Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Анализ современного состояния проблемы управления сферой физической культуры и спорта в субъекте Российской Федерации 16
1.1. Понятие «управление». Виды управления 16
1.2. Управление сферой физической культуры и спорта: основные понятия и тенденции развития 22
1.3. Роль государства в управлении сферой физической культуры и спорта 31
1.4. Анализ основных направлений государственной и муниципальной политики в развитии физической культуры
и спорта 43
1.5. Взаимодействие в управлении сферой физической культуры и спорта как способ повышения ее эффективности 59
1.6. Резюме 68
Глава II. Задачи, методы и организация исследования 74
2.1. Задачи исследования 74
2.2. Методы исследования 75
2.3. Организация исследования 76
Глава III. Показатели, критерии и оценка эффективности в управлении сферой физической культуры и спорта 80
3.1. Анализ современного состояния проблемы измерения эф фективности в управлении сферой физической культуры и спорта 80
Анализ условий эффективного управления сферой физической культуры и спорта в субъекте Российской
Федерации 90
Оценка эффективности управления сферой физической культуры и спорта: критерии и показатели 107
Исследование факторов, влияющих на эффективность управления сферой физической культуры и спорта в субъекте Российской Федерации (на примере Удмуртской Республики) 115
Резюме 128
Построение концептуальной модели взаимодействия в системе управления сферой физической культуры и спорта в субъекте российской федерации в современных условиях 132
Анализ и оценка организационно-педагогических основ взаимодействия в управлении сферой физической культуры и спорта 132
Анализ систем управления сферой физической культуры и спорта в системе государственной власти с точки зрения решения проблем взаимодействия 143
4.2.1. Исторический обзор развития проблемы взаимодействия в управлении сферой физической культуры и спорта в Российской Федерации 143
4.2.2. Взаимодействие в управлении сферой физической культуры и спорта в системе государственной власти РФ на
современном этапе 150
Формирование систем взаимодействия на различных уров нях управления сферой физической культуры и спорта 156
4.3.1. Характеристика процессов взаимодействия внешней и внутренней среды в региональной системе управления сферой физической культуры и спорта 156
4.3.2. Характеристика внутренней среды региональной системы взаимодействия в управлении сферой физической культуры и спорта в субъекте РФ 174
4.4. Резюме 193
Глава V. Экспериментальное обоснование направлений, содержания и структуры взаимодействий в управлении сферой физической культуры и спорта в Удмуртской Республике 196
5.1. Взаимодействие в системе государственных органов при управлении сферой физической культуры и спорта 196
5.2. Взаимодействие государства и общественных организаций в управлении сферой физической культуры и спорта 215
5.3. Взаимодействие в управлении сферой физической культуры и спорта на уровне муниципальных образований 231
5.4. Анализ направлений и содержания взаимодействия в деятельности педагогов по физической культуре и спорту 253
5.5. Резюме 278
Заключение 285
Выводы 293
Список литературы 301
Приложения 342
- Понятие «управление». Виды управления
- Управление сферой физической культуры и спорта: основные понятия и тенденции развития
- Анализ современного состояния проблемы измерения эф фективности в управлении сферой физической культуры и спорта
- Анализ и оценка организационно-педагогических основ взаимодействия в управлении сферой физической культуры и спорта
Введение к работе
Актуальность
Происходящие перемены в социально-экономическом устройстве России с начала 90-х гг. прошлого века, обусловившие реформирование всей социальной сферы, потребовали коренных изменений систем управления на всех уровнях: федеральном, региональном и муниципальном. Особенностью перемен в системах управления с учетом современной общественно-политической, социально-экономической и национально-культурной ситуации в России являются, с одной стороны, процессы децентрализации и расширения самостоятельности регионов, с другой - усиления роли федеральной составляющей государственного управления, активно влияющей на все сферы общественной жизни в субъектах Российской Федерации. Эти процессы, отражающие устойчивые тенденции в жизни российского государства, объективно порождают при осуществлении управления общественную потребность в активном взаимодействии одновременно на нескольких уровнях, во-первых, федерального центра и регионов, во-вторых, на уровне субъектов РФ - региональной государственной власти, местного самоуправления и общественных организаций. Это взаимодействие должно осуществляться с учетом разграничения полномочий между уровнями власти при управлении всеми сферами социальной жизни, в том числе и сферой физической культуры и спорта. Необходимость взаимодействия является реальной предпосылкой реализации норм Конституции РФ в части права граждан на охрану здоровья (ст. 41, п. 1) и роли государства в развитии физической культуры и спорта (ст. 41, п. 2) [169].
В концепции Федеральной целевой программы «Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2006-2015 гг.», принятой Правительством РФ в сентябре 2005 г., указывается на то, что «существующие сегодня механизмы реализации государственной политики в области физической культуры и спорта не дают ожидаемых результатов, несмотря на относительно возросший в последние годы объем финансирования и внимание со стороны государственных органов. Недостаточно эффективно осуществляется взаимодействие между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также общественными спортивными организациями в области физической культуры и спорта».
