для ряда диссертационных исследований: работа Н.П. Капосовой100 (2000 г.), посвященная национально-государственному строительству в первые годы советской власти 1917-1922 гг., И.Г. Клименко101 (2001 г.) - административно-территориальному делению кубанских земель и кавказского Причерноморья с конца XVIII в. до 1937 г.; В.Г. Благодатских (2001 г.) - историческому опыту управления региональным развитием 1917-1993 гг. (на материалах Урала); СИ. Шубина (2002 г.), рассматривающего региональную политику Советского государства в 1920-1930 гг. и ее реализацию в Северном крае.
Представляют интерес исследования по формированию границ отдельных территорий: О. Теребова104 - Гомельской губернии, А. Шашкова, Н. Попова, Н. Баранова105 - по Уральскому региону. Здесь же следует назвать более ранние региональные исследования историко-географического плана: А.Г. Манакова и И.С. Кулакова-по Псковской области106, И.Л. Жеребцова107 -по "Коми краю".
Заметной вехой в историческом исследовании административно-территориального устройства России стала опубликованная в 2003 г. коллективная монография «Административно-территориальное устройство России: История и современность» под редакцией доктора исторических наук А.В.Пыжикова (авторский коллектив: И.Н. Данилевский, И.Л. Андреев, А.Б. Каменский, Л.Ф. Писарьков, А.Д. Степанский, А.Ю. Бахтурина, Е.П. Малышева, Т.Г. Архипова, А.Н. Медушевский, В.В. Журавлев).
В этой книге впервые обобщены проблемы административно-территориального устройства России, начиная с древнерусского государства и до последнего десятилетия XX века. Особое внимание уделено в этом исследовании зарождению идей, осмыслению альтернативных вариантов преобразования административно-территориального устройства, выявлению причин выбора определенных вариантов из ряда альтернатив, анализу проблем соотношения замысла и результата различных новаций, извлечению исторического опыта из уроков административно-территориальных преобразований. Это масштабное исследование охватывает почти 11 веков (с IX по XX). С одной стороны, такая ретроспектива позволяет представить главные вехи административно-территориальных преобразований, динамику развития этого процесса в связи с меняющимися политическими и социально-экономическими условиями в России, понять глобальные закономерности изменений административно-территориального устройства страны. С другой стороны, небольшой объем работы не позволил авторам дать детальный анализ этапам преобразований в административно-территориальном устройстве. Обобщенный анализ подкрепляется лишь некоторыми региональными примерами правовой практики управления, практически отсутствует экономический и другой аналитический цифровой материал. Однако данная работа, несомненно, будет являться стимулом для дальнейших исследований исторического опыта и проблем административно-территориального деления, как в региональном аспекте, так и по России в целом; как в общем плане, так и за отдельные периоды развития России.
Все упомянутые исследования, касающиеся территориальных проблем, за очень редким исключением, демонстрируют определенное «равнодушие» к территории. По-видимому, апеллируя к воображению читателей, их пространственному мышлению, многие исследователи игнорируют картографическое осмысление и представление территориальных закономерностей в работах. Исключение представляют названные ранее работы С.А. Тархова, А. Шашкова, Н. Попова, Н. Баранова, B.C. Шубина и некоторых других авторов. Здесь уместно вспомнить изречение Н.И. Надеждина в статье «Опыт исторической географии русского мира» (1842 г.). Он писал: «Первой страницей истории должна быть географическая ландкарта: она должна быть не как только вспомогательное средство, чтобы знать, где что случилось, но как богатый архив самих документов, источников»109. И если это, несомненно, справедливо по отношению к истории, то уж тем более необходимо для исторической географии.
Среди ученых, чьи труды отличаются глубоким знанием картографических источников по истории России, их содержательным анализом и мастерским использованием картографических методов исследования необходимо назвать Б.А. Рыбакова110, А.В. Постникова111, A.M. Берлянта112, B.C. Кусова113, СИ. Сотникову114 и др.
В последнее десятилетие прошлого века в картографировании историко-географических процессов все активнее используются компьютерные технологии (В.Н. Владимиров115, Ю.С. Булыгин116 и др.)
