Проблемы лоббирования на национальном и наднациональном уровнях Леви Дмитрий Андреевич

Содержание к диссертации

Введение

Глава 1. Специфика лоббистской деятельности и понятие многоуровневого лоббирования как части процесса принятия решений 22

1.1. Специфика понятия «политический процесс лоббирования интересов» 22

1.2. Типологизация лоббистской деятельности 37 21

Глава 2. Особенности реализации лоббистской деятельности в Европейском Союзе на национальном уровне 61

2.1. Специфика современных правовых подходов к регулированию лоббистской деятельности в национальных государствах 63

2.2. Проблемы формирования практико-теоретической модели национального лоббирования в странах ЕС 15

2.3. Модель практического поведения лоббистских акторов на национальном уровне в странах ЕС. Специфика основных задач и проблем 81

Глава 3. Лоббирование на наднациональном уровне в Европейском Союзе 90

3.1. Территориальные особенности наднационального лоббирования в Европейском Союзе. 91 3

3.2. Формирование институциональной схемы наднационального лоббирования в ЕС 94 |Н

3.3. Противопоставление общественных интересов интересам бизнеса в лоббировании: феномен корпоративного лоббирования в ЕС 118 ^

3.4. Анализ неравномерности вовлечения институтов Европейского Союза в процесс лоббирования: институциональные, структурные и правовые особенности 124

Глава 4. Оценка эффективности лоббирования в институтах ЕС . 130

4.1. Процесс реформирования системы принятия решений в Европейском Союзе с точки зрения задачи количественной оценки эффективности лоббирования 130 Ь

4.2. Анализ ключевых компонентов, влияющих на эффективность лоббирования в ЕС 133

4.3. Задачи и сценарии решения увеличения эффективности лоббирования в условиях

неравного положения на старте 146

4.4. Оценка значимости конкретных тактических приемов лоббистских действий 159

Заключение 165

Библиография 170

Приложения 179

• Специфика понятия «политический процесс лоббирования интересов»
• Модель практического поведения лоббистских акторов на национальном уровне в странах ЕС. Специфика основных задач и проблем
• Противопоставление общественных интересов интересам бизнеса в лоббировании: феномен корпоративного лоббирования в ЕС
• Анализ ключевых компонентов, влияющих на эффективность лоббирования в ЕС

Введение к работе

Актуальность темы исследования

Политическое развитие Европейского Союза (ЕС) в последние десятилетия1, недавнее включение в ЕС стран Восточной Европы и прогнозируемое расширение ближайшего будущего сделало Союз не только крупным политическим и экономическим международным актором, но и существенно видоизменило и расширило внутреннюю, прежде всего политическую и социальную природу самого Союза и входящих в его состав стран. Регулируя и регламентируя все больше сфер внутренней общественной и экономической жизни, Европейский Союз оказался в центре обратного влияния, вызванного серьезным вниманием к его работе со стороны национальных и иностранных общественных, экономических и политических групп интересов. Формой такого обратного взаимодействия стало лоббирование группами интересов институтов Европейского Союза.

Несмотря на то, что элементы получения «обратной реакции» на подготавливаемые или принятые решения были заложены в институциональной схеме сообществ с самого начала их существования, бум лоббистской деятельности на уровне Европейского Союза начинается с 1980-х гг. и продолжается по настоящее время. И хотя пропорционально спектр представляемых интересов в последние десятилетия менялся мало, все возрастающее количественное значение участников лоббирования на общеевропейском уровне заставляет наиболее эффективных лоббистов разрабатывать новые подходы к лоббированию. Последние из них включают в себя всю линейку действий {рекламу - PR" - лоббирование - GR "), направленных на достижение целей лоббирования как на одном уровне (национальном - местном и региональном - или наднациональном), так и на объединенном многоуровневом поле.

В центре внимания настоящей работы находится изучение особенностей и различий современного состояния, прежде всего национального и наднационального лоббирования, которое по мере своего развития, вырабатывает специфические черты, которые могут быть заимствованы другими международными организациями и Союзами, имеющими ввиду Европейский Союз, как образец для своего развития.

С точки зрения развития политической науки представляется актуальным проанализировать степень участия лоббизма в системе принятия решений в Европейском Союзе, а также оценить возможности лоббирования по управлению реформированием самой системы разрешения лоббистской деятельности и в европейском обществе.

С практической точки зрения, необходимо оценить возможности анализа эффективности лоббистской активности национального и наднационального уровней, а также основные цели и стратегические приемы отдельного национального и наднационального или совместного национально-наднационального лоббирования. Хотя последнее расширение и модернизировало баланс лоббистских сил в ЕС, потенциал лоббизма во многих новых странах Союза еще находится в «спящем» состоянии. Представляется актуальным и с практической и с теоретической стороны установить основные факторы, прежде всего общественно-политологической природы, определяющие существующее нестабильное состояние.

Наконец, актуальной представляется выработка спектра типовых услуг лоббистов, наиболее общих типовых сценариев национального лоббирования, а также разработка модели поведения лоббистов для достижения типовых тактических целей на современном уровне развития ЕС и стран Союза.

Традиционно именно правовое урегулирование возможностей лоббирования является одним из наиболее важных и определяющих компонентов открытого и легального диалога власти и, в первую очередь, деловых и других групп интересов. Отдельно следует указать актуальность рассмотрения процесса лоббирования с точки зрения трансформации правовых условий работы лоббистов на наднациональном уровне в свете провозглашенной инициативы Комиссии весной 2005 года и проекта ее реализации осенью 2005 года. Представляется актуальным оценить существующее мнение об эффективности саморегулирования процесса лоббирования на наднациональном и объединенном (средствами единого общеевропейского закона о лоббировании) уровне. Поэтому рассмотрение возможностей многоуровневого лоббирования в современных реформирующихся условиях является своевременным и необходимым.

