Содержание к диссертации
Введение
Глава I Теоретико-методологические основания миграционной политики 19-75
1.1. Предметное поле миграционной политики: теоретические и концептуальные представления о миграции и миграционной политике 22
1.2. Основные тренды международной миграции и политологические основания конструирования предпочтительной версии миграционной политики 49-75
Глава II Европейская миграционная политика: стратегия, институциональные основания и глобальные направления 76-123
2.1. Общая стратегия регулирования миграции в мире и Европе 77-110
2.2. Стратегия и направления экономической иммиграции в Европе 110-123
Глава III Миграционная политика в современной России: уровень обсуждения, регулирование и направления развития 124-186
3.1. Миграция и миграционная политика РФ как объект стратегического анализа 124-158
3.2. Регулирование миграционных процессов в современной России и направления развития 158-186
Заключение 186-190
Список использованных материалов и литературы 191-208
Приложения 208-210
- Предметное поле миграционной политики: теоретические и концептуальные представления о миграции и миграционной политике
- Основные тренды международной миграции и политологические основания конструирования предпочтительной версии миграционной политики
- Общая стратегия регулирования миграции в мире и Европе
- Миграция и миграционная политика РФ как объект стратегического анализа
Введение к работе
Так что же делать? Готовиться и вступать
в конкуренток? за человеческие потоки.
Причем не только на уровне страны,
но и в глобальную конкуренцию.
Актуальность темы исследования определяется множеством содержательно и структурно неоднородных факторов, влияющих на формирование и использование ключевыми политическими игроками государственной миграционной политики в сфере регулирования и управления миграцией. Миграция в условиях глобализации приобрела статус и значение фундаментальной проблемы. Такое значение миграции сегодня высветило очевидную связь между миграцией и развитием, а таюке возможности и препятствия, которые миграция предоставляет для взаимного развития, т.е. последовательного улучшения экономических, социальных и политических условий в странах происхождения и назначения.
Международная миграция уже сегодня отражает асимметрию силы и слабости, сомнений и надежд, противостояния государств, политических партий, воззрений отдельных политических лидеров и глав правительств, корпоративных групп и общественных организаций, гражданского общества. Эволюционные и революционные, модернистские и реформистские процессы, упрощенческие понятия «глобализма», «глобальности», «глобализации», «столкновения культур», «мультикультурализма», всплески этнического национализма, ксенофобии, активное продвижение демократии или авторитаризма в направляющих и принимающих странах - все это лишь, можно предположить, форма отражения нового глобального перемещения населения по планете в поисках лучшей жизни.
Актуально выявить и проанализировать разные варианты и стратегии того, как вырабатывается миграционная политика, какие теоретические постулаты предопределяют логику и стиль государственного управления миграционными потоками и процессами, каков уровень и характер общественного обсуждения, какие направления и инструменты ее реализации в
ЕС и РФ. Стоит разобраться с тем, какая миграция и какая миграционная политика и для чего нужна современной России, при каких подходах и каких механизмах государственного регулирования можно обеспечить качество миграции, куда территориально направлять миграцию, наконец, изучить, как протекает адаптация и интеграция мигрантов и коренного населения при существующих потоках мигрантов, как складываются новые семьи, стили работы, жизни, новые формы политики, экономики, сознания и поведения. Специалисты в сфере миграции сходятся во мнении, что оптимальное решение этих вопросов пока плохо удается практически всем государствам и России, тоже. Важные, очень важные сами по себе эти проблемы - основание для того, чтобы выразить политологическую сущность анализа проблем миграции и миграционной политики ЕС и РФ.
Степень изученности темы исследования.
По мере нарастания влияния миграции, превращении этого влияния в перманентное и трудноуправляемое, миграция стала привлекать все больше внимания со стороны политической науки. В политической историографии отмечено появление с претензиями на самостоятельную область научного знания - «миграциологии»1. Исследователи миграции оперируют рядом теорий, объясняющих причины и направленность миграционных процессов. В аналитике миграции получил распространение факторный концептуальный подход. В представлениях его приверженцев главной движущей силой миграции является соотношение факторов «выталкивания» и «притяжения» населения и рабочей силы. Согласно классической (Е. Равенштайн, А. Люис, Дж. Фей, Г. Ранис) и неоклассической теории (Дж. Харрис, М. Тодаро) избыточные трудовые ресурсы мигрируют из преимущественно сельских районов с низкой предельной производительностью в более развитые урбанизированные районы.
Отношение к нарастающей миграции стало областью противостояния сторонников самоопределения нации, закрепления сознания национальной идентичности, с одной стороны, и набравших силу и популярность доктрин
1 См.: Денисенко В.А., Ионцев В А., Хореев Б.С. Миграциология. - М., 1989.
мультикультурализма, с другой. Такое теоретико-доктринальное противостояние остается уделом острых и неоднозначных дискуссий, разных подходов к сущности и значению миграции. В контексте несовпадающих парадигм на проблемы миграции российский исследователь Ю.А. Нисневич, с нашей точки зрения, приходит к интересным, но спорным выводам: резкое повышение миграционной мобильности связывается им с возникновением «реального сплава западных и восточных ценностей»; повышение миграционной мобильности будто бы было обеспечено только индустриальными транспортными технологиями. И, конечно же, почти утопичным предстает утверждение, что «начинающееся выравнивание стран и континентов, усиление их проникновения создает условия для того, чтобы каждый индивидуум, каждый средний человек получил практическую возможность принимать в той или иной форме участие в жизни всей планеты»2.
Редки работы о миграции, где миграция объясняется индивидуальными представлениями о более благополучных районах и странах, а не фактическим положением вещей. Самые распространенные предположения среди исследователей, касающиеся проблематики миграции, на наш взгляд, подразумевают, что миграция - вопрос количества3. Это очевидно, хотя при этом как-то игнорируется то, что важнейшим фактором миграционного процесса может быть ее качественная составляющая, которая пока трудно улавливается исследователями.
Приверженцы исторических, структурологических и социологических концепций4 объясняют миграцию экономическим, социальным и политическим неравенством различных субъектов (стран, регионов, предприятий, индивидов), когда более сильные субъекты определяют направленность миграционных
2 См.: Нисневич Ю.А. Аудит политической системы посткоммунистической России. - М., 2007. С. 17-18.
3 См.: Ионцев В.А. Международная миграция населения: теория и история изучения. - М., 1999;
Перевединцев В.И. Методы изучения миграции населения. - М., 1975; Дмитриев А.В. Миграция:
конфликтное измерение. - М., 2004.
4 См.: Ахиезер А.С. Эмиграция из России: культурно-исторический аспект. // Свободная мысль. 1993, №
7; Мосейкииа М.Н. Историофафия российской эмиграции в странах Латинской Америки (ХГХ-ХХв.) //
История российского зарубежья. -М., 2004. С. 229-246; Туровский Р.Ф. Политическая регионалстика. - М.:
ГУ ВШЭ, 2006; Блинова М.С. Современные социологические теории миграции населения. - М., 2009.
