Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Инвестиционно-финансовая деятельность в муниципальных образованиях
1.1. Основы инвестиционно-финансовой политики органов местного самоуправления 12
1.2. Регулирование отношений муниципальной собственности 35
Глава 2. Укрепление инвестиционно-финансовой базы местного самоуправления
2.1. Финансовая деятельность органов местного самоуправления (на примере Новгородской области) 41
2.2. Реализация инвестиционной политики на уровне региона и муниципального
образования 64
2.3. Эффективное использование муниципальной собственности 91
. Заключение 112
Список использованной литературы 123
Приложения
- Основы инвестиционно-финансовой политики органов местного самоуправления
- Регулирование отношений муниципальной собственности
- Финансовая деятельность органов местного самоуправления (на примере Новгородской области)
Введение к работе
Актуальность темы исследования
Основу процесса реформирования экономики муниципальных образований составляет возможность формирования в них соответствующих рыночных механизмов, в значительной степени зависящих от достаточной финансовой базы. Вместе .с тем, без инвестиционной деятельности муниципалитетов, без четко налаженного их взаимодействия с органами государственной власти регионов трудно рассчитывать на эффективное решение этой проблемы.
Основными причинами дефицита финансовой базы является низкая рентабельность и даже убыточность большинства предприятий и, как следствие снижение доходной базы местных бюджетов, нерациональное использование имеющихся финансовых и материальных ресурсов, слабая заинтересованность и ответственность органов местного самоуправления в увеличении доходов.
Экономический кризис резко снизил уровень доходов и увеличил финансовую нагрузку на местные бюджеты. При этом передаваемые на местный уровень полномочия, как правило, не сопровождаются передачей соответствующих доходных источников. Практически отсутствует налогово-бюджетная самостоятельность органов местного самоуправления в рамках четких и прозрачных взаимоотношений с вышестоящими бюджетами, и как следствие, стимулы для создания благоприятных условий экономического развития и привлечения инвестиций.
Для решения обозначенных проблем автором предложен анализ существующей инвестиционно-финансовой деятельности муниципальных образований в целях определения механизмов ее совершенствования, расширения экономической базы местного самоуправления и постепенного перехода на самофинансирование.
Степень разработанности научной проблемы
Организационные и финансово-экономические основы формирования- и развития муниципального образования рассматриваются в трудах многих отечественных и зарубежных ученых. Теоретические основы функционирования муниципальных финансов и организация бюджетного процесса исследуются в работах Аганбегяна А., Балабанова И., Карпичникова В., Львова Д., Маннапова Р., Панскова В., Шевелкина Н.. Вопросам управления муниципальным хозяйством посвящены работы Албекова М., Андрианова В., Ахмадуева А., Велихова Л., Глазырина М, Гранберга А., Данкова А., Ковалева В., Медведева Н., Музыченко Л., Прусака М., Широкова А., Шульгина П., Шадрина А., Чиркова Е. Юрковой С. Инвестиционная и инновационная деятельность муниципальных образований представлена в работах Михайлова Е., Рябова В., Шайбаковой Л., Чирковой Е.
Вместе с тем, наличие различных подходов к расширению механизмов хозяйственной деятельности местного самоуправления, мобилизации и вовлечения в оборот имеющихся финансовых и инвестиционных ресурсов, совершенствованию технологии бюджетного процесса, эффективному использованию муниципальной собственности являются до конца не изученными. Этим обусловлен выбор темы диссертационного исследования.
Цель настоящей диссертации заключается в разработке обоснованных рекомендаций по совершенствованию инвестиционно-финансовой деятельности в муниципальных образованиях.
Реализация поставленной цели предполагает решение следующих задач:
• определить объективное содержание понятия «инвестиционно-финансовая деятельность»;
• исследовать закономерности переплетения финансовых потоков и инвестиционных процессов;
• проанализировать динамику инвестиционных и финансовых процессов в рамках реформирования муниципальной экономики;
• проанализировать состояние финансовой базы местного самоуправления и обозначить пути ее укрепления;
• определить механизмы инвестиционно-финансового развития муниципальной экономики на основе эффективного использования муниципальной собственности;
• выработать рекомендации по инвестиционно-финансовой деятельности посредством совершенствования инвестиционной и финансовой политики органов местного самоуправления.