Степень научной разработанности

Существующую по теме литературу целесообразно подразделить на несколько основных групп исходя из исторических и региональных особенностей анализа, предложенного авторами.

Первую группу составляют работы, определяющие теоретическое обоснование понятия групп интересов и среды осуществления процесса лоббирования. Выделяются следующие направления: труды по теории демократического представительства (в первую очередь Джеймса Мэдисона1 [«концепция фракций и правления большинства»] и Артура Бентли [«концепция управления, как групповой борьбы»] и многие другие) и теории групп интересов в духе корпоративизма, восходящие к эпохе реформирования корпоративной исторической формы социальной и экономической общности: цехов и гильдий (Г. Гегель,3 Л.Блан и Г.Морэн и др.).

В первую же группу следует относить более поздних авторов, чьи исследования посвящены анализу деятельности американских групп интересов: работы В. Кея, Д. Трумэна, С. Майлза, Е. Шатсшнейдер, Р. Дала и ряда других исследователей.4 В их работах задается едва ли не самый главный вопрос теоретического анализа лоббирования и здесь же лежит ключевое различие в подходах к американской теории лоббирования и европейской. В основе первой -оглядка на демократичность общества, словно сомнение - «а не нарушает ли лоббистская деятельность принципы демократии», в основе второй - принятие лоббирования как свершившегося факта и составляющей демократического процесса принятия решений, пускай и на фоне неоднозначного отношения к нему. Заключения

исследователей не совпадали в выводах, но в своем плюрализме они сходились в том, что действие групп интересов служит усилению соревновательности в демократии и служит, следовательно, в конечном счете, благу. Главное, чтобы в рамках существующей демократии, по определению Роберта Дала, «услышаны были все группы»5. Но были и те, кто под другим углом смотрел на проблему лоббирования: например, Г.Макконел, Т.Лови и Ч.Линдблом6 переиначили основной вопрос: Вносят ли что-нибудь демократичного в общество лоббистские группы своими взаимоотношениями с правительством? И в своих работах приводили лоббистские группы к положению вне духа демократии.

Вторую группу составляют работы исследователей середины 1960-х гг. -начала 1990-х, которые ставили перед собой скорее практические вопросы, не лишенные элементов тактического и типологического анализа структуры групп интересов и лоббистских акторов. Среди них Манкур Ольсен, Г.Алмонд, Дж. Пауэлл, М.Дюверже, Г.Лимбрух и У. фон Алеман.7

В эту же группу следует отнести работы по изучению возможностей оценки степени преобразования формальной заинтересованности в реализации проекта в

І

политически ощутимый результат, конвертируемый в конечном счете во влияние на принимаемое решение, в зависимости от тематического содержания проекта. Иными словами, речь идет о неавтоматическом преобразовании вложенных усилий в эффект, о необходимости поправки на проблематику продвигаемого проекта, или, еще очевиднее, о том, что «экономическая власть не всегда транслируется в способность

управлять версткой и ходом обсуждений в важной политической сфере» . Такой подход культивируется под разными углами зрения в многочисленных работах: Р. Холлом в соавторстве с Ф. Вейманом, Дж. Хансеном, Дж. Волкером, уже упомянутым Ф. Баумгартнером в соавторстве с Б. Джонсом, Дж.Хейнсом в соавторстве с ЕЛауманном, Р. Нельсоном, Р. Салисбури, К. Кольманом, М. Хойнаки в соавторстве с Д. Кимбаллом и, наконец, Дж. Берри.9

Третью группу составляют исследования, посвященные изучению непосредственно вопросов внутреннего устройства и функционирования Европейского Союза преимущественно с точки зрения правовых основ его деятельности и непосредственно изучению лоббирования национального и наднационального с точки зрения системы принятия решений в ЕС и странах ЕС. Развитие этого направления аналитической мысли было во многом подчинено законам исторического развития ЕС. Действительно, из организации 1950-х гг., регулирующей сравнительно узкие вопросы, через периоды стагнации и институционального роста, к середине 1990-х гг. ЕС превратилось в структуру интересную для широкого лоббирования. Параллельно с этим процессом в Европейском Союзе проходил процесс укрепления полномочий «самого демократичного» и зачастую «понятного» института - Европейского Парламента. Большинство исследователей, за редким исключением, связывают вообще появление

лоббизма в Европе только с началом послевоенного восстановления региона. Значительный прирост в динамике и заинтересованности в лоббистском процессе в ЕС отмечают все без исключения исследователи, хотя и используют разные критерии для выделения лоббирующих и организаций. У Р.Эйзинга11 находим упоминание о 100 лоббирующих организациях в 1959г. В работе Р.Уотсона12 отмечается рост лоббирующих структур с 400 в 1970 г. до 800 в 1991г., а затем до 1674 в 1994г. и до 2000 в 2001г. С. Андерсен и К. Элиасен13 указывают на количество в 439 организаций в 1980г., ссылаясь на материалы Европейского Экономического и Социального Комитета. В то же время Б. Филипп14 и М. Портер 5 говорят о росте с 300 в 1960г. до 750 в 1990г. и затем до 1200 в 1997 году. Количество индивидуальных лоббистов по некоторым оценкам растет еще быстрее. Еще одна цифра — согласно опубликованному Комиссией в 1992 году16 отчету, в Брюсселе действует до 3000 организаций с 10000 сотрудников, которые занимаются лоббистской деятельностью.

