Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Программа «Восточное партнёрство» (ВП) – развитие концепции ЕС «Большая Европа – соседство»
1. Расширение ЕС 2004-2007 гг. и принятие концепции «Большая Европа – соседство: новые рамки для отношений с нашими восточными и южными соседями» стр.16
2. Причины принятия и основные идеи программы «Восточное партнёрство» стр. 35
Глава II. Политика стран-членов ЕС по отношению к программе «Восточное партнёрство»
1. Цели и задачи инициаторов «Восточного партнёрства» Польши и Швеции .стр. 48
2. Подходы Германии, Франции и Великобритании к «Восточному партнёрству». стр. 62
Глава III. Перспективы и итоги реализации программы ВП в Азербайджане, Армении и Грузии
1. Реализация «Восточного партнёрства» и итоги программы в Азербайджане стр. 69
2. Ход реализации и итоги программы для Армении стр. 105
3. Цели, задачи и итоги «Восточного партнёрства» в отношении Грузии .стр. 125
Заключение .стр. 159
Список использованной литературы
- Расширение ЕС 2004-2007 гг. и принятие концепции «Большая Европа – соседство: новые рамки для отношений с нашими восточными и южными соседями»
- Причины принятия и основные идеи программы «Восточное партнёрство»
- Подходы Германии, Франции и Великобритании к «Восточному партнёрству».
- Ход реализации и итоги программы для Армении
Расширение ЕС 2004-2007 гг. и принятие концепции «Большая Европа – соседство: новые рамки для отношений с нашими восточными и южными соседями»
В научной литературе пятое расширение ЕС объясняют группой политических, социально-экономических и культурных причин. Однако они сами являются следствием более глобальных, структурных процессов.
Во-первых, в мире отчётливо проявляется тенденция к многополярности. В этом заключается определённая историческая закономерность, что подтверждает даже беглый взгляд на историю Европы: появление гегемона сопровождалось его практически безграничным господством, которое со временем начинало увядать. В дальнейшем наступал момент, когда влияние окончательно ослабевало, что вело к восстановлению системы международных отношений с несколькими доминирующими государствами. Это можно проследить на примере Священной Римской Империи, наполеоновской Франции, гитлеровской Германии, а также Испании времён Филиппа II и Великобритании до первой мировой войны, если говорить о доминировании на море8.
Во-вторых, можно с уверенностью говорить о происходящей трансформации такой характеристики, как «сила», превращении её в комплексную величину, в основе которой лежит не только военное могущество, но также экономическая мощь и «мягкая» сила9. Это подтверждается и тем фактом, что в политической науке набирают вес новые термины, такие как «геоэкономика»10 и «геофилософия»11. Их появление отражает попытки преодолеть ограниченность географического детерминизма, изначально заложенного в понятие «геополитика». В этой связи кажутся наивными взгляды апологетов системы международных отношений, базирующейся на идеалистических принципах, которые утверждают, что новый мировой порядок, опирающийся на силу, ныне невозможен12. Очевидно, что на смену «варварской» войне пришло более тонкое средство достижения своих интересов посредством экономического давления и культурной экспансии. Это ли не применение силы? Впрочем, как показывают текущие события, военная сила всё также будет играть важную роль.
В-третьих, наблюдаемая в мировой политике ситуация не оставляет сомнений в относительной слабости даже наиболее сильных государств перед лицом региональных и тем более глобальных проблем. Таким образом, система международных отношений постепенно принимает вид «структурной многополярности», в которой основными акторами помимо стран выступят также союзы государств конфедеративного характера.
Это ни в коем случае не означает закат государства, как общественного института: как и все социальные явления, оно изменяется с течением времени. Перед каждой страной ЕС, так или иначе, возникают два вида проблем, которые необходимо решить: первая – на уровне государства, вторая – на макроуровне. Ко второму виду проблем относится, в том числе, обеспечение международной безопасности, причём, не только с акцентом на военную составляющую, но и на финансово-экономическую. Среди других острых вопросов на макроуровне выделяются борьба с терроризмом и решение трансграничных проблем, таких как организованная преступность, нелегальная миграция. Последняя из них особенно важна в связи с «размыванием» культурных оснований, на которых покоится сама идея единой Европы. Как следствие, стабильность в регионе, а, следовательно, благоприятная для развития среда, ставится в зависимость от решения этих проблем. Существование ЕС, с одной стороны, и его «встроенность» в мировую систему капитализма, с его рационализмом и максимизацией прибыли, с другой, доказывают, что государствам выгоднее решать проблемы, не зависящие или незначительно зависящие от действий одной конкретной страны, совместно, передавая часть своих полномочий наднациональным органам.