Монографии, статьи, диссертации демонстрируют самые разные подходы к изучаемому объекту. Вследствие этого в работах сохраняется некоторая несогласованность в категориально-понятийном аппарате: «административно-территориальное деление», «административно территориальное устройство», «политико-административное деление», «политико-государственное деление», «государственно-территориальное устройство». В некоторых исследованиях ряд этих терминов воспринимаются как синонимы, иногда их разграничивают и даже дают им определения. Поскольку общепринятых терминов, касающихся этого вопроса не сложилось, а из контекста приблизительно понятно, о чем идет речь, то, казалось бы, сложностей такая путаница не вызывает. Вместе с тем такая ситуация порождает недосказанность и разночтения в восприятии людей, по-разному толкующих данные понятия. В научных исследованиях также нет единства в периодизации изменений административно-территориального деления на протяжении XX в. Свои точки зрения высказали на эту тему В.Г. Благодатских, СИ. Шубин, Т.С Гусева, СА. Тархов, Р.А. Исляев, работы которых уже упоминались, а также В.А. Колосов, Н.С Мироненко117 и др.
Большинство из имеющихся по рассматриваемой тематике работ не являются историко-географическими. Они либо содержат элементы историко-географических характеристик, либо представляют материал для последующих историко-географических обобщений. Большинству работ не достает той конкретики в анализе и четкости пространственного представления ситуации в административно-территориальном делении, которое дает историко-географическое исследование. Практически не затронутым является вопрос о роли административно-территориального деления в формировании пространственного образа России. Целостного анализа трансформации административно-территориального деления России в ходе XX века в историко-географическом аспекте с картографическим представлением и наглядным сопоставлением основных периодов до сих пор в научной литературе не представлено.
Цель работы - историко-географическое исследование административно-территориального деления России в связи с трансформацией ее внешних границ, изменением политической и социально-экономической ситуации в XX веке.
Для осуществления этой цели в работе необходимо было решить следующие основные задачи:
- обосновать сущность историко-географического изучения системы административно-территориального деления, определить терминологию и периодизацию в данном исследовании;
- проанализировать и наглядно представить изменения пространственного образа России в контексте эволюции административно-территориального деления и трансформации внешних государственных границ;
- исследовать исторический опыт преобразования административно-территориального деления России в различные периоды развития страны;
- выявить основные тенденции и главные факторы изменения административно-территориального деления России на разных этапах его преобразования в XX в.;
- проанализировать теорию и опыт сочетания экономического районирования и административно-территориального деления России;
- показать возможности картографических методов исследования в изучении вопросов трансформации внешних и внутренних границ России.
Объект исследования - административно-территориальное деление России в XX веке.
Предмет исследования - исторический опыт преобразований административно-территориального деления и пространственного образа России в XX веке, картографическое представление основных этапов этого процесса.
Хронологические рамки исследования.
Исследование осуществлялось в рамках двадцатого столетия: 1901-2000 гг. За этот период накоплен значительный исторический опыт изменения административно-территориального деления, отчетливо проявились дискуссионные и нерешенные проблемы, основные факторы его преобразования. Кроме того, определились теоретические и методологические воззрения на сущность исторической географии, ее роль в историческом изучении территории. Историческая картография получила новые импульсы развития в связи с внедрением компьютерных технологий и геоинформатики.
Источниковая база исследования. В основу работы положены следующие источники:
1. Документы Государственного Архива Российской Федерации (Г АРФ), посвященные вопросам преобразования административно-территориального деления России в течение XX века:
постановления Временного правительства (1917 г.), переписка Временного правительства с губернскими и уездными комиссарами о политическом и экономическом положении в губерниях и создании органов местного самоуправления (1917 г.);
фонд Административной Комиссии при Президиуме ВЦИК 1918-1938 гг., включающий декреты, постановления, циркуляры и инструкции ЦИК СССР, ВЦИК, СНК РСФСР и НКВД РСФСР по вопросам административно-территориального деления; протоколы заседаний Административной Комиссии и Комиссии по районированию при ВЦИК; дела об образовании автономных республик, губерний, областей и других территориальных единиц РСФСР, об установлении их территориальных границ и административном делении, о переименовании населенных пунктов, о преобразовании сел в рабочие поселки и города;
фонд Комиссии ВЦИК по районированию 1921-1927 гг., включающий материалы по районированию отдельных автономных республик, краев и областей, в том числе, Западной Сибири, Центральной области, Северо-Кавказского края; материалы по урегулированию пограничных споров Российской, Узбекской и Туркменской республик, установлению границ Волжско-Камского края, Вотской и Марийской автономных областей, Башкирской, Бурят-Монгольской, Казакской, Киргизской, Карельской, Крымской автономных республик, карты отдельных районов РСФСР;
фонд Верховного Совета РСФСР 1937-1990 гг., включающий документы по административно-территориальному делению.