Европейская теоретическая мысль заимствовала для анализа процесса лоббирования уже готовые элементы и модели у исследователей американских внутриполитических процессов. Однако специфика ЕС заставляла исследователей на столько существенно преобразовывать заимствованные концепции, что моделирование лоббистской деятельности в ЕС превратилось в совокупности в оригинальный пласт политического анализа, иногда лишь частично сопоставимый с некогда исходной американской моделью.

В 1980-1990-х гг. были предприняты попытки целостного анализа процесса принятия решений в ЕС с учетом возможностей лоббирования: работы Т.Хартли, X. Воллас, Н.Нугет, Дж.Гринвуда, П.Гордона, Е.Хааса, Дж.Петерсона и др. закладывают основы таких исследований. Их разработки нашли продолжение в работах авторов последних лет, обративших внимание на соотношение институциональной заинтересованности в получаемой информации с качеством и методом работы лоббистских акторов. Здесь можно выделить отдельную подгруппу/направление исследования подходов к оценке технологической эффективности лоббирования. Это направление исследований в настоящее время находится в состоянии становления. Одна из самых авторитетных работ такого плана - исследование Петера Боуэна18 и разработанная им производная из экономической «теории услуг» - «теория доступа».

Также в отдельный подраздел третьей группы следует выделить общие работы, узко посвященные отдельным аспектам лоббирования в ЕС и составляющие во многом теоретическую основу исследования: работы Дж.Блом-Хансена, Т. Борзело, Д.Остин-Смита и Дж.Райта, И.Бэйли, Д.Коэна, Л.Крам, М. Поллака, Ф.Шмиттер, В.Стрека, Д.Ненашева и др.19

Следует также дополнить третью группу списком работ, затрагивающих некоторые аспекты внешнеполитической деятельности в ЕС связанные с активностью групп интересов (Ю.А. Борко, В.В. Журкин, М. Холланд20 и др.) Среди российских

исследователей следует выделить авторов работ по экономическому и правовому анализу современного ЕС: В. Барановского, В. Безбаха, А.А.Вишневского, Л. Глухарева, А.Капустина, А.Кашкина, И.Крыловой, Н.Кишилова, В. Княжинского, Г. Толстопятенко, С. Ткаченко, А. Чубарьяна и М. Энтина и другие. Особо отмечу многочисленные исследования сотрудников Институтов РАН Ю. Борко, М. Каргаловой, В. Шемятенкова.

Третью группу, с точки зрения теоретического компонента работы, дополняют материалы преимущественно российских исследователей, посвященные современной оценке состояния лоббирования и изучению становления процесса лоббирования как составляющего процесса принятия решений в России и странах Восточной Европы: А.Бинецкого, М.Афанасьева, С.Перегудова, И.Семененко, Р.Роуза, И. Фортескью, В.Ачкасова, И.Барыгина и др. Четвертая группа включает в себя работы посвященные механизмам информационного взаимодействия между лоббистом и его целью. Работы преимущественно анализируют современные PR, рекламные и информационные подходы к созданию целевого имиджа прорабатываемого проекта. Следует назвать преимущественно работы Дж.Уайта, М.Пинздорфа, Р.Лаермаера, М.Горкиной, А.Мамонтова, И.Манна, Г. Грачева, И.Мельника, А.Ольшевского, А.Ольшевской и др.23 При этом в отечественной и иностранной литературе не встречается отдельных работ, посвященных рассмотрению скорректированных моделей лоббирования, объединяющих с политологической точки зрения теоретические составляющие процесса лоббирования как части процесса принятия решений с технологиями самого лоббирования и близких им по духу технологиями PR и рекламно-информационного дела.

Таким образом, анализ научной разработанности позволяет заключить, что в целом разработка вопросов европейского лоббирования и диалектики наднационального и национального лоббирования в частности находится в стадии

активного изучения и рассматриваемая в диссертации тема не достаточно разработана в отечественной и зарубежной литературе. Научная новизна

Научная новизна заключается в разрешении вопроса о взаимоотношении национального и наднационального лоббирования и перспективах их взаимного развития в правовом поле Европейского Союза и стран ЕС в контексте расширяющегося информационного взаимодействия и проблемы эффективности лоббирования как способа взаимодействия общества и власти.

Новой является разработка конкретных моделей поведения и выделение основных целей лоббирования, сформулированных через синтезированную многокомпонентную систему оценки возможностей лоббиста для работы в конкретном институте.

Работа представляет одну из первых в отечественной литературе попыток рассмотреть и систематизировать двойственность национального и наднационального лоббирования в ЕС с учетом последнего расширения Союза.

Наконец, новаторской является и оценка роли этапности лоббирования в сочетании с реалиями лоббистского процесса в ЕС. Формулируется понятие «превентивного лоббирования», дается оценка его роли в общем механизме лоббирования и характеристика методов его реализации, подходов к информационному продвижению. Цель и задачи исследования

Целью исследования является динамический анализ процесса и технологий реализации национального и наднационального лоббирования, развивающегося в условиях существующего и изменяющегося политического поля в ЕС.

Достижение цели связано с решением ряда исследовательских задач, из которых основными являются:

анализ и оценка развития рынка лоббирования в ЕС, выделение основных тенденций;

построение многокомпонентной модели характеристики лоббистского актора применительно к институтам и государствам Европейского Союза для

выделения сильных и слабых сторон в лоббировании конкретных институтов с использованием критериального разделения системы востребованной информации европейскими институтами;

выделение основных и характерных точек воздействия национального и наднационального лоббирования на систему принятия решений в ЕС и странах ЕС;

оценка кооперативных и конфликтных сторон комбинированного использования национального и наднационального лоббирования с учетом критериев востребованности конкретных типов информации об интересах;

построение модели трех-этапного лоббирования (превентивного, активного и реактивного) для выделения свойств применения отдельных этапов и логики развертывания лоббистской деятельности;

выделение и анализ конкретных тактических задач лоббирования и особенностей их достижения в контексте сочетания наднационального и национального лоббирования. Объект и предмет исследования.

