Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Современное состояние миграционных процессов
1.1. Мировые миграционные процессы: их влияние на российскую миграционную политику 13
1.2. Фактор нелегальной миграции как угроза национальной безопасности России 35
Глава 2. Политико-правовое регулирование процессов миграции
2.1. Зарубежный опыт регулирования миграционной политики 50
2.2 Международно-правовая база регулирования миграционных потоков 66
2.3. Российское миграционное законодательство: тенденции развития 88
Глава 3. Миграционная политика на современном этапе развития российского общества
3.1. Роль геополитического фактора в регулировании российской миграционной политики 116
3.2. Адаптация российской миграционной политики к современным условиям 133
Заключение 152
Список источников и литературы 164
Приложение 180
- Мировые миграционные процессы: их влияние на российскую миграционную политику
- Зарубежный опыт регулирования миграционной политики
- Российское миграционное законодательство: тенденции развития
- Роль геополитического фактора в регулировании российской миграционной политики
Введение к работе
Актуальность темы. В начале XXI века под влиянием
глобализации наблюдается заметная трансформация миграционных
процессов, которые приобретают новые черты, усиливают свое влияние
на политическую, социально-экономическую и духовные сферы жизни
общества. В современной миграции четко выделяются две стороны. С
одной - можно отметить, что люди, товар, капитал, информация и
услуги перемещаются со значительно большей скоростью и легкостью.
Это приводит к тому, что изменяются модели экономического развития
все большего числа стран. А, с другой - за последние десять лет в
результате глобализационных процессов многие государства, в том
числе Россия, начинают испытывать количественно и качественно
увеличивающееся иммиграционное давление. Эти явления
обуславливают необходимость для принимающих стран
совершенствовать миграционную политику, исходя из общемировых тенденций.
С учетом этих изменений нормативно-правовая база регулирования миграционных процессов в ряде развитых стран уже подверглась модернизации и приведена в соответствие новым геополитическим условиям. К сожалению, Россия в значительной мере отстает от них.
Внутри России остро проявляются последствия нерешенных миграционных проблем. Резкое снижение численности населения в Сибири и на Дальнем Востоке, рост нелегальной миграции, расширение теневого сектора экономики за счет неконтролируемого использования труда мигрантов, коррупция в среде чиновников миграционных служб с каждым днем дают знать о себе все больше.
Непонимание сути происходящих демографических и миграционных перемен в мире и внутри страны со стороны отдельных
российских чиновников, инертность их действий создают угрозу безопасности и процветанию государства. В этой связи назрела потребность в теоретическом осмыслении соответствия нормативно-правового регулирования миграционных процессов в России условиям глобальных и национальных перемен в демографической и миграционной сферах. Появилась необходимость выработки концептуальных подходов к модернизации российской нормативно-правовой базы миграционной политики, приведения ее в соответствие происходящим социально-политическим изменениям.
По данным Международной организации труда около трети мигрантов в мире выпадает из-под контроля государства. Поэтому минимизация и предупреждение негативных последствий миграции настоятельно требует постоянного всестороннего исследования этого явления, подкрепленного информацией о его характеристиках и динамике. Поэтому выбранная тема исследования отвечает политическим и экономическим запросам общества и государства.
Степень научной разработанности проблемы. Проблема совершенствования миграционной политики России прорабатывалась достаточно глубоко в отечественной и зарубежной литературе и нашла свое отражение в многочисленных трудах ученых1. Однако предметом исследований в большей степени являлись отдельные аспекты
См., например: Бондарева С.К. Колесов Д.В. Миграция. Сущность и явление. М., 2004; Бьюкенен П. Дж. Смерть Запада. М., 2005; Внешние миграции и мигранты в Сибири и на Дальнем Востоке. М, 2004; Воробьев Н.В. Региональная организация миграции населения в сибирских условиях. Новосибирск, 2001; Ибрагимов М.М. Миграция и политика. Формирование и реализация государственной миграционной политики России в 1990-е гг. Саратов, 2002; Ивахнюк И.В. Международная трудовая миграция. М., 2005; Каламанов В.А., Моисеенко В.М. и др. Управление миграционными процессами, М., 2003; Миграция населения. Вып.2: Трудовая миграция в России. М., 2001; Миграционные процессы. Прошлое. Настоящее. Будущее. Сб. материалов X и XI Московско-Берлинских международных семинаров. М., 2005; Моденов В.А., Носов А.Г. Миграция. История, реальность, перспективы. М., 2002; Рыбаковский Л.Л. Миграция населения (вопросы теории). М., 2003; Тюркин МЛ. Миграционная система России. М., 2005 и др.
