Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1: Теоретические аспекты выравнивания уровней бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований 12
1.1. Системный подход к выравниванию бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований 12
1.2. Принципы и факторы выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований 25
1.3. Разграничение расходных и доходных полномочий как условие эффективного выравнивания, бюджетной обеспеченности субъектов Федерации и муниципальных образований 36
ГЛАВА 2. Действующий механизм выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Федерации и муниципальных образований 51
2.1. Методологические основы действующего механизма выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Федерации и муниципальных образований 51
2.2. Современные тенденции выравнивания бюджетной -обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований 62
2.3. Специфика действующего механизма выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации1 и муниципальных образований 70
ГЛАВА 3. Формирование интегрированной системы выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Федерации и муниципальных образований 80
3.1. Основные направления формирования интегрированной системы выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Федерации и муниципальных образований 80
3.2. Выравнивания уровней бюджетной обеспеченности субъектов Федерации 92
3.3. Выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований 102
Заключение 112
Список использованной литературы
- Принципы и факторы выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований
- Разграничение расходных и доходных полномочий как условие эффективного выравнивания, бюджетной обеспеченности субъектов Федерации и муниципальных образований
- Современные тенденции выравнивания бюджетной -обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований
- Выравнивания уровней бюджетной обеспеченности субъектов Федерации
Принципы и факторы выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований
Определение приоритетов, обеспечивающих решение наиболее актуальных проблем выравнивания бюджетной обеспеченности, предполагает выявление наиболее эффективных путей увеличения доходных поступлений бюджеты субъектов Федерации. Для решения этой проблемы особую роль может сыграть уточнение доходных полномочий уровней власти. В предкризисныйшериод в ходе реформирования межбюджетных отношений/были расширены налоговые полномочия региональных властей. Принятые мерььобеспечилигуплату налогов по месту реальной работы предприятий и ограничили возможности предоставления на местах неоправданных налоговых льгот. Распределение доходных полномочий между уровнями бюджетной системы претерпело в предкризисный период ряд изменений, как в части видов налогов, так и в части долей их зачисления в конкретные бюджеты. Однако в этой сфере продолжают сохраняться серьезные проблемы. Оптимальная методика расчета пропорций деления налогов до сих пор не разработана. Распределяемые на долевой основе налоги являются основным источником региональных бюджетов при постепенном сокращении их доли в консолидированных бюджетах регионов. Необходимость реформирования отношений собственности на природные ресурсы на прямую связано с увеличением в общей массе налоговых поступлений доли ресурсных и имущественных платежей. Для преодоления последствий кризиса представляется особо важным формирование устойчивой финансовой базы экономического развития регионов, позволяющей активизировать инвестиционные процессы.
Основную часть доходов субфедеральных бюджетов составляют налоги, вводимые на федеральном уровне. Это приводит к ограниченности налоговой базы их бюджетов. Поэтому существует настоятельная необходимость совершенствования налоговой системы в направлении уточнения налоговых полномочий всех трех уровней власти и расширения круга собственных налоговых доходов. Это основных направление следует считать основным при проведении реформы налогового законодательства и межбюджетных отношений.
В современной экономике основными объектам налогообложения являются три фактора производства: земля, труд и капитал. Сосредоточить налоги, выплачиваемые с облагаемой базы каждого из факторов производства, лишь на одном уровне бюджетной системы нельзя, т.е. невозможно аккумулировать налог на прибыль лишь в федеральном бюджете, налог на доходы физических.лиц - в региональных, налог на землю (имущество) - в местных бюджетах. Обеспечить расходные потребности соответствующих бюджетов эти налоги не смогут. Сосредоточение в федеральном бюджете налогов на потребление (НДС, акцизов) не изменяет ситуацию. Поэтому в практике многих стран налоги, поступающие в разные бюджеты, часто рассчитываются на одной и той же облагаемой базе. В государствах с федеральным устройством, имеющих трехуровневую бюджетную систему, это приводит к значительным издержкам по ведению налогового учета.
Триада «функции - полномочия - ресурсы» для каждого уровня управления должна быть зафиксирована нормативно-правовыми актами. Это ключевой принцип формирования финансовых ресурсов за счет эффективной налоговой системы. За каждым уровнем должны быть закреплены доли собственности на природные ресурсы, обеспечивающие саморазвитие региональных и муниципальных социально-экономических систем при удовлетворении потребности населения на уровне рациональных стандартов потребления.
