Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Программа «Восточное партнёрство» (ВП) – развитие концепции ЕС «Большая Европа – соседство»
1. Расширение ЕС 2004-2007 гг. и принятие концепции «Большая Европа – соседство: новые рамки для отношений с нашими восточными и южными соседями» стр.16
2. Причины принятия и основные идеи программы «Восточное партнёрство»стр. 35
Глава II. Политика стран-членов ЕС по отношению к программе «Восточное партнёрство»
1.Цели и задачи инициаторов «Восточного партнёрства» Польши и Швеции.стр. 48
2. Подходы Германии, Франции и Великобритании к «Восточному партнёрству».стр. 62
Глава III. Перспективы и итоги реализации программы ВП в Азербайджане, Армении и Грузии
1. Реализация «Восточного партнёрства» и итоги программы в Азербайджане стр. 69
2. Ход реализации и итоги программы для Армениистр. 105
3. Цели, задачи и итоги «Восточного партнёрства» в отношении Грузии .стр. 125
Заключение .стр. 159 Список использованной литературы стр. 170
- Причины принятия и основные идеи программы «Восточное партнёрство»
- Цели и задачи инициаторов «Восточного партнёрства» Польши и Швеции
- Подходы Германии, Франции и Великобритании к «Восточному партнёрству».
- Ход реализации и итоги программы для Армении
Введение к работе
За последнее десятилетие характер международных отношений претерпел существенные изменения. С одной стороны, мир стал менее предсказуемым, вырос его конфликтогенный потенциал. С другой стороны, появились дополнительные возможности для взаимовыгодного и плодотворного сотрудничества. Дальнейшее развитие получили такие явления, как глобализация и регионализация, интеграция и сепаратизм, модернизация и традиционализм. Большое влияние на характер международных отношений оказывают также демографические и экологические изменения, растущий дефицит сырья и энергоносителей в ряде стран мира, а также межцивилизационные противоречия. Существующие проблемы являются следствием общей «незрелости» нынешней системы международных отношений и эрозии её некоторых, в прошлом основополагающих, принципов. В этих условиях большинство государств мира ищет дополнительные возможности для углубления международного сотрудничества с целью решения стоящих перед человечеством политических, экономических, социальных задач.
Актуальность темы исследования. Наиболее известным примером многолетнего регионального сотрудничества является европейская интеграция. В этом процессе достаточно чётко отражаются многие происходящие в мире изменения. В своей «внутренней» политике Евросоюз решает проблемы «углубления интеграции». На международной арене ЕС стремится играть активную роль, выстраивая отношения с различными партнёрами повсюду в мире. При этом большое внимание уделяется новым независимым государствам, появившимся на территории бывшего СССР.
Изменение характера международных отношений оказывает непосредственное влияние и на страны Южного Кавказа – Азербайджан, Армению и Грузию. Здесь сохраняются неразрешённые конфликты, имеющие высокий потенциал эскалации. В то же время, благодаря своей специфике, регион может стать местом эффективного и взаимовыгодного международного сотрудничества. Ответ на вопрос о том, по какому пути пойдёт развитие стран Южного Кавказа, зависит, в том числе, от их отношений с Россией и ЕС. Важную роль может сыграть реализация «Европейской политики соседства» (ЕПС).
«Европейская политика соседства» была принята вслед за «пятым» расширением ЕС. Программа ЕПС «Восточное партнёрство» (ВП) охватывает постсоветские страны Восточной Европы и Южного Кавказа и может быть катализатором, как роста напряжённости, так и более глубокого взаимодействия между ЕС и странами-адресатами, или вовсе не принести результатов.
Изучение дальнейшего развития Евросоюза и его политики в отношении новых независимых государств, новых форм сотрудничества ЕС с соседними странами представляет собой большой интерес, как с научной, так и с практической точек зрения. Россия и ЕС являются друг для друга важнейшими партнёрами, взаимодействуя по широкому кругу проблем. Политика ЕС в отношении новых независимых государств непосредственно затрагивает российские интересы, так как эти страны не только являются соседями РФ, но и сохраняют с ней тесные экономические, социальные, культурные связи. Изучение европейского внешнеполитического курса на пространстве бывшего СССР важно с точки зрения лучшего понимания мотивов, которыми руководствуется Брюссель, а также проработки собственной российской политики на этом направлении. Россия стремится активизировать интеграционные связи со своими соседями: сформирован Таможенный союз, идёт создание Евразийского экономического пространства. Выстраивая эти связи, Москва использует как позитивный, так и негативный опыт, накопленный другими интеграционными объединениями, важнейшим среди которых является Европейский союз, чем также определяется актуальность рассматриваемой темы.
Объектом исследования являются отношения Европейского союза со странами Южного Кавказа – Азербайджаном, Арменией и Грузией.
Предмет исследования – особенности, проблемы, результаты и перспективы сотрудничества ЕС с Азербайджаном, Арменией и Грузией в ходе реализации программы «Восточное партнёрство», её воздействие на политическую ситуацию на Южном Кавказе, интересы региональных и мировых игроков.
Цель исследования – анализ сотрудничества ЕС и стран Южного Кавказа в рамках «Восточного партнёрства».
Для достижения поставленной цели, были выделены следующие задачи:
Дать общую характеристику «Европейской политики соседства»;
Рассмотреть причины принятия и основные идеи программы «Восточное партнёрство»;
Раскрыть отношение к «Восточному партнёрству» отдельных членов ЕС и показать их цели на пространстве реализации программы;
Проанализировать итоги, особенности реализации, проблемы и перспективы программы «Восточное партнёрство» в Азербайджане, Армении и Грузии;
Предложить варианты действий для России с целью углубления сотрудничества со странами Южного Кавказа.