миграции, например, региональной, трудовой, нелегальной и т.д., либо исследования носили общетеоретический характер.
Предпринимались отдельные попытки системного осмысления миграционных проблем. Так в 2000 г. вышел коллективный труд «Миграция и безопасность России», в котором был представлен анализ соотношения проблем национальной безопасности и миграционных процессов» на базе проведенных социологических исследований1. Не меньший представляет интерес и монография российских авторов В.А. Моденова и А.Г. Носова «Миграция: история, реальность, перспективы», в которой предпринята попытка интегрального анализа миграционных процессов как в контексте истории вопроса, так и с точки зрения современной политической ситуации в мире и в России2.
Значимыми в контексте исследования миграционной ситуации,
сложившейся в России представляет серия выпусков, как приложение к
журналу «Миграция в России», подготовленных коллективом автором,
посвященных анализу теории и практики миграционных
исследований^ С момента распада СССР миграционная ситуация на постсоветском пространстве стала предметом серьезного научного анализа. В многочисленных монографиях и научных статьях таких авторов С. Бондарева, Г.М. Витковская, Ж. Зайончковская, Ж. Тощенко, М. Тюркин и других рассматривались политические, экономические, этносоциальные, психологические причины массового оттока российских соотечественников из государств СНГЛ
1 Миграция и безопасность России. М., 2000.
2 Моденов В.А., Носов А.Г. Миграция. История, реальность, перспективы. М,, 2002.
3 См., например: Миграция населения. Вып. 1. Теория и практика исследования. М.,
2001; Миграция населения. Выл 2: Трудовая миграция в России. М., 2001.
4 Бондарева С.К., Колесов Д.В. Миграция (сущность явления). М., 2004;
Зайончковская Ж. Перед лицом иммиграции // Pro et Contra. 2005. ноябрь-декабрь;
Зайончковская Ж. Вынужденные мигранты из стран СНГ и Балтии //
Социологические исследования. 1998. № б; Иммиграционная политика западных
стран: альтернативы для России / Под ред. Витковской Г.М. М., 1998; Миграция и
рынки труда в постсоветской России / Под ред. Витковской Г.М. М., 1998;
Проблемы становления институтов гражданства в постсоветских государствах / Под
Миграция как фактора становления диаспорального мира и изучения ее влияния на процессы миграционной адаптации в государствах происхождения и проживания нашли отражение, например, в работах Т.В. Полосховой, Н.В. Калининой, AT. Вишневского и др.1.
Миграция в аспекте международной безопасности и урегулирования конфликтов представлена в ряде исследований таких авторов, как А.В. Дмитриев, Е.А. Назарова, В.Н. Петров, И.А. Попов и
др.2.
Что касается проблем нормативно-правового регулирования миграционных процессов, то эти вопросы также имели освещение в отечественной и зарубежной литературе3. Однако внимание авторов в большей степени уделялось международным правовым основам регулирования миграции или нормативному регулированию отдельных
ред. Витковской Г.М. М., 1998; Мясников В. Миграционные процессы в контексте современных проблем образования в странах СНГ // Мир образования - образование в мире. 2001. № 3; Тюркин МЛ. Миграционная система России. М., 2005.
1 Вишневский А.Г. Распад СССР: этнические миграции и проблемы диаспор //
Общественные науки и современность. 2000. № 3; Калинина Н.В. Российская
диаспоральная политика: состояние и перспективы. М., 2005; Полоскова Т.В. Новые
диаспоры в России (внутри- и внешнеполитические аспекты) // Россия и ее соседи:
проблемы этнических меньшинств, М., 2000; Полоскова Т.В., Скринник В.М.
Русский мир: мифы и реалии. М., 2003; Полоскова Т.В. Диаспоры и внешняя
политика // Международная жизнь. 1999. № 11; Полоскова Т.В. Диаспоры в системе
международных связей. М., 1998 и др.
2 Дмитриев А.В. Миграция: конфликтное измерение. М., 2006; Назарова Е.А.
Социальная адаптация вынужденных переселенцев и беженцев в контексте
современной миграционной политики России. М., 1999; Попов И.А. Россия и Китай:
300 лет на грани войны. М., 2004; Петров В.Н. Миграционная составляющая
этнических конфликтов и проблема толерантности // Социальный порядок и
толерантность. Краснодар, 2002 и др.