2. Документы Российского Государственного Архива Экономики (РГАЭ):
фонд ЦСУ РСФСР, включающий статистические сведения об изменении административно-территориального деления 1913-1941 гг., 1951-1957 гг., данные переписей населения 1919-1922 гг., 1926, 1939, 1959, 1979 гг.
3. Свод законов Российской Империи, законодательные акты советской и постсоветской России, справочники административно-территориального деления РСФСР за все годы их выпуска.
4. Географические карты административно-территориального деления России разных лет издания. Среди них: карты губернского и уездного деления дореволюционной России; карты первых административных преобразований Советской России (1922-1928 гг.); карты областного и национального деления РСФСР по результатам административной реформы 1929 года, карты окружного деления этого периода; карты 1930-х годов, карты экономического районирования страны за разные периоды.
5. Сведения о переименованиях населенных пунктов и территорий, отражающие смену политических вех и создающие своеобразный колорит каждому из рассматриваемых периодов (помимо архивных источников здесь 1 1 о использовались работы Е.М.Поспелова ).
Методологическую основу диссертационного исследования составляют всеобщие и универсальные - философские, общенаучные и конкретно-предметные методы. Характер изучаемого объекта и поставленные задачи исследования предопределили необходимость использования диалектического метода, рассматривающего все явления в их становлении, развитии и изменении, в связи с другими явлениями, с учетом внутренних противоречий, перехода количественных изменений в качественные. Главным методологическим принципом исследования являлся принцип историзма, предусматривающий изучение событий и явлений в процессе развития, с учетом их взаимосвязи и взаимообусловленности в конкретно-исторической обстановке и хронологической последовательности. Важную роль играли и другие принципы диалектической логики: восхождения от абстрактного к конкретному, единства логического и исторического, системности, объективности. Это позволило раскрыть сущность изучаемого явления со всей его противоречивостью субъективных и объективных составляющих; трактовать его как подсистему в более глобальной системе государственного территориального устройства во взаимосвязи с целой совокупностью других процессов-подсистем, во взаимообусловленности с множеством воздействующих на него политических и социально-экономических факторов, выявить главные факторы, закономерности и этапы развития. Это помогло объективно оценить изменения административно-территориального деления России в ходе XX века и дать оценку предлагаемым вариантам перспектив его развития.
В работе использовались следующие общенаучные методы познания: анализ и синтез, от конкретного к абстрактному и от абстрактного к конкретному, индукция и дедукция, исторический и логический методы, системно-структурный анализ, метод моделирования и др. Применение анализа и синтеза позволило, с одной стороны, проследить исторические судьбы каждой отдельной губернии и области, с другой, дать интегральную характеристику структуры административно-территориального деления России по отдельным периодам XX века. Использование метода восхождения от конкретного к абстрактному дало возможность сформулировать понятие пространственного образа России, включив в качестве важнейшего его элемента административно-территориальное деление. Исторический и логический методы в сочетании позволили не только исследовать процесс становления и развития административно-территориального деления, но и постичь логику эволюции этого явления, как во времени, так и в пространстве. Рассмотрение административно-территориального деления как системы иерархически соподчиненных единиц предопределило применение системно-структурного анализа, позволившего раскрыть строение, структуру, функции, особенности развития этой системы на разных этапах. Применение метода моделирования дало возможность создать образно-знаковые модели территории России, отражающие сущность исследуемой системы на разных этапах ее развития. Указанные модели, в свою очередь, стали средством познания закономерностей изменения образа России.
