Содержание к диссертации
Введение
Глава I Угрозы региональной безопасности
1.1. Региональная и национальная безопасность: определение и соотнесение. Проблема типологии угроз безопасности 18
1.2. Угрозы безопасности Республике Казахстан, исходящие из региона Центральной Азии 37
1.3. Угрозы безопасности Российской Федерации, исходящие из региона Центральная Азия 75
1.4. Области совпадения/несовпадения региональных угроз безопасности Республики Казахстан и Российской Федерации 94
Глава II. Обеспечение региональной безопасности: концепции сотрудничества 109
2.1. Опыт мирового сообщества по преодолению угроз региональной безопасности 109
2.2. Стратегия обеспечения региональной безопасности в национальных концепциях безопасности 134
Глава III. Обеспечение региональной безопасности: реализация стратегии сотрудничества 158
3.1. Двусторонние договора и соглашения между Республикой Казахстан и Российской Федерацией по вопросам безопасности: региональная составляющая 158
3.2. Осуществление мероприятий и их оценка 179
Заключение 203
Библиографический список 208
- Региональная и национальная безопасность: определение и соотнесение. Проблема типологии угроз безопасности
- Области совпадения/несовпадения региональных угроз безопасности Республики Казахстан и Российской Федерации
- Стратегия обеспечения региональной безопасности в национальных концепциях безопасности
- Двусторонние договора и соглашения между Республикой Казахстан и Российской Федерацией по вопросам безопасности: региональная составляющая
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Глобальные изменения рубежа XX и XXI веков, вызванные усложнением политических, экономических и социокультурных процессов, принесли с собой как дополнительные возможности для развития стран и народов, так и новые вызовы и угрозы их благополучному существованию. Традиционные модели безопасности эпохи биполярного мира оказались подвергнуты сомнению с появлением и распространением «нетрадиционных» вызовов и угроз современности, облаченных в форму терроризма, наркобизнеса, международной преступности, угроз экологии.
Данные проблемы несут в себе особую опасность для постсоветских обществ, переживающих в последние десятилетия радикальные внутренние трансформации и не имеющих большого опыта противодействия новым угрозам и вызовам безопасности. В частности, геополитические изменения, напрямую связанные с распадом СССР, нанесли серьезный ущерб социально- экономическому и политическому благополучию народов Республики Казахстан и Российской Федерации. Внутренний социально-экономический и идейный кризис, с одной стороны, увеличившаяся степень проницаемости некогда единых границ СССР для внешних воздействий, с другой, во многом способствовали актуализации ряда угроз безопасности Казахстана и России. Но, несмотря на нарушение и ослабление многих межотраслевых связей после 1991 года, Казахстан и Россия по-прежнему теснейшим образом связаны между собой технологическими и инфраструктурными каналами, общей историей, русским языком, одной из самых протяженных межгосударственных границ в мире, имеют одни и те же точки уязвимости собственной безопасности. Поэтому сотрудничество в области безопасности изначально стало одной из ключевых сфер казахстанско-российских отношений.
За последние годы Казахстан и Россия добились ощутимых успехов в деле противодействия региональным угрозам, плодотворно сотрудничая в рамках двусторонних и многосторонних договоров и соглашений, активно участвуя в интеграционных процессах на постсоветском пространстве. Изучение накопленного ими опыта противодействия угрозам безопасности в нормативно-правовой и оперативной сферах, в области профилактики существующих вызовов и рисков могут быть интересны для обеих сторон, в том числе с учетом перспектив дальнейшего казахстанско-российского взаимодействия. С позиций сравнительного анализа представляет интерес для исследования деятельность других стран и регионов мира по преодолению угроз региональной безопасности, выявление бщих и особенных черт этого процесса, региональная специфика. Этот опыт может стать полезным для Казахстана и России как для заимствований его наиболее успешных результатов, так и для учета совершенных ошибок и слабостей существующих моделей региональной безопасности. Кроме того, задача: построения эффективной системы региональной безопасности в Центральной Азии является частью другой масштабной задачи — интеграции центрально- азиатского региона в единое социально-экономическое пространство. Данное, обстоятельство еще больше актуализирует проблематику сотрудничества Казахстана и России в области региональной безопасности.
По всем этим причинам назрела необходимость более глубокого, чем прежде, познания особенностей обеспечения региональной безопасности в ходе сотрудничества Казахстана с Россией.
Степень научной разработанности проблемы. В рамках настоящего исследования несомненный интерес представляют общетеоретические исследования в области безопасности, ее национального и международного измерений, а также различных видов и типов угроз и вызовов. Среди западных историков, политологов, международников данной тематике традиционно уделяется значительное внимание. Изучением природы безопасности, ее многих аспектов в разные годы занимались и представители
так называемой реалистической парадигмы политической науки (Р. Гилпин, Э. Kapp, С. Краснер, М. Мандельбаум, Дж. Миршаймер, Г. Моргентау, Г. Снайдер, К.У. Томпсон, С. Уолт, К. Уолц и др.), и сторонники либеральной версии социально-политического анализа (Б. Бузан, Р. Кохейн, Р. Коэн, Дж. Най-младший, М. Михалка, Дж. Розенау, Э. Ротшильд, Р. Ульман, Й. Фергюсон и др.). Среди российских специалистов в области безопасности выделяются А.Г. Арбатов, В.Г. Барановский, A.A. Кокошин, H.A. Косолапов, М.А. Хрусталев и др. Работы этих авторов в основном концентрируются вокруг таких вопросов, как соотношение различных аспектов безопасности, происхождение, характер и иерархия угроз безопасности, роль государства и иных акторов политического процесса в обеспечении безопасности. С.А. Панарин акцентирует внимание читателей на проблемах общей безопасности (common security).