3 См., например: Зайончковская Ж. Миграция вышла из тени // Отечественные
записки 2004. № 4 (19); Иванов Д.В. Беженцы в современном международном
праве. М., 2006; Валуиская А.А., Григорьин В.Э. К вопросу о законодательном
регулировании миграционных процессов в полиэтничном регионе (на примере
Ставропольского края). Ростов-на-Дону, 2003; Глебов И.Н. Современные тенденции
в российском законодательстве об иммиграции и гражданстве // Миграционные
процессы. Прошлое. Настоящее. Будущее. М., 2005; Мерзлякова Т. Миграция и
права человека // Безопасность Евразии. 2005. № 2; Панарин С.А. Безопасность и
этническая миграция в России // Pro et Contra. 1998. № 4.
видов миграции в России, а также особенностям регионального регулирования миграционных процессов. В систематизированном же виде в условиях глобальных и национальных демографических изменений, с учетом обострения конкурентной борьбы в мире за миграционные ресурсы и перспектив экономического развития России, этот аспект в научном плане практически не освещен. Проблема модернизации нормативно-правовой базы российской миграции, адаптации ее к новым условиям обстановки становится важным условием решения общих задач современной миграционной политики.
Важность обращения к теоретическим основам формирования миграционной политики, соответствующей современным реалиям, акцентировалась и в ряде диссертационных исследований, раскрывающих отдельные аспекты положения мигрантов в обществе, особенности их языковой и трудовой адаптации1.
Таким образом, активизация происходящих миграционных процессов, как в мире, так и в России, требует усиления внимания к теоретическим разработкам в области стратегического планирования и выработки соответствующих механизмов разрешения миграционных коллизий.
Объект исследования - процессы миграции в современном мире и их влияние на миграционную политику в России.
Предмет исследования - трансформация миграционной политики и нормативно-правовой базы в целях адаптации ее к
1 Баранов Ю.А. Политика Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом. Автореф. дне. ...канд.пол.н. М., 2005; Гольдин Г.Г. Миграция населения: проблемы политико-правового регулирования: Автореф. дне.... д-ра полит, наук. М., 2001; Ежова М.Ю. Управление миграционными процессами в РФ в условиях постсоветских трансформаций: этнополитический аспект: Автореф. дис канд.пол.н. М., 2004; Калинина Н.В. Тенденции сотрудничества с соотечественниками в странах СНГ в контексте внешнеполитической деятельности России: Автореф. дис.... д-ра полит.н. М., 2006; Порохова А.Н. Миграционные процессы в Российской Федерации. Проблемы регионального управления: Дис.... канд.пол.н. М., 2005; Савченко О.А. Русская диаспора в Азербайджане: проблемы этнокультурного развития: Автореф. дис.... канд-пол.н. М., 2002.
современным условиям геополитической и национальной обстановки в интересах обеспечения безопасности и социально-экономического развития российского общества.
Цель исследования: на основе анализа глобальных перемен в демографической и миграционной обстановке, учета опыта зарубежных стран и теоретического осмысления российской действительности выработать концептуальное понимание трансформации миграционной политики и модернизации нормативно-правовой базы регулирования миграционных процессов в России в целях адаптации ее к современной обстановке.
Достижению указанной цели служит решение следующих задач:
изучить зарубежный опыт решения миграционных процессов;
исследовать отношение российского государства к миграции с учетом современных геополитических реалий и внутренних российских проблем;
проанализировать влияние нелегальной миграции на безопасность государства и общества;
оценить соответствие нормативно-правового регулирования миграционных процессов в Российской Федерации новым геополитическим реалиям и перспективам развития государства;
выработать концептуальные предложения по модернизации миграционной нормативно-правовой базы России в интересах ее адаптации к происходящим переменам;
осмыслить необходимость и сформировать концептуальное видение перспектив опережающего регулирования миграционных процессов.
Гипотеза исследования состоит в предположение, что растущая диспропорция между развитием современного миропорядка и международной миграцией порождает не только положительное
воздействие на экономическую составляющую принимающих стран, но и способствует возникновению этнонациональных напряженностей и социально-политические конфликтов. Миграция по существу становится межнациональной проблемой, решение которой требует согласованного сотрудничества между государствами на субрегиональном, региональном и глобальном уровня.
Теоретико-методологическая и информационная база исследования'.
Теоретико-методологическая база. В работе использовались
системный и социально-информациологический подходы, в основе
которых лежит коммуникативно-информационная природа власти и
гражданского общества отражающая такие понятия, как: «миграция»,
«миграционная политика», «нормативно-правовая база регулирования
миграционных процессов», «демографическая ситуация» «государство»
и методы их исследования: политологический, исторический,
юридический гносеологический, социально-детерминистский,
функциональный и др. Наряду с общенаучными методами применялись частные научные методы исследования, такие как эмпирическое, обобщение, наблюдение, сравнение применительно к широкому спектру статистических данных, методы теоретического исследования (абстракция, анализ синтез и др.) а также метод сопоставления моделей политических, юридических и социальных векторов регулирования миграционных процессов.
