Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы экологической оценки хозяйственных решений
1.1. Экологическая оценка хозяйственных решений как инструмент управления природопользованием 13
1.2. Развитие экологической оценки в зарубежных странах и международных организациях 18
1.3. Опыт использования государственной экологической экспертизы, оценки воздействия на окружающую среду и экологического аудита в системе принятия хозяйственных решений 30
Глава 2. Методические подходы к экологической оценке планируемой хозяйственной деятельности с учетом особенностей административно- территориальных образований
2.1. Анализ управленческих подходов и инструментария подготовки и принятия экологически ориентированных хозяйственных решений 46
2.2. Учет природно-экологических и социально-экономических особен
ностей территории при принятии управленческих хозяйственных решений.73
Глава 3. Развитие механизма экологической оценки хозяйственных решений в условиях рыночной экономики
3.1. Разработка методических рекомендаций по экологической классификации объектов хозяйственной деятельности 88
3.2. Процедуры предварительной экологической оценки и экологического аудита как элементы системы подготовки экологически ориентированных хозяйственных решений 102
3.3. Использование информационных технологий в системе экологической оценки хозяйственных решений 115
Заключение. 142
Список использованной литературы 145
Приложения
- Экологическая оценка хозяйственных решений как инструмент управления природопользованием
- Развитие экологической оценки в зарубежных странах и международных организациях
- Анализ управленческих подходов и инструментария подготовки и принятия экологически ориентированных хозяйственных решений
- Разработка методических рекомендаций по экологической классификации объектов хозяйственной деятельности
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Возрастающая нагрузка на окружающую среду в результате хозяйственной деятельности требует разработки и реализации мер по совершенствованию управления природопользованием с точки зрения оценки уровня допустимости такого воздействия. Переход к новой парадигме развития общества в соответствии с рекомендациями Конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро (1992 г.) и Йоханнесбургского Саммита (2002 г.) ориентирован на сбалансированное, экологически безопасное социально-экономическое развитие без исчерпания природно-ресурсного потенциала. Такой подход предполагает усиление экономической ответственности за все формы деятельности, наносящие ущерб окружающей среде. В мировой практике широко применяется экологическая оценка планируемых хозяйственных решений как эффективный метод по предотвращению и минимизации неблагоприятных воздействий на окружающую среду, что позволяет соединить в одном процессе прогностические и управленческие задачи природопользования, делает перспективным использование экологической оценки как одного из инструментов для перехода к экоразвитию.
В России механизм принятия хозяйственных решений построен на использовании таких инструментов, как государственная экологическая экспертиза и оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС), составляющих основу отечественной системы экологической оценки. В то же время практический опыт ряда регионов страны показывает, что финансовые и временные затраты, а также издержки, связанные с проведением этих процедур по объектам микроэкономики зачастую не адекватны полученным выгодам от предотвращения возможного экологического ущерба. Кроме того, российская система оценки, имея в своей основе административные подходы, не обеспечивает в полной мере должной ответственности лиц за принятие недостаточно обоснованных с экологической точки зрения управленческих решений.
В Экологической доктрине Российской Федерации (2002 г.) в качестве приоритетных мер регулирования природопользования указывается на необходимость совершенствования механизма и усиления роли экологической экспертизы и усиления оценки воздействия на окружающую среду, включая экспертизу проектов, технологий и государственных программ. Актуальность исследования определяется необходимостью совершенствования управления природопользованием в условиях рыночной экономики и интеграции России в мировое сообщество, что связано с разработкой и внедрением дифференцированных инструментов и процедур управленческих решений о допустимости реализации намечаемой хозяйственной деятельности, учитывающих ее экологическую и социально-экономическую значимость.
Степень изученности проблемы. В отечественной и зарубежной науке вопросам изучения эколого-экономических взаимодействий и поиску путей устойчивого развития посвящены труды Акимовой Т.А., Балацкого О.Ф., Бобылева С.Н., Гагут Л.Д., Глазыриной И.П., Гирусова Э.В., Гусева А.А., Гофмана К.Г., Комарова М.А., Лемешева М.Я., Лукьянчикова Н.Н., Мельника Л.Г., Моткина Г.А., Пахомовой Н.В., Протасова В.Ф., Резанова В.К., Рюминой Е.В., Тихомирова Н.П., Хачатурова Т.С., Чепурных Н.В., Костанза Р., Шульц В., Зиберта X. и др.