Степень разработанности научной проблемы. На сегодняшний день данная проблема в науке остаётся малоизученной. В ходе написания работы были использованы различные источники и литература.
Источники можно разделить на несколько групп.
Ключевые документы России по внешней политике. К ним относятся Концепция внешней политики (ред. 2013 г.), Стратегия национальной безопасности РФ до 2020 г., Военная доктрина РФ, Государственная стратегия экономической безопасности РФ и т.д. В эту группу следует отнести документы МИД РФ, включая опубликованные материалы по сотрудничеству России со странами Южного Кавказа и государствами-членами Европейского союза, а также документы Исполнительного комитета СНГ.
Материалы ведущих российских СМИ (РИА-Новости, Коммерсант, РБК, Росбалт, Интерфакс и т.д.), статистические данные, выступления и заявления видных политиков и экспертов.
Личные интервью и беседы автора с представителями научных кругов и дипломатами из стран ЕС и государств Южного Кавказа, а также материалы по итогам участия в круглых столах, семинарах и конференциях, связанных с темой диссертационного исследования.
Основные документы Европейского союза, программные документы «Европейской политики соседства», соглашения о сотрудничестве, «дорожные карты» и стратегии взаимодействия участников программы, международные договоры. Сюда относятся отчёты Европейской комиссии о ходе реализации «Восточного партнёрства», декларации саммитов и министерских встреч и профильных комитетов, резолюции Европарламента, коммюнике.
Доклады различных организаций, включая международные неправительственные организации, и материалы европейских СМИ (BBC, El Periodico, El Pais, Aftonbladet и др.). Благодаря анализу этого типа источников, удалось достичь более глубокого понимания концепции ЕС «Большая Европа – соседство», причин принятия и целей ВП и в целом ЕПС, а также основных направлений сотрудничества между ЕС и адресатами программы.
Основополагающие документы Азербайджана, Армении и Грузии, заявления лидеров и высокопоставленных лиц этих стран, а также статистические данные, опросы общественного мнения, данные информагенств. Полученная информация помогла понять особенности сотрудничества в рамках «Восточного партнёрства», оперативно следить за ходом реализации программы, оценить успехи и слабые места тех или иных проектов ЕПС, проанализировать внешне- и внутриполитические шаги непосредственных участников и крупных региональных и мировых держав. Изучение данных источников позволило лучше понять текущие итоги реализации программы «Восточного партнёрства».
Литература. Данная тема изучена в недостаточной степени. На сегодняшний день в российской историографии отсутствуют монографии, в которых бы проводилось комплексное исследование «Восточного партнёрства» или, по крайней мере, политики соседства. Вместе с тем, как в российской, так и в зарубежной политической науке значительное внимание уделяется отношениям между ЕС, Россией и странами постсоветского пространства, а также глубоко проработаны проблемы современных международных отношений, в особенности их политическое измерение. Эти работы послужили теоретической основой для написания диссертации и стали неоценимым подспорьем для всестороннего исследования данной проблематики. Среди авторов особо отметим Бажанова Е.П., Бажанову Н.Е., Громыко А.А., Жильцова С.С., Задохина А. Г., Мозель Т.Н., Рудова, Г. А., Смирнова Г.Н., Татаринцева В.М., Цыганкова П.А., Шутова А.Д., Юрьеву Т.В. и других. Многие из упомянутых авторов также исследовали страны Южного Кавказа, в особенности их отношения с Россией, энергетическую политику, вопросы обеспечения безопасности. Среди иностранных авторов выделим труды Бжезинского З. К. (представил чёткую картину интересов крупных стран в рассматриваемом регионе), Ная Дж. (разработал концепцию «мягкой силы»), Хааса Э. (развивал теории европейской интеграции). Помимо этого, использовались книги и монографии других авторов: Гусейнова В., Егиазаряна А., Мелик-Шахназаров А., Хадера Б. Они сосредоточились на конкретных региональных проблемах, как например, конфликт в Нагорном Карабахе или торговые отношения между южнокавказскими странами.
Большую часть работ, посвящённых «Восточному партнёрству», составляют статьи, опубликованные научными центрами, а также работы отдельных исследователей. В аналитических материалах рассматриваются различные аспекты программы, начиная с общей стратегии ЕС по отношению к странам Южного Кавказа и заканчивая конкретными проектами в рамках узких направлений сотрудничества. Диссертационное исследование опиралось на многочисленные аналитические материалы авторитетных европейских научных центров, таких как Институт Жака Делора Notre Europe (Париж), Королевский Институт Элькано (Мадрид), demosEUROPA (Варшава), Центр Европейской Политики (Брюссель), Шведский институт по изучению европейской политики (Стокгольм), Немецкое общество внешней политики (Берлин), Европейская Академия (Берлин), Университет Корвинус (Будапешт) и т.д.
Учитывая существующие конфликты, интересы крупнейших мировых игроков, важное географическое положение региона и наличие значительных нефтегазовых ресурсов в Азербайджане и прилегающем Каспийском регионе, также изучены статьи, посвящённые энергетике и проблеме обеспечения безопасности. В отдельных материалах, использованных при подготовке диссертации, рассматривается политика Ирана, России, США и Турции в регионе.
Использовались работы, в которых проанализированы перспективы участия южнокавказских государств в европейских интеграционных процессах. Это представляется особенно интересным в связи с тем, что Россия развивает свои интеграционные проекты, например, Таможенный союз и ЕврАзЭС.
