Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основы казначейской системы исполнения бюджетов муниципальных образований 17
1.1 Эволюция развития института казначейства в России 17
1.2 Характеристика организационно-функциональной структуры казначейской системы исполнения местных бюджетов 37
1.3 Классификация моделей кассового обслуживания исполнения местных бюджетов . 55
Глава 2. Практические аспекты организации казначейского исполнения местных бюджетов . 76
2.1 Методические подходы к организации казначейского исполнения доходов местных бюджетов 76
2.2 Специфические особенности организации казначейского исполнения бюджета городского округа 92
2.3 Анализ действующей практики организации исполнения бюджета городского округа в условиях бюджетной реформы 112
Глава 3. Стратегические ориентиры развития казначейской системы исполнения местных бюджетов 129
3.1 Развитие программно-целевых методов бюджетного планирования и исполнения местных бюджетов 129
3.2 Адаптация современных казначейских технологий на муниципальном уровне 143
Заключение 163
Список литературы 168
- Характеристика организационно-функциональной структуры казначейской системы исполнения местных бюджетов
- Классификация моделей кассового обслуживания исполнения местных бюджетов
- Специфические особенности организации казначейского исполнения бюджета городского округа
- Адаптация современных казначейских технологий на муниципальном уровне
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью решения одной из приоритетных задач финансовой политики государства – обеспечения комплексного устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований – самого многочисленного и проблемного звена системы публично-правовых образований Российской Федерации. Именно на уровне муниципальных образований складываются устойчивые экономические, финансовые и социальные отношения.
Конституцией Российской Федерации местное самоуправление закреплено как основополагающий институт организации власти и управления на местах. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления строится на принципе государственных гарантий местного самоуправления, реализация которого означает, прежде всего, создание системы правовых гарантий защиты местного самоуправления, его финансовой, экономической и организационной самостоятельности.
Устойчивость финансовой системы муниципальных образований напрямую зависит от качества управления муниципальными финансами. Повышение эффективности управления муниципальными финансами предполагает формирование целостной системы управления финансами, повышение качества управления бюджетным процессом в том числе, посредством организации действенной системы исполнения бюджетов муниципальных образований.
Казначейская система способствует бесперебойному и в полном соответствии с законом исполнению бюджетов в условиях многоуровневой бюджетной системы Российской Федерации. Кроме этого, применение передовых казначейских технологий обеспечивает оптимизацию процесса управления общественными финансовыми ресурсами, контроль за целевым использованием бюджетных средств, повышение эффективности бюджетных расходов, что, в свою очередь, выступает в качестве объективных предпосылок к повышению качества государственных и муниципальных услуг.
Исходя из этого, казначейская система исполнения бюджетов перманентно совершенствуется, ее функционал расширяется, принимаются меры по стандартизации и оптимизации казначейских технологий, направленные на унификацию казначейских процедур и обеспечение повышения эффективности, про-3
зрачности и доступности информации в сфере общественных финансов.
Развитие казначейского исполнения бюджетов бюджетной системы остается одним из ключевых элементов государственной бюджетной политики и всего комплекса реформ бюджетной сферы. Специфика казначейского исполнения местных бюджетов заключается в необходимости организации эффективного взаимодействия органов Федерального казначейства и финансовых органов муниципальных образований в части оптимального разграничения полномочий между ними по принципу устранения дублируемых функций и достижения эффективности управления бюджетными ресурсами в процессе исполнения местных бюджетов.
Федеральное казначейство обладает широким кругом полномочий и методическим инструментарием для обеспечения единства технологий в процессе исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Во-первых, обладая уникальной информационно-технологической инфраструктурой, только Федеральное казначейство на сегодняшний день способно обеспечить комплексный охват операций в секторе общественных финансов. Информационные системы Федерального казначейства позволяют сделать процесс исполнения бюджета прозрачным и открытым. Во-вторых, внедрение инновационных механизмов управления общественными финансовыми ресурсами является чрезвычайно актуальным направлением в условиях их ограниченности. Кроме того, широкое применение в платежной системе Федерального казначейства современных электронных технологий и программно-технических средств, способствует формированию новых подходов к организации системы бюджетных платежей. Наряду с этим Федеральное казначейство осуществляет учет и распределение поступлений между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации.
Все вышеизложенное подчеркивает значимость института Федерального казначейства (Казначейства России) в системе современных финансовых институтов в целом и в бюджетном процессе публично-правовых образований в частности. Очевидно, что именно федеральная служба в лице Федерального казначейства обладает потенциалом для обеспечения единства техники и механизма функционирования бюджетной системы, способна выполнять функцию интеграции информации об общем состоянии публичных финансовых ресурсов страны.
Опыт прошлых лет сформировал серьезную теоретико-методологическую базу казначейского исполнения бюджетов на уровне федерального центра и регио-
нов. Вместе с тем следует отметить, что проблемы казначейского исполнения местных бюджетов недостаточно исследованы с точки зрения как теории, так и методологии вопроса, что объясняется спецификой муниципального уровня управления.