Объектом исследования является процесс социально-политического и экономического лоббирования основных структур Европейского Союза с учетом характерной «модельной» роли Европейского Союза для ряда других международных образований и организаций.

Предмет исследования - институт лоббирования национального и наднационального уровня ЕС. Приоритет экономической и социальной сфер обусловлен доминирующим положением этих сфер на рынке европейских и в целом национальных групп интересов. Методологическая основа исследования

Из общенаучных методов использовались индукция, дедукция, анализ, синтез, диагноз, прогноз, наблюдение.

Концепция лоббирования базируется на работах по теории групп интересов и теории демократического управления. При построении моделей использовался метод системного исследования. Во-первых, был осуществлен анализ среды осуществления лоббирования. Во-вторых, метод использовался для построения многокомпонентной модели устройства лоббистских акторов. Анализ позволил выделить основные

характеристики, определяющие ценности и особенности информационной востребованности отдельных типов лоббистов.

Неофункциональный метод использовался для оценки востребованности отдельных типов лоббистских акторов на различных уровнях принятия решений различными институтами. Метод также привлекался для выделения мотивационных стратегий (имиджево-превентивная, активная и реактивная) поведения лоббистов.

При написании отдельных положений исследования приоритетными методами исследования были анализ правовых документов ЕС и стран ЕС, системный анализ тактических задач лоббистов, а также методы ивент-анализа и интервьюирования сотрудников лоббистских организаций и институтов ЕС и стран ЕС. Следует отметить также применение метода построения сценариев (сценариотехнический метод).

В ходе работы автор оперировал понятиями современной политической науки. В частности, основу работы составляет определение понятия «лоббирование». Несмотря на наличие широкого спектра определений, автор работы использует по своему мнению наиболее удачную трактовку термина, сочетающую одновременно многообразное общеязыковое значение и политологический смысл, предложенное англоязычным вебстерским толковым словарем. Использовался также термин «лоббистский актор», обобщающий групповых, индивидуальных, прямых и опосредованных представителей групп интересов. Более того, в исследовании акцентируется, что политическое восприятие технологий лоббирования как компонента процесса принятия решения так же важно, как и правовая легитимация и транспарентность вырабатываемых решений.

Для обозначения различных уровней процесса принятия решений в ЕС используются принятые в исследовании ЕС для обозначения других процессов, составляющих процесс принятий, термины: национальный (как обобщение местного, регионального и государственного) и наднациональный или общеевропейский. Они же спроектированы автором на систему лоббистских технологий и в целом лоббистского процесса. Источниковая база

Специфика лоббистской деятельности состоит в том, что процесс лоббирования сохраняет в себе элементы «кулуарности» и, как правило, слабо или редко документируется, что является поводом для современных дискуссий и споров. Между тем источниковая база настоящей работы представлена тремя основными группами документов.

Во-первых, это основополагающие документы ЕС (Парижский, Римский договоры, Единый Европейский Акт, Маастрихтский, Амстердамский, Ниццкий договоры и др.). К числу документов первой категории следует также отнести документы институтов ЕС и официальные документы национальных институтов власти по вопросам внутреннего регулирования деятельности сотрудников и вопросам лоббирования.

Во-вторых, активно использовались тексты пресс-релизов, комментариев и экспертных оценок лоббистских групп и общественных движений, а таюке речи политиков, брифинги различных институтов Евросоюза.

В-третьих, автор интервьюировал ряд должностных лиц ЕС, вовлеченных в процесс принятия решений, представителей частных компаний, экспертов.

Активно использовались российские и зарубежные периодические издания, аналитические порталы, общедоступные и ограниченного доступа электронные библиотеки информационной сети интернет. Практическая и теоретическая значимость работы

Раскрыт процесс функционирования системы технологий национального и наднационального лоббирования, действующих отдельно и совместно на национальном и наднациональном уровнях в условиях актуальной и изменяющейся среды. Выделены точки соприкосновения и конфликта между двумя уровнями. Установлена взаимосвязь между использованием технологических приемов национального и наднационального лоббирования с эффективностью лоббирования. В диссертации сформулирована система стратегий и тактических задач лоббирования, которая может использоваться для теоретического построения оптимальных моделей и анализа существующего взаимодействия лоббистских групп. В диссертации оценивается роль современных средств доставки информации и информационных возможностей по формированию образа принимаемого решения.

Выводы работы могут использоваться для анализа проведения лоббистской деятельности в ЕС, странах ЕС, а с некоторыми коррективами и в России. Положения диссертации могут быть применены при дальнейшей разработке данной темы в рамках научных исследований. Результаты могут использоваться при подготовке курсов лекций по лоббированию, информационной дипломатии, процессам принятия решений.

В рамках работы выдвигается и обосновывается гипотеза о включении имиджевых стадий лоббирования в процесс лоббирования в качестве этапа или компонента, получившего название в рабочем порядке «превентивное лоббирование». Апробация работы

Результаты исследования изложены автором в четырех научных статьях и двух докладах, представленных в ходе ежегодной международной научной конференции «Россия и ЕС» (Санкт-Петербург, СПбГУ, октябрь 2003 и 2004 годов). По результатам исследования разработан учебный курс. Основные положения, выносимые на защиту

1. В связи с изменением приоритетов в процессе принятия политико-правовых решений в ЕС на надгосударственный европейский уровень начали смещаться и те группы интересов, которые стремятся влиять на этот процесс.

2. Описанное многокомпонентной моделью устройство и внутренняя организация лоббистских акторов, представляющих группы интересов, оказывает существенное влияние на эффективность лоббирования в силу разных информационных возможностей лоббирования разных институтов.

