Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ СИСТЕМЫ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ 8
1.1. Местные бюджеты - составная часть бюджетной системы Российской Федерации 8
1.2. Генезис системы местных бюджетов 36
Глава 2. АНАЛИЗ ОСОБЕННОСТЕЙ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ 47
2.1. Организационно-правовые аспекты функционирования местных бюджетов 47
2.2. Особенности формирования и регулирования местных бюджетов 69
2.3. Анализ внутрирегионального межбюджетного взаимодействия по формированию доходной базы местных бюджетов 97
Глава 3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕХАНИЗМА ФОРМИРОВАНИЯ ИИСПОЛНЕНИЯ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ 112
3.1. Обеспечение финансово-экономической самостоятельности местных бюджетов и оптимизация межбюджетных отношений в регионе 112
3.2. Совершенствование методов исполнения местных бюджетов и выявление дополнительных резервов для увеличения их доходной базы 148
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 165
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК 171
ПРИЛОЖЕНИЯ 184
- Местные бюджеты - составная часть бюджетной системы Российской Федерации
- Организационно-правовые аспекты функционирования местных бюджетов
- Обеспечение финансово-экономической самостоятельности местных бюджетов и оптимизация межбюджетных отношений в регионе
Введение к работе
Актуальность теми исследования
Новый этап формирования рыночной экономики России определён Конституцией РФ, выделившей три качественно новых уровня в составе бюджетной системы страны - федеральный, региональные и местные бюджеты, каждый из которых является самостоятельным. Практика формирования и исполнения местных бюджетов имеет свою специфику, отличительные особенности и проблемы.
Финансовая сторона местного самоуправления не соответствует той роли, которую органы местного самоуправления призваны играть в жизни насе ления и тем обязанностям, которые на них возложены Конституцией России.
При стремительном изменении законодательства в области финансов к бюджета муниципалитеты вынуждены руководствоваться морально устаревшими правовыми нормами и рекомендациями, ограничены в совершении ряда финансовых и хозяйственных операций, финансово зависимы от вышестоящих органов власти. Между тем переход к рыночным отношениям, переориентация экономики на решение насущных социально-экономических задач, демократизация всех сфер общественной жизни объективно требуют обновления всей системы экономических взаимосвязей, предопределяют расширение сферы бюджетных отношений органов местного самоуправления, придают особую остроту и значимость проблеме реформирования местных бюджетов. Важным условием функционирования экономики рыночного типа является обеспечение эффективного взаимодействия органов управлений всех уровней. Новым хзк-цептуальным подходом к решению социальных и экономических проблем территории является пересмотр механизма формирования финансовой базы субъектов федерации, основу которой составляют местные бюджеты.
В ходе радикальных экономических реформ выработана новая финансо во-бюджетная политика, расширены демократические принципы управления з народным хозяйством, перестроена система внутригосударственных отношений и разграничены функции между государственными (федеральными, региональными) и местными органами управления, однако до сих пор не создана реальная финансово-экономическая основа местного самоуправления.
В России имеется около 30 тысяч муниципальных образований, органы управления которых согласно Конституции Российской Федерации (1993), Европейской Хартии о местном самоуправлении (1990) и федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления» (1995 X «О финансовых основах местного самоуправления» (1997) должны решать на местном уровне ключевые вопросы жизнедеятельности, производства, потребления, пространственного планирования не только для ныне живущих, но и будущих поколений.
Для решения этих задач органы местного самоуправления должны иметь достаточные финансовые средства. Однако местные финансовые ресурсы, основным источником которых являются средства местных бюджетов, в значительной мере состоят из бюджетных средств субъектов Федераций и перерас пределяемых доходов от федеральных и региональных налогов, а собственная доходная база не формирует даже минимальный бюджет. Действующий «перелив» бюджетных ресурсов до сих пор ориентирован на перераспределение доходов между уровнями бюджетов.
Такой механизм не может «работать» в реальной рыночной экономике, поскольку в нём отсутствуют отношения, отражающие интересы органов местного самоуправления.
В разное время в ряде работ отечественных экономистов исследованы проблемы функционирования бюджетов различного уровня, их роли в соци ально-экономическом развитии общества.
Вопросы формирования местных бюджетов, планирования финансовых ресурсов территории, совершенствования организации бюджетного процесса з Российской Федерации нашли своё отражение в трудах М.В. Васильевой, Л.А.