потоков в выгодном им направлении5. Эти же теории признают важность таких факторов, как этнические и семейные связи среди мигрантов, роль государственного регулирования в данной области. Тем не менее, следует констатировать, что сложные и многогранные процессы миграции в России стали предметом дискуссий на научно-практических конференциях и семинарах. В последние годы в различных ВУЗах России было защищено несколько диссертаций в области политических наук, связанных с темой миграционной политики6. В частности, в диссертации Д.С. Васькович утверждается, что «иммиграционная политика Российской Федерации с момента своего зарождения по настоящее время строится по «догоняющей» модели, как реакция на уже сложившуюся ситуацию»7. Представленные работы в основном верно отражают суть современной миграционной политики РФ. Работы, посвященные миграционным процессам под углом зрения международной миграции, как правило, ориентированы на выявление взаимосвязи глобализации и миграции, уровней и тенденций в области международной миграции. В таких работах выпадает по различным причинам из поля зрения степень воздействия международной миграции на принимающие страны и страны происхождения, конкретные аспекты миграционной политики, двусторонние, региональные и международные инициативы в области международной миграции. Даже в работе Е.И. Небываевой все же недостает таких важных аспектов, как институциональные основы европейской иммиграционной политики, общей стратегии по экономической иммиграции в Европе.
5 См.: Жукова Н.Н. Миграционная политика Европейского Союза: Дне.... канд. ист. наук. - Ставрополь,
2005.
6 См.: Прохорова А.Н. Миграционные процессы в Российской Федерации. Проблемы регионального
управления: Дне. ... канд. полит, наук. - М.: РАГС, 2005; Файзуллина А.Р. Миграционная политика в
современной России: федеральный и региональный аспекты: Дис. ... канд. полит, наук. - Уфа: Башкирский
Государственный Университет, 2007; Одарик О.А. Международная миграция и ее политические последствия
для России: Дис. ... канд. полит, наук. - М.: РАГС, 2006; Прохорова А.Н. Миграционные процессы в
Российской Федерации. Проблемы регионального управления Дис. ... канд. полит, наук. - М.: РАГС, 2005;
Наидаков A3. Политические и социокультурные механизмы регулирования миграционных процессов: Дис.
... канд. полит, наук. - Чита, 2007; Лисицкий А.В. Миграционный процесс: состояние, тенденции развития,
регулирование (политологический аспект). Дис. канд. полит, наук. - М., 2008; Небываева Е.И. Современные
иммиграционные процессы в странах Евросоюза (политологический анализ на примере Германии и
Франции). - М., 2009.
7 См.: Васькович Д. С. Иммиграционная политика Российской Федерации - динамика изменений. - М.,
2009. С. 13.
Проблемы миграционной политики стран Запада с разных сторон освещают такие авторы как М.Б. Денисенко, В.А. Ионцев, В.П. Люблин, СВ. Рязанцев, М.Л. Тюркин и др.8. Современные зарубежные авторы Давид Бартрам, Робин Кохен, Мартен Питер Винк, Брайант Линдсей Лоуэлл, Карл Моек, Барбара Маршалл, М. Вейнер, Э. Гиденс, Н. Глэйзер, К. Джоппке, Дж. Холлифилд, П. Бьюкенен, Д. Махаридж, Л. Остин, А. Ричмонд и др. 9 пишут о миграционной ситуации в своих государствах.
Проблемы миграции и миграционной политики России детально исследуют А. Вишневский10, С. Градировский11. В 2007г. Ю.Г Ефимовым была защищена докторская диссертация, посвященная теме миграции в современном политическом процессе; в 2008г. А.В. Лисицкиным12 защищена кандидатская диссертация по теме взаимовлияния миграционных и глобальных процессов.
Существенные положения, раскрывающие различные стороны жизни вынужденных мигрантов, беженцев, содержатся в специальных монографиях и исследованиях таких отечественных ученых, как С.Ю.Андрейцо, Ю.Архипова, Д.С.Васькович, А.Г.Здравомыслова, Ф.С. Гонокова, В.И. Евтушенко и др.13.
См.: Денисенко М.Б., Хараева О.А., Чудиновскіїх О.С. Иммиграционная политика в Российской Федерации и странах Запада. - М.: Институт экономики переходного периода, 2003; Ионцев В.А. Международная миграция населения: теория и история изучения. - М.: Диалог-МГУ, 1999; Люблин В.П. Современная миграционная политика Европейских стран. // Использование иностранной рабочей силы в России: проблемы и перспективы, - М.: РАН Институт Международных экономических и политических исследований, 2005; Рязанцев СВ. Опыт и проблемы регулирования миграционных потоков в странах Западной Европы // Институт социально-политических исследований - М.: Институт социально-политических исследований, 2001.; Тюркин М.Л. Историко-правовой анализ миграционных систем России, США, Франции и ФРГ. - М: ВНИИ МВД России, 2004.
9 См.: Theories of migration I Edited by Robin Cohen. Polity Press, 2000; Vink, Maarten Peter, Limits of
European citizenship, Leiden, 2003; Bartram David, International labor migration: foreign workers and public
policy, New York, 2005; Lowell, Briant Lindsay, Migration of highly skilled persons from developing countries:
impact and policy responses : Synthesis rep. I B. Lindsay Lowell a. Allan Findlay, Geneva : Intern, migration
branch, Intern, labor office, 2002; Mosk, Carl Trade and migration in the modern world London, 2005; The politics
of migration : a survey I editor, Barbara Marshall, London : Routledge, 2006.
10 См.: Демографическая модернизация России, 1900-2000. / под ред. А. Вишневского. - М.: Новое
издательство, 2006.
11 См.: Мкртчян Н.В., Выхованец О.Д., Градировский С.Н., Житин Д.В. Политика иммиграции и
натурализации в России: состояние дел и направления развития. Аналитический доклад / под ред. С.Н.
Градировского. - М.: Наследие Евразии, 2005.
12 См.: Ефимов Ю.Г. Миграция в современном политическом процессе. - Ставрополь, 2007; Лисицкий А.В. Миграционный процесс: состояние, тенденции развития, регулирование (политологический аспект). - М., 2008.
10 См.: Андрещо С. Ю., Казанков А. П., Казанкова М. А. Правовые проблемы беженцев в контексте процессов вынужденной миграции / под ред. В. В. Цмая. - СПб.: Мед. пресса, 2005; Архипов Ю. Беженцы из-за пределов бывшего СССР - новая проблема для России // Миграционная ситуация в России: социально-политические аспекты. Программа по исследованию миграции. Вып. 4. Институт народнохозяйственного прогнозирования РАН. - М., 1994; Беженцы / Отв. ред. А. Г. Здравомыслов. - М.: Рос. независимый ин-т соц. и нац. проблем, 1993; Васькович Д.С. Иммиграционная политика Российской Федерации - динамика
Разные аспекты миграционного процесса в связи с социальной стабильностью и национальной безопасностью освещены в трудах С.А. Авакьяна, Г.С. Витковской, Ю.Ю. Бышевского, А.В. Дмитриева, Е.С. Красинца, А.П.Кузнецова и др.14. Особый раздел составляет научная литература, касающаяся трудовой миграции, которая раскрывается в работах Г.И. Глущенко, М.Б. Ермолаева, СЕ. Метелева, Э.Т. Рубинской и др.15
В центре внимания и миграционная ситуация в российских регионах. Так, положение в Москве анализируют исследователи О. Вендина, Е.Бычкова, Д.Д.Гуторин, И.В. Чистюхин, Т.Н. Юдина и др.16. Миграционную ситуацию в Санкт-Петербурге рассматривают П.В.Добриков, З.В.Сикевич, Т.М.Смирнова, И.Г. Киселева и др.17 О ситуации на Дальнем Востоке России пишут большое количество авторов, но в числе наиболее интересных работ - К.Р.Белорусец, В.И.Дибирдеев, B.C. Мясников, Я.Ю. Синькевич.18.