Вопросам развития инструментов управления природопользованием (экологическая экспертиза, оценка воздействия на окружающую среду, экологический аудит) посвящены труды отечественных ученых Аверченкова А.А., Арского Ю.М., Гришина Н.Н., Данилова-Данильяна В.И., Комаровой Л.Ф., Лопатина В.Н., Максименко Ю.Л., Порфирьева Б.Н., Потравного И.М., Шевчука А.В., Яблокова А.В. и др. Их исследования способствовали формированию концептуальных подходов к экологической оценке и становлению управленческих процедур, ориентированных на федеральный уровень принятия хозяйственных решений. Определенные теоретические подходы к развитию отечественной системы экологической оценки были предложены В а-
сильевым С.А., Голубевой С.Г., Горкиной И.Д., Черпом О.М., Хотулевой М.В. В то же время указанные подходы требуют научной доработки и детализации для практической реализации на уровне регионов применительно к рыночным условиям хозяйствования.
Цель исследования состоит в разработке методических подходов и положений по развитию механизма экологической оценки хозяйственных решений, обеспечивающего устойчивое природопользование и социально-экономическое развитие региона в условиях рыночной экономики.
Для достижения поставленной цели сформулированы и решены следующие задачи:
Исследовать теоретические основы, роль и место экологической оценки при подготовке, принятии и регулировании управленческих хозяйственных решений на основе анализа зарубежного и отечественного опыта.
Проанализировать с учетом практики применения государственной экологической экспертизы и оценки воздействия на окружающую среду на уровне субъектов Российской Федерации проблемы, связанные с использованием действующего механизма экологической оценки.
Определить тенденции развития системы экологической оценки хозяйственных решений в рыночных условиях экономики и предложить рекомендации по совершенствованию механизма управления природопользованием.
Разработать предложения по совершенствованию управленческого инструментария по подготовке и принятию экологически ориентированных хозяйственных решений с учетом эколого-экономической специфики регионов.
Предметом исследования является совокупность методов, процедур и инструментов подготовки и принятия экологически ориентированных хозяйственных решений для эффективного управления природопользованием и охраной окружающей среды в регионах.
В качестве объекта исследования рассматриваются объекты государственной экологической экспертизы, оценки воздействия на окружающую среду, объекты экологического аудита, нормативные и правовые документы субъектов Российской Федерации в области обеспечения экологической безопасности хозяйственных решений. В качестве конкретного региона исследования рассматривается Алтайский край.
Методология и методика исследования. Теоретической и методологической базой диссертации являются исследования отечественных и зарубежных ученых и специалистов в области экономики и управления природопользованием, системного анализа; законодательные и другие нормативные правовые акты Правительства РФ и субъектов РФ, направленные на предупреждение негативных воздействий хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, отчетные и нормативные материалы субъектов РФ по развитию государственной экологической экспертизы, ОВОС и других инструментов экологической оценки для управления региональным природопользованием и устойчивым развитием.
При решении поставленных задач применялись системный анализ, методы теории управления, теории классификаций, расчетно-аналитические методы и методы группировок, эколого-экономический анализ, методы экспертных оценок, статистические методы, нормативный метод и другие.
На защиту выносятся следующие основные положения:
Экологическая оценка хозяйственных решений должна рассматриваться в системе приоритетных мер по управлению природопользованием и охране окружающей среды региона.
Система экологической оценки в условиях рыночной экономики должна быть построена на основе дифференцированных инструментов и процедур подготовки и принятия экологически ориентированных управленческих решений, обеспечивающих учет социально-экономических интересов
взаимодействующих сторон общества в контексте допустимого уровня воздействия на окружающую среду.
3. Предложенные методические подходы к развитию механизма экологической оценки, основанные на экологической классификации объектов хозяйственной деятельности, процедуре предварительной экологической оценки и использовании экологического аудита способствуют снижению финансово-временных затрат при принятии хозяйственных решений по объектам микроэкономики и обеспечивают устойчивое природопользование в регионе.
Научная новизна исследования состоит в обосновании и разработке системы дифференцированных инструментов и процедур по подготовке и принятию экологически ориентированных хозяйственных решений, обеспечивающих устойчивое природопользование на региональном уровне.