Широко использовались исторические методы исследования. Историко-генетический метод позволил последовательно раскрыть свойства, функции и изменения изучаемой реальности в процессе ее исторического движения, выявить причинно-следственные связи, закономерности исторического развития. Историко-сравнительный метод использовался для сопоставления системы административно-территориального деления как в разные периоды XX века (по вертикали), так и на разных территориях, в том числе, и за рубежом (по горизонтали). С помощью историко-сравнительного метода сопоставлялся пространственный образ России в разные периоды XX века, исследовались изменения границ губерний и областей. Историко-типологический метод во временном аспекте помог выделить главные периоды развития административно-территориального деления России в XX веке, в пространственном аспекте - классифицировать административно-территориальные единицы по различным признакам. Применение историко-системного метода позволило рассматривать процесс изменения административно-территориального деления не только в диахронном (разновременном), но и в синхронном - пространственном выражении. Пространственно-временной анализ являлся одним из важнейших методов данного исследования.
Среди конкретно-предметных методов познания главное внимание было уделено картографическому методу, который предусматривал, во-первых, анализ уже имеющихся карт, во-вторых, составление новых карт на основе разнообразных источников с последующим их анализом. С применением картографического метода исследования стало возможным наглядное представление в работе пространственного образа России в контексте изменения административно-территориального деления и внешних границ.
При составлении новых карт и схем, обеспечивающих сопоставимость административно-территориального деления России в разные периоды, четкое восприятие внутренних административных границ и других компонентов образа страны использованы методы геоинформационного картографирования и компьютерного моделирования. Для выполнения иллюстраций применены компьютерные программы: Digit Map, Map Viewer, Adobe Photoshop, Surfer, Power Point, Microsoft Excel, Microsoft Word. Визуальный анализ составленных картографических произведений позволил сделать работу пространственно-конкретной, помог выявить как общие, так и региональные закономерности эволюции административно территориального деления.
Кроме того, в работе использованы методы: статистический, графический, сравнительно-описательный и др., которые позволили показать и убедительно обосновать главные тенденции развития изучаемого явления. В целом при выборе тех или иных исследовательских приемов, методов, принципов автор руководствовался комплексным междисциплинарным подходом к историческому познанию, который отражает современный уровень развития науки.
Научная новизна исследования. Это одно из первых масштабных историко-географических исследований проблемы трансформации административно-территориального деления России в XX в. В процессе исследования определены политические и социально-экономические мотивы как основа изменений административно-территориального деления страны и показано главенство политических факторов в его трансформации. Определены важнейшие тенденции преобразования административно-территориального деления, впервые рассмотренного как составная часть пространственного образа страны. Новым является привлечение к исследованию большого массива архивных источников и подлинных географических карт, соответствующих рассматриваемым периодам, дат издания. Авторские компьютерные версии этих карт также представляют элемент новизны. Новым является также активное использование картографических методов исследования и составление серии компьютерных карт административно-территориального деления России разных периодов в сопоставимых масштабах и проекциях.
Теоретическая и практическая значимость диссертации. Обобщены и систематизированы научные воззрения по проблемам административно-территориального деления России в XX веке. Уточнены сущность и направления историко-географического исследования. Выявлены важнейшие закономерности и факторы изменения административно-территориального деления России XX века. В контексте социально-политических процессов определены главные этапы эволюции административно-территориального деления. В отличие от традиционной практики изложения данных проблем лишь в однозначном (узкоспециализированном) понимании в работе освещаются точки зрения различных специалистов, помогающие автору более обстоятельно обосновывать собственную позицию.
Составленные автором карты административно-территориального деления и тщательно выверенные списки административно-территориальных единиц могут служить наглядным пособием для изучения исторической географии России, а также могут стать основой создания геоинформационной системы (ГИС) «Историческая география России XX в.»
Все рисунки, за исключением рис. 18 и 22, выполнены автором. Все схемы административно-территориального деления, представленные в работе на следующие даты: 1900, 1922, 1929, 1937, 1946, 1963, 1965, 1993 и 2000 гг. - являются авторскими компьютерными версиями подлинных карт, изданных в соответствующие периоды.