изменений. - М., 2009; Ганнушкииа С.А. Беженцы и вынужденные переселенцы на территории Российской Федерации. - М.: Просветительско-изд. центр "Звенья", 1997; Гоноков Ф.С. Проблема вынужденной миграции из государств Центральной Азии в Россию. - М.: Знание, 2003; Евтушенко В.И. Правовой статус беженца в Российской Федерации. - Белгород: Изд-во БГТУ, 2006.
14 См.: Лвакьян С.А. Россия: Гражданство, иностранцы, внешняя миграция. - М: Юридический центр
Пресс, 2003; Борисов В.А. Демография. - М.: Нота Бене Медиа Трейд Компания, 2003; Бышевский Ю.Ю.
Миграция как криминологическая проблема. — Ставрополь.: Изд-во СевКавГТУ, 2007; Витковская Г.С.
Незаконная миграция в Российскую Федерацию: ситуация и политика противодействия // Международная
миграция населения: Россия и современный мир. / под. ред. В.А. Ионцева, вып. 4. - М.: МАКС Пресс, 2001;
Дмитриев А.В., Пядухов Г.А. Нелегальная иммиграция: риски и опасности. - М.: РГСУ, 2007; Красинец, Е.
С Нелегальная миграция в Россию - М.: Academia, 2000; Кузнецов А.П. Уголовно-правовые и
криминологические аспекты незаконной миграции в России. - Нижний Новгород: Изд-во Нижегород. Акад.
МВД России, 2006.
15 См.: Глущенко Г.И. Влияние международной трудовой миграции на развитие мирового и
национального хозяйства. - М: Статистика России, 2006; Ермолаев М.Б. Трудовая миграция в регионе:
модели анализа и прогнозирования. - М.: Финансы и статистика, 2004; Метелев СЕ. Международная
трудовая миграция и развитие российской экономики. - Омск: Ред. журн. "Омский науч. вестник", 2006;
Рубинская Э.Т. Россия в процессах международной трудовой миграции. - Ростов-на-Дону: Сев.-Кавк. акад.
гос. службы, Рост, междунар. ин-т экономики. Каф. междунар. экон. отношений, 2001.
16 См.: Вендина О. Миграционная ситуация в регионах России. Выпуск третий. - М: Центр миграционных
исследований Институт географии РАН, 2005; Бычкова Е. О проблеме ксенофобии в Москве и России. //
АиФ, 6.11.2002; Гуторин Д.Д. Миграционная ситуация в Центральной России: Проблемы и пути
регулирования. — М.: Ин-т соц.-полит. исследований, 2003; Чистюхин И.В. Миграционные процессы в
Московском регионе и пути их регулирования. - М: Рос. акад. наук, Ин-т социал.-полит, исслед., 2005;
Юдина ТН. Международная миграция в Москве: социолого-экономический анализ влияния на социальные
процессы. -М.: Комитет по телекоммуникациям и СМИ Правительства Москвы, «СИМПТОМ», №10 (128), 2002.
17 См.: Добриков П.В. Миграционные процессы в Санкт-Петербурге и Ленинградской области. - СПб.:
«Астерион», 2006; Сикевич 3. В. Петербуржцы 2004: культурный конфликт современности. - СПб.: СПбГУ,
2004; Смирнова Т.М. Национальность - Питерские. Национальные меньшинства Санкт-Петербурга и
Ленинградской области в 20 в. - СПб.: «Сударыня», 2002; Киселева И.Г. Этническая структура и этнические
характеристики населения Санкт-Петербурга // Качество населения Санкт-Петербурга / Отв. ред. Б.М.
Фирсов, СИ. Голод, Н.Л. Русинова. - СПб.: Европейский университет в СПб, 1993.
18 Белоруса/ К.Р. Миграционные процессы в Дальневосточном Федеральном округе, Аналитические
обзоры Российского института стратегических исследований. - М., 2004. № 1 (4). С. 13; Дибирдеев В.И.
Управление миграционными процессами региона. - Чита: Забайкальский гос. гуманитарно-пед. ун-т им. Н.
Обращают на себя внимание научные разработки, проведенные лабораторией миграции населения Института народнохозяйственного прогнозирования РАН под руководством Ж.А. Зайончковской19. Интересны разработки отдела ИСПИ РАН под руководством Л.Л. Рыбаковского20, а также
труды таких авторов, как Л.В. Иванова, А.С. Прудникова и В.Д. Самойлова . В то же время очевиден дефицит работ, которые характеризовались бы целостным подходом к изучению миграционной политики Российской Федерации и динамики её изменения. Устранению подобных пробелов посвящены работы
Института национальной стратегии. Группой известных специалистов Института опубликован Меморандум «Новая миграционная политика». Центр стратегических исследований Приволжского федерального округа и Группа «Русский Архипелаг» опубликовали проект «Концепции государственной
миграционной политики РФ» . Касательно нашей проблематики будет уместным указать, что авторы Меморандума, с нашей точки зрения, во-первых, недостаточно обоснованно заявляют, что «нынешняя миграционная проблема в РФ не имеет ничего общего с процессами, имеющими место в развитых странах Запада». Во-вторых, проанализированные нами исследования по указанной тематике не уделяют должного внимания такой проблеме, как предметная область миграционной политики. Возможно, что европейская миграционная политика может стать ключом к анализу как понятийного содержания
Г. Чернышевского, 2008; Мясников B.C. Договорными статьями утвердили: Дипломатическая история русско-китайской границы XVI -XX вв. - М.: Ин-т Дальнего Востока РАН, 1996; Синькевич Я.Ю. Современная трудовая иммиграция на Дальнем Востоке. - М.: РИЦ ИСПИ РАН, 2003.
19 См.: Витковская Г.С. Вынужденная миграция: проблемы и перспективы. - М., 1993. Вып. 1-3;
Программа по исследованию миграции. - М., 1994. Вып. 4; Бывший СССР: внутренняя миграция и
эмиграция / Отв. ред. Зайончковская Ж.А. - М., 1999, №1; Зайончковская Ж.А. Нужны ли иммигранты
российскому обществу? - М., 2006; Миграционная ситуация в регионах России. Вып. 1. Приволжский
федеральный округ / Под ред. С.Артоболевского и Ж.Зайончковской. - М., 2004; Зайончковская Ж.А.
Трудовая миграция в СНГ с позиций семьи, общества и личности. // Миграция населения Вып. 2. - М., 2001.
20 См.: Рыбаковский Л.Л. Исследования миграции населения в России. - М., 2002; Он же. Миграция
населения. Вып. 5. Стадии миграционного процесса. - М., 2002; Международная миграция в РФ. - М., 2005;
Миграция населения (вопросы теории). - М.: РАН, 2003.; Демографическая безопасность: популяционные и
геополитические аспекты. - М.: Экон-информ, 2003; Трансформация миграционных процессов на
постсоветском пространстве. — М., 2007.
21 См.: Иванова Л.В. Актуальные проблемы иммиграции в России. - Домодедово, 2007. Она же: Пути
совершенствования повышения квалификации сотрудников Федеральной Миграционной Службы. -
Домодедово, 2007. Она же: Актуальные проблемы иммиграции в России. - Домодедово, 2007; Прудников
А С, Самойлов В Д. Деятельность Федеральной Миграционной Службы. - М., 2007; Они же:
Правонарушения в сфере миграции. - М.,2007.
22 Это: М. Ремизов, Р.Караев, Б. Межуев, В.Голышев, Я. Бутаков, С. Белковский.