Динамичность развития казначейских технологий, появление у Федерального казначейства новых функций подтверждают актуальность выбранной темы диссертационного исследования, обусловленную необходимостью переосмысления теоретико-методологических основ, а также выработки практических рекомендаций и возможных направлений совершенствования казначейской системы исполнения бюджетов муниципальных образований в условиях ориентации на обеспечение эффективности бюджетных расходов.
Степень разработанности проблемы. Исследованию проблем казначейского исполнения федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации посвящен ряд работ ученых-экономистов.
Весомый вклад в исследование отдельных теоретических проблем казначейского исполнения бюджетов внесли известные российские ученые и практики: Артюхин Р. Е., Гукова А. В., Задорнов М. М., Ковалева А. М., Лавров А. М., Любимцев Ю. И., Максимов А. В., Маркина Е. В., Нестеренко Т. Г., Пансков В. Г., Поляк Г. Б., Придачук М. П., Прокофьев С. Е., Родионова В. М., Романова Т. Ф., Романовский М. В., Рябухин С. Н., Силуанов А. Г., Сысоева Е. Ф., Сычев Н. Г., Фисенко А. И., Христенко В. Б., Яндиев М. И. и др.
Методологию деятельности Федерального казначейства исследовали такие авторы, как: Акперов И. Г., Головач С. П., Гришина В. Н., Гусев С. И., Демидов А. Ю., Ермакова Е. А., Иванова Н. Г., Коноплева И. А., Костючен-ко В. Ф., Кравченко И. А. и др.
Проблемы кассового обслуживания исполнения бюджетов органами Федерального казначейства исследованы в работах Деребизовой С. А., Дорждее-ва А. В., Дроздова О. И., Лебедевой О. Ю., Лукашова А. И., Поповой Л. В., Ро-маненкова А. И., Севрюковой Л. В., Тарасова М. А., Щедриной И. В.
Среди авторов, занимающихся проблемами организации финансирования и учета расходов, следует выделить таких ученых, как: Баятова И. М., Бриль Д. В., Лопина Л. A., Маклева Г. И., Малышева В. И., Мурзаков А. П., Новикова В. Н. и др.
Исследованию проблем эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления посвящены труды Вели-
хова Л. А., Вобленко С. В., Говоренковой Т. М., Ивановой О. Б., Лексина В. Н., Циммерманна Х., Швецова А. Н., Якшина А. М. и др.
Ученые, работающие в исследуемой области, раскрывают многие теоретико-методические и практические аспекты. Вместе с тем в условиях развития многоуровневой бюджетной системы до настоящего времени не появилось единого концептуального подхода, ориентированного на всестороннее углубленное изучение казначейской системы исполнения бюджетов муниципальных образований.
Актуальность рассматриваемой проблемы, недостаточная проработанность теоретических и практических вопросов, касающихся развития казначейского исполнения бюджетов на муниципальном уровне, определили цель и задачи диссертационного исследования.
Цель и задачи диссертационного исследования. Цель диссертационного исследования состоит в теоретическом обосновании роли казначейской системы в процессе исполнения бюджетов муниципальных образований и выработке комплекса практических мер по повышению эффективности казначейского исполнения бюджетов на основе широкого использования казначейских технологий в рамках современного этапа бюджетной реформы.
В соответствии с выбранной целью автором были обозначены для решения следующие задачи, которые определили логику исследования и его структуру:
на основе комплексно-системного подхода к изучению института казначейства в ретроспективном аспекте исследовать генезис возникновения и развития института казначейства;
расширить теоретические аспекты исследования: сформулировать авторскую трактовку понятия «казначейское исполнение местных бюджетов»;
раскрыть функциональное содержание деятельности органов Федерального казначейства и финансовых органов муниципальных образований с позиции распределения полномочий;
классифицировать существующие модели кассового обслуживания исполнения местных бюджетов с учетом региональной специфики;
дать оценку действующей практики казначейского исполнения бюджета городского округа с целью определения направлений ее совершенствования;
обосновать комплекс мер по совершенствованию организации казначейского исполнения бюджетов муниципальных образований на современном этапе бюджетной реформы;
- исследовать долгосрочные перспективы развития казначейской системы исполнения местных бюджетов.
Предметом исследования выступают финансово-организационные отношения, возникающие в процессе казначейского исполнения бюджета муниципального образования.
Объектом исследования является процесс казначейского исполнения местных бюджетов в Российской Федерации, деятельность Муниципального казначейства города Ростова-на-Дону.
Теоретико-методологическая основа диссертационного исследования.
Диссертация выполнена с учетом положений и концепций, содержащихся в трудах российских и зарубежных ученых в области экономики общественного сектора, теории государственного регулирования, теории государственных и муниципальных финансов, управления бюджетным процессом.
В качестве методологической основы диссертации использовался системно-функциональный подход как общеметодологический принцип исследования экономических систем различного уровня, который позволил раскрыть взаимосвязанное функционирование явлений и процессов в эволюционном развитии, а также выявить причинно-следственные зависимости, обобщив и синтезировав различные исследовательские направления.
Диссертационная работа выполнена в рамках Паспорта специальности ВАК 08.00.10 – финансы, денежное обращение и кредит, части 1 «Финансы», раздела 2 «Общегосударственные, территориальные и местные финансы», п. 2.19 «Казначейство и казначейская система исполнения бюджетов».