Автором были решены весьма трудоемкие задачи компьютерной оцифровки этих карт и приведения их к одному масштабу и одной проекции. В результате выполненные карты приобрели сопоставимый вид и лучшую «читаемость» по сравнению с некоторыми подлинниками начала века. Кроме того, составленные карты послужили основой для нанесения различного рода информации.
Апробация. Результаты исследования доложены на Всероссийских научных конференциях: «Русская цивилизация между Востоком и Западом» (Москва, МИРЭА, 2000 г.); «Картография XXI века: теория, методы, практика» - секция «Историческая картография» (Москва, Ин-т географии РАН, 2001 г.); «История и развитие идей П.П. Семенова-Тян-Шанского в современной науке и практике образования» (Липецк, ЛГПУ, 2002 г.) и на международных научных конференциях: «Историческая география: новые направления и методы исследования» (Санкт-Петербург, Рос. гос. гидромет. ун-т, 2002 г.); «Университеты и региональное развитие» (Смоленск, СГУ, 2002 г.).
Материалы диссертации использованы автором в практике преподавания учебных курсов в Московском городском педагогическом университете, в Институте международного права и экономики имени А.С. Грибоедова, в Московском институте открытого образования.
Результаты исследования отражены в монографии "Историческая география России XX века: социально-политические аспекты" (2003 г.) и в других публикациях, в том числе, в журналах из Перечня ВАК Министерства образования России: Вопросы истории, Известия Самарского научного центра РАН, Геодезия и картография, География в школе. Всего по теме диссертации опубликовано 23 работы общим объемом более 50 п.л.
Структура диссертации. Диссертация состоит из ведения, четырех глав, заключения, списка использованных источников и литературы (4 наименований); приложения, включающего 18 таблиц и 39 рисунков. Объем диссертации 419 страниц, в тексте 22 таблицы.
Теоретические основы историко-географического изучения административно-территориального деления России
Общие теоретические основы историко-географических исследований заложены в трудах В.Н. Татищева1, К.И. Арсеньева2, Н.И. Надеждина3, В.П. Семенова-Тян-Шанского4, Л.И. Мечникова5, М.К. Любавского6, В.К. Яцунского , О.М. Медушевской , Л.А. Гольденберга , Э.Г. Истоминой , Л.Г. Бескровного11, Е.М. Поспелова12, B.C. Жекулина13, СИ. Сотниковой14, В.Э. Булатова, Д.Н. Замятина, В.Н. Стрелецкого15 и др. Опыт конкретных исследований этих и других авторов позволяет судить о направлениях и специфике изучения различных объектов в рамках исторической географии. Эта наука, как вспомогательная или специальная историческая дисциплина, изучающая пространственные аспекты исторического процесса, исследует в пространственно-временном контексте широкий круг вопросов.
Изучение изменений внешних и внутренних границ России стало одним из важнейших объектов историко-географического исследования лишь с недавних пор. Очевидно, поэтому к настоящему времени теоретическое осмысление историко-географического аспекта исследования административно-территориального деления не осуществлено в достаточной степени. Нет четкости в терминологии, не определен круг вопросов, которые должны решаться в процессе этого исследования, не отработана методология таких исследований.
К настоящему времени даже не сложилось единой точки зрения о том, как называть систему территориальных единиц, на которые подразделяется государство в целях эффективного административного управления регионами. В научной литературе чаще всего оперируют терминами: «административно-территориальное устройство», «административно-территориальное деление», «политико-административное деление», «политико-государственное деление». Казалось бы, ответ на этот вопрос должен содержаться в Конституции: терминология, в ней заложенная, как и ее содержание, законодательно утверждены и являются обязательными. Однако в статье 65 главы 3 «Федеральное устройство» действующей Конституции Российской Федерации, где перечисляются все ее субъекты, ни один из этих терминов не присутствует.
В большинстве Конституций республик в составе Российской Федерации и Уставов других его субъектов16 употребляется термин «административно-территориальное устройство». Однако в ряде аналогичных документов, наряду с ним, применен также термин «административно-территориальное деление» (Белгородская, Кировская, Свердловская области; Таймырский (Долгано-Ненецкий), Ханты Мансийский, Эвенкийский, Корякский автономные округа). В ряде таких документов присутствует лишь термин «административно-территориальное деление» (Рязанская, Пермская и Сахалинская области, Республика Марий Эл). В некоторых конституционных документах используются другие термины: «территориальное деление» (Москва, Ульяновская область), «государственное устройство» (Тульская и Томская области, Республика Башкортостан), «государственно-территориальное устройство» (Архангельская и Омская области), «территориальное устройство» (Санкт-Петербург), «административно-территориальный состав» (Астраханская область), «административное устройство» (Хабаровский край).