Таким образом, в Евросоюзе найден свой собственный вариант решения проблем, появившихся на макроуровне, с опорой на совместные усилия его членов. Но такая форма не разрушает их государственность, а лишь слегка модифицирует. Это позволяет ЕС перейти из стадии «рыхлой» конфедерации к союзу с более глубокой степенью интеграции, а в перспективе стать полноценным и одним из наиболее влиятельных акторов в мировой политике.
Бесспорно, одним из наиболее значительных событий последнего десятилетия явилось включение в состав ЕС стран, большинство из которых некогда входили в орбиту влияния СССР. После распада Советского Союза Россия по объективным причинам была неспособна сохранять свои прежние позиции в Центральной и Восточной Европе, поэтому многие страны региона обратили свой взор в сторону ЕС. Такая переориентация видится само собой разумеющейся по нескольким причинам. Во-первых, это идеологический фактор. Европейские ценности, такие как демократия и права человека, а также общая привлекательность европейского пути развития оказались притягательнее для стран бывшего «второго мира», чем бесконечное приближение «к светлому коммунистическому будущему». Во-вторых, дают о себе знать системные процессы международных отношений, проявляющиеся в виде тенденции к многополярности. В-третьих, сотрудничество с Западом сулило бльшие выгоды. В это же время одним из важнейших вопросов внешней политики ЕС стала необходимость принятия и реализации новой стратегии сотрудничества с приграничными государствами – странами бывшего СССР. С середины 90-х гг. XX в. уже действовала программа соседства «Евро-средиземноморское партнёрство» или «Барселонский процесс», которая, однако, регионально была ограничена североафриканскими и некоторыми ближневосточными странами. Поэтому новый проект был направлен как на страны южного средиземноморья, так и на западных членов СНГ и Россию13. Если рассматривать этот проект как элемент становления многополярности, то ЕС, безусловно, был заинтересован в том, чтобы в будущем страны-соседи ориентировались в своей политике на Брюссель.
Официальной датой начала разработки данной программы считается 15 апреля 2002 г., когда Совет ЕС указал на необходимость углубления отношений между Евросоюзом и будущими восточными соседями14. Вслед за этим, в августе 2002 г., Генеральный секретарь Совета ЕС Х. Солана и Комиссар ЕС К. Паттен подготовили совместное письмо «Большая Европа», ставшее основой будущей концепции и стратегии «Европейской политики соседства» (ЕПС). В нём впервые обозначаются две основные цели будущей программы – решение проблем, связанных с появлением новых границ и соседей ЕС и стремление избежать новых разделительных линий в Европе
Причины принятия и основные идеи программы «Восточное партнёрство»
Пока же ЕС соблюдает скорее формальный нейтралитет. При сохранении конфликта ЕС имеет возможность оказывать давление на обе стороны. Более того, политические игры распространяются далеко за пределы двух стран: каждая из крупных мировых или региональных держав получает возможность продвигать свои интересы. Что касается Евросоюза, то здесь имеются рычаги давления сразу на несколько стран. Например, в отношении Турции – по вопросам геноцида армян, транзита нефти и газа, вступления в ЕС, её региональной политики на Южном Кавказе. Для России – в области энергетики, транспорта, интеграционных процессов на постсоветском пространстве и т.д. В определённой степени это касается также Грузии и Ирана.
Ещё одна причина сохранения сложившейся конфликтной ситуации заключается в том, что никто точно не знает, что будет, если Азербайджан и Армения смогут подписать устраивающий друг друга мир. В этом случае в пользу усиления роли России в странах Южного Кавказа свидетельствует географическая близость, более развитые экономические и торговые отношения, инфраструктура, сотрудничество по военным, энергетическим, социальным, культурным и другим вопросам.