Дробозиной, А.Г. Игудина, Н.А Ширкевич, В.Г. Панскова, Г.К Шеховцоза, Л.П Павловой, М.В. Родионовой, Г.Б. Поляка, М.В. Романовского, В.П. Дьяченко, Э.А. Вознесенского, Б.М. Сабанти, Н.В. Фадейкиной. Однако с момента их публикации произошли значительные преобразования в системе местных бюджетов. Жизнь на местах «кипит» и меняется гораздо быстрее, чем на вышестоящем уровне. Если там решаются глобальные задачи, то здесь органы мест-ного самоуправления ежедневно напрямую контактируют с людьми, решают их насущные проблемы.
Наука отстаёт от потребностей практики на уровне местных бюджетов. Профессиональный состав органов местного самоуправления также отличается от федерального, где работают крупные учёные. Поэтому существует потребность научного осмысления происходящих изменений на местном уровне управления. Возникает необходимость дальнейшего исследования межбюджетных отношений, новых подходов к формированию местных бюджетов, обоснованию мероприятий, способствующих укреплению финансовой базы муниципальных образований и рациональному использованию бюджетнкх средств.
Мы считаем, что эти проблемы могут рассматриваться в качестве само стоятельного научного исследования, что и обусловило выбор темы диссертации. ЇІель диссеотаиионного исследования
Целью диссертационного исследования является анализ теоретических и практических аспектов и обоснование научной концепции финансового обеспечения муниципальных образований, разработка рекомендаций по рефоркх-рованию и укреплению системы местных бюджетов.
Исходя из поставленной цели, были определены следующие задачи: - раскрыть место и значение местного бюджета как составного звена бюджетной системы Российской Федерации; проанализировать организационно-правовой механизм функционирования местных бюджетов в период проведения бюджетной реформы и обосновать его дальнейшее развитие; выявить основные тенденции формирования и исполнения местных бюджетов; раскрыть особенности внутрирегионального межбюджетного перераспределения финансовых ресурсов и определить новые методические подходы к организации бюджетного регулирования в регионе; разработать мероприятия по совершенствованию бюджетного планирования доходной базы и механизма исполнения местных бюджетов.
Объектом исследования является система местных бюджетов, показатели, характеризующие результаты исполнения, закономерности и противоречия их развития.
Предметом исследования являются бюджетные взаимосвязи и экономические отношения, складывающиеся в процессе формирования и исполнения местных бюджетов.
Методологической основой исследования является диалектический подход к изучению развития системы местных бюджетов, а также системный подход к среде их функционирования. Для решения поставленных задач zpz меняются методы финансового, статистического и экономического анализа, сравнение, сопоставление, экспертные оценки, нормативный и экстраполяци-онный (трендовый) методы. Информационную базу исследования составили законодательные акты и нормативные документы по бюджетному и налоговому законодательству, инструкции и методические рекомендации Министерстза финансов РФ и Министерства по налогам и сборам РФ, труды отечественных -л зарубежных экономистов по вопросам организации местных бюджетов, мате риалы практических совещаний работников финансовой системы Примсрсксгс края, публикации в периодической печати.
В качестве практического материала использованы данные комитета зко номики и планирования, финансового управления администрации Приморского края, Приморской краевой Думы, администрации и муниципального Совета Пожарского района Приморского края за период 1995-1999 гг., которые автором критически осмыслены, систематизированы и на их основе сделаны зь;зс ды о необходимости дальнейшего реформирования системы местных бюджетов.
Научная новизна результатов исследования заключается в следующем: применён принципиально новый подход к понятиям «местный бюджет», отражающий экономическое и социальное содержание данной категорій, и «регулирующие доходы бюджетов» в соответствии с принципом самостоятельности местных бюджетов; предложена оригинальная модель устройства местных бюджетов, отражающая принципы и методы формирования бюджетов, а также направления ш способы их регулирования; уточнена и систематизирована структура источников финансовых ре сурсов муниципального образования; предложен механизм оптимального перераспределения доходных zc точников между уровнями бюджетной системы в соотношении, необходимом для обеспечения самостоятельности местных бюджетов; аргументирована необходимость совершенствования методов бюджет-ного регулирования в регионе и сформирована система достижения этой цели (разработана методика расчета трансфертов, передаваемых муниципальным образованиям с целью выравнивания горизонтальных диспропорций в мес~г:ы'х бюджетах); уточнена классификация доходов местных бюджетов; разработан минимальный социальный стандарт общеобразовательных услуг, финансируемых из местных бюджетов в расчёте на одного учащегося дневной школы, который обосновывает реальную потребность в финансовых средствах на эти цели; - предложена модель баланса финансовых ресурсов муниципального образования с целью эффективного управления реальным сектором экономики и выявления дополнительных резервов увеличения доходной базы местных бюджетов.