Объектом исследования выступают инвестиционно-финансовые отношения муниципальных образований, формируемые в процессе реформирования региональной экономической политики.
Предметом исследования избраны принципы и механизмы совершенствования инвестиционно-финансового деятельности, необходимые для функционирования и развития экономических процессов в муниципальных образованиях в их взаимодействии.
Теоретической и методологической базой исследования является комплексный подход к изучению финансовых и инвестиционных процессов в системе «субъект федерации муниципальное образование», основанный на изучении теоретических, нормативно-правовых материалов и самостоятельных исследований автора.
Научная новизна полученных результатов исследования состоит в следующем:
1. На основе изучения взглядов отечественных ученых и специалистов автором установлено, что объектом и субъектом местного самоуправления является определенное единство производственных и социальных структур населения и природных ресурсов в регионе и муниципальных образованиях, обеспечивающих воспроизводственный процесс.
Объектом является хозяйственный комплекс, в котором реализуются- принципы саморазвития муниципального образования на основе получения социальных благ в зависимости от экономических результатов. Имеется ввиду:. расширение хозяйственной деятельности местного самоуправления, регулирование внутреннего рынка и финансовых потоков на территории, совершенствование технологии бюджетного процесса, создание маркетинговых и инновационных центров, финансово-производственных ассоциаций. Это позволит органам местного самоуправления в полной мере стать субъектом хозяйствования и власти.
2. Исследование проблем инвестиционной политики и муниципальных финансов позволило автору обосновать критерии функционирования инвестиционно-финансовой деятельности. Сущность их состоит в интеграции финансовых потоков и реальных инвестиционных процессов в единый комплекс; во взаимосвязи (взаимопроникновении) или объединении финансовых и инвестиционных ресурсов.
Объединение финансов и инвестиционного процесса призвано совершенствовать в конечном итоге экономические механизмы хозяйствования.
Муниципальная собственность в данной системе отношений интегрирует в единую систему финансовые потоки, инвестиционный процесс и хозяйственные механизмы муниципального образования.
В качестве показателя, характеризующего уровень развития инвестиционно-финансовой деятельности, предлагается показатель базовой пропорции, рассчитанный как отношение валового муниципального продукта к конечному потреблению.
3. Исследованы пути совершенствования инвестиционно-финансовых отношений, реализуемых в муниципальном образовании, стимулирующих экономическую деятельность местного самоуправления по увеличению доходов местных бюджетов.
При этом доходы местного бюджета предлагается определять как сумму, полученную за счет собственных налоговых источников, плюс дотации из регионального и федерального бюджетов (на закрепленной основе) для выравнивания их до величины среднего по регионам России социального норматива и плюс доходы в зависимости от суммы прироста валового муниципального продукта на душу населения - по повышенному коэффициенту. Увеличение конечного потребления в муниципальном образовании ставится в зависимость от прироста валового муниципального продукта. Нами предлагается формула для определения потребления объема социальных благ и услуг в зависимости от повышения производительности труда:
C(t)M = С(ф)м + Сд + КрП(0м, где С(1)м - планируемое конечное потребление на душу населения муниципального образования к периоду t;
С(ф)м - фактическое конечное потребление на душу населения без учета дотируемой и стимулируемой частей;
Сд - дотируемое конечное потребление на душу населения до средней величины по регионам страны на долговременной основе (Ср); КрП(1)м — стимулирующая составляющая;
Кр - повышенная доля налоговых отчислений в местный бюджет (Ср); Пм - прирост валового муниципального продукта, произведенного на душу населения, отнесенного к периоду t.
С(ф)м + Сд должно быть не менее государственного социального норматива, а уровень С(ф)м не должен снижаться, что позволит существенно стимулировать экономическую деятельность муниципалитетов.