3. Единый типовой закон о лоббировании на сегодняшний момент не может быть эффективным из-за «разницы в скоростях» понимания лоббистской деятельности не только в рамках большого ЕС, но и ЕС-15. В перспективе, в случае сближения, практическая эффективность этого закона может, безусловно, увеличиваться для достижения большей прозрачности в ЕС. Но сегодня основная сфера применения закона состоит в формулировании общеевропейского единого определения «лоббирования».

4. При наличии ресурсных возможностей необходимо сочетать лоббирование на национальном и наднациональном уровнях. Неиспользование

ресурса наднационального лоббирования при национальном лоббировании и национального лоббирования при наднациональном лоббировании существенно снижает общую эффективность взаимодействия с институтами власти как в условиях глобализации, так и в рамках ЕС.

5. Активное и реактивное лоббирование всегда происходят не отдельно от среды, а развиваются на фоне реализуемой управляемо или хаотично превентивной составляющей процесса лоббирования. Роль превентивной или имиджевой стратегии следует рассматривать наравне с ролью активных/реактивных стратегий.

6. Задача оценки и увеличения эффективности лоббирования тесно связаны со свойствами актора, условиями информационной конкуренции, распределением информационных и иных ресурсов, а также корректной постановкой цели. Подлинной целью лоббирования может не быть декларируемая цель.

7. Понимание протекающих в ЕС и в отдельных странах ЕС процессов необходимо для построения адекватных отношений с Союзом для проведения лоббирования как в отдельных странах ЕС, так и на общеевропейском уровне.

Структура и объем работы

Структура работы определяется целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, четырех глав, заключения, списка использованных источников и литературы, 5 приложений и комментариев. Объем диссертации страницы.

В первой главе рассмотрены специфические аспекты лоббистской деятельности и понятие лоббирование для национального и наднационального уровня. В главе проведен анализ лоббистской деятельности на наднациональном уровне с точки зрения выделения положений многокомпонентной модели оценки характеристик лоббистских акторов для определения их эффективности при лоббировании на разных уровнях разных институтов.

В центре настоящей работы находится обсуждение так же одной из ключевых составляющих успешного и эффективного лоббистского взаимодействия с нормоформирующими органами - многоуровневого лоббирования. Отсылки к важности многоуровневого взаимодействия можно встретить во многих исследованиях, в том числе и вышеупомянутых. Однако, анализа эффективности

практических подходов лоббирования, оценка зависимости эффективности подходов от конкретного института на основе этого основного аспекта не проводилось. Поэтому вторая и третья главы рассматривают вопросы среды существования лоббирования на национальном и наднациональном уровнях. Во второй главе выделяется несколько положений практико-теоретической модели моделирования лоббирования по различным каналам лоббирования на национальном уровне. Также приводится анализ основных сценариев работы лоббистов по достижению типовых целей.

В третьей главе в центре исследования находятся аспекты наднационального лоббирования как продолжения лоббирования национального. Основной акцент делается на особенности взаимодействия с институтами с выходом на эффективность и практические требования для достижения максимальной эффективности. Поскольку внеправовые формы процесса взаимодействия групп интересов с политическими институтами в настоящей работе выведены за скобки рассмотрения, в фокусе изучения наднациональных особенностей лоббирования находятся так называемые аспекты латентного политического поведения групп интересов.

И, наконец, четвертая глава посвящена вопросам оценки эффективности лоббирования, зависящим от определенных в модели свойств актора, условий информационной конкуренции, распределения информационных и иных ресурсов, корректной постановки цели, выбора набора стратегических действий и тактических приемов. Для настоящей работы является важным уточнить утвердившийся список лоббистских стратегий. В этой связи автор развивает с оглядкой на центральную тему многоуровневого лоббирования тезисы Е. Шатсшнейдер о теории расширяющегося конфликта. Главным добавлением к размышлениям Е. Шатсшнейдер является утверждение о дуализме «автоматического» и «неавтоматического» начала информационного лоббирования, о постоянном состоянии информационного взаимодействия, существенно выходящего за традиционные «активные -реактивные» лоббистские действия.

В каждой главе проанализированы перспективы трансформации системы лоббирования в ближайшем будущем, сделаны выводы о современном состоянии рынка и условий лоббирования.

Основные положения и выводы диссертации отражены в следующих публикациях:

1. Леви Д.А. О геометрии лоббирования в Европейском Союзе. // Россия в глобальном мире. Социально-теоретический альманах N7 (под ред. В.Горюнова, С.Погодина). - Спб: СПбГПТУ, 2004. - С. 155-161.

2. Леви Д.А. Перспективы развития возможностей лоббирования, как части правового порядка в России и ЕС. В поисках точкек соприкосновения. // Партнерство России и ЕС после расширения: стратегическое планирование и повседневная реальность. (Материалы конф. Октябрь 2003). Библиотека Европейских исследований. Вып. 16. - Спб.: СпбГУ, 2004 . - С. 168-177.

3. Леви Д.А. О стратегиях лоббирования частных и государственных компаний России и Европейского Союза. // Современные отношения России и европейского Союза: 10 лет после подписания Соглашения о партнерстве и сотрудничестве. (Материалы конф. 1.10.2004). Библиотека Европейских исследований Вып. 18. - Спб: СпбГУ, 2005.-С. 151-160

4. Levi D. Introduction to lobbying strategies for Private and public in Russian Federation and European Union countries. II European union and Russia: 10 years after signing of Partnership and Cooperation agreement. (Proc. of the conference 01 Oct. 2004). Library of European Studies Issue 19. - Spb: St.Petersburg University Press, - 2005. - pp. 129-136.