Научная новизна работы состоит в следующем:
Обоснованы организационно-экономические предпосылки и направления развития национальной системы экологической оценки хозяйственных решений, интегрирующие различные процедуры их подготовки и принятия, что позволяет обеспечить существенную экономию финансовых и временных затрат инвесторов и устойчивое управление природопользованием на муниципальном и региональном уровнях.
Сформулированы методические подходы к развитию механизма экологической оценки хозяйственных решений в условиях рыночной экономики, обеспечивающие учет эколого-экономического потенциала административно-территориального образования и геоэкоситуационные особенности территории, а также выделены трансакционные издержки в общих затратах на получение заключения государственной экологической экспертизы (дополнительные затраты на получение заключений органов контроля и надзора, затраты на проведение инструментальных анализов и замеров, получение сведений о фоновых загрязнениях окружающей среды, транспортные и другие издержки).
Разработаны дифференцированные инструменты подготовки и поддержки принятия экологически ориентированных хозяйственных решений, включающие экологическую классификацию объектов хозяйственной деятельности, процедуру предварительной экологической оценки и экологического аудита, и являющиеся основой механизма отбора объектов намечаемой хозяйственной деятельности для выполнения ОВОС и государственной экологической экспертизы.
Предложены порядок и схема классификации объектов хозяйственной деятельности в системе экологической оценки, увязанные с системой подготовки управленческих хозяйственных решений с учетом критериев экологической опасности и экологической значимости намечаемой деятельности. При этом экологическая значимость определена как совокупность факторов экологических воздействий в контексте социально-экономических интересов населения, бизнеса и государства.
Разработан алгоритм предварительной экологической оценки намечаемой хозяйственной деятельности, включающий в себя не только экологическую, но также социальную и экономическую оценку воздействий, а также предложены практические рекомендации по интегрированию экологической оценки в автоматизированные системы подготовки управленческих решений на примере управления процессом государственной экологической экспертизы регионального уровня на основе использования информационных технологий и банков данных геоинформационных систем.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования заключается в научном обосновании необходимости применения механизма экологической оценки хозяйственных решений в управлении природопользованием. Результаты исследования расширяют и углубляют понятийный аппарат экономики природопользования, создают надежную и экономически эффективную систему и процедуры принятия управленческих решений
с учетом экологический факторов и могут использоваться в системе природоохранных и контролирующих органов, а также в учебном процессе вузов.
Разработанный автором алгоритм экологической оценки хозяйственных решений может быть использован для подготовки нормативно-правовых документов в области перспективного и стратегического управления природопользованием в целях обеспечение развития региона как устойчивой соци-ально-эколого-экономической системы.
Реализация результатов исследования. Научные положения, результаты и рекомендации диссертационного исследования использованы:
федеральными и региональными органами исполнительной власти в области охраны окружающей среды, в том числе по Алтайскому краю, при подготовке методических документов и принятии управленческих решений о допустимости реализации объектов намечаемой хозяйственной и иной деятельности, а также при подготовке материалов к ежегодным государственным докладам «О состоянии и об охране окружающей природной среды Алтайского края» (1995-2003 гг.);
Всемирным Банком (Московским представительством) при подготовке в 2002 г. пилотного исследования потенциала российской системы экологической оценки «Насколько эффективна система экологической оценки в России?»;
Институтом водных и экологических проблем СО РАН при выполнении НИР «Экспертиза экологических последствий добычи биологических ресурсов в реках и озерах края» (2002 г.);
Алтайским отделением международной академии информатизации при выполнении НИР по разработке автоматизированного комплекса «Система управления процессом государственной экологической экспертизы» (2003-2004 гг.);
Алтайской краевой общественной социально-экологической организацией «Планета» при выполнении НИР по разработке инструкции «Требо-
вания к составу материалов комплексного экологического обследования участков территории, представляемых на государственную экологическую экспертизу, для придания им правового статуса особо охраняемых природных территорий субъекта РФ».
Кроме того, результаты исследования используются Алтайским государственным техническим университетом при подготовке инженеров-экологов и при повышении квалификации руководящих работников региональных и муниципальных органов власти.