Практическая значимость диссертационного исследований заключает ся в возможности использования финансовыми органами регионального и ме* стного уровней рекомендаций автора по совершенствованию механизма исполнения местных бюджетов с элементами новаций, разработанных автором э ходе исследования. Отдельные положения диссертации могут быть использованы при чтении курсов «Бюджет и бюджетная система», «Финансы», «Организация исполнения бюджета» в процессе подготовки экономистов по специальности «Финансы и кредит».
Апробация и внедрение результатов исследованием
Минимальный социальный стандарт общеобразовательных услуг з 1997 г. внедрён в практику работы в муниципальном образовании Пожарского района Приморского края, что привело к реорганизации образовательных учреж дений, и позволило снизить затраты на содержание одного ребёнка в четырех сельских образовательных учреждениях.
Отдельные положения диссертации были апробированы автором на меж-дународных и научно-практических конференциях в 1996-1999 гг. По теме исследования опубликовано четыре научные работы.
Объём и структура диссертации
Диссертационная работа состоит из введения, трёх глав, заключения, библиографического списка из 150 наименований, И приложений. Текст изложен на 200 страницах, включает 4 рисунка и 31 таблицу.
Местные бюджеты - составная часть бюджетной системы Российской Федерации
Существуют разные точки зрения на проблемы местных бюджетов. Некоторые из них пришли к нам из «старой» бюджетной системы. Поэтому в эконс мической литературе понятие местных бюджетов трактуется неоднозначно. Ведущий экономист 30-х годов М.А. Смирнов местные бюджеты рассматривав как "...совокупность задач, поручаемых местным органам власти, и совскуп-ность средств, которыми они располагают для их удовлетворения" [95, с.26].
Несколько позднее местные бюджеты стали рассматриваться как "способ удовлетворения местных потребностей..." за счет доходных источникса, г:ре, доставленных соответствующим местным исполнительным комитетам и Ссз& там [85, с. 118].
В книге М.А. Смирнова "Перестройка местного бюджета" местные бзос жеты определены как составная часть единой бюджетной системы Советского Союза, которая в отличие от государственного бюджета, имеет задачей фикан сирование местного хозяйства, то есть предприятий, учреждений и мероприятий местного значения [96, с.216].
В законах о бюджетных правах союзных республик 1959 г. зафиксирсзг. но, что местные бюджеты являются составной частью государственного бю,ц жета и обеспечивают необходимыми денежными средствами финансирование хозяйственного и культурного строительства, осуществляемого местными Сс-ветами и их исполнительными комитетами.
Ряд экономистов рассматривают местные бюджеты как экономические отношения. Например, М.И.Ходорович характеризует местные бюджеты кгк совокупность экономических отношений, обеспечивающих в плановом порядке финансовую базу местных Советов по развитию главным образом отраслей хо зяйства, непосредственно специализирующихся на повышении благосостся: УЯ народа [110, с,7].
Н.А.Ширкевич характеризует местные бюджеты как реальные ресурса, находящиеся в непосредственном распоряжении местных Советов для осутце-ствления их функций и считает, что в них органически сочетаются две категории. Одна из них определяется тем, что местные бюджеты являются основным? финансовыми планами местных Советов. Другая категория проявляется з zx материально-вещественном содержании. В связи с этим, по мнение Н.А.Ширкевич, местные бюджеты выступают как реальная экономическая кг тегория, содействующая развитию непроизводственной сферы данной адмг:-:. . стративно-территориальной единицы [116, с.88].
М.В.Васильева рассматривает местные бюджеты как "обусловленную у; министративно-территориальным делением и бюджетным устройством rosy дарства часть экономических отношений в обществе, связанных с формирсзе; нием, распределением и использованием фондов денежных средств, предназначенных на цели социально-экономического развития и удовлетворения общест венных потребностей" [42, с. 111 ].