Специфика понятия «политический процесс лоббирования интересов»

Понятие «демократия» уже многие десятилетия скорее ассоциируется с идеологией, чем с практическим способом управления государством. Отчасти поэтому, к вопросу об истинных ее ценностях принято относиться с чрезвычайной осторожностью, с оглядкой на известные слова У.Черчилля, немного стыдливо закрывать глаза на ее отрицательные стороны, и соотносить ее преимущественно с режимом «равных возможностей» и «либеральных свобод». Однако никто не в силах отменить объективные законы общества и известное неравенство индивидов, групп и целых сообществ, объединенных общими интересами или целями, что неизбежно приводит к тому, что эти группы и сообщества используют свое уникальное положение, стремятся занять свое, так сказать, лучшее место под солнцем. Экономическая, социальная, культурная и - объединяющая их всех - борьба политическая начинают приобретать черты спора, в котором как таковое соперничество происходит на разных уровнях и плоскостях: как в открытой форме между самими группами, так и в сложном виде - в борьбе не против друг друга, а за стоящего до сих пор в сторонке блюстителя и толкователя общественных интересов -государство. Зачастую этот процесс сопровождается подменой ценностей, злоупотреблением толкованием понятий, манипуляцией информацией и отождествлением собственных интересов с абстрактными интересами всего «общества» и еще более абстрактными «государственными интересами».

Этот исключительно скромный эскиз логики действий групп интересов набросал некоторые черты широкого понятия лоббирования. Понятия настолько нечеткого, что, строго говоря, четкого и конкретного ответа на вопрос «что же такое лоббирования» нет и поныне. В литературе можно встретить не мало определений, но еще чаще авторы исходят из общелексического понимания слова и не ограничивают трактовку. В этом есть известный смысл, поскольку три неизменных составляющих лоббирования - процесс влияния, присутствие должностных лиц и налет некоторой неофициальности - позволяют очень широко и гибко применять понятие как в нейтрально окрашенных наблюдениях, так и в негативном смысле. Общественное, а часто и языковое поощрение или осуждение лоббирования, понимаемого как «заигрывание с властью», привело к возникновению значительного массива неокрашенных лексическим восприятием эвфемизмов, среди которых наиболее употребимы английские варианты «advocacy» и «interest representation».

Именно потому, чтобы избежать такого рода разночтений, в настоящей работе автор использует рабочее определение лоббирования. Несмотря на наличие в политологическом языке широкого спектра определений, автор работы использует по своему мнению наиболее удачную трактовку термина, сочетающую одновременно многообразное общеязыковое значение и политологический смысл, предложенное англоязычным вебстерским толковым словарем: Лоббирование - совершение действий, направленных на осуществление влияния на должностных лиц и особенно государственных должностных лиц, членов законодательных органов, занимающихся разработкой законодательства.

Широко распространено мнение, что слово лоббирование произошло от английского «lobby» - фойе, где представители заинтересованных сторон ожидали конгрессменов идущих на заседание или возвращающихся с него.1У Возможно, это просто красивая легенда, но первая ассоциация на слово лоббирование в политическом языке - это Конгресс США. И так случилось, что классическая школа политического лоббирования основана именно на американском опыте. И как бы ни была хороша или плоха, похожа или нет американская модель государства и американское лоббирование на любую другую форму, сравнивать, сопоставлять и оглядываться приходится именно на американскую модель - первую изученную модель лоббирования. И самое явное проявление этого состоит в том, что сегодня невозможно говорить об анализе лоббирования вне аналитического, терминологического и понятийного аппарата, разработанного американскими политологами. Однако для настоящей работы автор умышленно сужает вебстерское определение, выводя за скобки злоупотребления в процессе лоббирования, ограничиваясь тем, что можно назвать «лоббированием в рамках закона» или легальным лоббированием. Изучение всех видов нелегальных попыток лоббирования: будь то примеры коррупции, запугивания или давления на должностных лиц или вопросы нейтрализации источника нежелательного влияния и т.д. - автор работы оставляет эти аспекты за пределами исследования.

Модель практического поведения лоббистских акторов на национальном уровне в странах ЕС. Специфика основных задач и проблем

Модели поведения лоббистских акторов на национальном уровне в целом схожи и в разных европейских странах зависят от все тех же основных составляющих: специфики проекта, внутренней организации лоббистского актора и наднациональной вовлеченности лоббирования. Автор настоящего исследования провел более 30 интервью с представителями лоббистских агентств различных стран ЕС и, обобщая их выводы, можно выделить несколько концептуальных этапов в лоббировании на национальном уровне.

Сценарий 1. Лоббирующий актор инициирует появление новой правовой нормы. Лоббирование - проект дорогостоящий. На национальном уровне в нем участвуют в основном объединения небольших компаний и организаций, т.е. групповые лоббисты. С другой стороны, в лоббирование вовлечены иностранные компании, их ассоциации, иногда даже государства.

В продвижении нового закона или решения чаще участвуют экономические группы, чем группы общественные и территориальные. Объясняется это скоростью развития технологий и постоянным появлением новых рынков, существующих по нетипичным для большей сферы экономической жизни законам. Принимаемые законы регулируют в большей степени технические стороны и являются для компаний в известной степени правилами игры и конкуренции. Примером такого рода проекта может быть серия законов по продвижению GSM сотового стандарта.

В случае с общественными группами зачастую речь идет о попытке политического давления на государственные институты для выработки и формирования государственной позиции в том или ином вопросе. Примером такого рода давления может быть принятие серии законов в странах ЕС по вопросу клонирования.