Инструментарно-методический аппарат. В процессе работы применялись общенаучные методические подходы: историко-логический и сравнительный анализ, метод экспертных оценок, метод детализации и обобщения, приемы построения структурно-логических схем, что позволило обеспечить аргументированность оценок, достоверность выводов и положений диссертационной работы.
Информационно-эмпирическая база формировалась на основе законодательных актов Российской Федерации, указов Президента Российской Федерации, постановлений и программных документов Правительства Российской Федерации, нормативно-законодательных актов Министерства финансов Российской Федерации, Казначейства России, Министерства финансов Ростовской области, Муниципального казначейства города Ростова-на-Дону, статистиче-
ских сборников, монографических исследований, научных трудов отечественных и зарубежных ученых, материалов научно-практических конференций по рассматриваемой проблеме.
Рабочая гипотеза диссертационного исследования базируется на концептуальном положении о том, что на современном этапе бюджетной реформы в условиях ограниченности бюджетных ресурсов муниципальных образований и необходимости внедрения программно-целевого бюджетирования требуется реализация комплекса мер по оптимизации казначейской системы в направлении создания эффективной целостной системы управления муниципальными финансами. Это предполагает: исследование ключевых исторических этапов развития института казначейства; уточнение сущностно-содержательной характеристики казначейского исполнения местных бюджетов; систематизацию существующих подходов к моделям кассового обслуживания исполнения бюджетов муниципальных образований; изучение практики внедрения новых казначейских технологий, развития механизмов казначейского контроля; исследование направлений реформирования системы бюджетных платежей в части гармонизации казначейских и банковских технологий и их адаптации на муниципальном уровне, что позволит обеспечить качественное исполнение местных бюджетов, повысить прозрачность и эффективность управления финансовыми ресурсами муниципалитетов.
Основные положения диссертации, выносимые на защиту.
-
Значимость института казначейства в системе современных финансовых институтов требует его изучения в ретроспективном аспекте, что, в свою очередь, предполагает выделение ключевых этапов развития и трансформации института казначейства с использованием классификационных критериев, принципов организации исполнения бюджета. Исследование каждого из них с точки зрения нормативно-правового обеспечения, ключевых особенностей, основных достоинств и недостатков направлено на выявление тенденций развития казначейства с позиции эволюционного и институционального подходов, определение перспектив развития казначейской системы исполнения бюджетов на современном этапе.
-
Необходимость развития теоретико-методологических подходов к исследованию сущностного содержания казначейской системы исполнения местных бюджетов определяется тем, что на сегодняшний день отсутствует единство позиций как с точки зрения теории вопроса, так и в части разработки и реализации
практических мер по обеспечению эффективного исполнения бюджетов муниципальных образований в рамках современного этапа бюджетной реформы. Расширение ракурса теоретического исследования возможно в направлении определения понятия «казначейское исполнение местного бюджета», раскрытия принципов казначейского исполнения бюджетов муниципального уровня, систематизации современных методических походов к существующим моделям кассового обслуживания исполнения местных бюджетов, что в конечном итоге замыкается на решении вопросов эффективного взаимодействия органов Федерального казначейства и финансовых органов муниципальных образований в части оптимального распределения полномочий и исключения дублирования функций.
-
В условиях реформы бюджетного сектора роль органов, осуществляющих казначейское исполнение местного бюджета, значительно возрастает в связи с необходимостью обеспечения реализации принципиально новой схемы финансирования муниципальных бюджетных и автономных учреждений. Выявление особенностей механизма финансирования муниципальных бюджетных и автономных учреждений позволит определить позитивные тенденции и факторы риска.
-
Являясь финансовой основой местного самоуправления, средства местных бюджетов расходуются не только на финансирование вопросов местного значения, но и на обеспечение делегированных государственных полномочий и призваны содействовать социально-экономическому развитию локальных территорий, обеспечивать рост благосостояния населения муниципальных образований.
Создание оптимальных условий для организации качественного исполнения местных бюджетов требует распространения практики, сложившейся на федеральном уровне и ее адаптации применительно к бюджетам муниципальных образований с учетом специфики муниципального управления бюджетными потоками. Это предопределило выбор объекта исследования на уровне муниципального образования типа «городской округ» и выявление особенностей исполнения бюджета городского округа с помощью казначейских технологий, анализ которых дает возможность разработать предложения по совершенствованию взаимодействия финансового органа муниципального образования с органом Федерального казначейства с целью повышения эффективности исполнения бюджета городского округа.
5. Организация казначейского исполнения бюджетов муниципальных образований в условиях современного этапа бюджетной реформы, независимо от выбранной модели, должна осуществляться с ориентацией на эффективность, которая напрямую зависит от качества организации исполнения бюджета и связана с обеспечением организационно-методологического единства управления финансовыми ресурсами муниципалитетов; совершенствованием кассового обслуживания местных бюджетов; адаптацией новых механизмов казначейского контроля за формированием и расходованием средств местных бюджетов; гармонизацией казначейской и банковской систем.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в разработке и обосновании комплекса теоретических положений и практических рекомендаций по совершенствованию организации казначейского исполнения местных бюджетов с учетом ориентиров на укрепление финансовой самостоятельности муниципалитетов и повышение качества предоставляемых муниципальных услуг.
