Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ЗАЕМНО-ИНВЕСТИЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
1.1. Актуальные проблемы государственных и муниципальных заимствований
1.2. Особенности процесса привлечения и использования заемных средств на субфедеральном и местном уровнях
1.3. Понятие заемно-инвестиционной системы субъекта Российской Федерации и муниципального образования
ГЛАВА II. ЗАЕМНО-ИНВЕСТИЦИОННАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
2.1. Становление и развитие рынка субфедеральных и муниципальных заимствований
2.2. Современное состояние рынка заимствований органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления
2.3. Опыт заемно-инвестиционной деятельности субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления
ГЛАВА Ш. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ФОРМИРОВАНИЯ ФИНАНСОВОГО МЕХАНИЗМА ЗАЕМНО-ИНВЕСТИЦИОННОЙ СИСТЕМЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ОРГАНА ВЛАСТИ
3.1. Концептуальные подходы к формированию заемно-инвестиционной системы территориального органа власти
3.2. Региональные особенности заемно-инвестиционной деятельности субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления
3.3. Основные направления государственного регулирования заемно-инвестиционной деятельности субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 161
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 165
ПРИЛОЖЕНИЯ
- Актуальные проблемы государственных и муниципальных заимствований
- Становление и развитие рынка субфедеральных и муниципальных заимствований
- Концептуальные подходы к формированию заемно-инвестиционной системы территориального органа власти
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В федеративных государствах, к которым относится и Российская Федерация, важное значение в формировании ресурсов, необходимых для финансирования расходов, связанных с социально-культурным и коммунально-бытовым обслуживанием населения, принадлежит территориальным финансам. В условиях сохраняющейся дефицитности подавляющего количества территориальных бюджетов перед органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления со всей остротой встает проблема поиска альтернативных источников финансовых ресурсов для финансирования текущих и капитальных расходов территориальных бюджетов.
В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации субъекты РФ и муниципальные образования могут использовать следующие источники финансирования бюджетных дефицитов: государственные и муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени*субъекта РФ»или муниципального образования; бюджетные ссуды и бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной'системы; кредиты, полученные от кредитных организаций; поступления от продажи имущества, находящегося в государственной собственности субъекта РФ или муниципальной собственности; изменение остатков средств на счетах соответствующего бюджета. Все эти источники, хотя и в разных пропорциях, используются в российской бюджетной практике. В последние три года стал активно восстанавливаться рынок субфедеральных и муниципальных заимствований, заметно повысился их удельный в общем объеме привлекаемых заемных средств.
В результате посредством региональных и местных бюджетов перераспределяются огромные финансовые ресурсы. Это обстоятельство ставит перед финансовой наукой проблему поиска эффективных способов использования привлекаемых территориальными органами власти заемных ресурсов. Российская практика заимствований в период становления и развития рынка субфедеральных и муниципальных долговых обязательств показала опасность привлечения займов для покрытия хронических дефицитов бюджетов. Такие займы не способны решить проблему
4 стабилизации и устойчивости территориальных бюджетов в долгосрочной перспективе и тем более - способствовать развитию территорий.
В теоретическом плане более прогрессивным подходом является выпуск займов инвестиционной направленности, обеспечивающих направление привлекаемых финансовых ресурсов на социально-экономическое развитие территории. В рамках этого подхода в российской литературе рассматриваются различные варианты, самым сложным из которых, но в то же время представляющим собой наиболее развитую форму реализации заемно-инвестиционной политики территориального органа власти, является механизм заемно-инвестиционной системы. В России удалось не только разработать теоретическую конструкцию этой системы, но и опробовать ее на практике в г. Москве. Однако эта система пока не получила широкого практического применения, в том числе, по мнению автора - и по причине недостаточно глубокой научной проработки ее важнейших аспектов. В этой связи актуальными задачами являются критическое осмысление накопленного опыта, определение перспективных направлений г деятельности территориальных органов власти, разработка основ стратегии и тактики привлечения и использования заемных ресурсов в бюджетном процессе.