Общими чертами этого реализуемого сценария может быть сравнительно не высокая частота принятия такого рода решений. Обычно, решения этой области «витают в воздухе» и практически проявляются в соседних странах одновременно. Характерно, что принятие того или иного решения в одной стране, практически предопределяет принятие аналогичного решения в соседних странах и на наднациональном уровне.

Деятельность лоббистов начинается с реализации среднесрочной программы по информационному завоеванию рынка. Лоббирующий актор, представляемый им клиент, ассоциация или страна, которая с ними ассоциируется, должны в глазах вовлеченного в тематику персонала выглядеть экспертами с большим опытом и конкретным не скрываемым интересом. Вместе с тем, бывают случаи, когда завоевать уважение экспертов недостаточно. «Когда ко мне приходит кто-то из одной газовой компании и предлагает представлять интересы», - объясняет Баумар Кире, сотрудник одной из германских лоббирующих организаций, - «я десять раз подумаю и переспрошу насчет бюджета, потому что очень часто репутация страны, интересы чьей компании я могу представлять, может «утянуть на дно» мою собственную репутацию. И люди будут показывать на меня пальцем и говорить - он помогал Хусейну или Ельцину. А вдруг завтра старина Саддам соберет свою «грязігую» бомбу и какой-нибудь бой-скаут решит объявить ему за это войну»?

На этом этапе понятие лоббирование тесно соприкасается с «public relations», что позволяет выделить формирование имиджа и репутации в особую и отдельную стратегию. Ее элементы - проведение конференций, написание и размещение статей, наводнение информационных сетей в т.ч. интернета и закрытых корпоративных сетей выгодными и «правильными» аналитическими отчетами и т.д.

Развитая система политических партий в странах ЕС позволяет сравнительно легко принести идею о необходимости нового закона в стены Парламента. Очень важно, чтобы проект не был торпедирован «снизу», поэтому в работе национального лоббиста важное значение имеет так называемый региональный штаб. В задачи этого «штаба» входит определение возможных противников закона, анализ положения в регионах и взаимодействие с региональными лоббирующими организациями для оказания поддержки. В случае отсутствия региональных лоббирующих организаций, обычно используются общественные движения, группы активистов, молодежные объединения и т.д. и то только в тех случаях, когда общественное мнение вообще учитывается как фактор. В любом случае, о поддержке из регионов должны знать представители вторых палат парламентов там, где они есть, и, разумеется, в правительстве.

Противопоставление общественных интересов интересам бизнеса в лоббировании: феномен корпоративного лоббирования в ЕС

Помимо сугубо теоретического аспекта, существуют еще два подхода к критике европейского наднационального лоббирования, не отметить которые было бы несправедливо. В центре внимания первого из них находится сомнение в способности непосредственно конкурирующих лоббистских групп находить в себе силы и волю для начала взаимного диалога, исключающего институты ЕС, для того чтобы договориться друг с другом и в способности лиц, принимающих решения, выводить своего рода результирующую, учитывающую мнения и тех и других. Это можно назвать проблемой этики в лоббировании158, можно назвать проблемой внутренней организации и внутрисекторальной борьбы между группами под лозунгами «недемократичной роли»159 одних и демократичной роли других. Такая полемика спорна и контрпродуктивна, поскольку и те, что называют себя «демократичными» и те, кто представляет интересы бизнеса, и кого обвиняют в «недемократичности», оперируют одними и теми же средствами, методами, стратегиями, используя зачастую одинаковые приемы, с поправкой на финансовые возможности, форму и ресурсную базу.

Другой аспект критики куда более интересен, поскольку оценивает практический результат - серьезное увеличение в абсолютных цифрах количества лоббистов от бизнеса. В настоящей работе уже приводились разные цифры о количестве лоббистов в ЕС из разных источников, вместе с тем пропорция, обозначенная автором исследования в первой главе - 68% - примерно соответствует оценкам критиков корпоративного лоббирования (две трети от всего рынка).160 Для обывателя эта пропорция звучит убедительно, но, строго говоря, она остается неизменной (за вычетом незначительных колебаний) уже более 20 лет. Что настораживает, так это рост корпоративных лоббистов в абсолютных цифрах при куда более скромном росте экспертных возможностей институтов ЕС и отсутствие эффективной системы отслеживания и учета лоббистов, несмотря на выполняющиеся положения и нормы в ЕС. Сами критики исходит из того, что слишком серьезное давление в количественном смысле может привести к переходу через известную точку желания и способности законодателей изучать все возрастающее количество мнений и источников данных при ограниченных ресурсах в аппарате Комиссии или Парламента. И тогда, несмотря на сохраняющуюся пропорцию, «общественных» лоббистов просто оттеснят более массовые экономические лоббисты.

Приводившийся выше пример законодательства Канады, которое может быть использовано как компромисс между мнением активных критиков норм лоббирования в ЕС и Комиссией, при ближайшем рассмотрении и толковании через призму проблемы корпоративного лоббирования, вовсе не так уж идеален. Даже если предположить введение обязательной регистрации лоббистов, декларацию источников их финансирования, эти данные могут привести только к росту лоббистов от бизнеса. Опубликовав информацию о тех, кто готов оплачивать свое представительство в ЕС, Комиссия тем самым поставит их под удар общественного мнения с одной стороны, и шквала рекламных предложений с другой. Вместе с тем, предоставление такой информации самим депутатам и сотрудникам Комиссии и Совета может быть полезным при условии создания механизма контроля за распространением этих данных и непосредственным взаимодействием лоббистов с их целевой аудиторией.