Большой интерес представляют работы, посвященные исследованию отдельных систем и моделей международной / региональной безопасности в различных частях мира. Среди авторов, занимающихся проблематикой европейской безопасности выделяются В.Г. Барановский, Ю.А. Борко, Д. Динан, К. Келлехер, М.В. Стрежнева, М.А. Троицкий, Р. Хантер, К. Ходжа, К.К. Худолей, В.Г. Шемятенков, Ю.В. Шишков, С. Эвертс и др. Не меньший вклад в изучение и развитие представлений о множественности моделей и практик безопасности внесли специалисты в области международных отношений в Восточной Азии: А.Д. Богатуров, А.О. Богомолов, А.Д. Воскресенский, B.C. Мясников, В.Е. Петровский, Э. Олсен, Дж. Сегал, Ш. Симон, Р. Скалапино, M.JL Титаренко, Т. Уилборн, Р. Уилсон, Г.И. Чуфрин, А.Г. Яковлев и др2. Помимо теоретико-аналитических достоинств, работы всех этих авторов содержат большое количество документального фактического материала, позволяют по-новому взглянуть на проблему соотнесения теории безопасности и ее практического воплощения в том или ином регионе мира.
Взаимный интерес в Казахстане и России к политическому
сотрудничеству, в том числе в области региональной безопасности, благоприятствует активизации изучения современных казахстанско- российских отношений и проблем безопасности в Центральной Азии. Вместе с тем, хотя сотрудничество Казахстана с Россией в области обеспечения региональной безопасности и затрагивается в ряде работ, до нынешнего момента оно еще не было предметом специального исследования. В центр исследовательского внимания чаще всего попадают сюжеты, связанные с отдельными аспектами проблемы.
За последние 15 лет издано немало работ, посвященных как проблемам безопасности в Центральной Азии и ее отдельным аспектам, так и широкому спектру вопросов казахстанско-российских отношений и внешней политики двух государств. В них освещаются вопросы выбора наиболее эффективной
стратегии государств в политических взаимоотношениях, развитие и перспективы социально-экономического и культурного сотрудничества двух стран, пути урегулирования существующих противоречий и борьбы с угрозами безопасности. Начиная с середины 1990-х гг. получили свое развитие исследования приграничного уровня безопасности в рамках казахстанско-российского сотрудничества, появились работы, посвященные отдельным, наиболее серьезным, угрозам национальной безопасности Казахстана, России и всего региона в целом. В результате можно отметить, что в исследованиях начала 2000-х гг. наметилась четкая тенденция к увеличению внимания авторов к таким ранее не считавшимися актуальными проблемам, как многоаспектность безопасности, множественность ее уровней, что объясняется реалиями текущего международно-политического момента.
Говоря о современных исследованиях западных специалистов по данной тематике, можно сделать вывод о том, что к настоящему моменту
существует довольно большое количество работ, аналитического и публицистического характера, но опять-таки отсутствуют исследования комплексного характера, способные охватить значительный спектр проблем казахстанско-российского сотрудничества в области региональной безопасности. Тематика большинства работ подразумевает несколько иной угол зрения, при котором основное внимание уделено собственно Казахстану и другим государствам Центральной Азии и их политике безопасности, тогда как российскому сегменту внешних связей центрально-азиатских республик, значительной роли России в системе региональной безопасности не уделяется особого внимания.
К числу недостаточно исследованных аспектов сотрудничества Казахстана и России в области региональной безопасности следует отнести: 1) значение профилактических мер в процессе противодействия стран региональным угрозам и практические методики их применения; 2) роль негосударственных акторов в Казахстане и России (частных коммерческих предприятий, административно-территориальных субъектов и регионально- экономических элит, национально-культурных и религиозных объединений, иных институтов гражданского общества) в становлении и развитии системы региональной безопасности; 3) вопрос о том, почему, несмотря на усилия стран Центральной Азии в деле продвижения региональной экономической и политической интеграции, большинство подобных проектов остается не реализованным.
Кроме того, хронологические рамки многих работ ограничены периодом 1990-х гг. и не охватывают последние 5-6 лет, вместившие в себя такие важные события в истории казахстанско-российских отношений, как изменения подходов двух стран к существующим проблемам безопасности в Центральной Азии и, как следствие, реорганизация ряда международных структур региональной безопасности, подключение новых игроков к сотрудничеству в сфере безопасности в Центральной Азии.
Таким образом, несмотря на существенный исследовательский интерес к теме региональной безопасности в Центральной Азии и к вопросу о месте в ней казахстанско-российских отношений, то и другое нуждается в более детальной и глубокой разработке.
Объектом исследования выступает казахстанско-российское сотрудничество в области региональной безопасности в Центральной Азии.
Предметом исследования является региональная безопасность в Центральной Азии, ее состояние, перспективы и тенденции развития.
Цель и задачи исследования. Учитывая актуальность поставленной проблемы, ее научно-теоретическое и практическое значение, а также степень разработанности, целью работы является комплексное исследование сотрудничества Казахстана и России в области региональной безопасности.
Исходя из указанной цели, поставлены следующие задачи.
Осветить существующие в современной науке подходы к проблеме ^безопасности, распространенные / популярные концепции национальной и международной / региональной безопасности.