Наконец, можно предположить, что Евросоюз не только декларативно, но и фактически не устраивает вариант с эскалацией конфликта. Причина вполне очевидна: очередная горячая точка может серьёзно дестабилизировать ситуацию не только в регионе, но и во всём мире. Даже если вооружённое столкновение будет скоротечным, последствия будут крайне неблагоприятными для всех. Среди них выделим такие, как резкий рост эмиграции, ухудшение ситуации, связанной с терроризмом и трансграничной преступностью, ослабление торговых связей и т.д. Учитывая внимание ЕС к проблемам обеспечения своей энергетической безопасности, европейские функционеры особенно опасаются, что первой мишенью могут стать нефте- и газопроводы. Нельзя исключать возможность перерастания конфликта в межэтническое и межконфессиональное противостояние, что скажется на всех странах региона негативным образом. Все заинтересованные стороны понимают, что война нежелательна и может обернуться большими политическими и экономическими потерями. В конечном счёте, это говорит в пользу сохранения status quo.
Что касается непосредственных участников противостояния – Армении и Азербайджана – то они стремятся как можно скорее урегулировать конфликт. Но поскольку их цели противоположны, а в регионе переплетены интересы крупных держав, Баку и Еревану будет крайне сложно прийти к консенсусу. Более того, в сложившейся ситуации они находят преимущества, которые исчезнут в случае подписания мира. Обе страны пользуются тем, что свои внутренние проблемы отчасти объясняют последствиями конфликта. На тяготы послевоенного устройства часто ссылаются и в непризнанной НКР.
Другой ключевой фактор внутренней политики – возможность сохранять власть, спекулируя на патриотических чувствах и националистических идеях. В определённой степени это связано с политикой Евросоюза. Поскольку Брюссель официально не заинтересован в том, чтобы нагнетать напряжение между участниками конфликта, он в своих отчётах смягчает критику, касающуюся нарушений демократических принципов, свободы и прав человека, верховенства закона. К тому же, как и любому государству, членам ЕС важно работать с предсказуемыми партнёрами. Учитывая накал обстановки на Южном Кавказе, ослабление режимов в Армении и Азербайджане может повлечь за собой приход к власти представителей крайне правых кругов. Для ведущих держав появление политиков, наподобие А. Г. Эльчибея в Азербайджане было бы нежелательно.
В Армении экономические преференции позволяют нынешней власти рассчитывать на лояльность бизнес-элиты и военной «верхушки». Как отмечают некоторые авторы, армянский генералитет не заинтересован в разрешении карабахского конфликта и, следовательно, в открытии границ с Турцией и Азербайджаном. Дело в том, что это создало бы «экономическую конкуренцию, что, в свою очередь, показало бы неэффективность существующих монополий и привело бы к снижению военных расходов
Если считать основной целью обеих стран контроль над Нагорным Карабахом, то позиция Армении на сегодняшний день выглядит более выигрышной, чем у Азербайджана. Это связано с тем, что именно Армения сейчас контролирует НКР. Чем дольше будет сохраняться такая ситуация, тем сложнее будет для Азербайджана реинтегрировать отторгнутый регион. Уже сейчас там не осталось азербайджанцев, а связи НКР с Арменией сильны как никогда. Вспомним, что Р. Кочарян сначала был президентом НКР (1994-1997 гг.), а затем занял аналогичную должность в Армении (1998-2008 гг.).