Основой взаимодействия между центром и регионами при развитии физической культуры и спорта является норма Конституции РФ о разграничении предметов ведения и полномочий, на основании которой «...в совместном ведении РФ и субъектов РФ находятся общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта» (ст. 72). Реализация этой нормы на практике находит свое конкретное выражение в том, что каждый регион на основе федеральных требований наделяется правом и обязанностью определять собственную региональную политику по развитию сферы физической культуры и спорта с учетом своих социально-экономических, географических, национально-культурных условий и традиций. Каждый субъект РФ разрабатывает и реализует региональные, межмуниципальные, муниципальные и отраслевые программы, создает областные и республиканские концепции и доктрины, формирует календари и планы спортивных и физкультурно-оздоровительных мероприятий, в которых предусматриваются и механизмы их реализации с участием органов государственной власти РФ, субъектов РФ, местного самоуправления и общественности, то есть при объединении усилий и ресурсов всех заинтересованных сторон и их взаимодействии.
Идея использования потенциала, который появляется в результате взаимодействия различных государственных и общественных институтов, а также закрытых и открытых управляемых систем не нова. Взаимодействие как основа
7 развития и прогресса затрагивает практически все процессы и явления, в том числе и социальные, к сфере которых относится управление. Поиск и последующий анализ научных публикаций по проблеме взаимодействия в сфере управления показал, что идею взаимодействия активно используют в поиске оптимальных стратегических решений регулирования и совершенствования взаимоотношений: власти и бизнеса (А. А. Яковлев [389]), межнациональных, межэтнических и межкультурных отношений (А. Н. Иезуитов [153]; Н. В. Соковнина [326]; Г. А. Аванесова [2]), учреждений образования и органов управления образованием (М. А. Поташник [291]; Н. П. Белюгова [39]; В. Ю. Микрюков [226]; Ю. А. Синягин, К. М. Ушакова [315], Л. П. Погребняк [279]); органов государственной власти и органов местного самоуправления (Е. М. Ковешников [166] А.Н. Широков, С. Н. Юркова [379, 380, 381, 382]; О.В.Берг [40]; М.Н.Матвеев [213]), государства и институтов гражданского общества (И. А. Богачек [44,281]).
Вместе с тем, нами не обнаружено работ, в которых бы просматривались подходы к разработке комплексной системы управления сферой физической культуры и спорта на территории субъекта Российской Федерации, основанной на идее взаимодействия государственных и муниципальных органов власти, представителей бизнеса и гражданского общества для реализации целей и задач физического воспитания.
Таким образом, на основании вышеизложенного следует констатировать наличие следующих противоречий:
- между сложившейся практикой управления сферой физической культуры и спорта на разных уровнях власти и требованием времени, когда возрастает необходимость тесного взаимодействия всех структур, находящихся на разных, иногда полярных, позициях в управлении;
- между необходимостью все более тесного взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в условиях новых правовых отношений и фактической разобщенностью и неподготовленностью к этому региональной управленческой системы в сфере физической культуры и спорта;
- между необходимостью комплексного взаимодействия представителей государственной власти и местного самоуправления, бизнеса, институтов гражданского общества и активного вовлечения в процессы управления физической культурой и спортом широких слоев населения и отсутствием у них знаний, умений и навыков, позволяющих осуществлять такого рода действия.
Перечисленные противоречия являются отдельными «гранями» ведущего противоречия - между сложившейся в нашей стране еще в советское время системой управления в сфере физической культуры и спорта, ориентированной на процессы администрирования, отсутствием рациональных альтернатив при решении задач управления, особенно на местном уровне, и реалиями сегодняшнего дня, когда жизнь требует применения новых, современных технологий социального управления, основанных на комплексных подходах, с учетом взаимодействия всех составляющих систему управления физической культурой и спортом частей.
Необходимость разрешения указанных противоречий определяет содержание научной проблемы нашего исследования, которая заключается в научном обосновании региональной системы взаимодействия в управлении сферой физической культуры и спорта в субъекте РФ.
В связи с вышеизложенным проблема настоящего исследования заключается в поиске научно обоснованных ответов на следующие вопросы:
Каковы закономерности взаимодействия в управлении сферой физической культуры и спорта органов государственной власти с другими отраслями социальной сферы и местного самоуправления в субъекте Российской Федерации, а также каковы организационно-педагогические и теоретико-правовые основы этого взаимодействия как в отдельном муниципальном образовании, так и в целом на территории субъекта РФ?
Какова структура и функции системы комплексного взаимодействия в управлении сферой физической культуры и спорта на уровне субъекта Российской Федерации?
Решение обозначенной проблемы определило тему настоящей диссертации «Взаимодействие в управлении сферой физической культуры и спорта в субъекте Российской Федерации».
Объект исследования - процесс управления сферой физической культуры и спорта в субъекте Российской Федерации.
Предмет исследования - закономерности и механизм взаимодействия в управлении сферой физической культуры и спорта в субъекте Российской Федерации.
Цель исследования - разработать и научно обосновать теоретические и методические основы взаимодействия в управлении сферой физической культуры и спорта в субъекте РФ.