Положения, выносимые на защиту:
1. В 2003 г. ЕС начал разработку «Европейской политики соседства». Сегодня ЕПС является частью долгосрочного проекта Евросоюза в соседних странах. Её декларативная цель – создание «зоны стабильности и процветания» в соседних странах. Причинами появления ЕПС послужило изменение политической карты Европы вслед за «пятым» расширением ЕС и выходом к границам постсоветских стран – новых независимых государств, стремление ЕС углубить торгово-экономические отношения с этими странами, ускорить их демократизацию, укрепить безопасность в странах-соседях, вывести сотрудничество с ними на новый уровень. «Европейская политика соседства» представляет собой формат сотрудничества, не предполагающий предоставление членства в ЕС адресатам программы. Это объясняется проблемами внутреннего характера, как в ЕС, так и в соседних странах, а также политикой региональных и мировых игроков. Важным следствием является то, что страны-адресаты не могут непосредственно влиять на политику Брюсселя.
2. Региональной программой, реализуемой в рамках политики соседства в Восточной Европе и на Южном Кавказе, является «Восточное партнёрство». Причины появления ВП – стремление ЕС развивать торгово-экономические отношения со странами региона, диверсифицировать источники и пути транзита энергоносителей в Европу, обеспечить безопасность, бороться с нелегальной иммиграцией, преступностью, а также препятствовать активизации внешней политики России в регионе. ЕС рассчитывает сплотить страны-адресаты вокруг себя.
3. Страны-члены ЕС по-разному относятся к ВП. Польша – один из инициаторов программы – стремится стать региональным лидером, поэтому активно продвигает ВП. На решение Швеции стать инициатором ВП повлияло желание развивать торговые отношения с соседними странами, оказать им помощь в диверсификации международных связей, а также усилить своё влияние внутри Евросоюза. Германия заинтересована в поддержке ВП, но по ряду причин пока не планирует лоббировать предоставление перспективы членства в ЕС странам-адресатам. Франция предпочитает средиземноморское направление ЕПС. Великобритания поддерживает развитие связей с восточными соседями, но политику Лондона в этом отношении нельзя назвать активной.
4. На сегодняшний день ВП в странах Южного Кавказа отличается низкой эффективностью и невысокой интенсивностью. Азербайджан, Армения и Грузия, с одной стороны, и Евросоюз, с другой стороны, не могут быть удовлетворены реализацией «Восточного партнёрства» в равной степени. Брюсселю будет сложно достичь декларируемых целей ВП в среднесрочной перспективе.
5. Ход реализации программы «Восточное партнёрство» затрагивает интересы России. В условиях, когда программа ЕПС носит долгосрочный характер, для Москвы актуальной становится задача поисков адекватного ответа на ВП. Россия имеет потенциал укрепления своих позиций на Южном Кавказе, связанный с развитием равноправных взаимовыгодных отношений со странами региона. Он связан с формированием партнёрских отношений со странами региона и с продвижением интеграционных проектов на пространстве СНГ. При этом Москве стоит обратить внимание на трудности, с которыми сталкивается ЕС при реализации ВП.
Методология. Основными методами и подходами исследования стали системный, исторический и компаративистский.
Специфика данной работы такова, что для получения достоверных данных необходимо целостно охватить всю исследуемую реальность. Решению этой задачи наиболее соответствует системный подход, который стал методологической основой диссертации. Структурный анализ позволил получить детальную картину текущего положения дел и спрогнозировать дальнейшее развитие «Восточного партнёрства» и в целом «Европейской политики соседства».
Благодаря историческому методу были последовательно рассмотрены этапы развития Европейской политики соседства, её основные характеристики и произошедшие изменения. Выбранный метод помог достичь глубокого понимания исследуемой проблемы. Удалось перейти от обзора деталей отношений ЕС с каждой из стран-адресатов к общей картине. Были отражены причинно-следственные связи и закономерности развития программы.
Наконец, третий метод – компаративистский. В третьей главе проводится сравнение хода и итогов реализации «Восточного партнёрства» в Азербайджане, Армении и Грузии. Это позволило выявить, как общие, структурные, проблемы политики соседства, так и индивидуальные сложности в отношениях между отдельным адресатом программы и Евросоюзом.
Гипотеза исследования. Опираясь на выбранную методологию, автор выдвинул следующую гипотезу. Европейский союз после пятого расширения встал перед необходимостью разработки нового формата сотрудничества с соседними государствами с целью создания там зоны «безопасности и процветания». Предполагалось вывести отношения с этими странами на новый уровень. Но возможности такой политики – в рамках «Восточного партнёрства» – весьма ограничены. Развитие «Восточного партнёрства» будет продолжено. Однако в ближайшие годы программа будет отличаться низкой эффективностью из-за внутренних проблем в ЕС, из-за различий в приоритетах стран-адресатов и стран, продвигающих программу ВП, вследствие отсутствия эффективного механизма согласования интересов между Россией и ЕС по этим вопросам, а также под влиянием последствий мирового экономического кризиса. Эти трудности создают благоприятную ситуацию для укрепления связей России со странами Южного Кавказа.
Научная новизна:
проведён комплексный анализ промежуточных итогов реализации программы «Восточное партнёрство» в странах Южного Кавказа;
определены особенности и основные причины низкой эффективности сотрудничества в рамках «Восточного партнёрства» на Южном Кавказе;
указаны возможные пути сглаживания противоречий и недоверия между ЕС и Россией на Южном Кавказе с целью взаимовыгодного сотрудничества всех заинтересованных сторон;
представлена программа возможных действий с целью укрепления сотрудничества России со странами Южного Кавказа.
Практическая значимость. Выводы диссертации имеют практическую и теоретическую ценность. Учитывая особенности рассматриваемого региона, результаты, полученные в ходе исследования, могут представлять интерес для сотрудников МИД и служащих других государственных органов, занимающихся разработкой и проведением внешней политики России на Южном Кавказе. Помимо этого, работа будет полезна для политологов и историков, изучающих южно-кавказские страны или внешнюю политику Евросоюза. На основе исследования возможно составление дидактических материалов для студентов и аспирантов соответствующих специальностей.