Поддержку Нагорному Карабаху оказывает разбросанная по всему миру армянская диаспора. Для примера укажем на несколько стран. В Аргентине численность этнических армян – 130 тыс., в Канаде и Германии – по 40 тыс., во Франции – почти полмиллиона, в Иране – 100 тыс., в Ливане – 230 тыс., в США – 1,4 млн., в Турции – 2 млн., в России – 2,25 млн.134 и т.д. Усилия диаспоры направлены, главным образом, на оказание финансовой помощи своей исторической родине. В этой связи, важную роль играет армянское лобби в США, которое выступает за увеличение ассигнований Армении и сохранение экономической помощи Нагорному Карабаху. В то же время, от американских сенаторов требуют сохранения 907 поправки к Акту об основных свободах, предусматривающей Азербайджану только гуманитарную помощь
Некоторые эксперты полагают, что Азербайджан стремится не просто вернуть Нагорный Карабах, но также при этом причинить как можно более серьёзный ущерб Армении. Наиболее одиозные армянские авторы считают, что урегулирование конфликта – не в интересах альянса Анкары и Баку, т.к. это позволяет «оказывать военно-политическое и экономическое давление на армянское государство, чтобы не дать последнему нормально развиваться и, тем паче, «качать» какие-либо политические права»136. К подобного рода оценкам необходимо относиться с известной долей скептицизма, в особенности принимая во внимание тот факт, что автор – лицо не беспристрастное. Тем не менее, в заявлении имеется доля истины.
Во внешней политике у обоих государств появляется возможность «зарабатывать очки» на интересах крупных игроков. Для Армении ключевыми в этом отношении странами являются Россия, США и Франция. Что касается Азербайджана, то необходимо выделить Россию, США, Германию, Турцию и отчасти Иран.
Результатом такого переплетения и столкновения интересов является не столь высокая эффективность МГ ОБСЕ, как того ожидают стороны. Более того, те усилия, которые прикладывают сопредседатели МГ для урегулирования конфликта, зачастую ведут к затягиванию переговорного процесса. В настоящее время мы наблюдаем удивительную картину. С одной стороны, цели Азербайджана и Армении противоположны, и конфликт, кажется, будет сохраняться долгие и долгие годы. С другой стороны, если крупные державы найдут общий «знаменатель», то проблему можно будет решить чрезвычайно быстро. Без сомнений, в такой ситуации Армения и Азербайджан вряд ли смогут что-то противопоставить давлению извне.
Подходы Германии, Франции и Великобритании к «Восточному партнёрству».
Первое, что необходимо отметить – это достаточно низкий уровень развития демократии в стране, о чём свидетельствуют данные МНПО. В рейтинге всё той же организации «Фридом хаус» Армения лишь ненамного лучше Азербайджана. Напомним, что оценка производится по двум категориям – политические права и гражданские свободы – по семибальной шкале. У Армении эти показатели составляют 6 и 4 балла соответственно (у Азербайджана 6 и 5)200. Интересно понаблюдать за динамикой процесса демократизации за последнее десятилетие. В отличие от Азербайджана, который всегда считался «несвободным» государством, Армения носила статус «частично свободной». В 2005 г. её рейтинг был понижен. По данным «Фридом хаус» причинами послужили недемократическая система управления и жёсткие действия властей против мирных демонстраций, которые были организованны оппозиционными группами ещё в апреле 2004 г. после президентских выборов201.
Для данного исследования важнее изменения, произошедшие после 2006 г. и в особенности 2008 г., когда Евросоюз начал реализацию ЕПС в Армении. Второй раз «Фридом хаус» снизила уровень Армении в 2009 г. и вновь по итогам президентских выборов. Это было связано с массовым задержанием протестующих граждан и неспособностью оппозиции успешно конкурировать на выборах202 . За отчётный период степень свободы СМИ также снизилась по сравнению с началом 2000-х гг.203
Разумеется, нельзя всецело полагаться на «сухие» цифры. Но такие индикаторы дают общее видение происходящего в стране, и, опираясь на эти данные, можно оценить насколько влияние ЕС на Армению было значительным. В данном случае критерием успеха является, конечно, не сиюминутный прорыв, а создание основы для качественного улучшения ситуации в будущем.