Гипотеза исследования - управление сферой физической культуры и спорта в субъекте Российской Федерации станет более упорядоченным и эффективным по сравнению с общепринятой практикой, если:
ведущей результативной функцией системы управления в сфере физической культуры и спорта является взаимодействие всех элементов и подсистем, представляющее собой их согласованные действия с целью развития физической культуры и спорта - максимального увеличения «численности граждан субъекта, систематически занимающихся физической культурой и спортом»;
с целью развития физической культуры и спорта все компоненты системы управления ориентированы на осуществление комплексного взаимодействия органов управления в сфере физической культуры и спорта как внутри субъекта, так и вне его, основанного на разграничении полномочий в соответствии с федеральным законодательством;
система управления: имеет соответствующую структуру, содержание и обладает функциями комплексного взаимодействия руководителей сферы физической культуры и спорта различного уровня, учителей физического воспитания, а также представителей бизнеса и гражданского общества; оформлена правовыми и организационными документами, раскрывающими сущность комплексного взаимодействия всех вышеперечисленных представителей;
10 - деятельность руководителей сферы физической культуры и спорта различного уровня, учителей физического воспитания, представителей бизнеса и гражданского общества различных организаций и учреждений акцентирована на осуществление комплексного взаимодействия с целью максимального увеличения «численности граждан субъекта, систематически занимающихся физической культурой и спортом».
Методологической основой исследования является идея гносеологической общности и внутреннего единства научного знания (Н. Т. Абрамова, И. А. Акчурин, В. В. Ильин, Б. М. Кедров и др.); принципы системного подхода (Л. фон Берталанфи, Дж. Ван Гиг, А. Н. Аверьянов, В. Г. Афанасьев, И. В. Блауберг и др.); аксиологический, деятельностный, историко-логический, а также комплексный и синергетический подходы (В. Г. Буданов, Г. Хакен, С. С. Шевелева и др.).
Теоретической основой исследования являются научные идеи: по проблемам управления физической культурой и спортом П. А. Виноградова, К. А. Воронова, С. И. Гуськова, В. И. Жолдака, М. И. Золотова, Ю. А. Зубарева, Т. М. Каневец, В. Т. Камалетдинова, М. Е. Кутепова, В. В. Кузина, И. И. Пере-верзина, С. Г. Сейранова, В. Д. Чепика и др.; по формированию психолого-педагогической концепции в области управления образовательными системами В. Г. Бочарова, Ю. А. Конаржевского, В. С. Лазарева, О. Е. Лебедева, А. М. Моисеева, М. М. Поташника, Н. И. Роговцева, В. П. Симонова, А. Г. Соколова, К. М. Ушакова, Т. И. Шамовой; по вопросам конституционного права, государственного и муниципального управления А. С. Адамовича, С. А. Авакь-яна, Г. В. Атаманчука, В. Б. Зотова, В. В. Иванова, Е. М. Ковешникова,
A. Н. Коробова, О. Е. Кутафина; по теории и методике физической культуры
B. У. Агеевца, В. К. Бальсевича, В. М. Выдрина, А. А. Гужаловского, В. А. Ка
бачкова, С. Д. Неверковича, В. А. Пономарчука, Г. Г. Наталова, В. М. Фомина.
Научная новизна результатов проведенного исследования состоит в том, что впервые:
в системе управления сферой физической культуры и спорта субъектов Российской Федерации выделена ведущая, результатообразующая функция -взаимодействие всех элементов и подсистем управления, представляющее собой их согласованные действия с целью существенного увеличения количества граждан, регулярно занимающихся физической культурой и спортом;
разработана концептуальная модель взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, общественных организаций в управлении сферой физической культуры и спорта, основными особенностями которой являются: ее разделение на двухуровневую внешнюю и внутреннюю среду по отношению к сфере физической культуры и спорта в субъекте Российской Федерации; учет требований конституционных норм и норм федерального законодательства о разграничении полномочий в управлении, а также выявленного содержания, направлений и структуры процессов взаимодействия на разных уровнях управления: государственного, муниципального, общественно-государственного, общеобразовательных школ;
получены количественные и качественные характеристики о направлениях и содержании взаимодействия спортивных менеджеров на уровне региональной государственной власти субъекта в системе местного самоуправления, во взаимодействии общественных организаций и государства, а также педагогов, работающих в общеобразовательных учреждениях в процессе организации и управления физкультурно-оздоровительной и спортивно-массовой работой;
выделены наиболее значимые направления взаимодействия и сотрудничества в управлении сферой физической культуры и спорта на уровне муниципальных образований, а также для учреждений общего образования; определены состав и структура основных факторов возможных взаимосвязей в деятельности спортивных менеджеров и учителей физической культуры, определяющих эффективность их управления.
Теоретическая значимость результатов исследования заключается в дополнении теории управления сферой физической культуры и спорта в субъектах Российской Федерации положениями и выводами, в которых:
дано определение категории «взаимодействие в управлении сферой физической культуры и спорта в субъекте Российской Федерации», раскрыта ее сущность и функции;
обоснован комплексный подход к решению проблем в управлении сферой физической культуры и спорта в субъектах Российской Федерации, при котором в системе управления основным механизмом, определяющим ее эффективность, выступает взаимодействие между органами государственной власти и местного самоуправления;
конкретизированы правовые механизмы взаимодействия и разграничения полномочий между уровнями государственной власти (федеральной и региональной), а также уровнем местного самоуправления в субъектах Российской Федерации;
выделены проблемные области в управлении сферой физической культуры и спорта, возникающие при проведении прикладных исследований процессов межведомственного взаимодействия региональных органов государственной власти, органов государственной власти и местного самоуправления, образовательных учреждений и институтов гражданского общества (спортивных федераций).