Структура исследования. Диссертация включает в себя введение, три главы, каждая из которых состоит из десяти параграфов, заключение и список источников и использованной литературы.
Апробация результатов работы была проведена на заседании Центра евроатлантических исследований и международной безопасности ИАМП. Выводы диссертации были использованы в ходе семинара молодых дипломатов и аспирантов дипломатических ВУЗов «Winter school on diplomacy», состоявшегося в Болгарии 18-23 марта 2013 г. Конкретные результаты были использованы для презентации позиции России по ряду внешнеполитических проблем, затрагивающих исследуемый регион, в дискуссиях с высокопоставленными дипломатами, профессорами и участниками семинара. Апробация результатов диссертации была проведена в рамках других семинаров, круглых столов, научных форумов и конференций, проводимых российскими исследовательскими центрами.
Причины принятия и основные идеи программы «Восточное партнёрство»
Прежде чем говорить о ВП, скажем несколько слов о другой важной региональной инициативе в рамках ЕПС – «Союз для Средиземноморья» (СдС). И СдС, и «Восточное партнёрство» являются реализуемыми в рамках ЕПС проектами, поэтому между ними существует определённая конкуренция. СдС – программа многостороннего сотрудничества, которая объединяет с одной стороны ЕС, а с другой – шестнадцать стран Северной Африки, Ближнего Востока и Западных Балкан. Датой создания СдС является 13 июля 2008 г., хотя сама программа является продолжением начатого в 1995 г. «Барселонского процесса». Основные направления сотрудничества СдС – политика, безопасность, экономика и финансы, социальная, культурная и гуманитарная сферы, правосудие, внутренние дела.
Низкий уровень сотрудничества в рамках СдС не соответствует тем высоким параметрам, которые закладывались в него в 2008 г. В данном случае сыграли объективные факторы. В первую очередь, это – мировой финансово-экономический кризис, который вынудил ЕС заняться более важным вопросом – спасением экономик стран-членов союза. Не меньшее влияние оказали арабо-израильский конфликт, революции в арабских странах, дестабилизировавшие политическую ситуацию в регионе, недостаточность финансирования СдС. Отличительной чертой программы является акцент на экономическую составляющую сотрудничества. Иначе говоря, программа предполагает стратегическое использование экономических ресурсов для достижения определённых политических целей. Для ЕС на первый план выходят энергетические проекты. Показательна деятельность Европейско-средиземноморского фонда помощи для инвестиций и партнёрства (часть Европейского инвестиционного банка). Он выделяет займы и кредиты, главным образом, в энергетику – 5,5 млрд. с 2002 по 2012 гг. Цель, которую преследует ЕС в своей политике – диверсификация источников энергии. Но это вряд ли полностью соответствует интересам средиземноморских стран. ЕС нужен рынок, где у него будет возможность выбирать у кого, сколько и по какой цене покупать нефть и газ.
Недостаточное внимание в СдС уделяется укреплению безопасности. ЕС в Средиземноморье предпочёл углублять экономические связи, что должно послужить стимулом к ускоренному поиску разрешения имеющихся конфликтов. Однако такая стратегия пока не даёт результаты. В итоге, все эти факторы обуславливают относительно низкую эффективность СдС.
Теперь перейдём непосредственно к ВП. С самого начала политики соседства, а именно с 2003 г., когда была разработана концепция ЕПС, восточное направление притягивает к себе всё больше внимания со стороны функционеров ЕС. Тем не менее, по ряду причин этому региону уделялось меньше внимания, чем Средиземноморью, в особенности, когда речь заходила о многостороннем формате сотрудничества «ЕС–регион». Такой проект появился лишь в мае в 2009г., на состоявшемся в Праге саммите лидеров стран ЕС, а также Азербайджана, Армении, Беларуси, Грузии, Молдовы и Украины. Последние шесть государств стали адресатами данной программы.
Несмотря на то, что официальный старт ВП произошёл через шесть лет после появления ЕПС, это не говорит о низком интересе со стороны Евросоюза к рассматриваемым странам. Изначально, в программных документах ЕПС были обозначены границы стратегических интересов ЕС. Но прежде чем приступить к реализации этих планов, Евросоюзу необходимо было решить более важную проблему – сплотить новых членов. Вторая причина, почему ВП запустили лишь в 2009г. заключается в том, что инициаторами программы были, в основном, сами новые члены ЕС – Польша, Литва, председательствовавшая на тот момент Чехия, а также Венгрия. Будапешт, кстати, указал ВП в списке приоритетов своего срока председательства (первая половина 2011 г.)60. Интересно, что многие из этих стран зачастую критикуют курс внешней политики России. Вместе с Польшей эту инициативу выдвинула и Швеция.
Следующая и одна из главных причин связана с тем, что форсированное движение Евросоюза на восток, пусть и без предоставления формального членства осложнило бы отношения между ЕС и Россией, которая имеет обоснованные интересы в регионе. Как показало подписание газового соглашения с Китаем в мае 2014 г., у России есть пространство для манёвра. Брюсселю, напротив, найти Москве замену в ряде сфер, в частности энергетике, в среднесрочной перспективе невозможно.
Свою негативную роль сыграл мировой финансово-экономический кризис. Исходя из указанных причин, можно сделать вывод, что Брюссель мог бы отложить начало программы ВП на более поздний срок. Это отчасти подтверждается существованием программы «Черноморская синергия».
С чем связано начало такой обширной и претенциозной программы, причём в самый разгар кризиса? Одной из основных причин стала активизация внешней политики России на фоне 90-х гг. прошлого века. Однако, если говорить непосредственно о катализаторе польско-шведской инициативы, то выделяются два события – российско-украинские газовые «войны» и агрессия Грузии в 2008г.