Основные результаты, характеризующие научную новизну исследования, состоят в следующем.
-
Дополнены теоретические аспекты исследования казначейской системы исполнения местных бюджетов на основе применения эволюционного и институционально-функционального подходов посредством: 1) систематизации и обобщения этапов становления и трансформации института казначейства в России с целью исследования их содержательной характеристики и тенденций развития; 2) выявления особенностей казначейского исполнения местных бюджетов с учетом специфики функционирования муниципальных образований в рамках многоуровневой бюджетной системы, что направлено на развитие понятийного аппарата в области казначейского исполнения местных бюджетов.
-
Сформирована структурно-логическая схема организационно-функционального обеспечения процесса казначейского исполнения местного бюджета, включающая следующие компоненты: 1) нормативно-методическое обеспечение; 2) организационное обеспечение (субъектно-объектная составляющая, методы и инструменты); 3) функциональная направленность деятельности органов, осуществляющих казначейское исполнение бюджета (учетная, управленческая, контрольная, информационная, платежная), базирующаяся на принципах казначейского исполнения местных бюджетов (единства кассы, эффектив-
ного управления бюджетными средствами, финансово-бюджетными рисками и бюджетными резервами, прозрачности бюджетных потоков, результативности, оптимального разграничения бюджетных полномочий), что позволяет реализовать комплексно-системный подход к организации казначейского исполнения бюджетов муниципальных образований с учетом их специфических особенностей.
-
Выявлены особенности финансирования муниципальных бюджетных и автономных учреждений, заключающиеся в использовании механизма субсидирования в объеме документально обоснованных сумм, обеспечении детализированного учета и анализа денежных обязательств на основе современных информационных технологий, что позволило определить как позитивные тенденции (обеспечение взаимосвязи информации о казначейском исполнении местного бюджета с финансово-хозяйственной деятельностью учреждений, в том числе деятельностью по закупкам, минимизация остатков средств на лицевых счетах и др.), так и факторы риска (отсутствие законодательно регламентированного предварительного аудита эффективности, недостаточный уровень использования электронного документооборота, электронного санкционирования, недостатки в формировании плана финансово-хозяйственной деятельности учреждений и др.). Учет выявленных особенностей и тенденций позволил определить направления развития и повышения эффективности казначейского исполнения местных бюджетов.
-
Определены концептуальные подходы к организации системы казначейского исполнения бюджетов крупных городских округов, реализуемые путем создания организационно-функциональной модели двухуровневого финансового органа (первый уровень – центральный аппарат, функции которого будут связаны с нормативно-методологическим, информационным обеспечением, а также развитием централизованных казначейских технологий, второй уровень – районные отделы как новые центры ответственности). Расширение прав районных структур посредством их организационной и функциональной самостоятельности обеспечит повышение ответственности за качество организации казначейского исполнения местного бюджета, позволит обеспечить гибкость управления бюджетным процессом.
-
Обоснован комплекс мер и стратегических направлений развития казначейской системы исполнения местных бюджетов, включающий: 1) расширение
практики применения муниципальных программ на базе использования программно-целевых методов бюджетного планирования и исполнения местных бюджетов; 2) развитие интегрированной автоматизированной системы казначейского исполнения местных бюджетов; 3) внедрение современных технологий Федерального казначейства в бюджетный процесс муниципальных образований, а именно: гармонизацию казначейской системы бюджетных платежей на муниципальном уровне с банковской системой, минимизацию наличного денежного обращения в секторе муниципального управления, использование механизмов предоставления целевых средств местным бюджетам в объеме их фактической потребности на дату совершения платежа. Данный комплекс мер направлен на совершенствование взаимодействия финансовых органов муниципальных образований с органами Федерального казначейства и позволит повысить открытость и прозрачность исполнения местных бюджетов, внедрить в практику исполнения бюджетов муниципального уровня прогрессивные казначейские и банковские технологии.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что содержащиеся в диссертации положения и выводы дополняют и развивают теоретические представления о казначейской системе исполнения местных бюджетов и могут быть использованы в качестве теоретической и методологической базы для разработки мер повышения качества казначейского исполнения бюджетов муниципальных образований в рамках реализации современного этапа бюджетной реформы, характеризующегося усилением роли казначейской системы исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Практическая значимость исследования заключается в выработке конкретных рекомендаций, создающих методическую и практическую основу для совершенствования казначейского исполнения местных бюджетов, определении перспектив внедрения новых инструментов и казначейских технологий, обеспечивающих повышение качества управления бюджетными потоками на муниципальном уровне в условиях реализации бюджетной реформы.