Информационной базой исследования стали Конституция Российской Федерации, международные и национальные нормативно-правовые документы, раскрывающие правовые основы регулирования миграционных процессов, а также опыт зарубежных стран в этом вопросе.
Научные результаты, полученные в ходе исследования, заключаются в том, что
раскрыта совокупность теоретических положений, актуализирующих потребность российского общества в изменении традиционной стратегии миграционной политики государства, приведения ее в соответствие условиям демографического кризиса Западных стран и России, обостряющейся конкурентной борьбы за трудовые ресурсы и изменяющейся ситуации внутри страны;
дано обоснование необходимости модернизации российской нормативно-правовой базы в сфере миграции в целях адаптации ее к новым условиям обстановки;
выявлены особенности нормативно-правовой базы регулирования миграционных процессов на международном, региональном и национальном уровнях;
раскрыты наиболее актуальные проблемы нормативно-правового регулирования миграционных процессов в России, порождающих негативные социально-политические следствия;
дана авторская версия концептуального видения перспективного пути регулирования миграционных процессов;
проанализирована специфика миграционных проблем России в начале XXI века, в том числе анализ ошибок, допущенных в миграционной политике России, и приведших к негативным социальным следствиям;
представлены предложения по совершенствованию миграционной нормативно-правовой базы России в интересах адаптации ее к условиям глобальных и национальных демографических перемен и потребностям российского общества в обеспечении безопасности и процветания государства.
Положения, выносимые на защиту:
1. В результате глобальных изменений миграция оказывает значительное влияние на демографическую картину стран, независимо
от того является ли государство принимающей стороной или служит источником миграционных процессов.
2. Массовая миграция стала носителем потенциальной
конфликтности, создавая противоречия между переселенцами и
постоянными жителями принимающих стран в силу исторически
сложившихся различных ценностей, стилей жизни, норм поведения и
т.д.. что накладывает определенный отпечаток на адаптацию и тех и
других к совместному проживанию.
3. Мобильность людских ресурсов становится не только
значительной по масштабам, но и стала носить более сложный характер,
что в немалой степени обусловливает беспокойство общественности в
связи с возрастающими проявлениями международного терроризма и
национального экстремизма.
4. Новым критерием эффективного государства становится то,
что государства правомочны определять свою национально-
государственную миграционную политику, они также обязаны
предоставлять мигрантам возможности реализации фундаментальных
прав человека и их защиту, принимать активные меры, гарантирующие
всем членам общества - гражданам и мигрантам - возможность
равноправного участия в жизни страны проживания.
5. Для России в целях ее демократического развития
представляется особенно важным содействовать взаимодействию
гражданского общества и частного сектора с государственными
органами, осуществляющими миграционный контроль. Эти усилия
должны базироваться на понимании тесной взаимосвязи между
мигрантами и развитием самого общества, включая политическую
стабильность, экономические отношения, государственную
безопасность, личную безопасность и права человека.
Научно-практическое значение исследования. Работа существенно расширяет рамки научных представлений об объекте и
предмете исследования, формирует системное представление о глобальности миграции и необходимости совершенствования управления ею на основе согласованных действий мирового сообщества и наращивания технологического потенциала на национальном уровне.
Положения н выводы исследования могут найти применение при проведении перспективной миграционной политики России, в ходе модернизации российской миграционной нормативно-правовой базы, а также в процессе обучения государственных и муниципальных служащих, обеспечивающих исполнение миграционной политики.
Апробация работы. Основные положения диссертации обсуждены на заседании кафедры национальных, федеративных и международных отношений Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, на Всероссийском семинаре «Глобальные и региональные процессы конца XX - начала XXI вв.: ретроспективы и тенденции», а также опубликованы в ряде статей.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав (семи параграфов), заключения, списка литературы и приложения.
Мировые миграционные процессы: их влияние на российскую миграционную политику
Миграция населения в истории формирования и развития общества всегда предопределяла политику и правовую систему государства и непосредственно влияла на процессы их создания, трансформации и разрушения. Массовые перемещения людей закономерно сопутствовали и сопутствуют процессам расширения, сокращения и переустройства политических пространств, сфер национально-государственных интересов.
«Сегодня во всех регионах мира есть понимание того, что необходимо более эффективное использование экономических, социальных и культурных преимуществ, которые дает международная миграция и что необходимо более эффективно искать пути преодоления негативных последствий трансграничных перемещений»1.