Выявить основные исходящие из Центральной Азии угроз национальной безопасности Казахстана и России, очертить области совпадения / несовпадения региональных угроз безопасности двух стран и классифицировать эти угрозы по степени их актуальности для российской и казахстанской стороны.
Установить, есть ли связь между изменениями в номенклатуре угроз
в Центральной Азии в течение постсоветского периода и динамикой
изменений в стратегии региональной безопасности Казахстана и России и,
если она есть, проследить ее.
Провести сравнительный анализ заключенных в разные годы договоров и соглашений в области безопасности между Республикой Казахстан и Российской Федерацией, выявить их общие и отличительные моменты.
Определить степень соответствия проводимых Казахстаном и Россией мероприятий в сфере региональной безопасности современным условиям и требованиям к мерам ее обеспечения.
Теоретико-методологической основой исследования стали аналитические работы как теоретического плана, связанные с общенаучными подходами к теории безопасности и международных отношений, так и практические обобщения специалистов-политологов и международников, а также практиков, занимающихся вопросами обеспечения национальной и международной безопасности и внешней политики Казахстана и России. Особую важность представляют теоретические исследования авторов, в качестве теоретико-методологического основания своих работ избравших системный подход2.
В диссертационном исследовании использованы следующие методы.
1. Нарративный метод был применен для описания наиболее значимых фактов и явлений в процессе сотрудничества двух стран в сфере региональной безопасности, для обозначения ключевых событий, повлиявшие на вектор развития данного сотрудничества.
Историко-хронологический метод был использован для того, чтобы проследить эволюцию подходов руководства Казахстана и России к обеспечению региональной безопасности в течение 15 лет постсоветской истории.
Сравнительный метод, суть которого заключается в анализе моделей региональной безопасности в Западной Европе и Восточной Азии, в выявлении их специфики и уникальности, а также в сопоставлении стратегий обеспечения региональной безопасности в национальных концепциях безопасности Казахстана и России, позволяет выделить основные точки совпадения / расхождения руководства двух стран в вопросах обеспечения региональной безопасности.
Применение институционального метода позволило проанализировать развитие международно-организационной базы сотрудничества Астаны и Москвы в области региональной безопасности.
Источниковая база исследования. Источники по теме диссертационного исследования можно разделить на следующие основные группы.
Международные договоры и соглашения, заключенные Казахстаном и Россией.
Законодательные акты Казахстана и России, регулирующие систему национальной безопасности и внешнеполитическую деятельность двух стран.
Материалы СМИ (еженедельные, ежемесячные информационные издания, Интернет), речи и статьи политических деятелей двух стран по рассматриваемой проблеме.
Статистические материалы в официальных ежегодниках и других изданиях центральных статистических органов Казахстана и России.
Хронологические рамки. Хронологические рамки исследования
охватывают время с 1992 до 2007 г. В этот период вписываются и
становление новых независимых государств - Республики Казахстан и Российской Федерации, и текущие процессы казахстанско-российского взаимодействия в области региональной безопасности.
Положения, выносимые на защиту.
Среди различных подходов к пониманию природы безопасности, к описанию ее различных уровней, факторов и источников угроз безопасности, в том числе в их региональном преломлении, выделяются две основные концепции —реализма и общей безопасности. Первая из них фокусируется на военной безопасности как на ее предпочтительном аспекте и на государствах как на исключительных акторах международной политики. Расширительная трактовка безопасности получила свое развитие в рамках концепции общей безопасности (common security), оспаривающей претензии государства на исключительное положение в области безопасности. В рамках политологических исследований области данных концептуальных сдвигов получили условное название «вертикальное» и «горизонтальное» измерение безопасности. Также в современной науке уже стало традиционным деление угроз на традиционные и нетрадиционные, или новые, не связанные с военным аспектом безопасности.
Политику РК и РФ в области безопасности объективно сближают,
во-первых, экономическая и военная взаимозависимость Казахстана и
России, наличие между ними тесных социокультурных и гуманитарных
связей, побуждающих Москву и Астану выступать в качестве стратегических
партнеров, и. как следствие, совпадение национальных интересов двух стран
сразу по многим параметрам, во-вторых - фактор идентичности большинства
угроз их безопасности, исходящих из Центральной Азии. Среди них в
первую очередь следует упомянуть следующие: 1) общие для Казахстана и
России угрозы экстремизма и терроризма, обусловленные самим
транснациональным характером большинства экстремистских и
террористических организаций в странах ЦА; 2) угрозы, создаваемые
функционированием на территории Казахстана и России протяженной единой сети транзитных коридоров для транспортировки наркотиков и нелегальных мигрантов в Европу из стран ЦА и Афганистана; 3) угрозы, заключающиеся в загрязнении трансграничных рек, способные нанести существенный урон хозяйственному комплексу двух стран и вред здоровью их населения; 4) угрозы, таящиеся в эпидемиях и других природных катаклизмах в приграничных районах; случившись в одной из стран, они, как правило, несут в себе аналогичные угрозы соседней стране.
Анализ источников по стратегии обеспечения региональной безопасности позволяет утверждать, что за последние полтора десятилетия представления политических элит Казахстана и России об основных региональных угрозах, причинах и источниках их происхождения претерпели существенные изменения. В начале 1990-х гг. в качестве главных потенциальных угроз безопасности рассматривались угрозы традиционные, связанные с потенциалом конфликтных отношений с соседними государствами - на рубеже XX—XXI вв. под влиянием таких актуализировавшихся проблем, как терроризм, экстремизм, наркотрафик, трансграничная преступность, нелегальная миграция основное внимание оказалось сосредоточено на новых угрозах. Заметно повысилось внимание к невоенным аспектам безопасности, например, к проблемам экологии, стала общепризнанной идея о взаимосвязанности разных аспектов безопасности.