23 См.: .
миграционной политики, так и ее предметного поля. Полагаем, что в русле выявления полезного опыта миграционной политики написаны работы таких авторов, как Т. Борзунова, А. Громов, А.Коробов, С. Королева, С. Градировский24. Но и в этих работах нельзя найти постановки исследовательской задачи о выявлении и описании предметной области миграционной политики.
С целью обеспечения миграционной политики как политики достаточно гибкой и маневренной эксперты Центра стратегических исследований разработали «концепцию канальной формы организации политики иммиграции и натурализации»25. В РУДН на политологическом отделении постоянно ведутся научные разработки проблем европейской интеграции26, различных аспектов миграции и миграционной политики, и за последнее время подготовлены несколько магистерских диссертаций27, в том числе представителями Франции28. Однако, и в этих работах специально не анализируется международная миграционная политика с точки зрения совокупных ее параметров: как опытная база, как площадка диалога высокого уровня, политической и гражданской политики восприятия этой проблемы, предпосылок, условий и реальных возможностей перенесения этого опыта на другую ситуацию, в частности, на ситуацию российской современной действительности.
В представленной диссертации учтены имеющиеся пробелы в изучении этой темы и рассмотрены все известные в ЕС и ряде стран Европы
См.: Борзунова Т.И. Миграционные процессы в демографическом развитии России: социально-политические аспекты и современная ситуация. — М.: Ин-т социально-политических исслед., 2007; Громов А.Б Миграционная политика в современной России. Опыт и перспективы. - М: «Макс Пресс», 2004; Коробов А.А. Динамика миграционной политики в Российской Федерации в 2000-2006. - Саратов: Издат. центр СГСЭУ, 2007; Королева С.А. Зарубежный опыт регулирования международной миграции рабочей силы. -М.: МИД РФ. Дип. академия, 2005; С. Градировский. Миграционная политика исторического поражения. -М., 2007.
25 Данная концепция в настоящее время оформляется в совместный доклад ЦСИ ПФО и фонда
«Наследие Евразии» под названием «Иммиграционная политика в перспективе инженерно-технического
подхода».
26 См.: Казаршюва Д.Б. Европейская интеграция: политико-инструментальное и социокультурное
измерения. - М.: РТВ-Медиа, 2006; Каринцев О.И., Чернышев СИ. Партийная система Европейского Союза.
Теория и методика исследования. Монография. - М.: Изд-во ИКАР, 2008.
27 См.: Сафронова Е.В. Трансформация иммиграционной политики Франции. Магистерская дис- М.,
2007; Савина П.Г. Проблемы самоидентичности и социальной адаптации: вызовы современности.
Магистерская дис. - М., 2009.
28 См.: Друэн А. Миграционная политика Российской Федерации на постсоветском пространстве как
внешнеполитический ресурс. Магистерская дис. - М., 2009.
концептуальные подходы к обозначенной теме с тем, чтобы попытаться на основе проведенного анализа предложить собственный подход, нацеленный на интегральный анализ проблемы миграции в РФ и перенесение европейского опыта на миграционную политику страны.
Объект исследования - европейская и российская миграционная политика как политический процесс и политическая практика в контексте общего, особенного и единичного.
Предмет исследования - основные направления, содержание и механизмы выработки и осуществления релевантной версии миграционной политики для регулирования и управления современной миграцией.
Цель - посредством политологического анализа представить
адаптированную (приемлемую современным условиям и требованиям) версию миграционной политики, исходя из опыта ЕС и РФ.
Задачи:
определить предметное поле миграционной политики, раскрыть теоретико-методологические и концептуальные трактовки понятий «миграция» и «миграционная политика» с позиций политической науки;
проанализировать состояние, характер и особенности эмпирической базы международного миграционного процесса, выявить основные тренды международной миграции;
раскрыть принципы и инструментальную базу общей стратегии регулирования европейской иммиграционной политики;
проанализировать роль и значение квотирования как инструмента селективно-интеграционного управления миграцией;
- описать структуру субъектов, ресурсную базу стратегического анализа
миграции и миграционной политики РФ;
проанализировать возможности регулирования миграцией в ее институциональной, нормативно-правовой компонентах; определить и описать приоритеты и перспективы развития миграционной политики РФ.
Источниковую базу исследования составляют официальные государственные нормативные и правовые акты Российской Федерации
(Конституция РФ, законы о беженцах, о вынужденных переселенцах, гражданстве РФ, федеральные миграционные программы и т.п.), межправительственные соглашения (о помощи беженцам и вынужденным переселенцам, о борьбе с незаконной миграцией), документы международных организаций (Конвенция ООН о беженцах)29. Эмпирическую основу исследования составили данные опросов общественного мнения, статистические и демографические данные30, данные Федеральной миграционной службы России (ФМС), Федеральной службы государственной статистики (Росстата), Министерства внутренних дел России (МВД), Пограничной службы Федеральной службы безопасности России (ФСБ), Министерства иностранных дел (МИД РФ), данные национальных переписей и текущего учета населения некоторых стран мира, данные Международной организации труда (МОТ, ILO), Международного центра по развитию миграционной политики (ICMPD), Международной организации по миграции (MOM, ЮМ), Международного валютного фонда (МВФ, IMF), Всемирного банка (World Bank). Также в качестве эмпирической базы были использованы материалы Информационного доклада по европейской иммиграционной политике №385, представленного от имени делегации для Европейского Союза сенатором Робером дель Пиккья, Информационного доклада №2365, подготовленного делегацией Национального Собрания для Европейского Союза «О «Зеленой книге» по подходу Сообщества к управлению экономической миграцией и об опыте некоторых стран ОЭСР в сфере миграции в целях трудоустройства», доклада Группы высокого уровня ООН от 13 ноября 2006г. «Альянс цивилизаций», а также справки доклада Генерального секретаря ООН 3-7 апреля 2006г. «Мониторинг мирового населения, посвященный международной миграции и развитию».
29 См.: Конвенция о статусе беженцев. Протокол, касающийся статуса беженцев. - Женева: УВКБ ООН,
1968.
30 Например, статистика и учет миграции населения: Научная серия: Международная миграция
населения: Россия и современный мир / Гл. ред. В.А. Ионцев. - М.: МАКС-Пресс, 2001; Регионы Российской
Федерации, 1994-2000 гг. / М-во по делам Федерации, нац. и миграц. политики Рос. Федерации; [Б.П.
Веденеев и др.]. - М., 2001; Миграция населения на территории Московской области / Госкомстат России.
Моск. обл. ком. гос. статистики, Департамент по вопросам миграции населения при Администрации Моск.
обл. - М., 1998; Численность и миграция населения Санкт-Петербурга и Ленинградской области в 2004 году
//Статистический бюллетень. - СПб.: Петростат, 2005 и др.
Методологическая основа исследования
В методологическом плане диссертация построена на использовании инструментов стратегического анализа политики, институционального и структурно-функционального подходов к интерпретирующему объяснению «существенного» в структуре и содержании миграции и миграционной политики как политического процесса (акта). В работе используется два методологических принципа: «принцип универсализма» и «принцип узкого толкования» объекта исследования. В работе применен метод анализа конкретных миграционных ситуаций (case studies) на европейском и федеральном российском уровнях для оценки состояния миграционной политики и ее эффективности, а также интерпретационный анализ статистических и политико-правовых документов в сфере политического регулирования миграционных процессов. Научная новизна диссертации:
- проведен политологический анализ ключевых (базовых) понятий
«миграция» и «миграционная политика» на предмет их доминантного
содержания, структуры, функциональных, каузальных и прочих связей.