Международная миграция представляет собой динамичный постоянно увеличивающийся в количественном отношении процесс. Так, за последние двадцать лет согласно исследованиям Глобальной комиссии по международной миграции число мигрантов удвоилось, несмотря на то, что доля мигрантов в мировом населении составляет всего три процента. Мировая миграция затрагивает страны с любым уровнем экономического развития, идеологией и культурой. То есть практически мигранты выезжают почти из каждой страны, что формирует определенности трудности в сохранении этнических различий, традиций образа жизни между странами. Согласно статистике ООН в Азии проживает около 49 млн. мигрантов, в Африке - 16 млн. и в странах Латинской Америки и Карибского региона - 6 млн. человек1.
Для современного этапа развития общественных и социально-политических преобразований характерно резко усилившееся внимание общественности к миграционным процессам в мире, развитие которых во многом определяется влиянием демографического фактора.
По данным ООН2 к 2050 г. треть нынешних европейцев будет старше шестидесяти лет. В Великобритании, Германии, Франции, Италии и Испании один из каждых десяти человек перейдет возрастную черту за восемьдесят лет. В ближайшие тридцать лет, согласно прогнозам зарубежных исследователей, правительства большинства развитых стран будут вынуждены тратить ежегодно от 9 до 16 % ВВП на обеспечение старости своих граждан. Это приведет к повсеместному увеличению налогообложения от 25 до 40 % в месяц с каждого налогоплательщика, причем даже в странах, где общий уровень налогообложения зачастую и без того превышает 40 %3.
Если Европа желает сохранить свою сеть социального обеспечения, у нее есть три варианта действий: найти триллионы долларов за счет новых налогов; заставить женщин рожать вдвое и даже втрое больше детей или каждый год принимать миллионы эмигрантов из других стран. Наиболее приемлемым для стран Запада является третий вариант действий, так как, первый - трудно выполним, второй -весьма проблематичен, ибо во всех странах Европы, кроме Албании, наблюдается заметный спад рождаемости. Население Португалии, Испании, Франции, Италии и Греции неуклонно сокращается, зато в таких странах как Марокко, Алжир, Тунис, Ливия и Египет, прирост населения за двадцать пять лет составит семьдесят три миллиона человек. В 1982 г. в Каире, население Египта равнялось сорока четырем миллионам, а к 1998 г. оно возросло до шестидесяти четырех миллионов человек. К 2026 г., как ожидается, в Египте будет проживать девяносто шесть миллионов1.
Демографическая ситуация в Европе требует ежегодно возрастающего притока мигрантов. К сожалению, подобная ситуация складывается и в США. Там ежегодно нарастают темпы массовой миграции из стран «третьего мира», это приносит, в основном, пользу бизнесу, в особенности такому, где используется большое количество рабочих рук за малую плату. Европа не в состоянии остановить иммиграцию и помешать прибывающим из-за рубежа занимать рабочие места.
Между тем общий ежегодный иммиграционный ресурс ограничен. По данным ООН он не покрывает потребностей Запада и России в рабочей силе. В перспективе до 2050 г. этот ресурс будет составлять примерно 2,2 млн. чел. На половину из них будет претендовать США, по 200 тыс. - Германия и Канада, на 130 тыс. - Великобритания. Более того, ряд европейских стран уже разрабатывают программы по привлечению граждан России2.
Анализируя демографическую ситуацию в мире можно сделать некоторые обобщающие выводы по современной международной миграционной обстановке, затрагивающей интересы России:
— в последние годы наблюдается снижение уровня рождаемости странах Запада, а также в России;
— интересы экономического развития этих стран породили тенденцию роста потребностей стран в массовом привлечении трудовой миграции в сферу экономики высокого уровня качества;
— однако в мире отмечена ограниченность высококачественных трудовых миграционных ресурсов и несоответствие их количества миграционным потребностям стран Запада и России;
—- это обстоятельство породило в начале XXI в. конкурентную борьбу между развитыми и развивающимися государствами за привлечение трудовой миграции и, в перспективе, эта борьба, по всей видимости, будет обостряться.
Таким образом, осмысление глобальных и национальных демографических проблем дает основание полагать, что характер миграционных процессов в мире, обусловленных демографическим фактором, во многом будет определять геополитическую ситуацию в перспективе развития межгосударственных отношений. Это обстоятельство может существенно повлиять на российскую миграционную политику.
Наряду с миграционным обменом России со странами дальнего зарубежья, проблемы которого во многом вызваны демографической ситуацией в мире, в российской политике особое место занимают вопросы миграционного обмена со странами СНГ и Балтии.