Степень научной проработанности темы. Проблемы формирования и использования финансовых ресурсов субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления в период становления и развития системы субфедеральных и муниципальных заимствований активно разрабатывались российскими учеными. В работах, посвященных муниципальным заимствованиям, авторы стремились дать широкое представление об основных тенденциях развития региональных рынков ценных бумаг. Среди имеющихся разработок по этому вопросу следует отметить труды Алексеева М.Ю., Алехина Б.И., Баринова В.Г., Данилова Ю.А., Златкис Б.И., Климовича М.В., Костикова И.В., Лыковой Л.Н., Пахомова СБ., Тарачева В.А., Шабалнна А.О., Шадрина А.П., Яндиева М.И. Тем не менее многие аспекты субфедеральных и муниципальных заимствований остаются недостаточно исследованными, и прежде всего это касается выбранного автором аспекта проблемы, которая лишь отчасти нашла отражение в фундаментальных научных работах.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются принципы, инструменты, механизмы и правовые нормы организации заемно-инвестиционной деятельности субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Конкретным предметом исследования является финансовый механизм заемно-инвестиционной системы территориального органа власти.
Цель исследования заключается в раскрытии теоретического содержания финансового механизма государственных и муниципальных заимствований; конечной целью исследования является подготовка предложений, направленных на повышение эффективности заемно-инвестиционной деятельности субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Цель исследования обусловила необходимость решения следующих задач:
раскрыть содержание, роль и цели государственных и муниципальных заимствований;
определить особенности субфедеральных и муниципальных заимствований субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в конкретных российских условиях;
сформулировать понятие заемно-инвестиционной. системы, определить ее объективные функции, цели и задачи, основные принципы функционирования;
выявить основные тенденции развития рынка субфедеральных и муниципальных заимствований в период его становления и проанализировать современное состояние процесса заимствований органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;
определить причины и факторы, снижающие эффективность заемно-инвестиционного процесса на субфедеральном и местном уровнях на основе изучения опыта территориальных органов власти, осуществляющих заемно-инвестиционную деятельность,
обосновать концептуальные подходы к формированию заемно-инвестиционной системы субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и определить альтернативные способы осуществления заемно-инвестиционной деятельности территориальными органами власти.
Методологической и теоретической основой исследования являются фундаментальные труды ведущих отечественных и зарубежных ученых по про-
блемам рыночной экономики и территориальных финансов - Абалкина Л.И., A.M. Година, Ковалевой В.В., Павловой Л.Н., Подпориной И.В., Поляка Г.Б., Роговой О.Л., Сенчагова В.К., Сычева Н.Г. и других ученых. В работе над диссертацией использованы методологические разработки международных финансовых организаций в области государственных и муниципальных заимствований, а также законодательные акты РФ, решения Правительства РФ и региональных органов управления по вопросам осуществления государственных и муниципальных заимствований.
Научная новизна диссертационного исследования. Основные научные результаты, полученные лично автором, заключаются в следующем:
доказано, что в зависимости от конкретных целей и условий осуществления государственных и муниципальных заимствований их последствия для экономики и бюджетной системы определяются двумя главными взаимосвязанными факторами: характером бюджетного дефицита и направлениями использования1 заемных ресурсов;
раскрыты взаимосвязанные и взаимообусловленные особенности субфедеральных и муниципальных заимствований, главными из которых являются их относительно узкая функциональная роль, определяемая статусом органа власти, выступающего в роли эмитента; сравнительно узкий круг потенциальных кредиторов и ограниченные реальные возможности территориальных органов власти в осуществлении заимствований; высокая зависимость политики заимствований территориальных органов власти от действующего федерального законодательства и общей экономической политики центра и др.;
сформулировано авторское определение заемно-инвестиционной системы, обоснованы ее место и роль в системе территориальных финансов, принципы функционирования; доказано, что заемно-инвестиционная система территориального органа власти объективно нацелена на выполнение функций, имманентно присущих государственным финансам и их центральному звену - бюджету, однако выполнение этих функций в рамках заемно-инвестиционной системы осуществляется в специфической форме;
на основе анализа опыта инвестиционного использования заемных средств и результатов функционирования заемно-инвестиционной системы г. Москвы еде-
7 лан вывод о том, что наиболее перспективным и потенциально эффективным способом осуществления заемно-инвестиционной деятельности является механизм заемно-инвестиционной системы, способной аккумулировать значительные инвестиционные ресурсы на цели социально-экономического развития территорий;
- обоснованы концептуальные подходы к формированию заемно-
инвестиционной системы территориального органа власти: сформулированы стра
тегические цели, задачи и соответствующие им основные направления использова
ния средств, а также принципы определения приоритетных отраслей; с учетом ре
гиональных особенностей разработаны рекомендации по использованию альтерна
тивных способов осуществления заемно-инвестиционной деятельности территори
альными органами власти;
- на основе анализа опыта зарубежных стран и российской практики доказа
на необходимость государственного регулирования процесса субфедеральных му
ниципальных заимствований; обоснованы основные направления такого регулиро
вания применительно к российским условиям.