Результатом такого анализа стало:
1) объяснение и уточнение в сравнении с существующими интерпретациями
содержания предметного поля миграционной политики и элиминирование
(исключение) недостаточно обоснованного, даже ошибочного толкования
феномена повышения миграционной мобильности в современных условиях,
целей, задач и результатов миграционной политики;
2) предписание, объяснение и описание (намеренное конструирование)
теоретической модели миграционной политики, точнее, ее разновидности -
селективно-интеграционной версии (подвида миграционной политики) как
предпочтительной и наиболее приемлемой с точки зрения обеспечения
модернизационного проекта развития России.
- проанализированы ведущие тенденции развития мировой и европейской
миграции. Структурно-содержательная сторона проведенного анализа имеет
существенные отличия относительно понимания и объяснения видоизмененных
характеристик миграционного феномена и масштаба его влияния на процесс взаимопроникновения Запада и Востока, Севера и Юга на процесс адаптации, интеграции, расселения, натурализации и развития.
- описаны российские тренды миграции, вскрыты факторы ее риска, роста/снижения, объяснены особенности российской миграционной политики в русле мировых тенденций и европейского опыта в контексте эндомиграции, эмиграции, иммиграции, транзитной миграции, проанализирована миграционная политика на предмет ее роли в реализации современного политического курса РФ.
Гипотеза исследования.
Повышение миграционной мобильности населения ведет к повышению роли миграционной политики в регулировании и управлении этим процессом. Западные державы располагают подавляющей политической, экономической и военной мощью, чтобы самостоятельно пытаться регулировать миграционные, потоки и определять миграционную политику, как им представляется, эффективную и удобную для выгод союза, за счет третьих стран. Европейская миграционная политика на национальном и континентальном уровнях недостаточно совершенна, но прагматична. Возможно, что ее совершенствование будет связано с тем, сможет ли ЕС, во-первых, выработать единую миграционную политику и, во-вторых, придать ей и использовать селективно-интеграционную направленность.
Российской Федерации в миграционной политике предстоит еще утвердить себя в качестве активного геостратегического субъекта на постсоветском и мировом уровнях, правящей группе понять и воплотить полезную значимость миграционной политики, ее селективно-интгреграционной версии в обеспечении структурной модернизации российской экономики.
Положения, выносимые на обсуждение:
- Формирование и осуществление миграционной политики стало реакцией на нарастающее развитие миграции как системы массового, постоянного территориального перемещения населения. Предметное поле миграционной политики традиционно трактуется как функция регулирования и управления
миграцией. Это есть узкое, неполное понимание предметного поля. Предметное поле миграционной политики не может ограничиваться только исполнением этой функции, оно охватывает гораздо более широкий спектр проблем. Можно смело ставить вопрос о его расширении на проблемы экономического, политического, культурно-цивилизационного взаимодействия народов в ходе миграции. Даже опираясь на существующие трактовки понятий «миграция» и «миграционная политика», предметное поле миграционной политики может рассматриваться как «множественность миграции», и тем самым охватывается не только сфера территориальных перемещений населения, но и внутренний мир человека, наделенного естественной потенцией к свободе передвижения и реализации права на достойное жизнеустройство в любой стране. Споры о предметном поле миграционной политики далеки от завершения, точно так же, как далек от завершения сам процесс миграции.
- Миграция имеет статус и значение фундаментальной проблемы. В 90-х годах в странах Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) увеличилось число международных мигрантов в возрасте 25 лет и старше, почти половина из которых были высококвалифицированными работниками. Сегодня эмигранты уже полностью не обрывают связи со своими семьями и общинами, оставшимися на родине. Подавляющее большинство эмигрантов обустраиваются теперь не только в небольшом числе развитых стран. Численность мигрантов, перемещающихся с «юга на юг», примерно уравновешивает численность мигрантов, перемещающихся с «юга на север». Нет необходимости с прежней легкостью делить современный мир на «страны происхождения» и «страны назначения». Миграция становится главной причиной и новым витком политических, межэтнических и геополитических столкновений.
- Стратегия европейской иммиграционной политики (ЕИП) включает в себя стремление и готовность выработать единую политику при учете существенных различий государств-членов с точки зрения демографической ситуации, занятости населения, интеграции мигрантов в культурную среду европейского общества и интенсивности миграционных потоков.
Институциональные основы в области иммиграции включают в себя предоставление убежища, визы и другие меры, касающиеся свободного перемещения людей, поэтапное применение общеевропейских норм к миграционной сфере деятельности в соответствии с общеевропейским стандартом. Приоритетные меры по регулированию в ЕС связаны с недопущением нелегальной миграции и борьбы с ней, утверждением государственного перечня специальностей (вакансий), удержанием квалифицированных специалистов и поощрением к возвращению на родину, адаптационными мерами и получением права на двойное гражданство, и др.
- Европейский Союз различает две системы квотирования: «квоты», учитывающие национальность, и «квоты», учитывающие категорию заявителей (рабочие, беженцы, члены семьи). Политическая линия по отношению к проблеме квот сводится к тому, что каждое государство самостоятельно будет по-прежнему решать вопрос квотирования и применения системы квотирования, либо квотирование станет уделом наднациональных структур.
- В научном обиходе сегодня в разработке как минимум две диаметрально противоположные концепции подходов и оценок самой государственной миграционной политики. Одна из них исходит из того, что современная миграционная политика в России отличается излишней либерализацией, открытостью. Другая - бросает упреки власти и какой-то части экспертного сообщества, что они поддерживают курс на ограничение миграции, тиражируют подзаконные акты, которые сводят на нет даже более или менее либеральное миграционное законодательство. У одной и другой сторон есть основания и методологического, и нормативного, и инструментального характера, чтобы бросать взаимные упреки. При этом объединяет ту и другую концептуальные позиции критика сущности современной миграционной политики, где рефреном проводится мысль о том, что «миграционная политика -это беда прежде всего самой России». Парадокс видится в том, что «такая политика не отвечает интересам российского государства - что уж говорить о правах и интересах мигрантов или коренных жителей и работодателей».
Проблема не из простых, и все больше заявляет о себе как политическая проблема.
- Миграционная политика Российской Федерации являет собой многоуровневый в структурном и содержательном плане вид политической деятельности. Ее концептуальное оформление при этом имеет существенные пробелы и огрехи. Она не связана ни теоретически, ни практически с процессом развития, в отличие от ЕС.
Регулятивные механизмы институционального, нормативно-правового и административно-управленческого характера указывают на то, что ни политика «открытых дверей», ни политика сдерживания миграционных потоков не решают ни одной из множества проблем миграции в РФ. Идет активный поиск новой, предпочтительной современным реалиям версии миграционной политики.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования связана с тем, что его выводы послужили основанием для разработки селективно-игнтеграционной версии миграционной политики как наиболее адекватной современным условиям и эффективной политики с точки зрения регулирования и управления государством миграции.
Практическое значение определяется тем, что результаты, основные выводы, суждения нашли отражение в нормативных и рекомендательных документах, касающихся проблем миграции, а также в ходе научно-аналитического обеспечения работы государственных органов в - сфере миграционной политики.
Апробация работы
1) Основные положения диссертации были апробированы в докладах и
информационных сообщениях, например, в рамках проведения в Сенате
Франции франко-российского коллоквиума (май 2006г.) по теме:
«Миграционные процессы в Европе: российско-французский опыт».