Зарубежный опыт регулирования миграционной политики
Миграционная политика в различных странах мира весьма разнообразна, поэтому попытки разработать единую национальную модель наиболее действенного управления миграционными процессами оказались нерезультативными. Сегодня каждая страна решает миграционные проблемы своим путем. Несмотря на усложнение процедуры въезда во многих странах Европы в 90-х годах прошлого века, численность иностранного населения и нелегальных иммигрантов в большинстве из них увеличивалась. Ряд экспертов (например, в США) оценивают свое иммиграционное законодательство как слишком сложное и громоздкое, а функции институтов, отвечающих за проведение иммиграционной политики, зачастую противоречат друг другу.
Все активнее в процессе регулирования миграции используется бюджетная политика. Например, в 2003 году бюджет Бюро гражданства и иммиграции США составил 1,6 трлн. Долларов США, а бюджет Бюро расследований нарушений таможенного и миграционного законодательства 2,7 трлн. долларов США.
А в бюджете Швеции сумма расходов по статье «иммигранты и беженцы» в 2002 г. составила 5,2 млн. шведских крон.
Усиление мировых хозяйственных связей и миграционных процессов, новые задачи экономического развития, негативные демографические тенденции и проблемы безопасности заставляют правительства разных стран мира разрабатывать новую миграционную политику, принимать новые законы об иммиграции и поправки к существующим законам.
Исторически сложилось разделение развитых стран мира по месту миграционных процессов в экономической жизни государства. Существуют страны классической иммиграции (США, Канада, Австралия, Новая Зеландия), созданные в результате миграции и ставшие после второй мировой войны одними из мировых лидеров по приему беженцев и вынужденных Переселенцев. Европа в течение многих веков была миграционным донором для этих стран.
Большинство стран Западной Европы стали притягивать иммигрантов только в послевоенный период, и осуществлялось это в форме временной трудовой миграции.
В ряде стран Европы (Германии, Греции, Италии, Финляндии) существовали законодательно подтвержденные программы репатриации, основывающиеся на этнической принадлежности, независимо от места рождения и проживания. Статистика этих стран учитывала репатриацию как международные перемещения граждан своей страны, а не как иммиграцию. В период кризиса 1970-х годов во многих странах Западной и Северной Европы были наложены пограничные и визовые барьеры на въезд иммигрантов.
Особую политику в отношении иммигрантов проводили Франция и Швейцария. Во Франции миграционная политика была ориентирована на быструю интеграцию и ассимиляцию иностранного населения, а Швейцария не вводила запрета на импорт рабочей силы.
Несмотря на ограничительные меры против миграции и длительность процесса адаптации мигрантов в местах вселения, численность иностранного населения развитых западных стран продолжала расти в силу следующих причин: во-первых, большая часть иностранных рабочих не вернулась обратно на родину; во-вторых, у иммигрантов наблюдались высокие показатели рождаемости; в-третьих, продолжались процессы воссоединения семей; в-четвертых, не прекращался приток в эти страны беженцев, статус которых поддерживается мировым законодательством,
К тому же в результате ориентации на временные трудовые перемещения, ограничительной иммиграционной политики и активной борьбы с нелегальной миграцией Европа начала проигрывать странам классической иммиграции в темпах развития новых технологий, в том числе информационных систем. Поэтому в конце XX - начале XXI века в ряде государств Европы были предприняты меры по привлечению квалифицированной рабочей силы. В первую очередь это относится в Великобритании и Ирландии. Миграционная политика в Великобритании стала более либеральной по отношению к специалистам и иностранным студентам, включив такие позиции как ускорение процедуры получения выездной визы; возможность для квалифицированных специалистов получить визу сроком на 1 год без оформления разрешения на работу и др.; возможность для иностранных работников оставаться в Великобритании на постоянное проживание. Либерализация экономической политики, высокий уровень инвестиций в высокотехнологичные отрасли в сочетании с увеличением человеческого капитала благодаря иммиграции привели к росту ВВП в ряде стран. В последние годы были приняты новые законы или изменены существующие в Австралии, Канаде, Великобритании, Италии, Дании, Нидерландах, Швеции и др. странах. Обсуждаются возможности реформирования миграционного законодательства в Финляндии, Швейцарии и Франции. В Германии новое миграционное законодательство вызвало многочисленные дискуссии во всех органах власти. После 11 сентября 2001 г. в США была реформирована вся система внутренней безопасности, вместе с ней и все службы, занимающиеся миграцией населения. При этом необходимо отметить, что страны классической иммиграции - США, Австралия, Новая Зеландия и Канада, всегда отличались крайне доброжелательным, либеральным отношением к иммиграции. Они экономически зависели от притока в них мигрантов и до недавнего времени были ориентированы на переселение или долговременное пребывание иностранцев.