Казахстанско-российских двусторонние и многосторонние договоры
и соглашения по вопросам безопасности характеризуются следующими
признаками. Во-первых, они по-прежнему этатистские. Во-вторых,
сохранен приоритет силовых методов противодействия угрозам. В-третьих,
основной акцент в стратегии обеспечения региональной безопасности
руководством двух стран делается на внешние по отношению к ЦА
источники угроз. В то же время очевидно, что из-за несопоставимости
экономического, военного и иных потенциалов двух стран казахстанско-
российские отношения - асимметричные. Отсюда и неравноценность вклада
сторон в сотрудничество в области региональной безопасности, различная степень внимания к тем или иным проблемам.
5. По мере активизации российской политики в Центральной Азии, роста материального и организационного потенциала Казахстана и России, стал заметным прогресс в практической сфере противодействия региональным угрозам. Однако сохраняются существенные пробелы в правовой базе. В частности, регионы обеих стран, в том числе пограничные, не имеют делегированных Центром правовых полномочий для полноценной борьбы с угрозами. Необходимость решать локальные проблемы при посредничестве центральных административных органов сказывается на оперативности принятия важных неотложных решений. Каналы постоянного взаимодействия между российскими и казахстанскими приграничными силовыми структурами пока не отлажены либо отлажены частично. Причины - в слабой оперативно-организационной подготовке соответствую - щих служб, не имеющих надлежащего опыта работы в зоне прежде не охранявшихся границ. Слабая обустроенность границы, недостаточная степень ее охранения, коррупция на пограничных пропускных пунктах подрывают эффективность осуществляемых мероприятий.
Научная новизна исследования определяется следующим.
1. Выявлены предпосылки становления действенной системы
региональной безопасности в Центральной Азии. (ЦА) Здесь главное -
совпадение угроз для безопасности всех государств региона и России.
Определенную роль играет и такой фактор, как историко-культурная
общность всех географических и политических составляющих региона ЦА,
совместное для них и России наследие советского прошлого. Для Казахстана
и России большую роль играет фактор общей протяженной границы. В то же
время показано, что препятствует созданию системы региональной
безопасности. Это прежде всего авторитаризм политических режимов
центрально-азиатских государств и его следствие - неспособность
политического руководства стран ЦА поделиться частью своих полномочий
с надгосударственными субъектами и образованиями (по аналогии со странами ЕС и АСЕАН). Тормозят развитие системы региональной безопасности, которая основывалась бы на экономической взаимозависимости всех акторов в ЦА, и объективные сложности пространственно-географического расположения стран региона: удаленность от морских путей сообщения, аридный климат, ограниченность и труднодоступность ряда жизненно важных природных ресурсов (земли, воды) и конкуренция за доступ к ним.
Проведено разделение между опасностями и угрозами: первые определены как способные нанести стране и ее населению ущерб в ограниченном масштабе, вторые - как вероятные источники ущерба в национальном масштабе. Автором осуществлена емкая, но лаконичная табличная систематизация угроз и опасностей, которые реально или потенциально подрывают / способны подорвать безопасность России и/или Казахстана и которые либо локализуются по источникам своего происхождения в ЦА, либо транзитом пересекают / могут пересечь территорию региона в направлении с юга на север. В результате четко выявлены области совпадения / несовпадения региональных угроз для безопасности Казахстана и России и деструктивных факторов, рождающих эти опасности и угрозы.
На основе анализа идейно-теоретической основы взглядов казахстанского и российского руководства на безопасность (как они выражены в соответствующих национальных концепциях) предложена авторская оценка адекватности ответов Казахстана и России существующим вызовам безопасности. В стратегии обеспечения региональной безопасности руководством обеих стран акцент делается на внешних по отношению к ЦА источниках угроз. Терроризм и экстремизм в ЦА признаются преимущественно экзогенными (транзитными) угрозами, не уделяется достаточного внимания их источникам внутри региона, что отрицательно сказывается на мерах по противодействию им.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Результаты исследования могут быть учтены внешнеполитическими ведомствами при выработке ими соответствующих программ развития казахстанско-российских отношений, равно как и в процессе изучения отдельных областей сотрудничества двух стран. Теоретические положения данного исследования могут быть использованы при подготовке семинаров, лекций, специальных курсов по истории, современному состоянию и перспективам казахстанско-российского сотрудничества в области региональной безопасности.
Апробация исследования. Отдельные положения и выводы диссертации нашли свое отражение в докладе «Незаконная миграция как угроза национальной безопасности Казахстана и России» на конференции молодых ученых «Межэтническая интеграция: история, современность, перспективы», проходившей в Институте этнологии и антропологии РАН 23-24 ноября 2006 г. в Москве и в выступлении «Казахстанско-российское сотрудничество как фактор региональной безопасности в Центральной Азии» на XIV Международной научной конференции студентов, аспирантов и молодых ученых «Ломоносов-2007» (Москва, МГУ им. М.В.Ломоносова, 11— 14 апреля 2007 г.). Статья автора «Проблемы региональной безопасности в двусторонних отношениях России и Казахстана» участвовала в конкурсе работ для сборника статей аспирантов и молодых ученых Института востоковедения РАН (ноябрь 2007 г.)