2) Результаты исследования реализовывались в ходе научно-
аналитического сопровождения при подготовке положений Национального"
плана Российской Федерации по развитию отношений с Альянсом цивилизаций,
предложений, касающихся информационного сопровождения указа Президента Российской Федерации «О порядке въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации лиц без гражданства, состоящих в гражданстве СССР и проживающих в Латвийской Республике и Эстонской республике»,
При доработке проекта новой редакции концепции государственной национальной политики Российской Федерации.
Они были также использованы при подготовке рекомендаций в рамках деятельности Рабочей группы по координации действий российских министерств и ведомств по выполнению Россией обязательств в качестве члена Совета Европы.
Диссертация обсуждалась и была рекомендована к защите на заседании кафедры политических наук факультета гуманитарных и социальных наук РУДН.
Структура работы. Работа состоит из «Введения», трех глав, заключения, списка использованных материалов и литературы, приложений.
Предметное поле миграционной политики: теоретические и концептуальные представления о миграции и миграционной политике
Сущность миграции в политологическом ракурсе. Понятия «миграция» и «миграционная политика», которые допускают целый ряд определений и могут употребляться в разных значениях, стали весьма популярными благодаря той дискурсивной работе, которая ведется повсеместно и с размахом. Миграции посвящены объемные доклады Генерального секретаря ООН34. Миграция включена важнейшим направлением в тематику работы Альянса цивилизаций (АЦ), структуры, созданной по инициативе (2004г.) Испании и поддержанной (2005г.) Турцией. Европа, сталкиваясь с сильным миграционным давлением на своих границах на юге и востоке, постепенно пришла к осознанию того, что миграция является проблемой, цитируем, «представляющей общественный интерес». Европейский Союз активно обсуждает миграционную политику, предварительно поставив вопрос о сути и содержании этой политики.
Кажется, будет верным признавать - в феномене миграции во всех странах отчетливо прослеживаются пусть и новые, но во многом схожие эволюционные сдвиги. Формально-логически и методологически будет оправданным предположить, что миграционная политика, где бы она не зарождалась, какова бы не была разница в субъектах этой самой политики, функционирует, во-первых, на основе общих принципов, на базе единых закономерностей возникновения, эволюции и развития миграционного процесса, и, во-вторых, она одновременно является проявлением чего-то уникального и единичного, вбирающего в себя особенности культурной и исторической традиции отдельных стран, территорий, этносов. Именно субъекту такой политики предстоит всегда разрешать одну и ту же задачу, где и что есть в политике общее, универсальное, и как это общее преломляется и находит выход в частном, единичном, уникальном, обогащая через единичность и уникальность универсальное и общее, и наоборот.
Полагаем, к соотношению политики европейской и российской, как предполагаемого примера заимствования опыта, будет достаточным применить принцип универсализма и руководствоваться правилом предпочтений. Универсализм (universal domain) - это есть требование в системе общественного и политического выбора, согласно которому любая процедура должна обеспечивать определенный результат при любом логически возможном определении индивидуальных приоритетов. Применительно к сопоставлению европейской и российской миграционной политики, как рецептивного опыта, для российской политики европейский опыт будет приоритетным в следующей логической предпосылке. В одном случае правило «предпочти X-Y (где X -миграционная политика Евросоюза, У - миграционная политика РФ), если большинство аргументов за X», и предпочти Y-X, если большинство данных за Y не отвечает требованию универсализма, поскольку не учитывает случаев, когда не происходит ни того, ни другого. Правило «предпочти X-Y, если большинство позиций за X, а в остальных случаях предпочтение за Y, отвечает требованию универсализма, но за счет предпочтительного отношения к Y в ущерб X». В данном примере логических посьшок и применения правила универсализма есть условия, при которых предпочтение в отношении к приоритету российской миграционной политике может быть достигнуто за счет недоучета значения и опыта европейской политики. И это по логике правила «универсализма» принесет ущерб самой миграционной политике России, поскольку таким условием является недоучитвание, то есть упущение из виду «остальных случаев», остальных данных, фактов, примеров, т.е. тех факторов, которые проявляются в остатке от большинства позиций «ЗА» приоритет внутренней политики35.
В данном разделе диссертации для анализа понятий «миграция» и «миграционная политика» используем применение двух методологических приемов. Один из них связан с применением к анализу двух общезначимых в политической науке принципов - принципа универсализма и принципа узкого толкования - в качестве теоретико-методологического основания интерпретации сущности миграции и европейской и российской миграционной политики на примере терминологического аппарата, макропроцессов, статистических данных, описывающих миграционную подвижность, миграционные потоки и процессы на трех площадках или территориях. Второй прием - это использование уже упоминаемой метатеоретической конструкции вертикально-логической цепочки анализа политических процессов, разработанных немецким ученым У .Алеманом36. В структуре такой модели заложены: а) база - это [миграция, данные мирового демографического процесса; частные случаи динамики статистических данных по миграции Франции и примеры локальной по отношению к мировому процессу развития миграционной ситуации по некоторым позициям и статистических материалов России]; б) теория - это теоретические воззрения и концептуальные оценки надстройки базового элемента. Прежде всего, это анализ циркулирующих в научном дискурсе концептуальных суждений о миграции и о миграционной политике; в) технология - теоретическая модель37 или версия миграционной политики, наиболее предпочтительная и адаптивная к современным условиям и особенностям миграции.
Такая абстрактная (теоретическая) модель политики будет получена на основе анализа дискурса о миграции и представляет собой версию предпочтительного варианта миграционной политики, политики, выраженной в понятии - селективно-интеграционная модель миграционной политики. Оценка особенностей развития миграции в мире и вытекающие из этого условия и предпосылки будут интерпретироваться в пользу формирования и использования селективно-интеграционной модели миграционной политики, как предпочтительной в сравнении с другими версиями той же политики для современного и будущего РФ. Приведем самые распространенные определения понятия «миграция»: 1) «Миграция (от лат. migration - переход, переезд, переселение) 39 переселение, перемещение населения» ; 2) «Миграция (migration) - постоянное перемещение отдельных лиц либо групп из одного места в другое»40; 3) «Миграция - это многомотивное общественное явление потребностного характера, возможное благодаря мобильности человека и реализующееся как в физическом, так и в виртуальном пространстве»41. 4) «Миграция - это пространственная активность (перемещение) индивида, направленная на овладение ресурсами новых территорий и связанная с переменой места жительства»42.
Основные тренды международной миграции и политологические основания конструирования предпочтительной версии миграционной политики
Очевидные, но нелегкие в достижении выгоды миграции не находят пока что своего прямого выражения ни в национальной миграционной политике, ни в готовности власти приступить к ее теоретической и эмпирической проработке на основе серьезно анализа самого миграционного процесса.
Все страны под воздействием мощного миграционного потока сталкивается с рядом очень серьезных проблем в сфере миграции, включая массовый наплыв незаконных иммигрантов. Иммиграционный поток оказывает свое воздействие на миграционную политику, и одновременно оценивается с точки зрения выработки соответствующей политики по двум стратегическим позициям. В обобщенном варианте эти позиции представляют собой: 1) глобальный демографический контекст и порожденные им последствия; 2) рост социальной напряженности, рассматриваемой в качестве угрозы а) безопасности европейским странам и б) сохранности культурной идентичности их коренного населения
Если посмотреть с точки зрения нашей темы и ее методологической составляющей на количественные параметры глобальной демографии68, то следует подчеркнуть следующие его особенности. Во-первых, глобальный демографический контекст сопровождается взрывообразным ростом населения развивающихся стран. К началу XX в., когда демографический взрыв стал набирать силу, население мира составляло всего 1,6 млрд. человек. В середине века бьшо уже 2,5 млрд. К концу века население мира достигло 6,5 млрд., и рост продолжается.