Цели и задачи инициаторов «Восточного партнёрства» Польши и Швеции
Любая инициатива ЕС, как правило, отражает консолидированную позицию всех стран-членов Евросоюза по какому-либо вопросу. Тем не менее, эта инициатива продвигается несколькими странами, которые больше остальных заинтересованы в её реализации. Применительно к региону Восточной Европы такими государствами стали Польша и Швеция.
Выделение «Восточного партнёрства» в отдельную программу необходимо рассматривать в контексте особых интересов Варшавы на постсоветском пространстве. Принимая во внимание членство в крупнейшем интеграционном объединении современности, а также геополитическое положение и особенности исторического развития страны, можно выделить две основные цели, оказывающие друг на друга взаимное влияние. Если исходить из внешнеполитической стратегии Польши на 2012-2016 гг., то её основным приоритетом является укрепление своих позиций в ЕС и в евроатлантическом мире в целом. В то же время Варшава стремится превратиться во влиятельного регионального игрока. Существует ещё одна цель, но на ней подробнее остановимся позже. Сначала рассмотрим первые две.
ЕС представляет собой образование, которое аккумулирует мощь отдельных стран. Благодаря эффекту синергии они имеют возможность отстаивать свои интересы на региональном и глобальном уровнях. Польша может существенно укрепить своё положение в ЕС, став одним из лидеров региона, включающего Беларусь, Молдову, Украину, страны Прибалтики, и, возможно, некоторые другие государства ЕС. Наиболее удачно по этому поводу высказался депутат Европарламента, лидер партии «Польша важнее всего» П. Коваль: «оно [правительство] уже осознало, что сила [страны] в Европе зависит от позиции в регионе»82.
Украина – крупнейшее по территории государство в Европе, обладающее огромным потенциалом развития. Интерес к ней польского руководства обусловлен желанием Варшавы укрепить связи с Киевом, особенно, по вопросу обеспечения энергетической безопасности. Дело в том, что Польша в значительной степени зависит от поставок энергоносителей из России. Поэтому перед польским руководством остро стоит вопрос о диверсификации маршрутов доставки нефти и газа в страну. Единственный вариант без участия России возможен только через территорию Украины (например, черноморский проект бывшего Премьер-министра Украины Ю.Тимошенко «Белый поток»). Вместе с тем, необходимость в обеспечении энергобезопасности заставляет Варшаву стремиться к более тесным отношениям со странами Южного Кавказа. Речь идёт об Азербайджане, который богат энергоресурсами и обладает стратегически «бесценным», с точки зрения ЕС, доступом к углеводородам Средней Азии. Не меньшую важность представляет и Грузия – единственная из стран региона с выходом к Чёрному морю.
Беларусь – другой крупный восточноевропейский игрок. В Варшаве, видимо, заинтересованы в том, чтобы Минск переориентировал свою внешнюю политику с восточного соседа на ЕС. Это, вероятно, потребует смены нынешнего режима А.Лукашенко и прихода к власти проевропейских политиков. Одновременно цель и средство её достижения для Польши является финансово-экономическое и торговое сотрудничество, причём это относится в равной мере, как к Беларуси, так и к Украине. Эти планы невозможно реализовать, если Польше при поддержке Евросоюза не удастся ограничить влияние России, либо, наоборот, добиться взаимоотношения с нею в странах ВП.
По задумке польских политиков, ВП должно было стать программой комплексного сотрудничества для решения общих проблем. Однако результаты партнёрства до сих пор остаются достаточно скромными. В ходе реализации ВП Польша сталкивается с рядом проблем. Причины такого положения можно условно разделить на внутренние (борьба двух партий), внутриевропейские (разногласия с ключевыми странами ЕС), внешние (политические процессы в государствах Восточной Европы и Южного Кавказа, влияние России, последствия экономического кризиса и т.д.). Остановимся на них подробнее.
Проблемы в реализации восточного направления внешней политики Польши во многом связаны с внутренней борьбой двух основных партий – националистической «Право и справедливость» (ПиС) Я. Качинского и проевропейской «Гражданская платформа» (ГП) Д. Туска. Изначально обе партии поддерживали данный проект83, но после поражения на парламентских выборах в 2007 г. Я. Качинский начал активно критиковать восточную политику, отчасти из-за того, что за ВП стояла Германия84. ПиС достаточно скептически относится к немецкой внешней политике, причём не только под влиянием исторической памяти, но и из-за собственных целей Берлина в Восточной Европе. Другой препятствовавшей развитию ВП причиной стал разлад в Оранжевой коалиции на Украине, которая, проводя прозападную политику, выступала за тесные связи с Польшей85. В 2008 г. произошёл окончательный распад коалиции, а затем к власти пришёл относительно лояльный по отношению к России В. Янукович.
Невысокая эффективность восточного направления внешней политики Польши также обусловлена решением ЕС не предоставлять перспективу членства в Евросоюзе странам-участницам ВП. В этом вопросе столкнулись интересы «старых» и «новых» членов Евросоюза. В Варшаве предполагали, что конкретный ориентир в виде перспективы членства в ЕС сможет побудить адресатов программы ВП проводить более решительные реформы, как произошло с большинством государств Центральной и Восточной Европы. Но на это не могли пойти Германия, Италия и Франция. В результате обтекаемые формулировки документов ЕПС, а впоследствии и ВП не оправдали ожиданий стран-адресатов, главным образом, Грузии, Молдовы и Украины. В итоге это негативно повлияло на их заинтересованность в достижении поставленных в ВП целей.