После завершения политики открытых дверей в ряде стран были введены квоты для иммигрантов, которые, к примеру, в Канаде и Австралии переросли в систему планирования численности мигрантов, состоящую из преференций или предпочтений и балльной системы отбора.
Российское миграционное законодательство: тенденции развития
Правовая политика любого государства рассматривается как наиболее эффективный рычаг регулирования миграционными процессами, это в полной мере относится и России.
По составу российскую правовую базу можно представит двумя блоками:
1. правовая основа (Конституция РФ, и федеральное законодательство); 2. нормативная основа (концепции, целевые программы, указы и постановления органов власти, а также другие акты).
По признаку федеративного устройства российского государства правовая база формируется на федеральном, региональном и местном уровнях. С учетом такого деления, рассмотрим российскую практику нормативно-правового регулирования миграционных процессов.
Правовая основа миграционной нормативно-правовой базы федерального уровня заложена в Конституции Российской Федерации, принятой 12 декабря 1993 г. Фундаментальные гарантии свободы передвижения были сформулированы в самом общем виде, наряду с основными правами и свободами граждан. Статья 6 (ч.З) Конституции РФ утверждает не ограниченное никакими условиями право граждан России на сохранение своего гражданства, равно как и право на его изменение («Гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства или права изменить его»). Статья 27 (ч. 1) закрепляет право на свободное передвижение по территории Российской Федерации за всеми лицами, пребывающими на ней на законных основаниях включая иностранных граждан и лиц без гражданства. Декларировано также право на свободу выбора места пребывания и места жительства, беспрепятственного выезда за пределы РФ и возвращения обратно. Конституция запрещает принудительную высылку из страны граждан РФ и выдачу их другому государству (Ст. 61).1
Закрепляет и уточняет эти конституционные положения Уголовный кодекс РФ, вступивший в силу 13 июня 1996 года. Он дополняет данное положение; в случае совершения гражданами РФ преступлений на территории других государств выдача этих лиц не предусматривается (Ст. 13). Однако по запросу других государств допускается экстрадиция иностранцев, обвиняемых в нарушении законов этих государств (Ст.63, Ч.2)1.
По другой конституционной норме (Ст.63) не только разрешается проживание на территории РФ иностранных граждан и лиц без гражданства, но они уравниваются в основных правах и обязанностях с российскими гражданами. В число этих прав, однако, не входят: избирательные права, несение воинской службы, право на занятие определенных государственных должностей (судьи, прокурора, нотариуса и некоторых других). Кроме того, допускается ограничение свободы передвижения иностранцев по стране.
Положения Конституции получили дальнейшее развитие в российском законодательстве. Правовую основу нынешней миграционной политики России составляют 34 федеральных закона и 104 правовых акта. На протяжении 1990-х гг. был подготовлен ряд базовых законов в области миграции, такие как Федеральные Законы «О беженцах» (ФЗ№4528-1 от 19,02.1993 г,(в ред. Федеральных законов от 28.06.1997 №95-ФЗ, от 21.07.1998 Ш17-ФЗ, от 07.08.2000 №122-ФЗ, от 07.11.1000 №135-Ф3)) и «О вынужденных переселенцах» (ФЗ №4530-1 от 19.02 1993 г.(в ред. Федеральных законов от 20.12.1995 №202-ФЗ, от 07.08.2000 №122-ФЗ)), которые после некоторой корректировки определили статус и права соответствующих категорий населения, легли в основу разрабатываемых в тот период федеральных миграционных программ.
В 2005 г. на рассмотрение в Госдуму был внесен проект федерального закона «О миграции в РФ», отклоненный в первом чтении. Предложенный законопроект предусматривал комплексное регулирование различных миграционных процессов, в том числе, вопросы выезда и въезда в страну граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства, а также регулирование отношений, связанных с режимом пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ.
Проект закона был предложен к отклонению думским комитетом по конституционному законодательству и государственному строительству как не отвечающий «актуальным проблемам законодательного регулирования миграционной тематики» и вызывающий «ряд серьезных замечаний правового и технического характера». Законопроект также не был поддержан Правительством РФ. В заключение Правительства РФ было отмечено, что принятие закона потребует значительных финансовых затрат (около 6 миллиардов рублей в год), хотя авторы закона утверждали обратное.
Помимо законов в России регулирование миграционными процессами активно осуществляется посредством нормативных актов по проблемам миграции, среди которых особо выделяются: концепции, целевые программы, указы и постановления:
После длительного обсуждения и значительных доработок, Распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2003 г. № 256-р была одобрена Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, положения которой были рекомендованы федеральным и региональным органам власти учитывать при планировании и осуществлении мероприятий в области управления социально-экономическими процессами1.