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, восьми параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Региональная и национальная безопасность: определение и соотнесение. Проблема типологии угроз безопасности
XXI век начался с одного из самых грозных событий в истории человечества - крупнейшего террористического акта, кардинально изменившего представление о природе международной безопасности. Именно печальные события, произошедшие в США в сентябре 2001 г., дали понять о серьезнейшей модернизации средств, методов и природы новых транснациональных акторов — террористических сетей. Стало окончательно ясно, что безопасность — глобальная, региональная, национальная, общественная и индивидуальная - сильно зависит от отдельно взятой личности (террорист-камикадзе) или группы лиц. Тем самым вновь привлекла к себе повышенное внимание проблема соотнесения национального (государственного) и международного уровней безопасности, а также адекватного восприятия существующих для них угроз.
В обыденном сознании безопасность традиционно ассоциируется, прежде всего, с представлением - о здоровье, материальном достатке и защищенности человека от неблагоприятных природных воздействий, социального и политического насилия. Кроме того, специалисты выделяют такие аспекты человеческой безопасности как экономический, социальный и этнокультурный . Но этим первичным, индивидуально-личностным уровнем представление о безопасности не исчерпывается. Феномен безопасности традиционно изучается, прежде всего, в контексте деятельности социально- политических единиц, как правило, представленных государственными образованиями, их взаимодействия на международной арене.
На сегодняшний день безопасность является одним из наиболее актуальных и востребованных понятий, занимающих особое место в современной социально-политической теории и практике. Наряду с государственными деятелями и военными стратегами, на освещение и прогнозирование проблем безопасности стали претендовать политологи, экономисты, международники, социологи, правоведы, экологи, медики, программисты, культурологи, представители духовенства, СМИ и др. Во многом широкий охват этого явления делает сложным процесс его определения.
Различные международно-политологические школы относят вопросы безопасности в разряд важнейших аспектов политического процесса. При этом каждая из этих школ исходит из собственной интерпретации природы государственно-политической власти и международных отношений.
Так, реалисты (на современном этапе - неореалисты) традиционно рассматривают безопасность в военно-политическом аспекте, а государство - в качестве главного и ключевого актора во внутриполитических процессах и международных отношениях, отвечающего за обеспечение национальной/международной безопасности. Данный подход к безопасности принято называть «жестким» (hard security).
Не менее популярным и распространенным подходом является либерализм/неолиберализм. С точки зрения его сторонников понимание сущности безопасности должно выходить за рамки Realpolitic, а ее измерение обязательно с позиций экономики, культуры, социальной жизни, гражданского общества и т.д. Данный подход более известен как «мягкий» (soft security, или common security) .
При этом необходимо учитывать, что понимание безопасности может варьироваться в зависимости (помимо прочих факторов) от времени постановки вопроса и исторического контекста, в рамках которого происходят научные исследования. Как пишут американские исследователи Р. Коэн и М. Михалка, после окончания «холодной войны» озабоченность западноевропейцев проблемой выживания государства (так называемой «жесткой» безопасностью) уступила место заинтересованности в экономическом процветании («мягкой» безопасности) .
Сам термин «безопасность» стал активно использоваться в историко- политических исследованиях относительно поздно - в 1920-30-е гг. . В эволюции взглядов на проблемы безопасности, ее основных акторов, аспектов, соотнесения национального и международного уровней безопасности можно выделить несколько основных этапов. На начальном этапе (1918 — конец 1940-х гг.) «security studies» (исследования безопасности) получили признание в качестве составной части изучения внутригосударственной политики стран и международных отношений. В подходе к формам и методам обеспечения национальной безопасности преобладало этатистское понимание через категории: а) суверенитета: «национальная безопасность может быть гарантирована только при обеспечении государственного суверенитета», и б) «стратегического насилия», с помощью которого все атрибуты суверенитета (границы, территориальная целостность и пр.) не только охраняются, но и формируются государством. Перспективы достижения безопасности стран Европы в основном связывались с практическим воплощением в жизнь идеи «силового равновесия» между великими державами и сохранением «статус- кво». Таким образом, все внимание исследователей было сосредоточено на национальном уровне безопасности той или иной страны, а международная безопасность трактовалась не иначе как производное от взаимодействия государств по поводу обеспечения собственной безопасности .
Следующий этап (начало 1950-х - середина 1980-х гг.) можно назвать «золотым веком» для «security studies»: «холодная война» требовала повышенного внимания к поддержанию баланса вооружения (прежде всего ядерного) сверхдержав в их блоковом противостоянии. «Security studies» фактически являлись синонимом «Strategic studies» («стратегических исследований»), в рамках которых первостепенную роль играли такие вопросы как соотношение между ядерным и обычными вооружениями, концепция «сдерживания», поддержание стратегической стабильности и пр. Естественными и единственными субъектами в этих построениях виделись именно государства, полностью ответственные за обеспечение национальной безопасности . Тенденция в понимании международной безопасности как простой суммы национальных безопасностей стран (по крайней мере, сверхдержав и их сателлитов) была продолжена и развита в рамках «Strategie studies». Примерно до середины 1980-х гг. подобная трактовка не подвергалась вызовам или ревизии со стороны иных, не реалистских подходов. Для большинства аналитиков казалось совершенно очевидным то, что имелось в виду под прежним понятием «безопасности». Однако постепенно, по мере развития международных отношений, в научных кругах стало формироваться представление о том, что «вопросы войны и мира слишком важны, чтобы отдавать их на откуп стратегическим исследованиям» . Еще в 70-е гг. прошлого века, когда разразившийся нефтяной кризис произвел серьезные сдвиги в мировой экономической системе, вопросы экономической безопасности стали занимать одно из центральных мест в комплексе обеспечения национальной и международной безопасности.