Обратим внимание на результаты саммита ВП, состоявшегося в сентябре 2011г. в Варшаве. В принятой декларации отсутствуют пункты, касающиеся демократических реформ и улучшения ситуации с правами человека. В документе демократизация упоминается лишь в преамбуле, а также косвенно, когда говорится о развитии информационных технологий и институтов гражданского общества. Для сравнения – вопросам создания политической ассоциации и социально-экономической интеграции отданы два раздела из трёх – соответственно, по двустороннему и многостороннему сотрудничеству204. Самым логичным объяснением является желание сосредоточиться на наиболее успешных сферах сотрудничества – экономике, торговле, энергетике. Именно эти три темы доминируют в декларации, что связано с началом обсуждения бюджета ЕС на период 2014-2020 гг. Поскольку результаты ЕПС выглядят не очень убедительными, вероятность перераспределения средств в сторону политики расширения будет высокой205. В пользу такого сценария говорит и ожидаемое вступление в ЕС новых стран из Юго-Восточной Европы. Отметим также, что саммит проходил в столице одного из инициаторов ВП – Варшаве, – причём во время председательства Польши в ЕС. По задумке место проведения встречи должно было придать определённый импульс программе, а возможно позволило бы получить и дополнительную политическую поддержку ведущих стран ЕС.
Не стал прорывным и саммит в Вильнюсе в 2013 г., хотя ЕС возлагала на него большие надежды. Главное разочарование – отказ Армении и Украины от подписания соглашений об ассоциации.
В Плане действий для Армении задачи укрепления демократических структур, верховенства закона, уважения прав и свобод человека указываются в качестве приоритетов под номером один и два206. Также распределяется бюджет ВП для Армении: на период 2007-2010 гг. выделено 29,52 млн. евро или 30% финансовых средств. Что касается распределения денег на 2011-2013 гг., ЕК запланировала около до 55 млн. евро, т.е. 30-35% от бюджета. В отличие от других вопросов, тема демократии осталась без изменения для обоих периодов207.
Таким образом, в программных документах ЕПС (в отличие от декларации саммита) этим проблемам уделяется достаточное внимание. Впрочем, в отчётах за 2010-2012 гг. ЕК указывает на сохраняющиеся сложности. Во время выборов мэра и Совета Старейшин в Ереване были отмечены многочисленные нарушения, а оппозиция и вовсе бойкотировала выбранных лиц. Особое внимание в отчётах уделялось акциям протеста, прокатившимся по Армении в марте 2008 г. после президентских выборов. В частности ПАСЕ посчитал доклад Парламентского комитета по расследованию тех событий предвзятым. Существуют сомнения в справедливости состоявшихся судебных разбирательств в отношении участвовавших в беспорядках лиц.
В следующем отчёте тема беспорядков получила развитие. Это стало следствием публикации доклада ОБСЕ, обнажившего очередные проблемы в судебной системе. Вновь был отмечен низкий уровень доверия между политическими силами. Поводом для недовольства оппозиции на этот раз послужил проект нового избирательного кодекса, разработанный действующей властью 209 . По мнению представителей оппозиции, кодекс не способствует улучшению качества выборов. Более того, он лишь укрепляет вертикаль власти, т.к. президент теперь утверждает главу ЦИК, который, в свою очередь, назначает председателей окружных избирательных комиссий.
Международные эксперты отмечали недостатки законов, связанные с рассмотрением жалоб по итогам выборов210. Напомним, что ЕС ставил задачу привести избирательное законодательство Армении в соответствие с нормами ОБСЕ и другими международными стандартами 211 , но пока эта задача не выполнена. Выборы президента Армении в 2013 г., на которых уверенно победил действующий глава государства С. Саргсян, стали в определённой степени показательными. В ходе голосования вновь международными наблюдателями были зафиксированы нарушения, а оппозиция во главе с Р.Ованнисяном вышла на улицы с требованием пересчёта голосов.
Это не единственная тема, которая вызывает в ЕС вопросы. Одна из ключевых задач в рамках реализации приоритетов ВП – обеспечение разделения ветвей власти. На сегодняшний день можно говорить лишь о незначительном прогрессе в этой области: исполнительная власть во главе с президентом доминирует в государстве.
Ход реализации и итоги программы для Армении
Отношения Евросоюза и Грузии в области экономики являются другим важным элементом их сотрудничества. Как уже неоднократно отмечалось, мощь ЕС заключается в экономике его стран-членов, поэтому на международной арене приоритет отдан развитию торговой деятельности. Для Грузии взаимодействие с ЕС является одним из условий качественного улучшения экономики, в особенности из-за непростых отношений с Россией. Экономическая помощь со стороны Запада позволяет стабилизировать положение внутри страны.