Апробация результатов исследования. Основные положения и результаты диссертационного исследования докладывались и обсуждались на научно-практических конференциях профессорско-преподавательского состава, молодых ученых и аспирантов, проводимых в Ростовском государственном экономическом университете (РИНХ) в 2009–2013 гг. Кроме того, автор принимал
участие в следующих международных конференциях: Международной научно-практической конференции профессорско-преподавательского состава, аспирантов, студентов и молодых ученых вузов РФ, Украины и Беларуси «Актуальные вопросы финансов, бухгалтерского учета и корпоративного управления», 20 апреля 2010 г. (г. Азов); II Международной научно-практической конференции профессорско-преподавательского состава, аспирантов, студентов и молодых ученых «Актуальные проблемы финансов, бухгалтерского учета и корпоративного управления», 19 апреля 2011 г. (г. Азов); III Международной научно-практической конференции профессорско-преподавательского состава, студентов, аспирантов и молодых ученых, посвященной 20-летию АИЭУиП (филиала) ФГБОУ ВПО «РГЭУ (РИНХ)» «Актуальные проблемы финансов, бухгалтерского учета и корпоративного управления», 15 мая 2012 г. (г. Азов).
Результаты диссертационного исследования используются в деятельности финансовых органов муниципальных образований Ростовской области, а также в учебном процессе при чтении курсов «Государственные и муниципальные финансы», «Казначейское исполнение бюджета».
Публикации результатов исследования. Основные положения и рекомендации диссертационного исследования изложены в 11 печатных работах общим объемом 6,26 п.л., в том числе в 3 статьях, опубликованных в ведущих журналах, рекомендованных ВАК Минобрнауки России, объемом 3,38 п.л.
Логическая структура и объем диссертации. Цель и задачи диссертационного исследования определили логическую последовательность его изложения и объем. Диссертация состоит из введения, трех глав, состоящих из 8 параграфов, списка литературы из 159 наименований, включает 12 таблиц, 32 рисунка, 17 приложений. Основное содержание работы изложено на 184 страницах машинописного текста.
Диссертация имеет следующую структуру:
Введение
Характеристика организационно-функциональной структуры казначейской системы исполнения местных бюджетов
Исполнение бюджетов бюджетной системы Российской Федерации является центральной стадией бюджетного процесса, поскольку в процессе исполнения происходит образование и расходование денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления, то есть, по сути, реализуется сущность бюджета. В научно-методических источниках и учебной литературе при характеристике указанного процесса используется терминологический аппарат, охватывающий такие понятия, как казначейская система, казначейское исполнение, казначейское обслуживание исполнения бюджета, кассовое исполнение бюджета и т.д. Вместе с тем следует отметить, что зачастую эти понятия трактуются по-разному, подменяются, не находят однозначного отражения в нормативно-законодательной базе. Отсутствие юридически закрепленных дефиниций привело к возникновению различных подходов к определению указанных терминов. В связи с этим представляется целесообразным расширить теоретические представления, уточнить понятия «казначейская система», «казначейское исполнение бюджета», выделив отдельные специфические черты (признаки), характерные для муниципального уровня; раскрыть особенности казначейского исполнения местных бюджетов, связанные с разграничением полномочий в процессе исполнения бюджетов муниципальных образований, и определить роль органов Федерального казначейства в процессе исполнения субрегиональных бюджетов. Следует отметить, что официального определения исполнения бюджета в нормативно-законодательной базе нет. В статьях 218, 219 Бюджетного кодекса Российской Федерации используются термины «исполнение бюджетов по доходам», «исполнение бюджета по расходам». Указанные термины раскрываются, в основном, в процедурном контексте, что, с нашей точки зрения, не вполне обоснованно, поскольку не в полной мере отражает специфику исполнения бюджета как процесса, сопровождающегося отношениями между органами власти по вопросам, касающимся формирования и использования бюджетного фонда.
Для уточнения дефиниции «исполнение бюджета» целесообразно использовать системно-институциональный подход, позволяющий рассматривать исполнение бюджета как минимум с двух позиций: – как центральную стадию бюджетного процесса, органично объединяющую процессы исполнения доходной и расходной части бюджета; – как совокупность функциональных полномочий органов государственной (муниципальной) власти, участвующих в этом процессе. На наш взгляд, указанные точки зрения являются весьма существенными для определения процесса исполнения бюджета, опосредованы спецификой указанного процесса и находятся во взаимосвязи и взаимодействии. Интерпретация исполнения бюджета с точки зрения процессного подхода предполагает формализованное описание, воспроизведение процесса в виде схем, моделей, определенных технологий.1 С функциональной точки зрения, стадия исполнения выражается через деятельность участников указанного процесса – уполномоченных органов государственной (муниципальной) власти, участвующих в бюджетном процессе в части исполнения доходов и расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Таким образом, представляется необходимым раскрыть авторский подход к определению дефиниции «исполнение бюджета». Наиболее точно исполнение бюджета может быть определено как нормативно-регулируемый процесс, направленный на достижение запланированных бюджетных показателей, который реализуется через совокупность последовательных действий его участников, обладающих определенным набором полномочий и выполняемых функций. Кроме того, общественно значимый характер указанного процесса обусловливает необходимость эффективного и результативного исполнения бюджетных показателей. Обратимся к понятию «казначейское исполнение бюджета». Следует отметить, что статья 215 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в которой закреплялся термин «казначейское исполнение бюджетов», утратила силу с вступлением в действие Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации». В связи с чем в литературе, научных источниках и выступлениях руководителей Федерального казначейства предложены различные трактовки термина «казначейское исполнение».