Вряд ли можно говорить о том, что Я. Качинский разделял стремление премьер-министра Д.Туска, с одной стороны, углублять отношения с Германией, в т.ч. в рамках ВП, а с другой стороны, снять напряжённость и качественно улучшить отношения с Россией. Расчёт лидера ГП выглядит прагматичным. Д. Туск в своём решении исходит из того, что Россия и Германия – два наиболее влиятельных государства в Восточной Европе. Соответственно, конфронтация с ними неминуемо вызовет ещё большие разногласия по отношениям с Белоруссией, Молдовой и Украиной.
Продолжая тему связей с Россией, необходимо помнить об энергобезопасности Польши, т.к. она зависит от поставок газа и нефти из нашей страны. Учитывая газовые «войны» России и Украины и запуск газопровода «Северный поток», руководство Польши стремится не конфликтовать с Москвой, но при этом ищет способы диверсификации поставок углеводородов. Наиболее подходящим вариантом является транзит через Украину. Не случайно в Киеве и Варшаве при поддержке ЕС осуществлялась модернизация нефтепровода Одесса-Броды в рамках программы «Иногейт», о чём будет подробнее сказано в следующей главе. В Варшаве существуют планы достройки трубопровода до Гданьска. Нефть для его наполнения должна идти из Азербайджана и в перспективе из Средней Азии через Грузию и далее по Чёрному морю. Возможность развития альтернативного маршрута доставки углеводородного сырья является главным интересом Польши на Южном Кавказе, а точнее к таким членам ВП, как Азербайджан, Армения и Грузия. Небольшие экономики этих стран привлекательны для польского руководства в основном из-за возможностей транзита энергоресурсов. Так, торговый оборот Польши с Азербайджаном в 2013 г. составил всего 56,7 млн. долларов 86, с Арменией – 44млн. долларов 87, с Грузией за первые пять месяцев 2014 г. – 40 млн. долларов 88. Поэтому пока сфера энергетики не станет основой для сотрудничества между Польшей и странами Южного Кавказа, данный регион останется на периферии её внешней политики89. Более того, перспектива такого сотрудничества пока не совсем ясна. Это связано с тремя факторами: в Азербайджане недостаточно нефти для наполнения трубы, вопрос о подключении среднеазиатских государств ещё не решён, цена строительства трубопровода до Гданьска достаточно высока.
Подходы Германии, Франции и Великобритании к «Восточному партнёрству».
Восточное направление внешней политики всегда представляло для Германии особый интерес. В современных условиях Берлин проводит активную политику на востоке Европы. Если Франция фактически является неформальным лидером Южной Европы и стран-адресатов «Союза для Средиземноморья», то Германия – Центральной и Восточной Европы. Соответственно, цель ФРГ в регионе – повысить своё влияния в расположенных по соседству государствах. Это, в конечном итоге, должно ещё больше укрепить позиции Берлина как лидера ЕС, а значит и как игрока мирового масштаба. Политика Германии обусловлена рядом существенных «ограничителей». К ним относятся внутреннее развитие Евросоюза и тенденции современной геополитики, интересы Франции и отношения с Россией. На каждом из этих факторов необходимо отдельно заострить внимание. Франция уделяет внимание южному направлению ЕПС, развивая «Союз для Средиземноморья». Учитывая исторические связи с северо-африканскими странами, а также культурное влияние, Париж может рассчитывать на усиление своих позиций на огромном пространстве «чёрного континента». Поэтому Франция относится достаточно прохладно к польско-шведской инициативе. Официальному Парижу выгодно, чтобы развитие ВП не перетягивало ресурсы с южного фланга ЕПС на восточный. Безусловно, события в Северной Африке и на Ближнем Востоке, получившие название «арабская весна», отчасти выгодны Франции, т.к. основное внимание Евросоюза в области внешней политики сосредоточилось на данном регионе. Другим сдерживающим фактором являются особенности и проблемы внутреннего развития Евросоюза. Пятое расширение ЕС стало самым большим за всё время, и вместе с этим увеличилась разнородность стран-членов в политическом, социально-экономическом и культурном планах. Одной из основных задач Германии является консолидация союза. Проблемы, которые являются следствием недостаточной сплочённости, ощущаются во всех сферах деятельности Евросоюза. Нагляднее всего это можно наблюдать во внешней политике, где большинство стран рассуждают в духе «как использовать ЕС для реализации своих устремлений», вместо того, чтобы отдавать приоритет общим целям. Например, восточные члены часто предпочитают ориентироваться на США, нежели вырабатывать общую позицию с Германией, Италией, Францией и т.д. В этой связи дальнейшее расширение может подорвать мощь ЕС и, соответственно, политические устремления Берлина. Ситуация усугубляется последствиями мирового финансово-экономического кризиса. Необходимо учитывать, что поддержка слабых европейских экономик ложится на плечи ведущих стран ЕС и, главным образом, на Германию. Этим объясняется нежелание немецкого руководства предоставлять участникам ВП перспективу членства. Как было показано в предыдущей главе, акцент сделан на альтернативных формах сотрудничества. Впрочем, наличие значительных проблем в странах-адресатах ВП, а также неудачи в реализации альтернативных полноценной интеграции проектов, заставляют задуматься о том, насколько успешна тактика, выбранная Германией. Какое бы тесное сотрудничество не было между ЕС и соседями с Южного Кавказа и Восточной Европы, более глубокая ориентация на Берлин возможна только в случае, если они станут членами Евросоюза. Интересную позицию по этим вопросам заняло Немецкое общество внешней политики 107 – авторитетная организация, финансируемая правительством Германии и занимающаяся проблемами международных отношений и мировой политики. В феврале 2012 г. экспертная группа подготовила доклад, в котором призвала предоставить адресатам ВП перспективу членства в Евросоюзе108. Фактически это должно послужить нескольким целям. Во-первых, укрепить геополитическое положение Германии в регионе, который «[п]о историческим, культурным и экономическим причинам … напрашивается быть приоритетом германской внешней политики»109. Во-вторых, стимулировать проведение демократических реформ в странах-адресатах. В-третьих, придать дополнительный импульс сотрудничеству в рамках программы. В-четвёртых, повысить влияние Евросоюза в целом на пространстве ВП. Российский фактор также является определённым «ограничителем» для политики Германии на этом направлении. Существуют две нежелательные крайности, которых немецкое руководство стремится избежать. С одной стороны, Берлин может предложить тесное сотрудничество странам-адресатам ВП с чёткой целью членства в средне- или долгосрочной перспективе. Но это, очевидно, вызвало бы охлаждение в отношениях с Россией. С другой стороны, если Германия будет «уважать интересы России» ради возможного стратегического партнёрства с Москвой, то её, вероятно, будут ждать серьёзные проблемы и разногласия внутри ЕС. Сейчас же Берлин пытается найти «золотую середину», которая, впрочем, располагается ближе к первому варианту. Однако, даже если Германия твёрдо решит сделать ставку на интеграцию стран-членов ВП, то Россия, разумеется, будет отстаивать свои интересы. Впрочем, этот вариант маловероятен из-за существующей системы отношений между двумя ведущими европейскими акторами.