Практическая значимость результатов исследования выражается в повышении эффективности управления сферой физической культуры и спорта в субъекте Российской Федерации, которое обусловлено:
конкретизацией и систематизацией теоретико-правовых и организационных основ взаимодействия всех компонентов системы управления сферой физической культуры и спорта в Российской Федерации;
разработанностью структуры и обоснованием содержания взаимодействия на всех уровнях власти, включая органы государственной власти специальной компетенции, близких к ним по профилю министерств и ведомств, органы местного самоуправления, институты гражданского общества и физкультурно-спортивные организации;
- установленными количественными и качественными характеристиками
направления и содержания взаимодействия спортивных менеджеров и педаго
гов на уровне региональной государственной власти и местного самоуправле
ния, в общественных организациях, в различных общеобразовательных учреж
дениях;
- выявленными показателями и критериями оценки эффективности системы
управления в сфере физической культуры и спорта субъекта Российской Феде
рации.
Результаты исследования используются в учебном процессе факультета физической культуры и спорта Ижевского государственного технического университета при проведении занятий по учебным дисциплинам «Правовые основы физической культуры и спорта», «Экономика и менеджмент физической культуры и спорта», на курсах повышения квалификации Института повышения квалификации работников образования Удмуртской Республики, деятельности органов управления в сфере физической культуры и спорта Удмуртской Республики, а также органов местного самоуправления города Ижевска.
Основные положения, выносимые на зашиту;
Использование централизованной модели управления физической культурой и спортом в Российской Федерации, в которой полномочия государственной власти (федеральной и региональной) и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации дублируются, наиболее эффективно решает финансовые и материально-технические проблемы, являющиеся условиями достижения целевых ориентиров государственной политики в развитии физической культуры и спорта в нашей стране, но при этом имеет существенное ограничение для решения главной задачи - увеличения количества граждан, регулярно занимающихся физической культурой и спортом.
Применение в практике управления сферой физической культуры и спорта в субъекте Российской Федерации концептуальной модели взаимодействия между различными уровнями власти, органами государственной власти специальной компетенции, близких к ним по профилю министерств и ведомств, органа-
14 ми местного самоуправления, институтами гражданского общества и физкуль-турно-спортивными организациями позволяет разграничить их полномочия в соответствии с нормами федерального и регионального законодательства, определить направления, содержание и структуру деятельности каждого компонента системы управления, что создает надежную основу для эффективного решения задач по развитию физической культуры и спорта в различных регионах России.
Установленными направлениями, содержанием и структурой взаимодействия, свойственными каждому компоненту системы управления сферой физической культуры и спорта субъекта Российской Федерации, обеспечивается принятие рациональных альтернатив при решении задач управления, особенно на региональном и местном уровне, возможность быстро и эффективно реагировать всем компонентам системы на происходящие изменения в жизни общества, оперативно применять современные технологии социального управления, что существенно повышает качество управленческой деятельности.
Вектор взаимодействия руководителей физической культуры и спорта на уровне муниципальных образований целесообразно сместить в направлениях: подготовки и проведения спортивных мероприятий; обязательного сотрудничества с органом государственной власти в сфере физической культуры и спорта в субъекте РФ; организации и проведения крупных спортивных праздников республиканского уровня; решения проблем муниципальных образовательных учреждений. На уровне учреждений образования взаимодействия должны быть направлены на поиск помощи и поддержки у предпринимателей и спонсоров; материально-техническое обеспечение учебного процесса по физическому воспитанию; организацию и проведение спортивных мероприятий; обеспечение текущей учебной и воспитательной работы.
Эффективность организационно-управленческой деятельности по взаимодействию органов управления в сфере физической культуры и спорта всех уровней с населением в субъекте Российской Федерации определяется ответными действиями населения, где приоритеты смещаются к оценке таких пока-
15 зателей, как: осознание и принятие предлагаемых планов и программ; проявление интереса к занятиям физической культурой и спортом; самоорганизация населения по развитию физической культуры и спорта; приобщение к организованным формам занятий физическими упражнениями; осознание пользы от регулярных занятий физическими упражнениями и самостоятельное использование средств физической культуры в повседневной жизни.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные материалы диссертации докладывались на международных (Москва, 2004; Белгород, 2004; Ижевск, 2005; Пенза, 2005; Волгоград, 2006; Минск, 2006; Липецк, 2006; Иркутск, 2006; Москва, 2006; Ставрополь, 2006), всероссийских (Нижний Новгород, 2003; Ижевск, 2003, 2004, 2006; Москва, 2006), региональных (Ижевск, 1989, 2003; Уфа, 2006), внутривузовских (Ижевск, 2001-2006) научно-методических и научно-практических конференциях, обсуждались на заседаниях кафедры спортивного менеджмента Ижевского государственного технического университета. Результаты исследования используются в работе Государственного комитета Удмуртской Республики по физической культуре и спорту, Министерства образования и науки Удмуртской Республики, комитета по физической культуре и спорту Администрации г. Ижевска, управления народного образования Администрации г. Ижевска, учебном процессе факультета физической культуры и спорта Ижевского государственного технического университета, в деятельности республиканских спортивных федераций, о чем свидетельствуют соответствующие акты.