Апробация работы. Основные научные положения и результаты исследования докладывались в 1994-2004 гг. на международных, всероссийских и межрегиональных конференциях, семинарах и совещаниях, основными из которых являются: «Экономика и экология: антагонизм или сотрудничество» (Белокуриха, 1994), «Проблемы рыночной адаптации приватизированных предприятий» (Барнаул, 1995 г.), «Проблемы устойчивого развития общества и эволюции жизненных сил населения Сибири на рубеже XX-XXI вв. (Барнаул, 1997 г.), «Государственная экологическая экспертиза в системе подготовки и принятия хозяйственных решений» (Москва, 1998 г.), «Выработка региональных подходов по решению эколого-экспертных проблем» (п. Белокуриха, 2002 г.), Консультационное совещание Всемирного банка по экологической оценке (Москва, 2002 г.), Парламентские слушания комитета Госдумы по экологии «О практике применения Федерального Закона «Об экологической экспертизе» и совершенствовании законодательства в области экологической экспертизы» (Москва, 2002 г.), «Проблемы природопользования и охраны окружающей среды» (Томск, 2003 г.), «Отбор и классификация объектов оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы» (Москва, 2003 г.), межрегиональный экологический форум (Барнаул, 2004 г.).
Личный вклад автора. Изложенные в диссертации научные результаты и выводы принадлежат автору и получены в процессе работы по совер-
шенствованию государственной экологической экспертизы на региональном уровне, выполнявшихся автором или при его непосредственном участии в течение ряда лет.
Публикации. По теме диссертации опубликовано 25 печатных работ, в том числе 3 монографии в соавторстве.
Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы. Содержит 150 страниц машинописного текста, включая 16 таблиц, 20 рисунков, список использованной литературы из 160 наименований, а также 4 приложения.
Экологическая оценка хозяйственных решений как инструмент управления природопользованием
Уже в середине ХХ-го столетия бурное развитие промышленности стало оказывать пагубное воздействие на состояние природной среды. Возникновение угрозы ухудшения экологических условий жизнеобитания человека, деградации природных комплексов, истощения природных ресурсов привело человечество к осознанию необходимости ограниченного, разумного использования природных ресурсов. Вследствие того, что природная среда обладает способностью к самовосстановлению до тех пор, пока антропогенное воздействие не превосходит порога ее самовосстановления, рост социально - экономического благополучия возможен только при эффективном управлении природопользованием с точки зрения допустимости антропогенного воздействия на окружающую среду и устойчивости геоэкосистем [9, 16, 18, 31, 147].
Понятия «природопользование» и «управление природопользованием» трактуются многими авторами в различных аспектах из-за сложности процессов взаимодействия общества и природы. Впервые Ю.Н. Куражсковским сформулированы теоретические основы природопользования как самостоятельной научно-практической дисциплины, задача которой заключается в «разработке общих принципов осуществления всякой деятельности, связанной с непосредственным пользованием природой, ее ресурсами, либо с изменяющим воздействием на нее» [80]. Впоследствии этот термин получил широкое распространение в науке и на практике, стали развиваться различные подходы, виды и методы природопользования. Природопользование подразделяется в зависимости: от сферы хозяйственной деятельности на производственное и непроизводственное и по отраслям хозяйства; от используемого компонента природной среды - на покомпонентное природопользование: землепользование, водопользование, лесопользование и т.д.; по уровнюком плексного использования - на комплексно-территориальный и геосистемный (ландшафтный) вид [43, 74,75].
В работе природопользование рассматривается в широком понимании как сфера деятельности, отражающая связь между хозяйством (производством), расселением, производственной и социальной инфраструктурами и природной средой [83, 91, 121, 125]. Основными задачами природопользования являются - ресурсообеспечение, сохранение среды жизни людей и разнообразия природы, что отвечает принципам устойчивого развития общества [126]. В данном контексте управление природопользованием мы рассматриваем как «мероприятия, осуществление которых позволяет изменить природные процессы и явления (усилить или ограничить их) в желательном для человека направлении» [116] и как «способ решения проблем природопользования, актуальных для конкретной территории в данное время» [123, 130].