Предложение Немецкого общества внешней политики предоставить перспективу членства адресатам ВП говорит о желании Берлина повысить своё влияние в стратегически важных странах Южного Кавказа и, в конечном итоге, ещё сильнее укрепить позиции в ЕС и мире. Но в действительности это приведёт к росту противоречий, в особенности с Францией и Россией. Перспектива членства вряд ли окажет должный эффект на страны ВП. Более того, некоторые из них даже не планируют интегрироваться в ЕС (Азербайджан, Беларусь, Армения). Поэтому руководство Германии продолжает делать упор на развитии альтернативных форм сотрудничества, не предусматривающих интеграцию. Это выглядит обосновано. Экспертная группа рекомендует углублять сотрудничество с Польшей и Россией, открыть для стран ВП Общий рынок, снять требование перенять acquis, разработать индивидуальный подход к членам ВП, провести либерализацию визового режима. Эти меры, возможно, могли бы заинтересовать членов ВП и создать дополнительные условия для плодотворного сотрудничества между Россией и ЕС. Обратим внимание на другого важного члена ЕС – Великобританию. Географическая удалённость страны, как от южного, так и восточного флангов ЕПС подсказывает, что цели Лондона должны быть менее амбициозными, чем у Германии и Франции. Тем не менее, это не значит, что у Великобритании нет интересов в регионе. Так, на юге они обусловлены политической конъюнктурой – нестабильностью в арабских странах. Что касается стран ВП, то речь идёт о долгосрочных стратегических целях. В Лондоне полагают, что Евросоюз должен укреплять сотрудничество с адресатами ВП. В будущем возможна их полная интеграция. По крайней мере, это касается Беларуси, Молдовы и Украины110. Ключевым моментом при оценке внешней политики Великобритании остаётся чёткое стремление Лондона проводить самостоятельную политику, избегая тесной зависимости от позиции США или Брюсселя. На подходы Великобритании к ВП влияет и то, что, хотя она является страной с наибольшим числом политиков, придерживающихся идеологии евроскептицизма, Лондону не удастся сохранить позиции одного из ведущих мировых игроков, если он будет действовать в одиночку. Мощь Великобритании не в последнюю очередь связана с преимуществами, которые её экономика получила благодаря Общему рынку. Политический вес «Туманного альбиона» множился вместе с ростом влияния ЕС в мире. Поэтому Лондон выступает за дальнейшее расширение союза, включая некоторые страны ВП. Главная цель Великобритании – обеспечить стабильность и безопасность, как внутри ЕС, так и по периметру его границ. В частности, министр по делам Европы Великобритании Д. Лидингтон отмечал, что ЕС необходимо использовать политику расширения для трансформации балканских стран, Турции и членов ВП111. Это будет способствовать решению проблем, связанных с нелегальной миграцией, трансграничной преступностью, «тлеющими» конфликтами, сложной социально-экономической ситуацией и в целом позволит укрепить демократические институты.
Ход реализации и итоги программы для Армении
Урегулирование конфликта вокруг Нагорного Карабаха входит в число приоритетных направлений сотрудничества Евросоюза не только с Азербайджаном, но и с Арменией. Разница заключается в том, что Армения после войны находится в относительно более выгодной позиции, нежели Азербайджан по вопросу о статусе Нагорного Карабаха. Однако текущие отношения между Баку и Ереваном, которые так и не подписали мирный договор, остаются довольно напряжёнными, а вероятность возобновления боевых действий – высокой. С точки зрения армянского руководства ЕС мог бы стать ещё одним гарантом безопасности. По крайней мере, его участие в урегулировании способствовало бы усилиям Москвы по стабилизации обстановки. На этой проблеме мы остановились подробно в предыдущем параграфе. Теперь рассмотрим другие интересы Армении.