Г.Б.Поляк трактует местные бюджеты как часть финансов и государствен ного бюджета, входящую в экономический базис, относит их как и государственный бюджет к числу экономических категорий; применяет к ним пределе ния, характеризующие местные бюджеты как систему экономических отношений, сущность которых проявляется в их назначении в формировании декеж ных фондов, являющихся финансовым обеспечением деятельности местных Советов, а также в распределении и использовании этих фондов между стргх лями местного хозяйства и населением [80, с.78].
В учебной литературе понятие "местные бюджеты" приводится при характеристике бюджетной системы и бюджетного устройства.
Как следует из вышеизложенного, "местные бюджеты1 рассматриваются как сложное и многогранное явление и характеризуются с различных сторон. Бюджет можно рассматривать в разных аспектах: с организационно-правозсл точки зрения - это финансовый план на определенный период; с материальной денежный фонд территории. Вместе с тем, как нам представляется местное бюджеты следует рассматривать на иной концептуальной основе. Ее контуры впервые очерчены в монографии В.М.Родионовой "Государственный бюджет СССР и его роль в сбалансированном развитии экономики" [86, с.!43]5 где аргументированно изложено положение о том, что бюджетные отношения, составляющие экономическое содержание государственного бюджета, функционируют в определенных формах - общественных и организационных. Первые всегда объективны, т.к. обусловлены потребностями общественного производства. Они выражают отдельные этапы стоимостного распределения. Общественными формами в области бюджетных отношений являются доходы и расходы государственного бюджета.
class2 АНАЛИЗ ОСОБЕННОСТЕЙ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ class2 47
Организационно-правовые аспекты функционирования местных бюджетов
Итак, как мы отметили в главе 1, п. 1.2 работы, развитие и становление системы местных бюджетов характеризуется определенными периодами. Период, который характеризуется переходом к рыночным отношениям, начинается с 1991 г. Необходимо осмыслить происходящие изменения в эти годы, чтобы не-рейта к более совершенной системе местных бюджетов.
С распадом Советского Союза и с началом экономических реформ дд-кально изменились организационно-правовые аспекты функционирования бюджетов на иных, чем прежде, федеративных, демократических началах. Начался процесс постепенного строительства бюджетной системы РФ и становления бюджетного законодательства России. За этот период времени принята У введены в действие такие основные нормативно-законодательные акты, как: Гражданский кодекс РФ; Конституция России (1993); Федеративный договор и законы РФ "О местном самоуправлении в Российской Федерации" (1991); "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФС?" (199:), "О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области и автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу" (1992); "Об основах бюджетных прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органсз государственной власти республик в составе Российской Федерации, автоком ной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления" (1993); "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (1995); «3 финансовых основах местного самоуправления в РФ (1997).
Прежние нормативные и законодательные акты, регулирующие бюджет-ные взаимосвязи: Закон "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР", принятый в апреле 1990 г., "Об основных пол номе чи-ях краевых, областных, окружных Советов народных депутатов" (1980 г.), Закон "О районном Совете народных депутатов РСФСР" от 29.07.1971 г., "Q поселковом, сельском Совете народных депутатов РСФСР" от 19.07.2968 г. - подлежали отмене.
С упразднением указанных законодательных актов был приостановлен прежний бюджетный механизм местного уровня. Взамен ему вводился вовый, нацеленный на реализацию принципов бюджетного федерализма, предусматривающих, в первую очередь, самостоятельность бюджетов органов местного С моуправления.
Нами исследовано бюджетное законодательство новой России. В процессе работы использовалась классификация этапов его становления, изложенная профессором В.М. Родионовой [87, с.4].
За последние годы в России постоянно повышается роль местных органов власти в экономическом и социально-культурном развитии. На законодательном уровне определены права представительных и исполнительных органов власти для решения возложенных на них задач по обеспечению жизнедеятельности данных территорий. Однако остро стоит вопрос об укреплении и развитии материально-финансовой базы местных бюджетов.
Закон "О местном самоуправлении в Российской Федерации" был существенным шагом вперед. В основу построения местных бюджетов был положен принцип формирования так называемого "минимального бюджета", гарантирующего покрытие текущих финансовых потребностей местных органов власти, включая и дополнительные, вызванные решениями вышестоящих органов управления. Долевое распределение общегосударственных налогов предусматривалось производить путем нормативных отчислений. Их размеры устанавливались исходя из средней величины бюджетной обеспеченности на одного ЖУІ теля по региону с учетом сложившегося уровня развития социальной инфраструктуры, перспектив развития соответствующих административно-территориальных образований.