4. Предложена новая форма инвестиционно-финансовой деятельности - рекреационная корпоративная структура, объединяющая все формы собственности и формируемая на основе имущественных и договорных отношений. Она наделяется функциями: аккумуляции ныне разрозненных • инвестиционных и финансовых потоков и их рационального использования; координации деятельности учреждений рекреации и других, ее участников; привлечения отечественных и зарубежных инвесторов; выпуска и реализации акций.
5. Разработаны предложения по совершенствованию взаимоотношений органов местного самоуправления с предприятиями различных форм собственности: кредитование местных проектов под залог муниципального имущества; предоставление права на долгосрочную аренду и застройку земельных участков на конкурсной основе. Это, с одной стороны, обеспечит наиболее рациональное и эффективное использование земли, с другой, - способствует повышению престижа местной власти не только у населения, но и субъектов рынка, создавая у них заинтересованность во взаимовыгодном сотрудничестве.
6. На основе изучения организационно-экономических условий, создаваемых в муниципальных образованиях для инвесторов (освобождение от налогов до полной окупаемости проектов, создание системы гарантий иностранным инвестициям), предложена эффективная форма инвестиционно-финансовой деятельности - привлечение денежных ресурсов населения, в том числе предпринимателей, гораздо превышающих бюджетные средства.
Привлечение инвестиций у населения может быть экономически обосновано при условии тщательной проработки маркетинговой и инновационной стратегии развития муниципального образования.
Средства, заимствованные у населения, в случае их быстрой окупаемости, являются менее неинфляционным источником финансирования инновационных проектов, направленные на перепрофилирование, реконструкцию существующих предприятий. При этом выпуск долговых обязательств позволяет эмитенту в короткие сроки сконцентрировать значительные ресурсы, необходимые для финансирования новых капиталовложений.
Заимствования выступают еще и как эффективный способ привлечения населения к активному решению местных проблем, при условии, что это будут быстро не только окупаемые, но и жизненно-важные проекты,.
Основные положения диссертации, выносимые на защиту
• Обоснование понятия "инвестиционно-финансовая деятельность" муниципального образования, в котором наиболее полно обеспечиваются взаимодействие производственной и социальной сфер, их согласованное и динамичное развитие, реализуются принципы саморазвития муниципального образования на основе использования механизма получения социальных благ в зависимости от экономических результатов.
За критерий оценки эффективности инвестиционно-финансовой деятельности предложено принять - выпуск валового муниципального продукта на душу населения, обеспечивающий рост конечного потребления, а также установлена зависимость между ними, позволяющая стимулировать деятельность муниципалитетов.
• Механизмы совершенствования инвестиционно-финансовой деятельности, направленные на повышение финансовой самостоятельности местных бюджетов за счет привлечения всех имеющихся доходных источников:
- расширение хозяйственной деятельности местного самоуправления за счет регулирования внутреннего рынка и финансовых потоков на территории, создание муниципального земельного кадастра, бизнес-паспорта муниципального образования, проведение мониторинга муниципальных предприятий с указанием формы использования - в оперативное управление, хозяйственное ведение, в аренду;
- формирование достаточной финансовой базы, в т.ч., за счет выделения выравнивающей субвенции из стабилизационного фонда и дотации на закрепленной основе из регионального бюджета;
использование современных технологий региональных (муниципальных) займов, . в том числе у населения, которые предоставляют возможность сконцентрировать значительные денежные ресурсы для финансирования социально важных инвестиционных проектов в муниципальном образовании и регионе;
-стимулирование самостоятельного развития муниципальных образований путем создания корпоративных структур, муниципальных маркетинговых и инновационных центров, муниципальных финансово-производственных ассоциаций.