Структура и объем диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, пяти глав, выводов, заключения, списка литературы и приложения. Текст работы изложен на 416-и страницах компьютерной верстки, включает 22 рисунка и 54 таблицы. Список литературы содержит 413 источников, из них 20 на иностранных языках.
Понятие «управление». Виды управления
На современном этапе развития российского государства все более актуальной становится проблема эффективного управления государством, регионом, субъектом РФ, территорией муниципального образования, отдельными отраслями экономики и социальной сферы, предприятиями или организациями [76,88, 92, 195, 280, 282, 298, 313, 316, 329]. В условиях проведения политических, экономических и административных реформ в России по укреплению вертикали власти, развитию инициативы на местах возрастает потребность в повышении эффективности работы по управлению в каждой конкретной сфере деятельности [162,230,317,338].
В этой связи решение проблем развития массового спорта и спорта высших достижений во многом зависит от эффективного управления (менеджмента) сферой физической культуры и спорта в стране. Толковые словари и справочные издания дают следующие определения понятиям «менеджмент» и «управление»: «Менеджмент (англ. management - управление, заведование, организация) - управление производством; совокупность принципов, методов, средств и форм управления производством в условиях рыночной экономики. Современный менеджмент возник в начале 20-х гг. в США» [284, с. 797]. В свою очередь, термин «менеджер» (англ. manager - управлять) тот же источник толкует как «наемный управляющий в производстве, специалист по управлению» или «в профессиональном спорте, организующий тренировку и выступления спортсменов» [284, с. 797].
Управление (в латинском языке - regere, в английском - control, management, во французском - administration, в немецком - regierung) в буквальном смысле этого понятия начинается тогда, когда в каких-либо взаимосвязях, отношениях, явлениях, процессах присутствует созидательное начало, интерес и знания, цели и воля, энергия и действия человека [25, 28, 44, 317]. Управление - функциональная организация систем различной природы (биологических, социальных, технических), обеспечивающая сохранение их определенной структуры, поддержание режима деятельности, реализацию их программ и целей [284, с. 18].
Управление - это целеполагающее (сознательное, преднамеренное, продуманное), организующее и регулирующее воздействие людей на собственную, общественную, коллективную и групповую жизнедеятельность, осуществляемое как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально созданные структуры (государство, общественные объединения, партии, фирмы, предприятия, ассоциации, союзы) [316, с. 9].
Под управлением в педагогике понимается деятельность, направленная на выработку решений, организацию, контроль, регулирование объекта управления в соответствии с заданной целью, анализ и подведение итогов на основе достоверной информации [319, с. 482]. Справедливо утверждение многих отечественных и зарубежных исследователей о том, что управление реально и необходимо не только в области технических, производственных процессов, но и в сфере сложных социальных систем, в том числе педагогических [319, с. 482].
Управление всегда связано с сознанием и деятельностью людей. Оно является посредником между сознанием и деятельностью, но не одного человека, а многих людей. Управление возникает тогда и там, где требуются коллективные усилия людей для ведения какого-либо общего дела или достижения актуальной цели. Поэтому управление по своей природе является общественным институтом, столь же важным для жизни, как семья, производство, собственность, государство, право, мораль, религия и другие институты, исторически созданные людьми для обеспечения собственной жизнедеятельности и удовлетворения собственных потребностей.
Специалисты по управлению в сфере физической культуры и спорта В. И. Жолдак, С. Г. Сейранов определили, что «управление - это системная, целесообразная деятельность руководящего субъекта, осуществляемая путем властного воздействия на социальные переменные, направленная на сохранение и оптимизацию функционирования производственного объекта ради повышения его эффективной продуктивности» [122, с. 27].
Управление в обществе существует в рамках взаимодействия людей, в пределах субъективного фактора. Посредством управления, прежде всего и главным образом, люди связаны между собой, совместными усилиями формируют «ткань» коллективной и общественной жизни. Предметами, по поводу которых возникает управление между людьми, могут быть материальные вещи, технические средства, технологические процессы, социальные ценности, продукты духовного творчества, материальные или духовные ценности физической культуры и спорта, в том числе выдающиеся спортивные достижения, научные открытия и т. д. и т. п., но сторонами в управлении могут быть только люди [317, с. 17].
Теория и практика управления предполагают, что для организации эффективного управления необходимо [110,175,263,316,317]: - определенным, оптимальным образом располагать людей в пространственных и функциональных координатах; - соединять их с орудиями и средствами труда; - обеспечивать их взаимодействие и взаимный обмен в труде и общественной жизни; - расширять их созидательные усилия путем согласования и концентрации усилий.