В случае недостаточности доходов для финансирования закрепленных расходов использовалась передача дополнительных доходных поступлений з счет пересмотра долей от общегосударственных налогов. Регулирование местных бюджетов было сориентировано на обеспечение баланса между доходами л расходами. Оно предполагало, кроме всего прочего, компенсацию местным бюджетам дополнительно переданных расходов или "выпадающих" доходов, обусловленных решениями вышестоящих государственных структур.
Рассматриваемым законом принимались меры по стимулированию налоговых усилий местных властей, по обеспечению рационального использования государственных средств. Было предусмотрено, что доходы, дополнительно полученные в ходе исполнения бюджета, а также суммы превышения доходов над расходами, полученные в результате перевыполнения доходов или экономии в расходах, не подлежат изъятию и остаются в распоряжении органов местного самоуправления.
Обеспечение финансово-экономической самостоятельности местных бюджетов и оптимизация межбюджетных отношений в регионе
Анализ практических аспектов функционирования местных бюджетов в 1995-1999 гг. (на примере Приморского края) позволяет сделать ряд зызсдсэ, касающихся тенденций развития бюджетных отношений на местном урозке управления:
во-первых, предпринятое в анализируемый период перераспределение расходных функций между органами местного самоуправления и вышестоящими государственными структурами в целом сочеталось с требованием экономической целесообразности, создавало широкие возможности для макроэкономического регулирования бюджетных процессов на местном уровне. Одкакз, оно сопровождалось высвобождением части бюджетных ресурсов для распределения через краевой бюджет. При распределении расходных функций не всегда имело место их закрепление, что предопределяло значительный объем меж бюджетных оборотов в форме взаимных расчетов. Формирование слстемы огс ходов местных бюджетов в подавляющей мере осуществлялось макроэкономических факторов и не имело ярко выраженной региональной специфики;
во-вторых, в течение 1995-1998 гг. ухудшалась воспроизводственная структура расходов местных бюджетов. Доля текущих затрат в общем объеме расходов в 1998 г. составила 90,2%, увеличившись по сравнению с 1995 г. ка 20,9%. Это следует рассматривать как тревожную тенденцию, способствуюпгую замедлению процессов воспроизводства в местном секторе экономики;
в-третьих, в анализируемый период в межбюджетных отношениях четко обозначилась тенденция на централизацию доходов. Как уже отмечалось, з 90-х годах увеличилась доля налога на добавленную стоимость, зачисляемая в федеральный бюджет (с 45% до 75%). А в 1999 г. эта ставка увеличилась до 85%. Подоходный налог с физических лиц в 1995-1996 гг. в объёме 10% зачислялся в федеральный бюджет, а в 1999 г. з федеральный бюджет зачисляется около 25%. Лесной налог из региональных отнесёк к федеральным с зачислением 40% в федеральный бюджет.
Серьезные последствия для формирования налоговой базы местного уров-ня имели решения органов власти федерального уровня, касающиеся изменений налогового законодательства по этим и другим налогам;
в-четвертых, объем финансовых полномочий органов местного самоуправления исчерпывался правами в установлении местных налогов, не способных решить проблему наполнения местных бюджетов устойчивыми и значительными объемами доходов. В 1996 г. удельный вес местных налогов в совокупных налоговых поступлениях составлял 21,8%, в 1997 г-16,1%, в 1998 г. - 10,2% (см. прил. 6);
в-пятых, в период радикальных изменений бюджетной системы доходная база местных бюджетов и бюджета субъекта федерации приобрела известкую аналогию по структуре входящих в нее налогов. Таким образом, во внутрирегиональных межбюджетных отношениях не получил своего развития процесс разграничения налогов между бюджетами различных уровней. При этом, на местном уровне был задействован более громоздкий механизм мобилизации налогов, что не совсем согласуется с возросшей социальной ролью местных бюджетов;
в-шестых, в этот период в местных бюджетах сложились значительные вертикальные и горизонтальные диспропорции, которые в силу постоянных изменений налогового законодательства, перераспределения расходных функций не получили тенденции к сглаживанию;