• Новая форма территориальной экономической организации и управления - рекреационная корпоративная структура по типу "Валдайский туристический и оздоровительный центр" в Валдайском районе Новгородской области с позиций использования рекреационных и производственных ресурсов, формируемая на основе имущественных и договорных отношений. Она наделяется функциями: аккумуляции ныне разрозненных материальных и финансовых ресурсов и их рационального применения, привлечения отечественных и зарубежных инвесторов, выпуска и реализации акций, формирования и эффективного использования целевых фондов.
Практическая значимость работы определяется прикладным характером изучения механизмов совершенствования инвестиционно-финансовой деятельности в муниципальных образованиях, направленностью исследования на решение проблем дальнейшего реформирования муниципальной экономики.
Предложенные автором основные теоретические и практические выводы могут использоваться представительными и исполнительными органами власти субъекта федерации и местного самоуправления в ходе принятия решений реформирования муниципальной экономики, а также в учебном процессе при изучении дисциплин: «Экономика и управление муниципальными образованиями», «Местные финансы и управление», «Финансы региона и муниципалитетов». ...
Апробация результатов исследования. Основные идеи настоящего исследования докладывались на научных конференциях и семинарах регионального уровня, совещаниях глав администраций городов и районов Новгородской области, получили их практическую поддержку и нашли свое отражение в деятельности соответствующих местных органов.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Основы инвестиционно-финансовой политики органов местного самоуправления
Процесс социально-экономических преобразований, происходящих в России с начала 90-х годов, результаты этих преобразований более чем убедительно показывают, что легковесное отношение к рынку, незнание, непонимание или игнорирование законов развития рыночной экономики, с неизбежностью приводит к негативным последствиям. И, напротив, из практики рыночных реформ в России известны сотни примеров умелого использования всех тонкостей рыночного механизма во взаимоотношениях с партнерами и, как следствие, достижение на этой основе эффективного хозяйствования.
Для решения задачи формирующихся рыночных принципов хозяйствования в России весьма полезен будет опыт зарубежных стран. Вместе с тем, признавая в целом ценности зарубежной практики в деле развития рыночных отношений, все же нельзя упускать из виду как специфику нашей страны, так и сложившиеся обстоятельства и издержки переходного периода. Не вызывают возражения, что механическое применение опыта стран с развитой рыночной экономикой дает мало пользы, если не будут и далее учитываться особенности России, уровень культуры и исторические традиции в организации и стимулировании различных видов деятельности.1 Немаловажное значение имеют сегодня реальные условия складывающейся социально-политической ситуации на местах: в регионах, городах, селах. Это налагает свою специфику на процесс формирования рыночно ориентированной муниципальной экономики. Здесь требуется продуманность, постепенность и последовательность системы организационно-правовых, финансово-экономических и социально-психологических мер и воздействий.2
Основополагающим в становлении и развитии местного самоуправления является знание сущности и специфики объекта, на котором оно организуется. Сущность муниципального управления как субъекта хозяйствования и демократической власти состоит в обеспечении многообразных потребностей населения посредством его активного вовлечения в управление делами образования, использования, при этом принципов самоорганизации, саморазвития и самофинансирования и др.
Местное самоуправление относится к числу важнейших элементов государственного устройства России, предусмотренного Конституцией Российской Федерации, принятой в 1993 году. В 20 статье Конституции содержатся нормы, имеющие непосредственное отношение к осуществлению местного самоуправления. Основной закон Российской Федерации содержит ряд конституционных положений, принципиально отличающих настоящее государственное устройство России от ранее существовавшего в части вопросов осуществления местного самоуправления. В первую очередь к указанным положениям относятся конституционные нормы, устанавливающие: гарантированность местного самоуправления со стороны государства (статьи 12,133);
самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий (статьи 12, 130, 131, 132);
организационную обособленность органов местного
самоуправления от системы органов государственной власти (статья 12);
осуществление местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций (статья 131);
Регулирование отношений муниципальной собственности
Средства местных бюджетов, муниципальных внебюджетных фондов, ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, и другие финансовые ресурсы являются муниципальной собственностью.