На рис.1 представлена одна из версий прогноза населения мира до середины нынешнего века, выполненная экспертами ООН в 2006 г. (этот прогноз уточняется каждые два года). Прогноз выполнен в трех вариантах. Взрывообразный рост населения развивающихся стран - это существенный признак для понимания источников миграции и таких ее характеристик, как социокультурная, этническая, конфессиональная и бытовая среда. Увеличение численности населения вследствие взрывного роста населения развивающихся стран всего мира - фактор очень важный в приращении населения за счет мигрантов в странах-реципиентах, но, на наш взгляд, менее значимый, чем предыдущий фактор. Разграничение и выделение такого рода факторов является серьезным подспорьем в поиске ответов на вопрос, что желательней и что предпочтительней в миграционной составляющей, это решение вопроса пополнения численности населения стран приема, или же поиск путей лучшей формы и содержания адаптации или интеграции даже существующих объемов мигрантов? Полагаем, что страны приема столкнуться в будущем с дополнительным напором мигрантов из развивающихся стран как следствие перенаселенности населения в них. В этом случае логичным будет применение политики сдерживания и, напротив, усиление внимания к политике интеграции и адаптации,
Данные таблицы в вариантах прогноза подтверждают не только непрерывный рост численности населения: (к середине века население мира превысит 10,5 млрд. человек и будет продолжать увеличиваться с прежней скоростью. По среднему варианту к середине века будет больше 9 млрд. человек, рост также не прекратится, но все же заметно замедлится. И лишь нижний вариант предусматривает не только замедление роста до середины века, но его прекращение, а затем и начало сокращения мирового населения). Одновременно они усиливают аргументы в пользу нашей версии на закрепление в будущем адаптационной концепции миграционной политики над сдерживающей. Отдать предпочтение качественной линии миграционной политики над политикой борьбы с количественными показателями миграции -может быть оправдано по причине того, что политика интеграции или адаптации требует больший усилий, большей отдачи интеллектуальных сил и выработки мягких технологий противостояния Конечно, фактор роста населения обладает еще несколькими очень существенными признаками. Суда относят, прежде всего, такой признак, как неравномерность роста. Население развитых стран, к которым относится и Россия, сейчас уже почти не увеличивается, а в некоторых из них даже сокращается. Растет, в основном, население развивающегося мира, стран Азии, Африки и Латинской Америки. В результате на планете возникла очень большая демографическая асимметрия, которая будет нарастать. Особо быстро будут расти население Азии и Африки, соответственно будет увеличиваться и их доля в населении планеты ( рис.2 ). На рис. 3 показано, как меняется отношение развитого и развивающегося мира. Доля стран развитого мира и в начале XX в. была не очень высокой, примерно 30% населения Земли. Но тогда эти страны намного превосходили остальной мир по экономической и военной мощи. Сейчас экономическая и военно-политическая ситуация начинает меняться, а одновременно падает и демографический вес развитых стран, доля их населения быстро сокращается. В 2000 г. она составляла меньше 20%, а к 2050 г. опустится ниже 15%. Центром мирового демографического взрыва давно уже стала Азия. В середине века здесь будет жить свыше 5 млрд. человек, 60% мирового населения 2050 года.
Общая стратегия регулирования миграции в мире и Европе
Европейская, как и международная миграция - реальность, которая будет сохраняться до тех пор, пока существуют различия в благосостоянии и развитии между регионами мира . Во всеобщее массовое сознание вброшен лозунг -«нулевая миграция и нереалистична, и опасна». При этом как-то упускается из виду, что первоначально это была лишь гипотеза, а сегодня в нее верят как в реальность даже прагматичные и циничные политики.
Все большее внимание мировой и европейской общественности и правительств большинства государств приковано к вопросам, касающимся необходимости сознавать коренные причины международной миграции89. Прояснение этого вопроса тесно увязывается европейскими правительствами с обеспечением условий того, чтобы люди мигрировали по своему выбору, а не по необходимости. При этом в своих решениях и политических действиях правительства стран ЕС, и европейская бюрократия исходят из реалистичной оценки того, что необходимость - основной побудительный мотив сегодняшней миграции. Люди вынуждены мигрировать из-за нищеты, конфликтов, нарушений прав человека, плохого государственного управления или отсутствия работы. Следовательно, в своей практической политике правительства и правительственные органы должны исходить из того, что главная причина миграции - это все же не ее естественное проявление. Другими словами, миграция сегодня - это не столько природная потребность к смене места обитания, не психологическая защитная реакция организма индивидуума к получению новых ощущений, а обычная потребность решить свои житейские дела за счет лучшей работы, лучших условий жизни. Проблемы поиска работы и сносного заработка вышли на первое место, и они то служат причиной нарастания миграции. Вот почему более осторожной и взвешенной, как нам представляется, должна быть политика предостережения от того, чтобы рассматривать международную миграцию в качестве долгосрочной стратегии развития. В этом контексте международная миграционная политика должна все же учитывать необходимость создания рабочих мест с достойными условиями труда и обеспечения устойчивых средств к существованию в странах поставщиках мигрантов.
По крайней мере, повестка дня миграционной политики и всего комплекса проблем, связанных с миграцией, формируется международной, подчеркиваем, международной, а не европейской бюрократией, в такой последовательности;
- Вначале предлагается обзор и стратегическая программа, в которой ключевые темы представляют: факты о миграции, миграция и развитие, денежные переводы, транснациональные общины, возвратная миграция, миграция высококвалифицированных работников, права человека, тендерные аспекты, интеграция и льготы;
- Второй уровень представляют темы, объединяющие планы на будущее. Это как правило формат стратегических программ. В рамках этой проблематики широкому обсуждению подлежат такие темы, как: расширение международного сотрудничества через влияние и развитие, центральная роль прав человека и терпимости, миграционная политика, поощрение предпринимательской деятельности мигрантов, повышение вклада мигрантов и транснациональных общин, формирование и мобильность человеческого капитала, в глобализирующемся мире, перевод пенсий, совершенствование информационной базы;
Рефреном на международном уровне проходит обсуждение таких тем, как: воздействие международной миграции на страны назначения и на страны происхождения. Проблематика воздействия миграции на страны назначения раскрывается через анализ и описание наиболее актуальных и проблемных вопросов: экономические последствия миграции на глобальном уровне; воздействие на уровень заработной платы и занятость, интеграция мигрантов в рынок труда стран назначения; предпринимательская деятельность мигрантов; международная миграция и модернизация городов. Что касается воздействия миграции в странах происхождения, то и здесь перечень столь же актуальных и реально проблемных вопросов: международная миграция и рынки труда; распределение доходов и сокращение масштабов нищеты; воздействие денежных переводов.
На уровень срочного обсуждения поднимаются проблемы социальных последствий международной миграции. Здесь первостепенное значение приобретает проблема интеграции международных мигрантов в принимающих странах. Разрешение этой проблемы требует взаимной адаптации и взаимопонимания, как со стороны принимающего общества, так и самих мигрантов, последовательная борьба со всеми видами нетерпимости, расцениваемая важной частью миграционной политики.