В управлении природопользованием используются такие инструменты как экологический контроль, экологический мониторинг, экологическое нормирование, экологический аудит [83, 102, 121, 128, 133]. Но они в большей степени направлены на решение уже возникших проблем природопользования. Современная ситуация, обусловленная прогрессирующим техногенным загрязнением окружающей среды, вызвала необходимость развития превентивных методов управления природопользованием, которые бы позволяли прогнозировать и предупреждать негативные воздействия от реализации хозяйственной деятельности на конкретной территории. Таким методом стала экологическая оценка намечаемых (планируемых) хозяйственных решений [1, 11,14, 59, 63, 135]. Экологическая оценка (ЭО) предназначена для того, чтобы соединить рассмотрение и учет социально-экономических целей, научных фактов, общественных ценностей и экологических факторов и обеспечить сбалансированный анализ воздействия различных альтернатив намечаемой деятельности. Во всем мире экологическая оценка признана важным инструментом планирования и принятия решений на ранних этапах, позво ляющих бизнесу и государственным органам принимать ответственные и своевременные решения по намечаемой деятельности проектного и стратегического уровня. Такая оценка обеспечила вовлечение в процесс принятия хозяйственных решений все заинтересованные стороны общества и стала способствовать целям устойчивого социально-экономического развития. Более чем в 120 странах мира и во многих международных организациях сформированы системы экологической оценки хозяйственных решений [106, 135].
Процедуры экологической оценки в разных странах различаются во многих аспектах: для каких видов деятельности проводится экологическа оценка, кто проводит ее, в каких решениях и каким образом учитываются ее результаты. Но общепризнано, что экологическая оценка рассматривается как процесс систематического анализа и оценки экологических последствий намечаемой деятельности, консультаций с заинтересованными сторонами, а также учет результатов этого анализа и консультаций в планировании, проектировании, утверждении и осуществлении данной деятельности [24, 88]. В процесс экологической оценки как необходимые компоненты входят следующие основные этапы: - анализ (прогноз) потенциальных воздействий намечаемой деятельности на окружающую среду и оценка их значимости; - консультации с заинтересованными сторонами с целью поиска взаимоприемлемых решений; - использование результатов прогноза воздействий и консультаций в процессе принятия решений, относящихся к намечаемой деятельности.
Такой механизм экологической оценки позволяет ее использовать как инструмент управления природопользованием. Установлено, что эффективные системы экологической оценки отвечают трем основным принципам: превентивности, комплексности и демократичности [21, 35].
Развитие экологической оценки в зарубежных странах и международных организациях
В ходе исследования рассмотрено становление процедур ОВОС, их особенности и роль при принятии хозяйственных решений в тех странах и международных организациях, в которых они получили наибольшее развитие [21, 24, 106, 115, 151, 152]. Большое влияние на формирование национальных систем экологической оценки и современных требований к оценке воздействия на окружающую среду оказал «Закон о национальной политике в области окружающей среды» США ("National Environmental Policy Act", NEPA), введенный в 1970 г. В соответствии с требованиями NEPA федеральные ведомства должны были "учитывать при принятии крупных решений экологические последствия планируемой деятельности". Согласно требованиям NEPA эти ведомства составляли так называемое "Заявление об оценке воздействия на окружающую среду" (ЗВОС), "Environmental Impact Statement (EIS). Судебные разбирательства по поводу не составления ЗВОС или его неадекватности затягивали выполнение проектов, делали их менее экономически выгодными [77, 114]. Учитывая заинтересованность общества в экологической обоснованности планируемых хозяйственных решений и влияние экологических конфликтов на развитие экономики, Советом по качеству окружающей среды (NERA) в 1978 году были изданы новые правила проведения процесса экологической оценки и оформления документов, которые играют существенную роль при принятии решений по намечаемой деятельности и включают: описание предложенного проекта и подвергающейся влиянию состояние окружающей среды; всестороннее исследование и описание ожидаемых экологических последствий планируемой деятельности, особенно неизбежных и необратимых; сведения о невосполнимых и необратимых потерях природных ре сурсов; альтернативные варианты планируемой деятельности и обоснование выбора предпочтительного варианта; сравнение экологических последствий альтернатив предполагаемой деятельности; описание компенсаций, возмещающих убыток в результате вредных воздействий предложенного проекта; понятность и краткость (не более 250 страниц); открытость ЗВОС для замечаний заинтересованных сторон.
В начале 70-х годов опыт США в области экологической оценки проектов переняли Канада, Великобритания, Шотландия, Нидерланды, Япония, Австралия и Новая Зеландия. Страны Европейского Экономического Сообщества приняли общеевропейский закон об ОВОС (EIA), который был оформлен в 1985 г. Директивой 85/337 и дополнен в 1997 г. Директивой 97/11. В конце 80-х и начале 90-х годов многие международные организации (Азиатский банк, Европейский банк и др.) начали применять такую оценку при инвестировании хозяйственной деятельности как прогрессивный метод прогнозирования и предупреждения экологических последствий. Данные о введении нормативно-правовых требований об экологической оценке планируемых хозяйственных решений приведены в табл. 1, 2 [135, 151, 152].