В частности, Нестеренко Т. Г. подчеркивает, что «казначейское исполнение – это такое исполнение бюджета, при котором все участники бюджетного процесса открывают свои номинальные счета (или лицевые счета) на едином счете органа, организующего исполнение соответствующего бюджета. Именно на этом счете ведутся учетные регистры участников бюджетного процесса (лицевые счета) и главной книги, в которой последовательно отражаются бухгалтерские записи обо всех экономических событиях, связанных с исполнением бюджета».1 Костюченко В. Ф. рассматривает термин «казначейское исполнение бюджетов» с организационно-финансовой позиции как организацию управления государственными финансами, способ организации государственной казны, кассового исполнения бюджетов по расходам и доходам и осуществления бюджетно-финансового контроля.2 Аргументированной представляется точка зрения Сергиенко Н. С., согласно которой казначейское исполнение бюджета трактуется как способ исполнения бюджета, обеспечивающий полное и своевременное поступление доходов и санкционирование расходов получателей бюджетных средств в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств с единого счета бюджета всеми участниками данного процесса.1 Распространение получила и точка зрения, согласно которой казначейское исполнение рассматривается как модель исполнения бюджета, альтернативная банковской.2 Однако следует учитывать тот факт, что в процессе исполнения бюджетов принимает непосредственное участие Центральный банк Российской Федерации, что делает такое противопоставление не вполне обоснованным. Рассматривая казначейское исполнение с позиции процессного подхода, Епифанова В. И. дает следующее определение: «Казначейское обслуживание исполнения бюджета заключается в наборе управленческих процедур, согласованных между собой и в своей совокупности со всеми процедурами управления публичными финансами. Суть этих процедур сводится к прогнозированию поступлений всех видов доходов (налоговых и неналоговых) планированию и анализу входящих бюджетных потоков, межбюджетному распределению доходов, кассовому планированию бюджетных назначений, санкционированию расходов и их финансированию, обслуживанию государственного долга, предоставлению бюджетных кредитов и ссуд и осуществлению их возврата, ведению учета и отчетности, осуществлению финансового контроля».3 В диссертационном исследовании Резинкина М. А. определение «казначейское исполнение бюджетов» интерпретируется с позиции управленческого подхода как единый процесс управления бюджетными ресурсами, включающий планирование, исполнение, учет и контроль исполнения бюджетов всех уровней по доходам и расходам, который регламентирован законодательными и нормативными актами, императивными принципами, казначейскими процедурами и технологиями.1
Классификация моделей кассового обслуживания исполнения местных бюджетов
Муниципальные образования – территориальная основа местного самоуправления – являются самым многочисленным звеном системы публично правовых образований Российской Федерации. Созданная в соответствии Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. система местного самоуправления включает два уровня: городские и сельские поселения – муниципальные образования первого уровня, территориально входящие в муниципалитет второго уровня — муниципальный район. Городские округа – городские поселения, которые не входят в состав муниципального района. Как правило, это крупные и средние города. В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге действуют муниципалитеты в городских районах и микрорайонах (рисунок 1.3). По состоянию на 01.01.2013 г. количество муниципальных образований составило 23 001, наиболее многочисленными среди них являются сельские поселения (18722, или 81,4% от общего количества); на втором месте – муниципальные районы (1817, или 7,9%); на третьем – городские поселения (1687, или 7,3%). Гораздо меньшим количеством характеризуется такой тип муниципального образования, как городской округ (518, или порядка 2,3%); и около 1,1% (257) принадлежит внутригородским муниципальным образованиям городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга (рисунок 1.4).
Следует отметить, что неравенство условий и возможностей развития различных территориальных образований обусловлено воздействием объективных факторов, таких как: природно-климатические условия, ресурсы, размеры территории, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, численность населения, специфика политики федеральных и региональных властей и т.д. В совокупности указанные факторы привели к значительной территориальной дифференциации, то есть к существенным различиям по основным параметрам социально-экономического и финансового развития муниципальных образований.
Так, по состоянию на 1 января 2013 г. в целом муниципальные образования исполнили свои бюджеты с дефицитом. Объем произведенных расходов превысил объем доходов на 27,5 млрд рублей при запланированном дефиците 93,3 млрд рублей (аналогичные показатели за 2011 г. составили 14,7 млрд рублей и 150,8 млрд рублей соответственно). При этом в 60 субъектах Российской Федерации дефицит местных бюджетов составил 41,4 млрд рублей, и только в 23 местные бюджеты были исполнены с профицитом в общем объеме 13,9 млрд рублей.2
По данным субъектов Российской Федерации, в 2012 г. из общего количества муниципальных образований бюджеты 54,0% исполнены с профицитом, 43,8% – с дефицитом, у 2,2% муниципальных образований – с равенством доходов и расходов. Данное соотношение в разрезе федеральных округов представлено на рисунке 1.5. Такая ситуация является крайне негативной, поскольку именно местные бюджеты – низовое звено финансовой системы страны – должны обеспечивать ее прочность и надежность, быть финансовой базой для реализации функций органов местного самоуправления, решения стратегических задач, долгосрочного планирования, инвестирования в развитие приоритетных отраслей промышленности, сельского хозяйства и социальной сферы. В Европейской хартии местного самоуправления определено, что органы местного самоуправления имеют право на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий, при этом финансовые ресурсы должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им Конституцией или законом.1 «Базовый признак местного самоуправления составляет наличие достаточных для самостоятельного решения вопросов местного значения собственных финансовых средств и иного имущества (муниципальной собственности), распоряжение которым осуществляется сообществом свободно, самостоятельно и в соответствии с общественно признанными целями».2 Государство обязано обеспечить органам местного самоуправления определенные финансовые гарантии, важнейшей из которых является гарантия финансовой самостоятельности, выражающейся в том числе в самостоятельном формировании, утверждении, исполнении местных бюджетов при соблюдении бюджетного и налогового законодательства, что должно обеспечивать реальную автономию местного самоуправления.3 Вышеуказанные положения подчеркиваются в статье 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации, определяющей право и обязанность органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, обеспечивать сбалансированность бюджетов и эффективность использования бюджетных средств.