Введение налогов, рассчитываемых с одной и той же базы, но поступающих в разные бюджеты, приведет к значительному удорожанию налогового учета для плательщиков. И наоборот, использование расщепляющихся налогов не только значительно снижает издержки налогоплательщиков, но и делает налоговый учет более прозрачным как для хозяйствующих субъектов, так и для проверяющих.органов. Поэтому если говорить об «экономичности», налога как о важном критерии его использования, то осуществление принципа «один налог - один бюджет» не является обоснованным. Доходы от собственности на природные ресурсы должны/обеспечивать саморазвитие региональных и муниципальных социально-экономических систем при удовлетворении потребности населениям на уровне рациональных стандартов потребления. Этот принцип является основным для разделения долей собственности на ресурсы между уровнями бюджетнойїсистемьі.
Расширение полномочий региональных.властей»в сфере стимулирования экономического роста особенно важно для преодоления последствий кризисных явлений. В этой связи особую роль должнахыграть практика.государственно-частного и муниципально-частного партнерства.
Выбор критериев выравнивания бюджетной обеспеченности регионов определяется общим социально-экономическим положением страны. В условиях устойчивого развития федеральное правительство в состоянии обеспечивать единый по стране уровень социальных гарантий и, соответственно, бюджетных услуг. Для стран со средним развитием приемлемым критерием выравнивания может быть гарантированный минимум бюджетных услуг. Для его достижения требуется относи тельно небольшое по объему перераспределение финансовых ресурсов между регионами. Поэтому данный критерий может использоваться в федеративных государствах с ограниченными финансовыми полномочиями центральных властей.
В странах, переживающих социально-экономический кризис, критерием выравнивания бюджетной обеспеченности является фактически сложившийся минимум бюджетной обеспеченности. Это означает, что предоставление финансовой помощи регионам ограничивается объемом средств, выделяемым федеральным центром после финансирования основных потребностей. Выбор критериев выравнивания бюджетной обеспеченности в основном зависит от экономической ситуации в стране. Сама ориентация на выбор в стратегическом плане того или иного критерия задает общие ориентиры социально-экономического развития.
Для современной России актуальна задача отказа от предоставления финансовой помощи по критерию «фактического» бюджетного минимума и перехода к ее оказанию по критерию гарантированного минимума. В этом случае будет достигнута стабилизация уровня жизни не только в относительно благополучных, но и в депрессивных регионах. Тем самым улучшится социальная ситуация в стране в целом. Однако для обеспечения такого перехода необходимо преодоление острой фазы экономического кризиса и стабилизация экономического положения.
Разграничение расходных и доходных полномочий как условие эффективного выравнивания, бюджетной обеспеченности субъектов Федерации и муниципальных образований
Однако создание такойсистемььмежбюджетньїхотношений на уровне регионов не сопровождалось инвентаризацией.доходньїхгиірасходньїх полномочийшу-ниципальных районові поселений, обеспечением их.сбалансированности, учетом налогового потенциала территорий муниципальных образований. В результате возросла, зависимость бюджетов органов местного самоуправления от финансовой, помощи из бюджетов субъектов Федерации. Это привело к усилению.дифференциации уровней бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
Основными методами оценки эффективности расходования средств местных бюджетов являются: (1) сравнение объемов средств, выделяемых, на. конкретные цели в расчете на душу населения, по определенной группе (выборке) муниципальных образований; (2) обеспечение в конкретных муниципальных, образованиях минимальных социальных стандартов. Последний из указанных, методов предполагает, что на государственном уровне разработаны и-предприняты минимальные стандарты обеспеченности населения услугами школ, детских садов, больниц, поликлиник, клубов, библиотек.
Важную роль в повышении эффективности бюджетных расходов на муниципальном-уровни должны играть социальные стандарты. Они представляют собой показатели необходимой обеспеченности населения важнейшими4 жилищно-коммунальными, социально-культурными и другими услугами в натуральном и денежном выражении. К таким показателям также может быть отнесен норматив минимальной бюджетной обеспеченности, который представляет расчетный показатель минимальной » потребности в бюджетных- средствах1 одного жителя муниципального образования.
Использование социальных стандартов позволяет, во-первых, обеспечивать определенное качество жизни населения; во-вторых- осуществлять-обоснованные расходы и, соответственно, избегать нерациональных трат,бюджетных средств.