Успешная практика экологической оценки во многих странах мира послужила поводом для ее признания как эффективного метода по предотвращению и минимизации неблагоприятных воздействий на Конференции ООН по окружающей среде и развитию (UNCED) в Рио-де-Жанейро в 1992г. В частности, принцип 17 Рио-де-Жанейро гласит: "Экологическая оценка, как национальный инструмент, должна предприниматься для тех предлагаемых проектов, планов и программ, которые могут оказать существенное неблагоприятное воздействие на окружающую среду, и должна быть предметом решения уполномоченных национальных властей" [107].
В этот же период бывшие социалистические страны с изменением об щественно-политических систем начали строить новые механизмы управления окружающей средой и природопользованием и приняли положения или законы об экологической оценке. В России и, в основном, в странах бывшего СССР, стала развиваться модель экологической оценки, основанной на процедурах экологической экспертизы и ОВОС. Системы экологической оценки в разных странах и международных организациях развивались со своими особенностями, но их предметом стало воздействие намечаемой деятельности на окружающую среду. Под воздействием понимаются те изменения в окружающей среде, которые полностью или частично являются результатом намечаемой деятельности. Прогноз и разработка мер по их смягчению являются одной из основных составляющих процесса экологической оценки.
Применяемые процедуры экологической оценки претерпевали изменения по мере накопления опыта по учету экологического фактора при принятии хозяйственных решений, и имеют как сходные признаки их выполнения, так и свои особенности.
Заслуживает внимания для изучения и использования в отечественной практике принятия хозяйственных решений процедура ЭО, применяемая в Канаде, которая является довольно гибкой и учитывает региональные особенности [157]. Процедура принятия решения о реализации проекта в Канаде основывается на методе отбора вариантов проектов по степени их потенциальных вредных воздействий, проводимого ответственным за реализацию проекта министерством или учреждением. В результате такого отбора может возникнуть одна из следующих трех ситуаций : 1) не обнаруживается ни одного из предполагаемых вредных воздействий, или же они не имеют значимых воздействий на окружающую среду; 2) происхождение и масштабы потенциального воздействия нельзя определить на этой стадии отбора проектов; 3) предполагаемые вредные влияния на окружающую среду признаются существенными, и проект намечаемой деятельности требует официальной оценки со стороны Министерства по охране окружающей среды. В первом случае заинтересованное учреждение за реализацию проекта отвечает за проведение мероприятий, необходимых для предотвращения или смягчения установленного воздействия на окружающую среду, удовлетворяя при этом требования всех прочих контролирующих организаций. Во втором случае, если учреждение не в силах определить предполагаемые с помощью процедуры отбора вариантов экологические последствия и их значимость, то проект подвергается первоначальной экологической оценке (ПЭО).
Анализ управленческих подходов и инструментария подготовки и принятия экологически ориентированных хозяйственных решений
На современном этапе рыночных отношений, в условиях возникновения и развития малого бизнеса и предпринимательства в России, организационно-управленческий механизм системы экологической оценки оказался не достаточно эффективным. Вследствие чего возникла необходимость внедрения дифференцированных подходов к оценке объектов намечаемой деятельности, по подготовке и принятию экологически ориентированных хозяйственных решений регионального уровня. В этих целях в ходе нашего исследования проанализирован управленческий инструментарий для экологической оценки хозяйственных решений регионального уровня и внедренные или предлагаемые в регионах управленческие подходы в данной области.
Анализ инструментария подготовки и принятия экологически ориентированных хозяйственных решений выполнен с точки зрения определения основных управленческих проблем отечественной системы экологической оценки в региональном контексте на примере Алтайского края. В результате установлено, что основные проблемы связаны с уровнем полномочий региональных органов власти в системе экологической оценки, широким перечнем объектов, подлежащих обязательной государственной экологической экспертизе и недостаточностью формализованных процедур и управленческих инструментов для выработки объективных экологоориентированных хозяйственных решений.