Распространено мнение о том, что по существу корпоративное лоббирование в ЕС изменило представление о возможностях лоббирования в целом и теперь «большинство компаний, которые выходят на рынок с желанием изменить законопроект, вынуждены действовать с позиций «понимающего эксперта», с уважением разделяя обще-континентальное понимание о нерушимости ценностей свободной торговли, бизнес-ориентированной системы защиты окружающей среды и слабого регулирования в целом».161

Новая Комиссия в лице комиссионера Сима Калласса предложила 3 марта 2005 года на суд общественности довольно необычную позицию по сравнению с традиционно сдержанной позицией Комиссии. Комиссионер в частности осудил отсутствие обязательного реестра, как в отношении профессиональных лоббистов, так и в отношении неправительственных организаций. В своем выступлении он назвал самоограничительный кодекс лоббистов разработанный Society of European Affairs PRactitioners (SEAP), «добровольным и не достаточно разработанным». Его заявление, разумеется, вызвало шквал критики и упреки в некомпетентности,163 вместе с тем, нельзя не отметить, что оснований для этой критики не мало и даже принятие новой версии самоограничительного кодекса за неделю до выступление комиссионера, по сути, является ничем иным как попыткой перехвата инициативы из рук Комиссии в руки лоббистов - своего рода реализация одной из наиболее эффективных тактик управления сотрудничеством с властью. А с властью в лице Комиссии лоббистам очень хочется сотрудничать. Хотя бы только потому, что по статистике «окончательные регулирующие акты ЕС после утверждения Советом и вступления в силу почти на 80% совпадают с первоначальными предложениями Комиссии».164

Анализ ключевых компонентов, влияющих на эффективность лоббирования в ЕС

Поиск универсального метода оценки эффективности лоббистов родился не в Европейском Союзе. Ответить на поставленные вопросы, используя различные подходы, пытались и классики американской политологии, о которых речь шла выше, и исследователи процесса принятия решений в ЕС конца 80-х - середины 90-х гг., и современные исследователи. Эти исследования велись параллельно с изучением феномена лоббирования, в результате вопрос эффективности лоббирования стал едва ли не главным вопросом всех теорий, обобщающих и претендующих на объяснение этого процесса. Вместе с тем, ни один из авторов в полном объеме не предложил сколько-нибудь универсального метода, что лишний раз доказывает исключительную «гуманитарность», зависимость от человеческого фактора и разнообразия аспектов процесса лоббирования. Разработанные теории в основном отражают узкий аспект лоббистской деятельности с точки зрения конкретного института или лоббирующего актора. Учитывая то, что развитие и разработка теорий идет одновременно с развитием и изменением системы лоббирования, системы отношений институтов с представителями групп интересов и экспертных групп, можно говорить о чрезвычайной сложности разработки, которая граничит с невозможностью создания современного и универсального теоретического продукта - модели работы лоббистских институтов в ЕС.

Понимая существующие препятствия и ограничения в возможностях теоретического и эмпирического изучения лоббистской деятельности, исследования сосредоточились в трех направлениях: первое из них исходит из количественной оценки эффективности лоббистских контактов, развивающихся в рамках идеальных условий. Второе ориентировано на изучение работы институтов - европейских и национальных, в частности, условий и особенностей их внутренней организации, отношения к лоббистам и механистической применимости методов и стратегий лоббирования на данной почве. Третье в центре внимания размещает сами лоббирующие группы. Исходя из их возможностей и способностей, их опыта, структурной организации и происхождения, а также сферы компетенции выстраивается анализ их возможностей и эффективности.

Понятно, что в условиях отсутствия универсальной модели, наиболее эффективно может быть применено сочетание отдельных моделей с известной модификацией и оговорками. Так, элементы первого направления, находящегося в принципе вне поля настоящего исследования, поскольку они исходят из оценки математической вероятности успешности взаимодействия и корнями уходят в междисциплинарный математический и статистический анализ, элементы первого направления привнесли в современное конструирование социологические методы. Проведение социологических опросов - пожалуй, единственный относительно точный количественный способ проведения замеров результативности лоббистских контактов. Европейская Комиссия своими усилиями по внедрению обязательного реестра лоббистов может способствовать появлению второго количественного замера, характеризующего плотность или частоту контактов с конкретными институтами со стороны представителей конкретных секторов рынка. Но это относится к категории прогнозов. Оценка же эффективности финансовых вложений в лоббирование при коллективных действиях в виде интегральной площади под графиком, с нашей точки зрения ничего не дает, поскольку общая формула понятна и без аналитических рассуждений, а голая математическая модель не учитывает ни секторальных особенностей, ни сопернического лоббирования, ни стартового положения, обеспечиваемого превентивным лоббированием. С другой стороны именно математическая модель позволяет сфокусироваться на особенностях лоббирования, доказывая нелинейную зависимость между потребляемыми ресурсами и получаемым результатом на всех этапах.

Рассмотрим, например, наиболее общую математическую модель эффективности лоббирования и введем поправку на практические составляющие европейского лоббирования. При исходно заданных условиях существования нескольких конкурирующих групп лоббистов, ориентированных на получение практического результата"1 - получение контракта от Комиссии, утверждение законопроекта, нейтрализацию или напротив, конкретизацию аспектов правого документа - предполагается, что при невозможности открытого торга выигрывает, тем не менее, тот, кто больше платит180. В случае политического торга, этически сложной ставки и неподкупности принимающего решение чиновника/группы чиновников в ход идут сложные политические уступки: побеждает тот, кто при политически невыгодном принимаемом решении соглашается на большие издержки в социальной области. Так, на правовом уровне в ответ на уступки в области, например, экологической безопасности в отрасли целлюлозно-бумажного производства, заинтересованный лоббист пойдет на ужесточение обязательств или само провозглашение обязательств (своеобразный Кодекс поведения или Внутренний кодекс компании) в социальной сфере - согласится построить больницу, выплачивать 13 заработную плату тем, кто вовлечен в работы в этой экологически спорной сфере и т.п.