Из определения понятия «управление» вытекает, что кто-то на кого-то и почему-то воздействует, т. е. выступает субъектом управления, и кто-то воспринимает воздействия, им подчиняется и, соответственно, является объектом управления. Субъектом управления всегда выступает носитель власти, т. е. те люди и их структуры, которые обладают преимуществом над другими: физическим, родственным, материальным, интеллектуальным, юридическим, социальным, информационным и т. д. Объекты управления - это деятельность (активность) людей, их коллективов, объединений, общностей и т. д. по производству материальных и духовных продуктов и социальных условий жизни. Иными словами, на выходе (в объективном результате функционирования) управляемых объектов создаются потребительские ценности, которые удовлетворяют (или способны к этому) частные и общественные потребности, а также поддерживают инфраструктуру существования человека. Субъекты и объекты управления взаимосвязаны, взаимозависимы. Виды управления классифицируются по субъектам управления, поскольку именно они формируют и реализуют управляющие воздействия - целеполагают, организуют и регулируют общественные процессы и отношения, сознание, поведение и деятельность людей. Специальные издания по проблемам управления делят управление по некоторым признакам на группы и виды. Можно выделить шесть основных видов управления [107,208,229,230,294,316,317].
Управление сферой физической культуры и спорта: основные понятия и тенденции развития
Наиболее полный анализ исторической эволюции и современного состояния спортивного менеджмента в России сделал И. И. Переверзин [269]. По его мнению, каждая исторически определенная общественная формация формирует соответствующие формы управления социально-экономическими процессами. На Западе сформировался менеджмент, одной из отраслей которого является спортивный менеджмент. В рамках российской традиции параллельно формировалось управление физической культурой и спортом. В истории развития управления физической культурой и спортом в России автор выделил три периода: начальный, советский и современный, постсоциалистический. Отметим тезисно основные черты каждого из них.
Начальный этап охватывает период от зарождения первых в России организаций физкультурно-спортивной направленности вплоть до социалистического переворота. Основными событиями этого периода стало образование Гражданского Невского Флота и утверждение Петром I регламента его деятель ности - 1718 г.; школы плавания на Неве - 1827 г.; Русского гимнастического общества в Москве - 1882 г.; Российского олимпийского комитета во главе с В. И. Срезневским - 1911 г. И, наконец, решением царя в 1913 г. учреждается Канцелярия Главнонаблюдающего за физическим развитием народонаселения Российской империи - первый в истории России общероссийский орган государственного управления физической культурой. Канцелярию возглавил генерал В. Н. Военков. Канцелярия Главнонаблюдающего была организатором первой (1913 г.) и второй (1914 г.) всероссийских олимпиад. Исторические факты свидетельствуют, что в досоциалистический период были заложены организационные основы управления физической культурой и спортом. Организационная структура управления физической культурой и спортом в досоциалистической России имела мозаичный характер и включала в себя общегосударственный орган управления, Российский олимпийский комитет и около 1000 спортивно-гимнастических обществ, спортивных клубов, школ и т. п., каждое из которых организовывало занятия одним или несколькими видами спорта.
В советский период была создана единая централизованная административно-командная система государственного планового управления физической культурой и спортом в стране. Ее основные черты: наличие в качестве институциональной основы системы государственных органов управления физической культурой и спортом и учреждений по подготовке спортивного резерва; ключевое место в этой системе занимал Госкомспорт СССР как высший государственный орган специальной компетенции; централизованное финансирование и лимитированное обеспечение спортивных организаций спортивным инвентарем и спортивными товарами; псевдолюбительство в спорте (скрытый профессионализм); наличие эффективной системы ДФСО; создание эффективной многоуровневой системы профессиональной подготовки специалистов по физической культуре и спорту. В советский период были сформированы научные основы управления физической культурой и спортом, закрепленные в соответствующем учебном курсе, включенном в учебные планы физкультурных вузов и техникумов в качестве обязательного предмета; систематически издавались учебные пособия и учебники.
Современный период характеризуется ослаблением государственной формы централизованного управления физической культурой и спортом. Его основные черты: интенсивное развитие спортивного предпринимательства, коммерческих спортивно-оздоровительных организаций; саморазрушение первичного организационного звена физической культуры и спорта; самоликвидация производственной физической культуры; снижение статуса и сокращение компетенции государственных органов управления и особенно Государственного комитета РФ по физической культуре и спорту; существенное повышение статуса Олимпийского комитета России, которому передано право регулирования деятельности федераций по видам спорта, а также других общественных организаций. Сравнительный анализ зарубежных концепций спортивного менеджмента (Chelladurai P., Freyer W., Heinz-Dieter Horch D., Rubingh В., Shephard R.J., Torkildsen G. и др.) [393, 394, 395, 396, 398, 401, 403, 405, 406, 407, 409] и российской теории управления физической культурой и спортом свидетельствует, что в них есть как общие элементы, так и существенные различия. Поэтому одна из актуальных задач российских специалистов по теории менеджмента состоит в том, чтобы на основе сравнительного анализа и конвергенции отечественных и зарубежных теорий управления создать эффективный менеджмент для российских спортивных организаций.
Анализ современного состояния проблемы измерения эф фективности в управлении сферой физической культуры и спорта
Для решения второй задачи исследования по выявлению сущности, понятия, критериев и показателей для измерения и оценки эффективности управления сферой физической культуры и спорта было проведено теоретическое исследование и анализ данных специальной литературы, документов, информационных материалов, опубликованных в специальной периодической литературе; социологический опрос спортивных менеджеров различного уровня и педагогов по физической культуре и спорту; анализ экспертных оценок; методы математической статистики, в том числе факторный анализ, логический анализ, теоретический анализ и синтез.