Уровень полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в национальной системе экологической оценки. В действующей российской системе экологической оценки органы исполнительной власти субъектов РФ (СРФ) и органы местного самоуправ ления (МСУ) не имеют прямых полномочий, влияющих на принятие экологически ориентированных хозяйственных решений по намечаемой деятельности. Система экологической оценки построена таким образом, что экологическое обоснование планируемых хозяйственных решений осуществляет заказчик (или инвестор) деятельности через процедуры ОВОС, а допустимость воздействия на окружающую среду и возможность реализации деятельности осуществляет федеральный орган исполнительной власти и его территориальные структуры посредством проведения государственной экологической экспертизы. Органы МСУ согласно действующему законодательству имеют право принимать решения о предварительном согласовании мест размещения объектов, а также о выделении земельных участков и разрешении строительства только на основе положительного заключения государственной экологической экспертизы. Внесение изменений в Федеральный закон «Об экологической экспертизе» сохраняет и усиливает полномочия федерального органа исполнительной власти в области экологической экспертизы, одновременно лишая права субъектов РФ регулировать отношения в области экологической экспертизы посредством принятия нормативных правовых актов в развитие вышеназванного закона. Основа механизма принятия хозяйственных решений с учетом внесенных изменений в Федеральный закон «Об экологической экспертизе» фактически остается прежней. Анализ практики применения государственной экологической экспертизы на уровне субъектов РФ и результаты обсуждений проблем эколого-экспертной деятельности в регионах показали недостаточность функционирования одного инструмента принятия решения о допустимости воздействия на окружающую среду намечаемой деятельности в виде государственной экологической экспертизы [68, 95, 112].
Объекты государственной экологической экспертизы. К объектам государственной экологической экспертизы относится широкий спектр документации по намечаемой хозяйственной и иной деятельности, перечень ко торой определен Федеральным законом «Об экологической экспертизе»: статья 11 - объекты федерального уровня, статья 12 - объекты регионального уровня. Однако обязательность проведения ГЭЭ не однозначно установлена по следующим видам документации: проекты нормативных правовых актов субъектов РФ, реализация которых может привести к негативному воздействию на окружающую среду; материалы, обосновывающие получение лицензий на осуществление деятельности, способной оказать воздействие на окружающую природную среду; технико-экономические обоснования и проекты строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации и ликвидации организаций и иных объектов хозяйственной деятельности независимо от их сметной стоимости, ведомственной принадлежности и форм собственности, расположенных на территории соответствующего субъекта РФ; иные виды документации, которая обосновывает хозяйственную и иную деятельность и реализация которой способна оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду в пределах территории субъекта РФ.
Обязательность проведения государственной экологической экспертизы по крупным и сложным намечаемым хозяйственным и иным решениям не вызывает сомнений, так как они всегда сопряжены с определенной антропогенной нагрузкой на компоненты окружающей среды и требуют установления допустимости воздействия с целью предотвращения возможного экологического ущерба. Отнесение к объектам экспертизы вышеназванной документации по планируемым несложным хозяйственным решениям или простым объектам хозяйственной деятельности (особенно типовым или массового применения) представляет определенную управленческую задачу для лиц, принимающих решения, и вызывает субъективное толкование. Ввиду отсутствия критериев по определению способности реализации документа ции оказать негативное воздействие на окружающую среду и процедур отбора к объектам государственной экологической экспертизы, территориальные экспертные органы проводят экологическую экспертизу по всем видам представляемой документации. В результате происходит тотальный охват процессом государственной экологической экспертизы практически всех видов документации по планируемой хозяйственной и иной деятельности независимо от их экологической значимости и степени воздействия на окружающую среду, что существенно снижает организационно-экономическую эффективность механизма принятия решений.
Разработка методических рекомендаций по экологической классификации объектов хозяйственной деятельности
В условиях формирования рыночных отношений, появления разных форм собственности стало очевидным, что необходимо внести и существенные изменения в части разработки и внедрения новых процедур и инструментов по принятию управленческих решений по намечаемой хозяйственной деятельности, позволяющих эффективно определять допустимость воздействия на окружающую среду и экологическую безопасность. Одновременно эти процедуры и инструменты должны быть и законны, и мобильны и приемлемы для общества.
Следовательно, стратегической задачей экологической оценки намечаемой хозяйственной деятельности в современный период должно стать обеспечение качества экономико-экологических управленческих решений, чтобы избежать возникновения материальных потерь и социальных издержек для общества. Однако эффективный механизм принятия экологически ориентированных хозяйственных решений, от которого управление природопользованием находится в прямой зависимости, до сих пор не выработан. Нами исследованы зарубежная и отечественная практика в области экологической оценки хозяйственных решений и с учетом ее результатов, изложенных в данной работе, а также с учетом практического опыта и теоретических исследований автора диссертации предлагаются некоторые методические подходы к механизму принятия управленческих решений в области экологической оценки.