Обращает на себя желание некоторых политических сил в Армении развивать интеграционные проекты с ЕС187. По опросам общественного мнения многие граждане поддерживают вступление в ЕС – 64%188, 72% опрошенных считают, что будущее страны связано именно с Евросоюзом, а не с возглавляемым Россией СНГ189. Впрочем, нужно иметь в виду, что опрос проводило «Радио свобода», которая финансируется Конгрессом США. В Армении рассчитывают, что в среднесрочной перспективе более тесное сотрудничество с ЕС может способствовать диверсификации внешних связей, компенсируя турецко-азербайджанскую «блокаду». Взаимодействие с ведущими западными державами должно, по мнению Еревана, помочь в ускорении экономического роста и преодолении структурных проблем в развитии страны. Наконец, ещё одна приоритетная для Армении тема – вопрос о геноциде армян. На данный момент многие европейские страны признали это как факт. Руководство Армении хотело бы, чтобы Брюссель надавил на Анкару и выставил это требование в качестве одного из условий вступления Турции в ЕС. Интерес ЕС к Армении вызван несколькими причинами. Во-первых, значительную роль в политической жизни западных стран играет армянское лобби. Считается, что в США оно занимают третье место по влиянию, уступая только израильским и индийским группам давления190. В Европе армянская диаспора обладает не меньшим влиянием. Во Франции речь идёт о привлечении голосов полумиллиона этнических армян – граждан Франции191. Во многих европейских государствах довольно сильна армянская бизнес-элита, капитал и связи которой играют определённую роль в формировании внутренней и внешней политики стран-членов ЕС. Во-вторых, для Европейского союза представляет интерес геополитическое положение Армении. Несмотря на то, что Армения не обладает ни запасами углеводородного сырья, ни выходом к морю, ни протяжённой территорией, для ЕС было бы выгоднее прокладывать трубопроводы через Армению, т.к. это уменьшило бы издержки. Это относится и к развитию транспортной системы. Ко всему прочему, сближение с Арменией позволяет ЕС проводить сбалансированную политику на Южном Кавказе. В конечном итоге, это даст дополнительные инструменты для давления на Азербайджан и Иран. ЕС заинтересован и в снижении влияния России в этой закавказской республике. Сотрудничество Евросоюза и Армении в сфере энергетики развивается медленнее и в меньших масштабах, чем с Азербайджаном. Соответственно, было бы не вполне корректно сравнивать энергетическую политику ЕС по отношению к обеим странам. Однако это не значит, что у Брюсселя нет точек соприкосновения с Ереваном по энергетическим вопросам. Если центральной темой взаимоотношений с Азербайджаном является добыча и транспортировка углеводородного сырья, то с Арменией функцию катализатора сотрудничества выполняет проблема вывода из эксплуатации АЭС в г. Мецамор. Для достижения данной цели ЕС намеревается помочь Армении с поиском дополнительных энергоресурсов. Естественно, вариант углубления сотрудничества с Ираном Евросоюз не устроит по политическим мотивам. Поставки из России ограничены, а строительство дополнительных трубопроводов пока не обсуждается из-за позиции Грузии. Отключение АЭС отчасти способно компенсировать только развитие альтернативной энергетики. Можно говорить о таких направлениях, как ветряная, солнечная и геотермальная энергетика. Учитывая, что ЕС имеет опыт и технологии, а также продвигает идею устойчивого развития, в Брюсселе полагают, что взаимодействие с Ереваном в области энергетики может стать одним из ключевых. Основные задачи на пути достижения указанной инициативы отражены в приоритетной области шесть Плана действий – «Развитие энергетической стратегии, включая вывод из эксплуатации Мецаморской АЭС».
Беспокойство, которое ЕС выражает в связи с функционированием данной АЭС, вызвано неблагоприятным местоположением станции. Дело в том, что г.Мецамор и в целом Армения – сейсмоактивный район. Многие помнят разрушительное землетрясение в Армении в 1988 г., в буквальном смысле сравнявшее с землёй г. Спитак и множество мелких поселений. Ситуация усугубляется тем, что АЭС была построена в конце 70-х гг. XX века, и по мнению некоторых европейских специалистов, на настоящий момент не соответствует всем требованиям безопасности. Сохраняющаяся напряжённость отношений с Азербайджаном также таит в себе определённые угрозы. Конечно, не стоит подозревать руководство Азербайджана в суицидальной политике: в случае войны азербайджанская армия однозначно не станет бомбить АЭС. Однако станция может стать мишенью террористов и религиозных экстремистов, поддерживающих «братский» народ. Со своей стороны Евросоюз традиционно проявляет озабоченность существующими экологическими проблемами, причём не только своего региона, но и всего мира. Это объясняется не просто желанием показать свою прогрессивность, а реальной заботой об окружающей среде.
Тем не менее, в ЕС понимают, что достижение этой цели сопряжено с рядом трудностей. Сторонам не удаётся прийти к единству относительно сроков вывода из эксплуатации мецаморской АЭС. Евросоюз настаивает на скорейшем закрытии станции192, в то время как Армения стремится это оттянуть. Обеспокоенность Еревана понятна: на сегодняшний день АЭС вырабатывает порядка 40% всей электроэнергии республики. Принимая во внимание скудость собственных запасов углеводородного сырья, энергетическую «блокаду» со стороны Азербайджана и отсутствие прямого доступа к российским трубопроводам, преждевременная остановка энергоблоков может разрушить экономическую систему Армении. То, что Евросоюз предлагает взамен, вряд ли может кардинально изменить ситуацию, по крайней мере, в ближайшей перспективе. В
Плане действий ЕК указывает на необходимость диверсификации маршрутов транспортировки энергоносителей, а также их типов. Это подразумевает активное использование возможностей гидроэнергетики и возобновляемых источников энергии. В качестве дополнительных мер ЕС отмечает важность модернизации и использования новых энергосберегающих технологий193.
Пока такие меры малопродуктивны. В самом ЕС планируют довести долю возобновляемых источников энергии к 2020 г. лишь до 20% . Диверсификация маршрутов в принципе невозможна, а более глубокое сотрудничество с Ираном вызовет критику США и ЕС. Проблему можно было бы решить, если бы ЕС надавил на Грузию по вопросу о новых трубопроводах из России в Армению. Однако ясно, что Брюссель на это не пойдёт, в том числе, по политическим причинам.