Логической предпосылкой исследования проблемы эффективности стало гипотетическое предположение о том, что решение проблемы взаимодействия в управлении сферой физической культуры и спорта в субъекте РФ станет одним из путей повышения эффективности в управлении сферой физической культуры и спорта на уровне региона. При этом следует отметить, что предметной областью, на которую мы распространяли идеи измерения и оценки, стало направление, связанное с развитием массового спорта. Так как на современном этапе развития общества и в его ближайшей перспективе в нашей стране наиболее эффективным механизмом достижения целей по развитию сферы физической культуры и спорта, поставленных в Концепции федеральной целевой программы «Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2006-2015 гг.» [173], станет развитие массового спорта, акцент будет сделан на постоянном наблюдении за степенью удовлетворенности населения действиями государства в области физической культуры и спорта и за изменением количества граждан, систематически занимающихся физической культурой и спортом. Концепция предполагает, что за период с 2006 по 2015 г. количество граждан Российской Федерации, систематически занимающихся физкультурой и спортом, должно возрасти с 11,6% (2004 г.) до 30% (2015 г.). При этом планируется, что реализация мероприятий Программы будет осуществляться в три этапа [173]: I этап (2006-2007 гг. - увеличение до 15-17%; II этап (2008-2012 гг.) - увеличение до 25%; III этап (2013-2015 гг.) - увеличение до 30%.
Кроме названного выше критерия (количество граждан РФ, систематически занимающихся физической культурой и спортом), контроль промежуточных и конечных результатов реализации Программы по направлению «Массовый спорт» предполагается осуществлять за количеством сертифицированных физ-культурно-спортивных организаций и центров для занятий спортом; количеством постоянных членов спортивных клубов; количеством квалифицированных тренеров и тренеров-преподавателей, работающих по специальности. Названные критерии, несомненно, являются вспомогательными для решения главной задачи - увеличения количества граждан, систематически занимающихся физической культурой и спортом. Все перечисленные критерии будут учитываться по категориям граждан: моложе 17 лет; старше 45 лет; городские/сельские жители; мужчины/женщины; инвалиды; малообеспеченные категории граждан. Наше исследование не ставит задачу подвергнуть сомнению избранные для контроля за реализацией Программы критерии и показатели. Цель данного раздела также не в оценке принятой Правительством РФ Концепции Программы развития физической культуры и спорта и правильности избранных для контроля ее исполнения критериев и показателей. Она заключается в другом, а именно: проанализировать теорию и практику измерения и оценки управленческой деятельности по развитию физической культуры и спорта за рубежом, в Российской Федерации и в отдельно взятом субъекте РФ.
Комплексной оценкой управленческой деятельности в любой сфере общественной жизни является эффективность. В переводе с латинского «effectivus» означает действенный, производительный, дающий определенный эффект [321, с. 278]. Эффективность связана с результативностью работы и экономичностью. Термин «эффективность» может означать просто экономию (сокращение расходов) или определяться как соотнесение результатов к затратам, а также использоваться как одобрение какой-либо деятельности [82]. Когда говорят об экономической эффективности, то предполагается сопоставление экономических результатов с производственными затратами. Понятие «эффективность» используется также в социальном смысле, который обычно подразумевается при оценке управленческой деятельности в социальной (непроизводственной) сфере, результаты которой напрямую часто не могут быть выражены количественными показателями. Именно отсутствие унифицированных количественных показателей оценки эффективности в социальной сфере порождает частную проблему измерения и оценки эффективности управления сферой физической культуры и спорта как на государственном, так и на муниципальном уровне [19,20].
Понятие «эффективность» непосредственно связано с понятием «эффект». Термин «эффект» в общем случае означает действенность известного фактора в определенных условиях, его влияние на объект, явление или ситуацию. Эффект может проявиться в возникновении нового качества или качественно нового явления. В социально-педагогических системах эффект характеризует возможность осуществления различных мероприятий, сопоставляемых с целями управления [35]. Иными словами, последствия управленческих решений сопоставляются с заявленными целями.
Понятие «эффективность» принято связывать с количественными показателями. Люди на протяжении многих лет научились измерять пространство и время, объем, массу, полезность продуктов природы и собственного материального труда, качество изделий, знания и уровень своего умственного или физического развития, уровень развития физических качеств, в том числе и в спорте высших достижений, где с помощью различных средств, форм и методов контроля построено управление тренировочным процессом спортсменов, а также моделирование наивысшего спортивного результата [94]. Вместе с тем, следует отметить, что измерение и оценка социальной эффективности государственного и муниципального управления по-прежнему остается малоизученной областью знаний как в теории, так и на практике [53]. При этом ориентация только на экономическую эффективность управления зачастую приводит к решениям, которые противоречат интересам большей части гражданского сообщества. Поэтому нельзя сказать, что люди научились достоверно измерять эффективность и результативность управления не только в сфере физической культуры и спорта, но и в других сферах жизни общества. По мнению американских специалистов по управлению, значительно проще обстоят дела при сопоставлении полученного результата и производственных затрат в оценке эффективности производственной организации: «Эффективность операций - это рыночная стоимость производственных выходов, деленная на общую величину затрат организации на израсходованные входы» [114, с. 663]. В социальном управлении экономическая эффективность может быть достигнута снижением уровня текущих издержек благодаря экономии. Поэтому понятие «экономическая эффективность» характеризует в социальной сфере сбережение ресурсов и усилий при функционировании действующих условий. Эффект же достигается, как правило, увеличением усилий и используемых ресурсов за счет вовлечения в оборот новых возможностей и средств. Таким образом, чтобы изменить (повысить) эффективность какой-то действующей социальной системы, нужно прекратить увеличение используемых (вкладываемых) в систему ресурсов и изменить саму систему и ее функционирование.