Основой механизма принятия управленческих решений в области экологической оценки, на наш взгляд, должен стать дифференцированный подход к объектам хозяйственной и иной деятельности, учитывая ее разноплано вую социальную, экологическую и экономическую значимость с точки зрения государственных, коммерческих и общественных интересов. Нами выявлено, что на любом уровне: заказчика либо органа ГЭЭ, либо органа власти, для принятия экологически ориентированного хозяйственного решения требуется: инструмент ранжирования объектов хозяйственной деятельности по экологическим признакам; процедура предварительной экологической оценки для отнесения объектов хозяйственной деятельности к той или иной установленной категории экологической оценки.
В качестве инструмента ранжирования объектов хозяйственной деятельности авторами многих исследований предлагается классификация документации объектов хозяйственной и иной деятельности с учетом воздействия ее реализации на окружающую среду, интерпретируемая как экологическая классификация документации. Создание оптимальной экологической классификации документации на современном этапе рыночных отношений является одним из путей совершенствования экологической оценки хозяйственных решений [13, 23, 60, 61, 73, 132].
При разработке экологической классификации документации объектов хозяйственной и иной деятельности мы опирались на успешный зарубежный опыт и имеющиеся отечественные разработки. Определенный интерес с практической точки зрения представляет классификация Всемирного банка, применяемая для экологической оценки инвестиционных проектов. В 1989 г. ВБ внедряет в практику Оперативную директиву по экологической оценке (ОД 4.00), детализирующую новую политику Банка. Согласно директиве ОД 4.00 экологическая оценка предусматривается в отношении проектов, реализация которых может оказать значительное воздействие на окружающую среду. Все планируемые инвестиционные проекты классифицируются по категориям А, В и С в зависимости от серьезности потенциальных экологиче ских проблем, выявленных на стадии технико-экономического обоснования. Однако после двухлетней практики применения данной директивы по экологической оценке проектов выявилось, что они зачастую имеют негативные последствия. Цель классификации проектов - выявить как можно больше важней ших потенциальных проблем экологического характера и определить, какой вид экологического анализа необходим для того, чтобы эти проблемы можно эффективно решать в процессе планирования проекта. Данная классификация успешно уже более 10 лет применяется ВБ. Одновременно с классификацией в качестве инструмента поддержки принятия решений по инвестированию деятельности утвержден перечень проектов или их компонентов, которым может быть присвоена одна из четырех категорий. Причем отдельные типы проектов почти всегда принадлежат к определенной категории - например, проекты строительства ТЭС и ГЭС относятся к категории А, так как их воздействия весьма серьезные. Определение категории проекта зависит от его масштаба, природоохранных возможностей и иных факторов, существующих в стране, в которой банком инвестируется деятельность. Крупномасштабные проекты, например, в области дренажа и ирригации, обычно входят в категорию А, а аналогичные им маломасштабные проекты могут относиться к категории В. К категории С относятся проекты, имеющие специфические виды воздействия на окружающую среду, например, при разработке проекта в области здравоохранения нужно предусмотреть удаление медицинских отходов. Результатами классификации является также тип рекомендуемого экологического анализа и предварительный календарный план его выполнения, которые разрабатываются в техническом задании .
В странах ЕС классификация проектов основана на перечне, указанном в Приложениях 1 и 2 Директивы ЕС. Проекты классифицируются по типу и объему воздействий. Для проектов, приведенных в Приложении 1 Директивы ЕС процедура экологической оценки обязательна. Проекты Приложения 2 отбираются для экологической оценки по разработанным критериям [135].
В странах с переходной экономикой также применяются дифференцированные подходы к экологической оценке проектов планируемой деятельности [135]. Например, в Словакии установлено Законом четыре типа процедуры экологической оценки: индивидуальных проектов, линейных сооружений (то есть дорог, трубопроводов и т.д.), проектов, имеющих трансграничные экологические последствия и "стратегических видов деятельности" (то есть программ, национальных и региональных стратегий и планов землепользования). Все проекты намечаемой деятельности в Словакии классифицируются на три категории.