Становление административно-территориального деления и общая характеристика социально-политических процессов России к началу XX века
К началу XX века Россия являлась самым большим по площади государством мира. После долгого периода увеличения ее территории конец
XIX - начало XX века оказались временем относительной стабильности и в определенной степени ознаменовали окончание процесса территориального собирания единой Российской Империи. К этому времени она имела не только самую огромную за всю историю России территорию, но и устоявшуюся систему территориального управления.
Административно-территориальное деление, с которым Россия вошла в XX век, сформировалось в основных чертах еще в последней трети XVIII века. Оно явилось результатом реформы административно-территориального деления, реализованной Екатериной II, и по своей сути, а в ряде случаев -даже в административных границах отдельных губерний - осталось неизменным до 1917 года. Для понимания сущности сложившейся к началу XX века системы государственного территориального устройства важно обратиться к истокам, совершив краткий экскурс в историю формирования административно-территориального деления России1.
Принципы губернского деления, предложенного Екатериной И, как впрочем, и предыдущего «петровского» губернского устроения, определили, главным образом, фискальные и полицейско-административные цели. В основу административного деления страны на губернии была положена численность населения: в частности, в качестве губерний при Екатерине II выделялись территории с населением примерно 300-400 тысяч душ, а в качестве уездов - 20-30 тысяч душ мужского пола. Практически не принимались во внимание объективные факторы территориальной дифференциации: не учитывалось природное или историческое своеобразие территорий, особенности развития экономики, национальный состав населения. Недаром еще А.Н. Радищев называл это деление «исправниковым искусством».
По мере развития Российской Империи, увеличения ее территории и присоединения новых земель происходило общее увеличение числа губерний. Однако суть административно-территориального деления как инструмента реализации фискально-полицейских задач практически не менялось. Примечательно, что единственное радикальное предложение по изменению сети административно-территориального деления принадлежало «декабристам», выступавшими с позиций активного противостояния самодержавной власти. Эти идеи были изложены и в «Конституции» Никиты Муравьева и в «Русской Правде» Павла Пестеля.
Более известным и чаще упоминаемым является проект Павла Пестеля, в соответствии с которым Россия должна была быть разделена на 12 частей -2 удела и 10 областей . Эти новые, весьма крупные образования должны были устранить механистическое разделение территории России без учета характеристик ее ресурсного потенциала и особенностей хозяйства и расселения. Новые образования были очень крупными, имели возможность внутреннего самостоятельного развития (то есть, в какой-то степени эти идеи предвосхитили последующие проекты создания укрупненных территориальных единиц в XX веке). Интересно, что в данном проекте обосновывалась целесообразность переноса столицы России в Нижний Новгород, исходя также из экономических и расселенческих особенностей тогдашнего развития России.
«Великие реформы» Александра II в 1860-1870-х годах охватили практически весь государственный аппарат, однако они сравнительно мало изменили систему высших и центральных учреждений. Важнейшим проявлением модернизаторских тенденций стало создание органов местного самоуправления (земских и городских). Одновременно с этим в административно-территориальном делении России появилось новое, низовое звено - волость (в названии этого звена был использован более ранний термин, также обозначавший низовую территориальную единицу), причем, управленческие функции волости распространялись только на крестьянское сословие (а не на всю административную территорию). При этом сетка крупных административно-территориальных единиц страны не изменилась. На практике сочетание чиновничьих и выборных институтов впоследствии породило новый комплекс противоречий, который не мог не повлиять на судьбу страны и радикальность наступивших в XX веке перемен.
Острой, уничтожающей была критика существующего административно-территориального деления в работах В.И. Ленина. Он оценивал губернско-уездную систему России как средневековую, крепостническую, казенно-бюрократическую, отвечающую требованию бюрократии, рутины, помещиков, попов .