Теоретическая? и практическая значимость результатов-исследования заключается в том, что> его результаты* расширяют теоретико-методологическую базу для повышения*эффективности заемно-инвестиционной деятельности территориальных органов власти. Результаты исследования могут использоваться» при формировании субъектами РФ и органами местного самоуправления концептуальных основ политики заимствований на средне- и долгосрочную перспективу.
Практическое значение диссертации заключается в доведении теоретических исследований до выработки конкретных практических рекомендаций и предложений по формированию заемно-инвестиционной системы субъекта РФ или органа местного самоуправления, использованию альтернативных способов осуществления заемно-инвестиционной деятельности.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения и результаты диссертационного исследования нашли отражение в публикациях автора, а также практическое применение в процессе деятельности ОАО «Альфа-Банк» на рынке субфедеральных и муниципальных заемщиков.
Отдельные положения диссертации, в частности, модель выставления кредитного рейтинга субфедеральным и региональным заемщикам, а также отдельным
8 выпускам территориальных облигационных займов, предоставляющая возможность для Банка и для его клиентов (инвесторов) объективно оценить кредитный риск эмитента в российских условиях, были апробированы и внедрены в ходе проведения операций Банка, как при инвестировании собственных средств, так и при инвестиционном консультировании клиентов. Выводы и предложения по организации заемно-инвестиционной системы территорий используются при выработке рекомендаций Банка территориальным органам власти.
Публикации. По теме диссертации опубликовано 4 работы общим объемом 3,8 п.л.
Актуальные проблемы государственных и муниципальных заимствований
Органичной составляющей финансового рынка любого современного государства является рьшок государственных заимствований. Более того, во многих странах становление рынков ценных бумаг начиналось именно с операций с государственными ценными бумагами. В России потребность в формировании фондового рынка наиболее отчетливо проявилась во второй половине VXIII в. Российские ценные бумаги стали постоянно котироваться на зарубежных биржах, начиная, с 1769 г., во время войны с Турцией, когда российское правительство прибегло к внешним займам. В 1809-1810 гг. был выпущен первый государственный внутренний заем, который, собственно, и положил начало регулярному обращению ценных бумаг на внутреннем рынке1. В течение последнего столетия Россия достаточно регулярно и активно использовала как внутренние, так и внешние займы.
Несмотря на имеющийся большой опыт государственных заимствований, в отечественной экономической литературе советского периода проблемы, посвященные государственному долгу, практически не рассматривались. Отчасти из-за отсутствия глубоких научных разработок по вопросам государственных заимствований и управления государственным долгом, российское правительство оказалось не в состоянии выработать и реализовать эффективную стратегию долговой политики в условиях острого экономического кризиса 90-х гг., в результате чего фактически проводившаяся политика государственных заимствований в немалой степени способствовала углублению кризисных тенденций.
В последнее десятилетие, особенно после мирового финансового кризиса, начавшегося в 1997-1998 гг., появились многочисленные исследования российских и зарубежных ученых, посвященные вопросам государственного долга.