Специфические особенности организации казначейского исполнения бюджета городского округа
Особое место в системе муниципальных образований Российской Федерации занимают городские округа. В статье 2 Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» городской округ определен как городское поселение, которое не входит в состав муниципального района, органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных вопросов местного значения поселения и муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
К концептуальному недостатку вышеуказанного определения, на наш взгляд, относится неоправданная унификация правового регулирования территориального устройства местного самоуправления. Так, в законодательстве отсутствует грань между крупными городами, являющимися административными центрами субъектов Российской Федерации, с одной стороны, и малыми городскими округами, с другой. Хотя, очевидно, они значительно различаются между собой как по численности населения, площади территории, величине и качеству инфраструктурного градообразующего комплекса, так и по целевым функциям (приложение 7, 8). Как правило, крупные городские округа имеют сложившуюся социальную, транспортную и иную инфраструктуру и, кроме того, обладают значительной степенью финансовой автономии, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения вопросов местного значения.
Специфика организации исполнения бюджетов местных бюджетов, в том числе бюджетов городских округов, характеризуется динамикой исполнения доходов и расходов местных бюджетов. В соответствии со статьей 41 Бюджетного кодекса Российской Федерации, источниками доходной части бюджетов бюджетной системы Российской Федерации являются налоговые доходы, различные виды неналоговых поступлений, а также безвозмездные поступления. Статьей 47 Бюджетного кодекса Российской Федерации собственными доходами местных бюджетов признаются налоговые доходы, зачисляемые в местные бюджеты в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации и законодательством о налогах и сборах; неналоговые доходы; а также доходы, полученные местными бюджетами в виде безвозмездных поступлений, за исключением субвенций. Согласно действующему законодательству, в бюджеты муниципальных образований зачисляются налоговые доходы от местных налогов – земельного и налога на имущество физических лиц, а также отчисления от федеральных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами. Установленные бюджетным законодательством нормативы представлены в таблице 2.2. Кроме того, органы государственной власти субъектов Российской Федерации (для зачисления в бюджеты поселений – представительные органы муниципальных районов) вправе устанавливать единые дополнительные нормативы отчислений от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, а также от региональных налогов (для зачисления в бюджеты поселений – местных налогов) для зачисления в доходы местных бюджетов. По данным официальной отчетности, общий объем доходов, поступивших в местные бюджеты в 2012 г., составил 3138,4 млрд рублей, что выше уровня 2011 г. на 177,3 млрд рублей, или 6%. Собственные доходы местных бюджетов, направляемые на решение вопросов местного значения, напротив, уменьшились в 2012 г. по сравнению с 2011 г. на 5,0 млрд рублей, или 0,2%, и составили 2244,8 млрд рублей. Указанное снижение произошло за счет снижения объемов межбюджетных трансфертов местным бюджетам, в частности дотаций. Из приведенных данных видно, что в общем объеме поступивших в 2012 г. собственных доходов налоговые и неналоговые доходы составляют 53,4%, межбюджетные трансферты (без учета субвенций) – 46,6%. Налоговые доходы занимают в структуре собственных доходов местных бюджетов 41,7%, неналоговые – 11,7% в среднем по Российской Федерации. Распределение собственных доходов по типам муниципальных образований в 2011-2012 гг., как и в предыдущие годы, характеризуется крайней неравномерностью и складывается в пользу городских округов и муниципальных районов. Так, в бюджеты городских округов поступило 1163,8 млрд рублей (51,7%) в 2011 г. и 1134,5 млрд рублей (50,6%) в 2012 г., в бюджеты муниципальных районов – 810,7 млрд рублей (36,0%) в 2011 г. и 795,0 млрд рублей (35,4%) в 2012 г., в бюджеты поселений – 275,2 млрд рублей (12,3%) в 2011 г. и 315,3 млрд рублей (14,0%) в 2012 г.