В рамках ВП сделан акцент на нескольких направлениях: улучшение инвестиционного климата и условий для ведения бизнеса, поддержка экономического развития, углубление торговых отношений286.
Западные рейтинговые агентства неоднозначно оценивают ситуацию в социально-экономической сфере Грузии. Так, отмечается, что одним из главных достижений за последние годы является значительное улучшение ситуации в области частного предпринимательства. В соответствие с данными Всемирного Банка Грузия входит в число стран с наиболее привлекательными условиями для ведения бизнеса. По итогам 2012 г. страна заняла 16-ое место в рейтинге, опережая такие государства, как Германия и Япония287. Хотя, вместе с тем, агентство «Блумберг» не включает Грузию в число лучших 50 стран288 . По большинству макроэкономических показателей стране пока не удалось достичь заметного прогресса. Авторитетное рейтинговое агентство S&P установило кредитный рейтинг Грузии в 2014 г. на уровне BB289, что говорит о высоком риске вложения средств. В соответствие с данными отчёта Мирового экономического форума о конкурентоспособности стран, в 2012 гг. Грузия заняла 88-ое место. Показательно, что с 2004 г. (начало публикаций по стране) общее положение улучшилось незначительно, а позиция в рейтинге даже ухудшилась290. Почти за десятилетие экономика осталась переходной291. Что касается более «надёжных» показателей, в Грузии остро стоит проблема высокой инфляции и значительного уровня государственного долга292. На это, между прочим, неустанно указывают в самом Евросоюзе.
Другим итогом реформ в Грузии стало улучшение инвестиционного климата. За пятнадцать лет с 1995 по 2010 гг. накопленные прямые инвестиции выросли в 245 раз с 32 млн. долларов до 7,82 млрд. долларов – 67% от ВВП, т.е. в несколько раз больше, чем в среднем по СНГ293. Это говорит о высокой инвестиционной привлекательности, но также и о чрезвычайной зависимости экономики от притока денежных средств извне. Констатируется, что бльшая часть инвестиций поступила благодаря энергетическим и транспортным проектам. Что касается других сфер, то в них направляется значительно меньше средств. Например, в одну из важнейших областей с точки зрения развития страны – исследования и инновации – вложения скромнее: 36 исследовательских организаций накопили лишь 2,54 млн. евро 294 к 2012 г. Очевидно, грузинское руководство стоит перед необходимостью добиваться повышения инвестиционной привлекательности не только энергопроектов, но и других секторов экономики. Определённый объём инвестиций поступает с целью послевоенного восстановления, поэтому не следует переоценивать успехи в этой сфере.
ЕС заинтересован в интеграции грузинской экономики в общеевропейскую, поэтому в Брюсселе часто заявляют о необходимости поддержки экономического развития в Грузии. Важным для ВП событием стало начало переговоров между сторонами по созданию «Глубокой и всеобъемлющей зоны свободной торговли» в марте 2012 г. в Тбилиси. В перспективе устранение барьеров на пути торговли и инвестиций может принести около 6,5% от ВВП страны295. В этой связи Грузия и ЕС придают большое значение заключённому в июне 2014 г. соглашению об ассоциации, хотя все понимают, что это было политически ангажированное решение со стороны Брюсселя. По планам ВП, итогом сотрудничества на этом направлении должна быть не высокая степень институциализации отношений, а глубина и эффект проводимых в Грузии реформ и как следствие укрепление экономики страны. Кроме того, по мнению европейских чиновников, экономика Грузии пока недостаточно окрепла, и открытие Общего рынка может негативно сказаться на грузинских товаропроизводителях.
Наиболее заметные результаты сотрудничества в рамках ВП в области экономики связаны с инвестиционной привлекательностью, улучшением делового климата, стабилизацией экономической ситуации и ростом ВВП Грузии. Оборотной стороной этих показателей является крайняя зависимость от денежных вливаний извне и слабость экономики. Речь идёт о грантах и льготном кредитовании. Наряду с этим в страну ежегодно пересылается значительная денежная сумма от грузинской диаспоры. За 2011 г. было переведено 1,268 млрд. долларов 296 – немногим менее 10% от ВВП страны297, причём почти половина из России.