Анализ и оценка организационно-педагогических основ взаимодействия в управлении сферой физической культуры и спорта
В соответствии с новыми жизненными реалиями в стране изменились не только политические, но и социально-экономические условия, в которых осуществляется развитие всей социальной сферы, в том числе и сферы физической культуры и спорта. Изменилась, по сравнению с советским периодом, и степень вмешательства государства в эту отрасль. Соответственно, в зависимости от степени ответственности государства за развитие физической культуры и спорта появляются новые и отмирают старые обязательства у органов управления сферой физической культуры и спорта на разных уровнях власти. Ранее (см. главу I) мы акцентировали внимание на правовых аспектах разграничения полномочий и роли органов государственной власти и местного самоуправления в развитии физической культуры и спорта в субъектах РФ. Этот фактор непосредственным образом влияет на спортивное пространство субъекта, вызывая к жизни новые аспекты функционирования и развития учреждений и организаций в сфере спорта, в том числе их взаимодействие.
На сегодняшний день взаимодействие физкультурно-спортивных организаций и уровней государственной и местной власти по развитию спорта и массовой физкультуры в России приняло небывалый размах и постоянно расширяет свою структуру и содержание. Причем не только по вертикали между Федерацией и субъектом, но и в конкретных субъектах РФ по линии муниципальных образований. Например, по данным А. Е. Алабужева [6, с. 146], внедрение различных форм взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления Удмуртской Республики при организации и проведении республиканских сельских спортивных игр с 1999 по 2001 г. позволило увеличить количество регулярно занимающихся физической культурой и спортом в среднем на 21%, а в некоторых районах республики - на 31,2%. Стимулом для взаимодействия различных организаций по развитию физической культуры и спорта стало проведение крупных массовых спортивных и физкультурно-оздоровительных мероприятий, в которых принимают участие спортсмены и физкультурники всех муниципальных образований субъекта.
Рассматривая в качестве объекта исследования проблему организации деятельности государственных и муниципальных органов власти в управлении сферой физической культуры и спорта в субъекте Российской Федерации, а предмета исследования их взаимодействие, следует особо выделить в них место и роль правовых и организационно-педагогических механизмов взаимодействия в управлении на федеральном уровне, т. к. известно, что в субъектах зачастую копируют организационную структуру и функциональные механизмы управления, применяемые в центре. На уровне Российской Федерации реализация механизмов взаимодействия в развитии физической культуры и спорта на практике может осуществляться в различных организационно-педагогических формах, но во всех случаях и при любых организационных механизмах базой этого взаимодействия должна стать юридическая, правовая основа.
Прежде чем сформулировать категорию «взаимодействие в управлении сферой физической культуры и спорта», проанализируем категорию более общего порядка - «организационно-педагогическое взаимодействие». Ю. А. Конаржев-ский констатирует, что среди основных педагогических принципов управления педагогическими системами принцип системности и целостности в управлении невозможен без взаимодействия и взаимосвязей всех управленческих функций в деятельности руководителя и педагогического коллектива [168, с. 42]. И. И. Пе-реверзин также указывает на то, что принцип системности в управлении развитием физической культуры и спорта определяет необходимость рассмотрения физкультурно-спортивной организации как целостной социальной системы, состоящей из целого ряда звеньев и взаимодействующей с внешней средой. Этот принцип предполагает также тесную увязку решения социально-педагогических проблем с финансовыми и материально-техническими [263, с. 106].
Управление сферой физической культуры и спорта, как и любая деятельность по управлению, строится на основе основных принципов менеджмента. Авторы учебника по менеджменту в сфере физической культуры и спорта М. И. Золотов, В. В. Кузин, М. Е. Кутепов, С. Г. Сейранов [217] выделили восемь главных принципов, которыми руководствуются органы управления и отдельные руководители в процессе осуществления управленческого воздействия. В свою очередь анализ процессов взаимодействия в системах управления во время осуществления управленческой деятельности сложными социально-экономическими комплексами, каким является физкультурно-спортивный, показал, что выделенные авторами принципы находят применение в управлении, но не охватывают весь спектр управленческой деятельности, в особенности не отражают систему взаимодействия между собой различных элементов системы: например, между уровнями власти в субъекте РФ (государственной властью и местным самоуправлением), между педагогами по физической культуре и спорту и органами управления сферой физической культуры и спорта на уровне муниципальных образований, внутри органов управления на всех уровнях, между органами управления и общественными организациями в сфере спорта и т. д. и т. п., то есть система управления, на наш взгляд, явление настолько многогранное, что ее практически невозможно втиснуть в рамки некоторых принципов, правил или норм поведения