Становление и развитие рынка субфедеральных и муниципальных заимствований
В существующих концепциях заемно-инвестиционных систСхМ облигационные заимствования рассматриваются как основной источник заемных ресурсов, формирующих ресурсную (финансовую) базу этой системы. Хотя в новейшей российской истории России становление рынка субфедеральных и муниципальных заимствований началось только в 1992 г., в относительно недавнем прошлом (в конце XIX - начале XX вв.) Россия уже имела опыт таких заимствований, причем достаточно успешный. Отдельные аспекты этого опыта, как представляется, не утратили своей актуальности и заслуживают внимания в связи с рассматриваемой в диссертации проблематикой. Муниципальные займы в России стали приобретать существенное значение, начиная с последней четверти XIX в. К началу XX в. рынок муниципальных долговых обязательств принял относительно крупные размеры: его удельный вес в общем объеме ценных бумаг составил в 1909-1913 гг. около 8% против 2,5% в 1904-1906 гг.19. Примечательно, что ценные бумаги российских городов стали даже котироваться на зарубежных рынках.
В Санкт-Петербурге первый заем был выпущен в 1875 г., после которого в течение последующих примерно трех десятилетий было осуществлено еще несколько выпусков. Как правило, все займы выпускались для целей финансирования строительства объектов транспортной или, в меньшей степени, жилищной и торговой инфраструктуры. За счет средств, полученных от муниципальных займов, в Санкт-Петербурге были построены такие важные объекты, как Дворцовый, Литейный, Троицкий, Охтинский и Пантелеймоновский мосты. За счет займов производились также работы по устройству гранитных набережных на правом берегу Большой Невы, переустройству городских линий конно-железной дороги, производство первых электрических трамваев, выкуп и дальнейшее развитие городской водораспределительной сети, возведение ряда других объектов социального и торгового назначения.
Муниципальные займы Санкт-Петербурга были рассчитаны на срок обращения от 48,5 лет (Первый 5% заем 1875 г.) до 73 лет (Третий 4% заем 1898 г.); два займа 1901 и 1902 гг. имели срок обращения 67 лет. Расходы для уплаты процентов по облигациям займов и проведению ежегодных тиражей подлежали включению в смету городских расходов. К каждой облигации прикладывался талон, по предъявлении которого по истечении срока последнего купона выдавался новый купонный лист. Купоны и вышедшие в тираж облигации должны были предъявляться к платежу в течение 10 лет со дня наступления платежа по ним. По окончании этого срока они і теряли свое достоинство и следовавшие по ним платежи зачислялись в пользу города. На основании ст. 117 и 139 Городского Положения 1870 года, все займы города обеспечивались всеми его средствами. Облигации муниципальных займов часто принимались в залог по подрядам, поставкам и другим договорам с городской Думой по нарицательной цене. Госбанк выдавал ссуды под эти ценные бумаги на основании своего Устава.
Облигации Четвертого 4,5% займаЛ90Г года и 5% займа 1908 года имели номинальную стоимость не только в рублях, но также в германских марках и французских франках. Текст облигаций был соответственно на русском, французском и немецком языках. Уплата процентов по этим облигациям осуществлялась в России, Париже, Женеве, Брюсселе, Берлине, Гамбурге.
Опыт Санкт-Петербурга является не только весьма показательным, но и поучительным. Во-первых, займы сыграли важную роль в развитии производственной и социальной инфраструктуры города; во-вторых, они были хорошо организованы: длительный срок обращения (от 48,5 до 73 лет), умеренный уровень доходности (4,5%-5%), признание мировым рынком. Все это свидетельствует о высокой степени надежности займов и заинтересованности инвесторов в приобретении ценных бумаг Санкт-Петербурга.
Всего же в начале XX в. долговые обязательства выпускали свыше 100 городов России. К 1913 году общая облигационная задолженность российских городов составляла 444,6 млн. рублей, причем 48% ее образовалось в течение предыдущих пяти лет 5 лет (с 1908 по 1912 год), когда сумма эмиссий городских займов соста 59 вила 261,9 млн. рублей, или в средне м 52,4 млн. рублей в год. Оборот на крупнейших биржах страны по этим бумагам был сопоставим с оборотом по государственным и корпоративным бумагам. Международное признание было характерно для многих российских муниципальных облигаций того времени: 75% этих займов размещалось за границей, а в отдельные годы они размещались там практически полностью (1908 - 95,6%; 1912 - 96,6%)20.