Области совпадения/несовпадения региональных угроз безопасности Республики Казахстан и Российской Федерации
Относительно молодым независимым государствам ЦА крайне важен опыт иных государств и регионов мира в создании эффективной системы безопасности для отражения региональных угроз. Под опытом в данном случае подразумеваются существующие идеи, концепции безопасности, их воплощение в жизнь в форме соответствующих систем безопасности.
С древних времен многие государства в своем стремлении достичь определенных целей (в том числе обеспечить безопасность) опирались не только на собственный потенциал, но и прибегали к сотрудничеству с иными государствами, вступая с ними в различного рода союзы и коалиции. По мере усложнения системы международных отношений сотрудничество на международной арене стало неотъемлемой частью политики безопасности большинства государств. Данное сотрудничество, как правило, основывается на ряде условий, форм, общих нормах и принципах поведения его участников. Все это в совокупности образует международный режим безопасности1.
Впервые понятие «международный режим безопасности» использовал в 1975 году Дж. Рагги, который дал ему классическое определение: «международный режим безопасности является набором взаимных ожиданий, правил, планов, организационных и финансовых установлений, принятых группой государств в контексте международной безопасности»". Режимы являются не просто временными или ad hoc. Одной из ключевых характеристик режима безопасности является его способность к самовоспроизводству, сохранению в течение продолжительного отрезка времени своих базисных оснований. Участники режима безопасности должны взаимодействовать на основе общности долгосрочных интересов, целей и задач . В противном случае международные структуры, призванные осуществлять соответствующий режим безопасности, ждет распад. Например, в XIX - начале XX вв. международная безопасность осуществлялась в рамках определенных временных объединений. Типичными форумами того периода были коалиции (союзы или альянсы - Священный Союз, Тройственный Союз, Антанта). Обычно это были образования, созданные для достижения конкретных целей, как правило, в краткосрочной перспективе. Поэтому участвующие стороны часто переходили из одного лагеря в другой в зависимости от условий, что говорило о фактическом отсутствии режимов безопасности.
Режимы безопасности находят свое непосредственное воплощение в моделях обеспечения безопасности, теоретическую проекцию которых принято называть концепцией безопасности .
К настоящему времени известно несколько концепций, которые по- разному рассматривают механизмы обеспечения безопасности и используются исследователями в разных терминах. По своему характеру концепции безопасности показывают эволюцию взглядов на обеспечение международной безопасности. По своей сути концепции отражают отношение субъекта безопасности к объекту, восприятие субъектом возможного (желаемого) состояния безопасности. При этом стоит отметить, что не все концепции или модели реализованы на практике.
На данный момент в теории и на практике получили наибольшее признание пять типов концепций международной безопасности :
1. концепция коллективной обороны;
2. концепция коллективной безопасности;
3. концепция кооперативной безопасности;
4. концепция общей безопасности;
5. концепция человеческой безопасности.
Главный критерий различия названных концепций — способ поддержания безопасности системы субъектом. Концепция коллективной обороны более и концепция коллективной безопасности менее характеризуют военно-политические меры по обеспечению международной безопасности, и входят в категорию понятий «жесткого» аспекта безопасности. По своему характеру концепции общей и кооперативной безопасности являются средними между «жестким» и «мягким» аспектами безопасности. Концепция человеческой безопасности опирается исключительно на «мягкий» аспект безопасности.
Концепция коллективной обороны. Коллективная оборона — древнейшая форма обеспечения безопасности, присущая не только институту государства, но и человеку. Еще древнегреческий историк Фукидид описал формы сотрудничества на основе коллективной обороны между государствами-полисами Древней Греции. Однако сам термин «коллективная оборона», как и термин «коллективная безопасность» появился только в XX веке. Коллективная оборона обращена вовне и имеет целью защиту своих членов от внешней агрессии . Суть коллективной обороны заключается в том, что относительно сильное государство, номинально или реально угрожающее относительно слабому государству, подталкивает последнее к поиску союзников, т.е. к созданию альянса, способного осуществлять коллективную оборону.
Концепция коллективной обороны, считают некоторые исследователи, предполагает формирование региональной системы, объединяющей государства данного региона и направленной на совместную защиту от внешней агрессии. Ее основные элементы - наличие внешнего врага, сформированных структур и концепций военного реагирования в кризисных ситуациях . В рамках системы коллективной обороны все члены берут на себя обязательство встать на защиту любой страны-участницы, подвергающейся угрозе или фактическому военному нападению со стороны государства или государств, не участвующих в данной организации или договоре.
Стратегия обеспечения региональной безопасности в национальных концепциях безопасности
Наряду с национальным законодательством Казахстана и России, не менее важным компонентом, являющимся составной частью системы региональной безопасности в ЦА, выступает сотрудничество двух стран в области безопасности. На примере договоров и соглашений, заключенных между Астаной и Москвой за полтора десятилетия постсоветского периода, можно также проследить эволюцию в подходах руководства стран к обеспечению региональной безопасности. Главы двух стран в своих выступлениях неоднократно подтверждали приверженность развитию дружбы, добрососедства и партнерства между Казахстаном и Россией как на двусторонней, так и на многосторонней основе, высказываются за приоритетность укрепления сотрудничества в области региональной безопасности .