Обычно социальные стандарты выражаются, в натуральных показателях, например," койко-местах в больнице; посещения в. смену-в поликлиникахи т.д. Пересчет этих показателей на основе действующихцен дает стоимость обеспечения социальных стандартов в денежной форме. Причем, в таком случае речь идет о научно обоснованных рациональных стандартах-.
Однако в условиях экономического кризиса поддерживать такие стандарты оказалось невозможно из-за нехватки ресурсов. Поэтому был осуществлен переход к использованию финансовых-нормативов, бюджетной обеспеченности. Они рассчитываются на основе фактически.имеющихся в данный момент финансовых ресурсов.
В условиях преодоления последствий экономического кризиса для решения проблемы выравнивания бюджетной-обеспеченности субъектов Федерации-и муниципальных образований следует осуществить: - закрепление за бюджетами конкретного уровня значительного объема постоянных доходов; - отмену «отрицательных трансфертов» как метода выравнивания бюджетной обеспеченности.
Закрепление за бюджетами конкретного уровня постоянных доходов придаст необходимую устойчивость процессу осуществления расходов и тем самым будет способствовать экономической стабильности.
Введение «отрицательных трансфертов» означало предоставление субвенций из местных бюджетов бюджету субъекта Федерации. Дело в том, что установление единых для всех местных бюджетов налоговых ставок-привело к дифференциации бюджетных доходов. Это связано с тем, что на территориях одних муниципалитетов могут быть расположены крупные промышленные предприятия, а на, территориях других- преимущественно сельскохозяйственные. Следовательно, применение единых налоговых ставок неизбежно приводило к разному уровню бюджетной обеспеченности. Использование отрицательных трансфертов, по мне-ниюряда экспертов, должно было позволить снижать дифференциацию бюджетных доходов за счет изъятия излишков:
Однако обоснованность использования такого механизма вызывает сомнения. Во-первых, «изъятие излишков» означает ликвидацию заинтересованности муниципального образования в наращивании-налогового потенциала. В результате уменьшается объем самостоятельных бюджетных доходов муниципальных властей.
Во-вторых, возникают серьезные трудности при практическом расчете таких трансфертов. Их предлагается применять в условиях, когда налоговые доходы муниципальных бюджетов на одного жителя превышают средний для субъекта Федерации уровень в два и более раз. Однако в таком случае у конкретного муни ципального образования изымаются доходы без учета роста доходов других муниципальных образований в текущем году.
По нашему мнению, продуктивнее распределять налоговые поступления между местными бюджетами и бюджетом субъекта Федерации с таким расчетом, чтобы обеспечивать минимальные расходы муниципальных властей. В этом случае увеличение расходов местных бюджетов осуществлялось бы за счет трансфертов из регионального бюджета.
Расширение доходных, и расходных полномочий местных органов власти, безусловно, является важным направлением выравнивания бюджетной1 обеспеченности. Однако при практической реализации этого процесса должен обеспечиваться конкретно-исторический.подход. Это означает учет специфических условий и текущих тенденций в жизни, общества \л государства: В-частности, расширение полномочий местных- властей,должно сочетаться откреплением« правового регулирования, в том числе, в бюджетной сфере. Кроме того, следует принимать во внимание процесс укрупнения;субъектов Федерации. Резонно предположить, что реформа.финансов местного самоуправленияідолжна проходить с участием и под контролем региональных властей. Это потребует завершения процесса укрупнения субъектов Федерации.
Важным направлением увеличения собираемости местных налогов, пози тивно влияющим,на-бюджетную обеспеченность, является оптимизация-перечня действующих налоговых льгот. В этой- связи органам местного самоуправления следует упорядочить предоставление налоговых льгот по местным налогам с уче том показателей бюджетной, и социальной, эффективности. К критериям оценки эффективности предоставления налоговых льгот отнесены:
Современные тенденции выравнивания бюджетной -обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований
Осуществляемое в настоящее время выравнивание бюджетной- обеспеченности муниципальных образований за счет средств, выделяемых из фондов финансовой поддержки субъектов Федерации.и районных фондов финансовой под 102 держки поселений, нельзя признать достаточно обоснованным и эффективным. Это связано со следующими обстоятельствами. Во-первых, законодательно не установлены критерии определения, объема ресурсов, перечисляемых субъектами Федерации бюджетам4 муниципальных образований. Во-вторых, при предоставлении субъектами Федерации финансовой помощи местным бюджетам не применяются целевые показатели выравнивания уровней, бюджетной обеспеченности муниципальных образований. В-третьих, действующим Бюджетным кодексом. РФ- допускается предоставление финансовой поддержки из бюджетов- субъектов Федерации, как муници-пальнымрайонам, так и поселениям. Это приводит к ситуации, при которой в одном, году помощь оказывается муниципальным районам, а в следующем.году -поселениям. В результате не удается сформировать стабильно функционирующую систему финансовой поддержки муниципальных? образований выравнивания их бюджетной обеспеченности.