Начало преобразований административно- территориального деления в 1917-1922 гг
С 1917 по 1922 гг. в административно-территориальном делении России произошли существенные изменения, заложившие основу современного государственного территориального устройства. В этот краткий, насыщенный событиями период в условиях жесткого политического противостояния, гражданской войны, угрозы территориальной целостности России был сделан выбор в пользу федеративного национально территориального принципа построения нового государства. История политических дискуссий того периода по выбору государственного устройства показывает, сколь непростым было это решение1. Развернувшаяся в постсоветский период волна критических оценок начального советского опыта государственно-территориального строительства2 также свидетельствует о спорности принятых решений.
Несмотря на дискуссионность этого вопроса, все же следует признать, что то была попытка создания принципиально новой системы административно-территориального деления в условиях необходимости собирания российских земель на новом этапе. Реализация национально-территориального принципа федеративного устройства позволила решить накапливающиеся веками национальные проблемы, она была практически важной для привлечения на сторону большевиков национальных движений. Возможно, лучшим вариантом мог бы стать «географический федерализм». Однако эта идея не была принята большевистским руководством, и судить о целесообразности этой альтернативы сложно в отсутствии данного исторического опыта. Был взят курс на построение нового административно-территориального деления на основе учета национальных особенностей. Этот принцип очень активно начал воплощаться в жизнь сразу после
Октябрьской революции, и к концу рассматриваемого периода в России уже было образовано 8 автономных республик, 11 автономных областей, 2 трудовые коммуны. Процесс преобразований осуществлялся в сложнейших условиях становления новой власти, и в нем отчетливо выделяется два периода3:
I период - «власти на местах», когда местные органы производили перекройку самостоятельно без санкций центра». Общегосударственного плана административно-территориального переустройства еще не существовало. Этот период может быть назван периодом стихийных революционных преобразований. II период - с образования Административной Комиссии при Президиуме ВЦИК4 (декабрь 1919 г.), когда вся работа по административному районированию была сосредоточена в центре. Этот период может быть назван периодом начала централизованных преобразований административно-территориального деления России.
Противоречивость ситуации первых послереволюционных лет состояла в том, что территория новой российской республики находилась в составе единого советского государства лишь формально. В действительности же значительные по площади пространства России не подчинялись советскому правительству. Гражданская война и иностранная интервенция еще более усложняли возможность осуществления единой централизованной власти.
Начало этого периода - с 25 октября 1917 г. по март 1918 г. - в советской историографии традиционно характеризовалось ленинской формулой сплошного триумфального шествия Советской власти по территории бывшей Российской Империи. В действительности начало деятельности новых, советских органов государственного и территориального управления встречало жесткое противостояния со стороны противников советского правительства (как монархистов, так и сторонников Временного Правительства или же новых национальных органов местной власти). Местные особенности, в которых происходила российская революция, предопределили разнообразие форм организации власти и темпов завоевания ее большевиками. Во многом в соответствии с этим выстраивалась и новая система административно-территориального деления.
Сразу после Октябрьской революции ломки административных границ не наблюдалось. В 1917 г. советской властью утверждено только одно новое образование, а именно, Татарский уезд, образованный из 20 волостей Тюкалинского и одной волости Каннского уезда Томской губернии, и вновь образованный уезд был отнесен к Акмолинской области (НКВД 18/XII. 1917 г.)5. Однако «неизбежное в первый период революции падение власти центрального правительства и лозунг «Вся власть на местах» содействовали тому, что местные Исполкомы начали устанавливать новые границы самостоятельно, нередко не доводя даже до сведения центральной власти» . Это особенно активно осуществлялось на низовом уровне, когда границы волостей переносились в соответствии с интересами передела земель. Происходило дробление административных единиц, но одновременно это способствовало и утверждению на местах власти Советов.
Советское правительство, фактически сознавая неизбежность в первый послереволюционный период неконтролируемых процессов в «перекройке» границ губерний, официально не признавало тех многочисленных стихийных административно-территориальных преобразований, которые осуществлялись в стране без его ведома. Особенно это касалось формирования таких новых административных единиц на территории России, как самостоятельные демократические государства, правительства белых режимов, которые стихийно возникали в ходе гражданской войны.