Условно казахстанско-российские договоры и соглашения можно подразделить на двусторонние и многосторонние, т.е. те, в которых Казахстан и Россия выступали в качестве участников наряду с другими сторонами.
В решении проблем, связанных с угрозами региональной безопасности, в течение всего постсоветского периода был проделан большой объем работы, отраженный в подписанных двухсторонних договорах и соглашениях. Важным и одним из первых шагов руководства стран по обеспечению региональной безопасности стал Договор о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между Республикой Казахстан и Российской Федерацией, подписанный 25 мая 1992 года". И по форме, и по содержанию данный Договор носит характер оборонительного военного союза между двумя государствами против какой-либо третьей стороны/сторон. В частности, стороны договорились:
- в целях укрепления мира и безопасности как в региональном, так и в глобальном, измерениях проводить согласованную внешнюю политику, способствующую эффективности создаваемых систем и механизмов коллективной безопасности;
- взаимодействовать в сфере обеспечения надежной совместной обороны в рамках общего военно-стратегического пространства на основе согласованных положений своих военных доктрин и принципа оборонной достаточности;
- оказывать необходимую военную помощь в случае агрессии против одной из сторон .
Кроме того, в данном Договоре стороны включили в сферу взаимодействия такие аспекты региональной безопасности как борьба с терроризмом, незаконным оборотом наркотиков и оружия, организованной международной преступностью , сотрудничество в области экологической безопасности . Однако основную и самую проработанную часть Договора составили именно военные аспекты безопасности. Неслучайно то, что заключенный двумя годами позже Договор о военном сотрудничестве между Республикой Казахстан и Российской Федерацией , имел своей целью конкретизацию и развитие положений о военном сотрудничестве между странами в Договоре о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи.
В нем стороны, руководствуясь Договором о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи и учитывая ранее достигнутые договоренности о сотрудничестве в области обороны в рамках СНГ, в интересах обеспечения коллективной безопасности, договорились о следующем:
в случае возникновения ситуации, угрожающей безопасности, независимости и территориальной целостности одной из сторон, предпринимают ответные действия по оказанию друг другу необходимой помощи, включая военную, в соответствие с Договором о коллективной безопасности от 15 мая 1992 года.
- заключить Соглашение об использовании сил и средств военно-морских сил Республики Казахстан и военно-морского флота Российской Федерации в акватории Каспийского моря в интересах совместного обеспечения безопасности сторон.
- осуществлять сотрудничество в области военной разведки, проводить согласованную политику в области совместных разработок, ремонта и поставок вооружений, военной техники и материально-технических средств .
Этот Договор стал основой всех последующих соглашений по военным вопросам между РФ и РК. Особо важными двусторонними документами, подписанными главами государств, в сфере военной безопасности стали: «Соглашение между Правительством РК и Правительством РФ о межгосударственных воинских перевозках пограничных войск и грузов для их обеспечения в интересах охраны внешних границ государств-участников СНГ» (сентябрь 1994 г.) ; «Соглашение между Министерством обороны РК и Министерством обороны РФ о порядке взаимодействия дежурных сил и средств ПВО РФ и РК» (декабрь 1994 г.) ; «Соглашение между Министерством обороны РК и Министерством обороны РФ по вопросам совместного планирования применения войск в интересах обеспечения совместной безопасности РК и РФ» (декабрь 1994 г.) ; «Договор между РК и РФ о совместных усилиях по охране внешних границ» (июнь 1995 г.) . Помимо договоров в военной сфере, между Астаной и Москвой на основе Договора 1992 года был заключен целый ряд соглашений по вопросам взаимодействия силовых структур, призванный противодействовать угрозам безопасности: «Соглашение о сотрудничестве и взаимодействии между Комитетом государственной безопасности РК и Министерством безопасности РФ» (март 1992 г.) ; «Соглашение между Министерством внутренних дел РК и Министерством внутренних дел РФ о сотрудничестве органов внутренних дел приграничных районов» (июль 1998г.)"; «Соглашение между Правительством РК и Правительством РФ о сотрудничестве в борьбе против незаконного оборота наркотических средств, психотропных веществ и злоупотребления ими» (октябрь 1998г.) .
Двусторонние договора и соглашения между Республикой Казахстан и Российской Федерацией по вопросам безопасности: региональная составляющая
Логическим продолжением сотрудничества Казахстана и России в создании нормативно-правой базы, направленной на укрепление безопасности в ЦА, является практическая деятельность этих стран по противодействию региональным угрозам.
Учитывая большой удельный вес военной составляющей в сотрудничестве двух стран, значительная часть осуществленных мероприятий Казахстана и России в сфере региональной безопасности приходится на взаимодействие военных ведомств.