В современной России рынок субфедеральных и муниципальных ценных бумаг начал формироваться (точнее говоря - восстанавливаться после его ликвидации в советский «период) в 1992 г. За свою короткую историю этот рынок успел пройти несколько этапов развития. В литературе существуют различные подходы к определению хронологических рамок этих этапов. Одни экономисты только в течение только одного периода с 1992 по 1997 гг. выделяют несколько самостоятельных этапов: "пилотные" выпуски (1992 - 2 кв. 1994 г.); формирование вторичного рынка (3 кв. 1994 - 1 кв. 1997 г.); ускоренное развитие (2 кв. 1997 - 2 кв. 1998 г.) с переходом в фазу кризиса с 3 кв. 1998 г. .
Концептуальные подходы к формированию заемно-инвестиционной системы территориального органа власти
Рынок субфедеральных и муниципальных заимствований после финансового кризиса 1998 г. к настоящему времени практически полностью восстановился и, как показывают современные тенденции, начинает превращаться в активно развивающийся сегмент финансового рынка. В 2002-2003 гг., наряду с такими известными и финансово мощными эмитентами, как Москва и Санкт-Петербург, на рынке субфедеральных и хМуниципальных заимствований появились новые эмитенты. По прогнозам авторитетных специалистов и экспертов в области фондового рынка, уже в ближайшей перспективе этот рынок будет развиваться ускоренными темпами, и, вполне вероятно, что уже через несколько лет объемы этого рьгака могут быть сопоставимыми с рынком федеральных ценных бумаг и, соответственно, с объемами федерального долга.
Следует также учесть, что помимо облигационных заимствований территориальные органы власти используют другие источники заемных средств, причем не только не уступающие по своим объемам облигационным заимствованиям, но, пока, как правило, многократно превосходящие их, особенно на местном уровне. В результате посредством региональных и местных бюджетов перераспределяются огромные финансовые потоки (как было показано ранее, в 2003 г. общая сумма привлеченных средств на региональном уровне составила 174,9 млрд. руб., на местном - 67,9 млрд. руб.). В этих условиях проблема поиска механизмов, обеспечивающих максимально эффективное использование заемных средств, приобретает особую актуальность. Объективно назрела потребность в кардинальном изменении существующих подходов к привлечению и использованию заемных средств: "проедание" кредитных ресурсов крайне неэффективно и в итоге приводит к нарастанию бюджетных диспропорций.
Альтернативой существующей практике является привлечение заемных ресурсов для финансирования общегородских инвестиционных программ, реализация которых приводит в кратко- или среднесрочной перспективе либо к значительному снижению базовых бюджетных расходов, либо создает предпосылки для усиления конкурентных позиций местных производителей, создания новых рабочих мест, что в итоге способствует увеличению доходной части бюджета. Московский опыт осуществления заемно-инвестиционной деятельности достаточно убедительно свидетельствует о том, что самым перспективным и, при правильном использовании, потенциально эффективным инструментом решения этой задачи является формирование субъектом Федерации или органом местного самоуправления заемно-инвестиционной системы.
К настоящему времени, кроме Москвы, о функционировании заемно-инвестиционной системы, как о сформированном и реально действующем механизме, объявили представители администраций г. Уфы41 и Ханты-Мансийского автономного округа42. Администрацией г. Уфы принят Инвестиционный меморандум, а также учреждено специальное предприятие (МУП "Информационное агентство г. Уфы"), в функции которого входит реализация мероприятий по привлечению и размещению заемных ресурсов. Вместе с тем, имеющаяся информация свидетельствует большей частью о намерениях соответствующих администраций использовать заемные средства на инвестиционные цели, и не дает полного представления о реально достигнутых результатах. Принятие стратегического решения об инвестиционном использовании средств и даже реализация нескольких инвестиционных проектов не дают оснований для вывода о том, что соответствующим органом власти действительно внедрена заемно-инвестиционная система как постоянно действующий механизм управления региональными и местными финансами.
Практическая реализация идей заемно-инвестиционной системы требует проведения огромной подготовительной работы. Исходным моментом здесь, как представляется, должна быть разработка территориальными органами власти Концепции заемно-инвестиционной системы, желательно имеющей статус нормативного акта. В этой связи следует заметить, что такой Концепции не выработано даже московским