Статья 212 Гражданского кодекса Российской Федерации вслед за Конституцией устанавливает, что в России, «признается частная,, государственная, муниципальная и иные фирмы собственности». Таким образом, муниципальная собственность является самостоятельной (первичной) формой собственности наряду с другими, признаваемыми в Российской Федерации. Муниципальная собственность (имущество плюс финансы) является материальной основой исполнения функций, возложенных на органы местного самоуправления Конституцией, законодательством Российской Федерации и субъектов Федерации (Рис.4).
Ситуация в муниципальном секторе экономики продолжает оставаться сложной и противоречивой. Это обусловлено в первую очередь тем, что в ходе разгосударствления собственности в муниципальную собственность были переданы преимущественно убыточные структуры (парикмахерские, ателье, другие учреждения службы быта), как правило, недостаточно оснащенные, убыточные, с незначительными оборотными средствами.
Обвальная приватизация привела к неоправданному дроблению крупных и средних структур, особенно в сельском хозяйстве, торговле, транспорте и строительстве, на мелкие. Допущенные перекосы породили трудности не только в производственной сфере, но, что не менее важно, и в социальной, вызвав массовую безработицу, обнищание значительной части населения, нарушение основных конституционных прав граждан -на жилье, на работу и наконец - на достойную жизнь.
Финансовая деятельность органов местного самоуправления (на примере Новгородской области)
«Важнейшей частью бюджетной системы страны являются бюджеты муниципальных образований. Именно здесь, и в первую очередь на уровне административных единиц органы местного самоуправления часто осуществляют функции органов государственного управления. Это по факту - так. Именно здесь идет борьба между региональными администрациями и органами самоуправления, между мэрами и главами регионов. В основном это - конфликты бюджетов, в результате которых средства бюджетов всех уровней далеко не всегда используются эффективно и по назначению. Из этого же проистекают многие проблемы экономической и политической нестабильности в отдельных регионах России»,
В настоящее время остро стоит проблема формирования бюджетов муниципальных образований. В регионах, где довольно значительным является централизованное бюджетное финансирование и остается слабым производственный сектор экономики, с полным основанием муниципальные бюджеты можно замкнуть на районном уровне, как это практикуется в Новгородской области, где административной единицей местного самоуправления в области является район. Он объединяет сельское и городское население, проживающее на данной территории с целью организации совместного производства, социального и административного обслуживания жителей.
Для реализации функций, возложенных на местное самоуправление, каждый район имеет свой бюджет. Причем после 1995 г. бюджет стал единым, а не консолидированным, он больше не дробится на отдельные более мелкие бюджеты сельских, поселковых Советов, которые в силу своей незначительной доходной базы не могли решать возложенные на них задачи. Укрупненный бюджет эластичен, что немаловажно при дефиците средств. Его доходная база более устойчива, и это позволяет решать вопросы на едином административном уровне.
Муниципальный бюджет представляют собой основанную по совокупности финансово-экономических отношений и юридических норм "форму образования и расходования денежных средств" (1. Закон Новгородской области "О местном самоуправлении в Новгородской области".), предназначенных для финансирования функций органов местного самоуправления. В Новгородской области устройство муниципального бюджета основывается на принципах единства, полноты, реальности, гласности и самостоятельности местного бюджета, четкого разграничения функций областного бюджета и местных.
В соответствие со статьей 132 Конституции Российской Федерации, своим уставом органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет; устанавливают местные налоги и сборы. При этом разработку проекта и исполнение бюджета Новгородской области осуществляют администрации муниципальных., образований Новгородской области. Утверждение бюджета и контроль за его исполнением осуществляет представительный орган местного самоуправления. При этом и в доходной, и в расходной частях местного бюджета предусматривается раздельное (отдельной строкой) финансирование вопросов муниципального и государственного уровней. Вмешательство иных органов и организаций в процессе разработки, утверждения и исполнения бюджета, утверждения отчета о его исполнении не допускается.
Бюджет формируется на основе прогноза основных направлений социально-экономического развития муниципального образования, который разрабатывает комитет по экономике (по управлению муниципальным имуществом).