Для преодоления такой ситуации представляется необходимым: - перейти к одноканальной системе предоставления финансовой поддержки муниципальных районов из бюджетов субъектов Федерации, осуществляя формирование в этих бюджетах лишь фонда финансовой, поддержки муниципальных районов; - предоставлять дотации бюджетам,поселений на выравнивание бюджетной обеспеченности лишь из районных фондов финансовой поддержки поселений; - формировать фонды, финансовой поддержки» муниципальных районов и фонды финансовой поддержки поселений по единым критериям, состоящим в ис пользовании социальных стандартов и применении корректирующих региональ на ных коэффициентов для учета, реальных возможностей бюджетов в условиях пре-одоленияпоследствийэкономического кризиса:
Перераспределение финансовых ресурсов из бюджетов субъектов Федерации в бюджеты муниципальных образований предопределяется объективными факторами: Среди них: разный уровень экономического развития муниципальных районов и поселений; различная обеспеченность ресурсами; состояние муниципальной инфраструктуры; демографический состав населения.
В соответствии со сложившейся практикойоказание финансовой поддержки муниципальнымобразованиям из региональных бюджетов основывается на перераспределении части доходов консолидированного бюджета субъекта Федерации в пользу муниципальных бюджетов. Вэти;бюджеты в частности обычно поступает часть регионального налога; на имущество: организаций: В местные бюджеты по установленным; нормативам:также могут направляться?отчисления- от налога на доходы физических лиц.
Общий объема ресурсов, передаваемых; из: бюджетам субъекта- Федерации! в бюджеты муниципальных образований определяется как разность- между потребностями этих бюджетов расходами Ї муниципальных бюджетов; покрываемых, за счет собственных доходов.
При определении: финансовой?поддержки муниципальных образований учитывается объемфинансирования делегированных муниципальный уровень государственных полномочий региональных властей: Это связано, с; закреплением расходных полномочий между федеральными региональными уровнями власти и реализацией: принципа финансирования конкретных расходов из бюджета соответствующего уровня.
При?оказании: финансовойгподдержки! муниципальным образованиям органы государственной власти субъекта Федерации должны цели предоставления ре сурсов. Важнейшая из этих целей- выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Кроме того, к целям предоставления ресурсов могут быть отнесены: осуществление целевых программ, в том числе, антикризисных и. развитие муниципальной инфраструктуры.
Для выравнивания подушевой бюджетной обеспеченности муниципальных образований, могут быть использованы два метода. Первым из них состоит в увеличении бюджетной обеспеченности наиболее бедных муниципальных образований до устанавливаемого уровня. Причем; этот уровень определяется;объемом средств, которые могут быть выделены из бюджета вышестоящего, уровня на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципального образования. Второй метод выравнивания - определение среднего уровня: бюджетной обеспеченности. муниципальных образований субъекта.Федерации неосуществление пропорционального сокращения І разрыва между этим уровнем т подушевой бюджетной; обеспеченностью конкретного муниципального образования.
Бюджетная обеспеченность (БО) муниципального образования рассчитывается как показатель налогового потенциала;(/-//7/), деленный на;численность населения /-//), скорректированную наїиндекс бюджетных расходовг(ИБР().
Как отмечалось, выше, под налоговым потенциалов в,Бюджетной кодексе РФ понимается налоговая база, характеризующая возможности муниципального образования по сбору собственных;налогов, а.не оценка сбора-налогов при эффективном налоговом администрировании:
Эффективным. методом повышение точности расчетов» определения налогового потенциала., муниципальных образований является использование показателя валового муниципального продукта. Динамика этого показателя непосредст венно предопределяет динамику налогового потенциала муниципальных образований.
При сложившейся практике для прогноза налоговых поступлений используется средняя репрезентативная налоговая ставка. Она ставка определяется по каждому налогу (уравнение 19). С использованием таких ставок рассчитывается налоговый потенциал муниципального образования по каждому отдельному налогу (уравнение 20). Сумма налоговых потенциалов по установленным налогам равна налоговому потенциалу муниципального образования (уравнение 21)1.