Роль геополитического фактора в регулировании российской миграционной политики
Миграционная ситуация в России остается крайне сложной. Пока что можно констатировать отсутствие хорошо продуманной комплексной многоцелевой государственной программы реализации миграционного потенциала и ресурсов.
Распад СССР и образование новых независимых республик радикально изменили направление и численность миграционных потоков на территории бывшего Союза. Современные масштабы эмиграционных потоков свидетельствуют, что эмигрируют люди в основном не по политическим, а по экономическим причинам: спасаясь от нищеты и каждодневных трудностей, в поисках адекватной их знаниям и опыту зарплаты, более высокого уровня жизни и т.п. Наблюдаемый в России отток за рубеж на постоянное жительство наиболее образованной части российского населения происходит с целью трудоустройства. Уже в 1997 г. существенно расширилась деятельность по трудоустройству российских граждан за границей, где в течение года получили работу 21 121 человек, в 1,7 раза больше, чем в 1996 г. (12 290 чел.). Российскую рабочую силу импортировала 71 страна, более других Кипр (5648 чел.), Греция (2034 чел,), острова Мэн (1582 чел.), Великобритания (1641 чел.), Германия (1582 чел.), Сингапур (1093 чел.), Мальта (1026 чел.), Гибралтар (827 чел.)Л
В то же время по некоторым данным 45,8 тыс. россиян в 2000 и 2001 гг. было официально трудоустроено по контрактам на работу в 86 зарубежных странах. Почти три четверти (73,2%) работающих за рубежом заняты на морском транспорте, 10,4% в рыболовстве переработке рыбы, 10,3% - в сфере культуры и искусства.
В 1993 г. каждый пятый эмигрант имел высшее образование, что почти в полтора раза превосходило долю лиц с образованием в населении страны (13,3% по выборочной переписи 1994 г.). Особенно высоким уровнем образования отличались потоки в Израиль, где каждый третий эмигрант имел высшее образование, и в США, где такое образование было у каждого второго. Поток в Германию, который в значительной мере формируется за счет сельской местности, напротив, отличался пониженным уровнем образования. К 2002 г. состав потоков не слишком изменился, о чем свидетельствуют следующие данные:1
Суммарная регистрируемая эмиграция лиц с высшим образованием в США со времени ее взлета в 1990 г. составила около 30 тыс. человек.
Эмигрантами становятся и многие студенты и стажеры, обучающиеся на Западе. По данным ЮНЕСКО, на середину 1990-х гг. примерная совокупная численность россиян, обучающихся в зарубежных университетах, составляла около 13 тыс. человек. Около 40% из них обучались в США, еще 40% - в Германии, Франции и Великобритании. Согласно последним исследованиям намерены вернуться домой не более четверти российских студентов, обучающихся за рубежом, 45% определенно намерены остаться там, хотя инее исключают возможности поработать в России .
В 2002 г. Госкомстат впервые осуществил разработку данных об учтенном числе исследователей (2922 исследователя, или 0,7% от их общей численности), выезжавших на работу за рубеж по официальным каналам на срок более чем 3 месяца. Основную массу выезжавших составляли доктора (18%) и кандидаты (55,8%) наук; по отношению к общей численности остепененных ученых в стране - это составило 2,5% докторов и 2% кандидатов. На Российскую академию наук пришлось 60% выезжавших.
Среди стран приема лидируют США (28,7%) и Германия (195). Заметна роль Франции (6,5%), Великобритании (4,6%), Японии (4,3%), Швеции (3,2%), Индии (2,4%), Италии, Нидерландов, Китая (по 2 % в каждую страну). Перечисленные 10 стран приняли три четверти рассматриваемого научного потока из России .
Все это указывает на отток из России наиболее образованной и культурной части населения, что ведет к деградации нации.
Другой социальной проблемой для государства является качественное изменение этно-культрной среды принимающих регионов. Сегодня наблюдается усложнение этнического состава мигрантов. Более четверти (26,5%) прироста в 2000 г., 15,8% в 2001 г. и 17,8% в 2002 г. было получено за счет титульных народов стран СНГ и Балтии. В целом же за 1994-2002 гг. чистый приток титульных народов бывших республик составил 820 тыс. человек, пятую часть суммарного притока из постсоветских стран. Среди них больше всего украинцев - 39%, армян - 28%, азербайджанцев - 11%. Кроме того, из этих стран в Россию выезжают ранее депортированные народы, главным образом немцы (в основном из Казахстана) и корейцы (большинство из Узбекистана и Казахстана), доля каждого из них в нетто-миграции составляет немногим более 1%.