Общим местом в признании положительного влияния международной миграции для стран происхождения стали денежные переводы. Постоянно будируется среди заинтересованных лиц и организаций вопрос о необходимости увеличения посредством «соответствующих мер» потенциального вклада денежных переводов в развитие. К числу таких мер обычно относят: усиление конкуренции между компаниями и банками, осуществляющими денежные переводы, сокращение сборов за перевод средств, повышение доступности банковских услуг, включая кредиты для мигрантов и их семей и распространение финансовой грамотности в странах проживания. Столь же общим является мнение о том, что денежные переводы представляют собой потоки частных средств и их не следует рассматривать как замену официальной помощи в целях развития, прямых иностранных инвестиций или мер по облегчению бремени задолженности.
Довольно обещающей и продуктивной является тема, связанная с содействием обладающих значительным потенциалом мигрантских общин развитию стран их происхождения. Ряд стран приняли меры для укрепления связей со своими гражданами за рубежом и поощрения высококвалифицированных работников подумать о возвращении в страну и об обратной миграции. Есть многочисленные примеры, когда благодаря осуществлению совместных проектов развития предприниматели-мигранты выступают в качестве проводников развития в странах своего происхождения.
Подобный процесс касается той роли международной миграции, когда в страны происхождения мигрантов передаются ноу-хау, передовые навыки, технологии, опыт и новое мышление.
Миграция и миграционная политика РФ как объект стратегического анализа
Поскольку миграция и миграционная политика в нашем случае являются объектом стратегического анализа, будет нелишним уточнить исходную методологическую позицию относительно того, что же имеется в виду, когда речь идет о стратегическом анализе объекта исследования. Стратегический анализ базируется на несовпадающих концептуальных позициях114. Столь же разнообразны и методы исследования проблем миграции115. Но это не должно смущать и отбивать охоту к тому, чтобы отказываться от анализа политической действительности с позиций стратегии. Логика нашего подхода к анализу миграции и миграционной политики построена на использовании, интерпретации и реинтерпретации методологических и теоретических наработок Э.Н.Ожиганова116, одного из ведущих отечественных специалистов в области стратегии анализа политики. Методологические принципы стратегического анализа миграции и миграционной политики, в таком случае, можно представить в следующем виде: 1) стратегия в сфере миграционной политики определяется качественными характеристиками трех элементов: 1) национальной стратегической культурой, 2) лидерством, 3) инициативами; во всем многообразии фактов, образующих политическую ситуацию вокруг миграции и подлежащих «калькуляции», стратегический анализ выделяет ключевые элементы. Среди них: 1) «акторы», т.е. основные игроки политической сцены в конкретный момент; 2) «ресурсы», которые могут быть использованы ими для достижения предполагаемых целей; 3) «тактики», применяемые в политической борьбе; 2) стратегии в области миграции и миграционной политики являются творческим и «инструментальным» процессом; 3) миграция, будучи одним из элементов политики, может вытекать из политического состояния и вызываться политическими мотивами. Одновременно миграция есть естественная потребность человека к передвижению и перемещению в пространстве; 4) стратегический анализ миграции и миграционной политики по своей сути есть интерпретация динамических решающих связей между многочисленными факторами миграционной ситуации. Аналитик отдает предпочтение «существенному» в миграционном процессе и миграционной политике и представляет свой вариант понимания «факта» и «существенного» в них117; 5) миграционные процессы представляют собой многофакторные сети взаимодействия механически перемещающихся людей и обстоятельств, вызвавших такого рода перемещения, для которых не существует генерализирующих теорий. Стратегический анализ «вычисляет» базовые характеристики факторов (групп факторов) миграции и миграционной политики, прежде всего: основных игроков миграционной политической сцены; б) ресурсов, которые они используют для достижения своих целей; в) тактик, применяемых ими; г) сил, на которые они опираются в борьбе за утверждение своего приоритета; 6) с политологической точки зрения все виды миграции и миграционной политики, хотя и в разной степени, могут рассматриваться как политические действия. Миграцию, только как политическое действие, во-первых, должно (можно) мыслить при всех обстоятельствах не как нечто самостоятельное, а как орудие политики118; только при таком представлении о миграции возможно не впасть в противоречие со всей историей миграции. Во-вторых, именно такая точка зрения показывает нам, как различны должны быть виды и типы миграции в зависимости от мотивов и обстоятельств, из которых они зарождаются. Как можно охарактеризовать задачи миграционной политики, которые ставит перед собой, например, главный «актор» по регулированию миграцией -Федеральная миграционная служба (ФМС России)119 с точки зрения стратегической политической культуры, лидерства и инициативы? Приведем выдержку (цитату) из вводной части «проекта Доклада» ФМС - федерального органа исполнительной власти, реализующего государственную политику в сфере миграции и осуществляющего правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции: «Все задачи миграционной политики в условиях кризисной экономической ситуации сейчас необходимо решать особенно быстро и инициативно. Необходимо искать новые решения по созданию системы управления миграцией. В ситуации, когда кризисные явления нарастают, от всех требуется умение работать в новых условиях повышенного уровня ответственности, собранности, исполнительской дисциплины» " . В таких терминах прописывается видение деятельности Федеральной миграционной службы РФ на ближайшую перспективу. Если не принимать все же серьезно в качестве результатов и основных направлений деятельности Федеральной миграционной службы призывного свойства требование «решать задачи особенно быстро и инициативно», «работать ответственно, собранно и дисциплинированно», то имеющим реальный практический смысл остается лишь задача - «необходимость искать новые решения по созданию системы управления миграцией». Искать новые решения по созданию системы управления миграцией в современных условиях - это констатация, во-первых, реальной проблемы, не нашедшей еще адекватного решения, и, во-вторых, потенциально актуальной задачи в контексте модернизационного проекта страны в условиях мирового финансового кризиса. В таком вот «примитивном» виде предстает национальная стратегическая культура, лидерство и инициатива.
Не стоит бросать здесь упреки ответственному за миграционную политику страны федеральному органу исполнительной власти. Кто-то еще, или какой-то другой, более высокий орган, другие значимые и важные субъекты регулирования миграционными потоками имеют такой же уровень стратегической культуры мышления и понимания? Они то и задают планку и определяют качественные характеристики стратегического мышления. Степень и уровень соподчиненности выстраиваемых отношений и регуляторов определения миграционной стратегии остается более чем проблематичной. На это указывают ответственные работники ФМС России: «К сожалению, в-Российской Федерации до настоящего времени нет основополагающего документа в сфере миграции, например, такого, как Концепция миграционной политики. Это значительно осложняет надлежащее правовое регулирование вопросов миграционной сферы и совершенствование миграционного законодательства Российской Федерации. То есть недостаточно четко обозначен "вектор", определяющий направление развития и совершенствования миграционного законодательства Российской Федерации. Мы "ловим" эти импульсы в посланиях Президента России, в публичных выступлениях руководства страны, в различных принимаемых на высоком уровне документах, таких, как "комплекс мер", Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года, и др. А ведь стране нужна целостная миграционная стратегия, прогнозирующая будущее страны на длительный срок в контексте общих задач социально-экономического и политического развития страны. В результате в ходе совершенствования нормативного правового регулирования в миграционной сфере не исключены системные ошибки. Поскольку невозможно разработать и принять надлежащий законодательный или иной нормативный акт, не имея представления, укладывается он в общее правило или нет (при отсутствии самого общего правила)» 121. Это допустимые издержки аберрации сознания и выстроенных на нем действий конкретных субъектов политики. Но допустимо и иное.