Выравнивания уровней бюджетной обеспеченности субъектов Федерации
Таким образом, алгоритм предоставления финансовой помощи муниципальным образованиям включает: - закрепление за местными бюджетами нормативов отчислений от региональных налогов, устанавливаемых субъектом Федерации. - определение муниципальных образований, в которых бюджетная обеспеченность превышает средний по субъекту Федерации уровень, в целях их исключения из числа реципиентов дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности; - расчет общего объема, ресурсов, представляемых из бюджета субъекта Федерации.в местные бюджеты, определяемого как разница между закрепленными расходами местных бюджетов и их собственными доходами. - учет ресурсов, которые передаются, в муниципальные бюджеты на исполнение делегированных им государственных полномочий; - использование единой методикжвыравнивания.бюджетнойюбеспеченно-сти муниципальных образований, утвержденной- законом? субъекта. Российской Федерации; - обеспечение выравнивания бюджетной обеспеченности, засчет покрытия разницы, между расходами.бюджета муниципального.образования и собственными доходами этого муниципальногообразования; - обеспечение пропорционального сокращения- разрыва подушевой бюджетной обеспеченности муниципальных образований по сравнению со средним уровнем подушевой бюджетной,обеспеченноститю субъекту Федерации.
Значительный объем финансовой, помощи муниципальным образованиям1 оказывается субъектами Федерации через- фонд компенсаций. Предоставление помощи.через указанный фонд позволяет сконцентрировать ее на ограниченном числе направлений и придает ей максимальную адресность. Это связано с тем, что средства фонда компенсаций расходуются на финансовое обеспечение образовательного процесса (учреждения начального, среднего и общего образования), на выплату субсидий населению, на оплату жилья и коммунальных услуг, на пособия семьям с детьми. В данном случае, во-первых, обеспечивается решение важнейших социальных задач; во-вторых, поддерживается функционирование ЖКХ.
Одним из источников средств фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) могут быть «отрицательные трансферты», т. е. средства, изымаемые у муниципальных образований с высоким уровнем бюджетной обеспеченности на одного жителя. Практика использования «отрицательных трансфертов» сложилась лишь в некоторых регионах, хотя данная норма часто присутствует в законах субъектов Федерации о региональных бюджетах.
Методики распределения регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) в большинстве регионов основываются на показателях индекса налогового потенциала и индекса бюджетных расходов. Многие регионы при этом стремятся обеспечить подушевое выравнивание бюджетной обеспеченности. Некоторые региональные власти распределяют средства указанного фонда, исходя из расчетного дефицита бюджетов муниципальных районов.
Из региональных фондов софинансирования социальных расходов предоставляется финансовая помощь муниципальным- образованиям на капитальный ремонт объектов социальной сферы, пассажирские перевозки, формирование районных фондов финансовой поддержки поселений, финансовое обеспечение вопросов местного самоуправления, выплаты субсидий населению по оплате услуг ЖКХ (в отдельных регионах), противопожарную безопасность, оплату доставки продуктов и топлива в районы Крайнего Севера.
Региональные фонды муниципального развития используются для софинан-сирования (т. е. при участии муниципалитетов) строительства и реконструкции автомобильных дорог, мостов и иных транспортных инженерных сооружений, коммунальной инфраструктуры, объектов социальной сферы и культуры, муниципального жилищного фонда.
Региональные фонды финансовой поддержки поселений формируются в небольшом числе регионов. Более общей практикой является передача регионами средств на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений на уровень муниципальных районов. В.регионах; где такие фонды формируются, их источниками являются средства региональных бюджетов и «отрицательные трансферты», поступающие от муниципалитетов с высоким уровнем собственных доходов. Средства таких фондов распределяются между поселениями на основе индекса бюджетных расходов илиисходя из расчетного дефицита бюджета поселений.
Порядок образования районных фондов финансовойподдержки поселений и распределения из них дотаций- определяется законом субъекта РФ. Соответственно, при отсутствии такого закона муниципальный район не может оказывать финансовую помощь входящим в его состав поселениям. Бюджетная обеспеченность поселений определяется налоговыми доходами на одного жителя; которые могут быть получены бюджетом поселения исходя из налоговой базы, (налогового потенциала).