При непосредственном содействии со стороны РФ в период с 1992 по 1999 гг. была проведена целенаправленная работа по созданию ВС Казахстана. В этот период появилась единая национальная система военного образования, в рамках которой действует военная академия ВС, образована и функционирует адъюнктура для подготовки научных и научио- педагогических кадров, высшее военное авиационное училище, кадетский корпус . Начиная с 1 сентября 2002 года, согласно достигнутой договоренности, производилось обучение казахстанских военнослужащих в ВУЗах России на льготных условиях, а начиная с 2005 года - на безвозмездной основе (обучение и содержание за счет Российской Федерации)". В 2006 году в 43 российских военных ВУЗах обучалось около 800 казахстанских военнослужащих, что составляет примерно треть военнослужащих стран СНГ, обучающихся в России. К настоящему моменту уже подготовлено более 2000 казахстанских офицеров. Около 400 офицеров получили высшее военное образование. Качественное образование получают специалисты инженерного профиля, артиллерии, авиации . Кроме того, казахстанское руководство рассматривает Россию в качестве главного партнера в области модернизации собственных вооружений. За последние три года РК сделал военных закупок у российской стороны на общую сумму $ 54 млн. . 6 апреля 2007 года министр обороны РК Д, Ахметов в ходе переговоров со своим российским коллегой А. Сердюковым отметил, что Казахстан в настоящее время «проводит модернизацию своих вооруженных сил и поэтому нуждается в поставках современной военной техники. Поэтому казахстанская стороны намерена закупить у России новейшее вооружение и технику» . Одним из итогов саммита ОДКБ в Душанбе в октябре 2007 года стала принципиальная договоренность между Россией и ее партнерами, в том числе с РК, по данной организации о поставках вооружений и спецтехники по внутренним российским ценам .
После вторжения исламских экстремистов на территорию Узбекистана и Киргизии в 1999 и 2000 гг., усилилось внимание казахстанского руководства к проблемам оборонного потенциала страны. В бюджет 2001 года был впервые заложен фиксированный минимум военных расходов, который равен 1% ВВП. Началась реализация программы военной реформы и военного строительства, включая формирование военных округов. Кроме того, в республике создаются новые мобильные войска с учетом специфики конфликтов последнего времени. В ходе проводимых в Южном и Восточном военных округах учений отрабатываются способы и методы ведения боевых действий в условиях горной местности . В связи с увеличением потенциала военных угроз в НА в XXI веке заметно активизировалось сотрудничество Казахстана и России в области совместных учений и маневров. На регулярной основе проводятся маневры «Южный щит Содружеств», военные учения стран-участников ОДКБ. В частности, в августе 2004 года был проведен первый этап военных учений ОДКБ на территории Казахстана1.
В целом, в последние годы сотрудничество Казахстана и России в военной области является одним из наиболее успешных направлений в системе выстраиваемой региональной безопасности. При этом еще раз необходимо отметить, что в данной области изначально присутствует определенная асимметричность сотрудничества, выражающаяся в различных размерах финансово-материальных вкладов двух стран в военную кооперацию, и объясняющаяся неравновесностью РК и РФ по своим военно- экономическим потенциалам.
Общая протяженность казахстанско-российской сухопутной границы, составляющая около 6000 километров, а также тот факт, что значительная часть вызовов и угроз России из ЦА идет именно через границу с Казахстаном, делают пограничное сотрудничество двух стран одной из ключевых сфер в деле обеспечения безопасности.
Причинами серьезного ухудшения ситуации в сфере безопасности российско-казахстанской границы стали дезинтеграция жесткой системы внутреннего административного контроля в пределах пространства бывшего СССР, вызревание новых социальных проблем, в том числе и оформление преступных международных группировок, которые за несколько лет сумели довольно четко заложить каналы своей трансграничной деятельности. В то же время при формировании пограничного режима казахстанской и российской сторонами в 1990-х гг. речь шла об ограниченных мерах, которые позволили бы в перспективе ввести трансграничное сообщение в легальные рамки и создать административно-правовую основу для борьбы с нарушениями границы. Создание полноценного пограничного режима целью еще не ставилось, ибо необходимые расходы (до 1 млрд. долл.) казались тогда непомерными для российского бюджета . Казахстанская сторона, также не располагая сколько-нибудь адекватными материальными и другими возможностями для укрепления пограничного режима, поначалу однозначно выступала за сохранение прозрачной границы с РФ, не отказываясь от развертывания системы таможенного контроля и взимания сборов с пересекающих границу транспортных средств .
Однако дальнейший рост масштабов нелегальной трансграничной деятельности в ее наиболее угрожающих формах (в частности, наркоторговли, незаконной миграции, контрабанды сырья и некоторых видов товаров народного потребления) привел к существенному изменению отношения к проблеме пограничного режима со стороны, как центральных структур, так и региональных властей РК и РФ. Особенно активным сторонником взятия границы под полный контроль выступает Пограничная служба ФСБ РФ. В публичных высказываниях ее представителей подчеркивается вместе с тем, что жесткий пограничный режим не должен служить препятствием для развития трансграничного сотрудничества с Казахстаном .
Становление существующей в настоящее время системы российской пограничной службы в зоне казахстанско-российской границы происходило в период с 1998 по 2000 г. Ключевыми вехами стали преобразование Регионального управления ФПС с местом дислокации в г. Челябинске в Юго-Восточное региональное управление ФПС РФ и формирование региональных погранотрядов, завершившееся в основном в 2000 г . В тот же период решались проблемы кадровой и материально-технической комплектации, создаваемых подразделений. Ввиду нехватки выделяемых средств пограничникам пришлось решать острые проблемы с размещением, обеспеченностью транспортом, горючим, связью и даже оружием. При содействии региональных администраций и существенном увеличении финансирования из федерального бюджета в самом конце 1990-х - начале 2000- х годов данные проблемы удалось частично разрешить .
В аналогичном российскому направлении стала осуществляться деятельность казахстанской стороны по обустройству границы. В марте 2000 г. были проведены первые за годы независимости учения пограничных войск РК, охватившие в том числе и территории сопредельных с РФ регионов . В начале 2000-х гг. резко активизировалась работа по строительству новых пунктов пропуска .