Анализ данных свидетельствует, что налоговые доходы местных бюджетов исполнены в 2012 г. в сумме 935,8 млрд рублей, с ростом к первоначальному плану поступлений на 7,9%, или 68,8 млрд рублей. Из приведенных в приложении 9 данных видно, что в 2012 г. выполнение уточненных плановых показателей налоговых доходов, в том числе по основным видам налогов, достигнуто по всем типам муниципальных образований. Наряду с этим анализ структуры налоговых поступлений показал, что основным бюджетообразующим налогом в 2012 г. продолжает оставаться налог на доходы физических лиц, удельный вес которого в налоговых доходах местных бюджетов составляет 70,2%, или 656,7 млрд рублей (в 2011 г. – 66,4%, или 583,5 млрд рублей). Объем поступившего в 2012 г. в местные бюджеты земельного налога превышает уровень 2011 г. на 16,6% и составляет 124,9 млрд рублей. Объем налога на имущество физических лиц увеличился с 4,4 млрд рублей до 15,8 млрд рублей. Удельный вес в налоговых доходах земельного налога увеличился с 12,2 до 13,3%, налога на имущество физических лиц – с 0,5 до 1,7%.
Адаптация современных казначейских технологий на муниципальном уровне
Ключевые направления развития Федерального казначейства на долгосрочную перспективу определены и обоснованы в «Основных мероприятиях по реализации стратегической карты Казначейства России на 2014–2018 гг.», в числе которых обозначены следующие стратегические задачи.1 1. Кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и учет операций со средствами неучастников бюджетного процесса. Указанную задачу предполагается решать путем проведения следующих последовательных мероприятий: – обеспечить с 1 января 2015 г. операции по счету 40116 с использованием пластиковых карт в интересах публично-правовых образований; – перманентно повышать качество кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и учет операций со средствами неучастников бюджетного процесса; – совершенствовать механизм предоставления из федерального бюджета бюджетных кредитов, межбюджетных субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение. 2. Обеспечение прозрачности и доступности информации о государственном секторе и общественных финансах, что предполагается реализовать в том числе посредством обеспечения развития мониторинга и анализа данных государственных информационных систем, повышения качества данных информационных систем, обеспечения органов государственного (муниципального) финансового контроля информацией об исполнении федерального бюджета, кассовом обслуживании бюджетов субъектов Российской Федерации (муниципальных образований), развития официального сайта Российской Федерации для размещения информации о государственных (муниципальных) учреждениях (www.bus.gov.ru) и др. 3. Создание и развитие государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет». 4. Повышение эффективности процессов управления финансовыми ресурсами Российской Федерации, в том числе организация работы Федерального казначейства по предоставлению бюджетных кредитов на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов). 5. Реформирование системы бюджетных платежей. 6. Формирование единого информационного пространства финансовой деятельности публично-правовых образований Российской Федерации. Не вызывает сомнения тот факт, что указанные стратегические задачи являются научно обоснованными и обеспечивают реализацию долгосрочной бюджетной политики на общегосударственном уровне. Целью исследования является обоснование необходимости адаптации указанных направлений на уровне бюджетов муниципальных образований и возможных направлений их развития. Исходя из вышеизложенного рассмотрим ключевые моменты. Определяющим направлением стратегического развития следует определить гармонизацию казначейской системы бюджетных платежей с банковской системой и ее адаптацию на уровне муниципальных образований. Концепция реформирования системы бюджетных платежей на период до 2017 г. утверждена Приказом Министерства финансов РФ № 227 от 29.08.2013. Согласно указанному стратегическому документу предполагается, что Федеральное казначейство получит статус бюджетного банка, который будет осуществлять полный комплекс платежных операций сектора государственного (муниципального) управления. Реформирование системы бюджетных платежей планируется реализовать по следующим направлениям: – создание единого банковского счета Казначейства России и совершенствование проводимых по нему операций; – развитие инструментов управления свободными остатками денежных средств на едином банковском счете Казначейства России; – использование современных электронных платежных сервисов; – развитие Государственной информационной системы о государственных и муниципальных платежах; – минимизация наличного денежного обращения в секторе государственного управления.
Остановимся на каждом из них более подробно. Создание единого корреспондентского счета Федерального казначейства в платежной системе Банка России предполагает сокращение расчетных счетов, открытых в подразделениях расчетной сети Банка России и кредитных организациях до 84 – в соответствии с количеством территориальных органов Федерального казначейства, которые приобретут таким образом статус прямых участников платежной системы, что будет способствовать значительному упрощению осуществления платежей, оптимизации операционного и бухгалтерского учета Федерального казначейства. В дальнейшем планируется объединение всех платежных операций на едином счете, открытом Федеральному казначейству в Банке России. Таким образом, вместо 84 счетов будет открыт единый корреспондентский счет, что позволит: – проводить платежные операции с использованием единого счета; – сократить время распределения доходов; – эффективно управлять свободным остатком средств на счете. Так, переход к единому корреспондентскому счету обеспечит возможность управления размером необходимого ежедневного сальдо посредством осуществления мониторинга обязательств Федерального казначейства по совершению операций по кассовому обслуживанию исполнения федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований. Управление остатком на едином корреспондентском счете позволит: – планировать размер избыточных денежных средств; – использовать резерв получения дополнительного дохода за счет размещения свободных остатков денежных средств в финансовые инструменты, такие как: сделки РЕПО (от англ. repurchase agreement, repo – сделка покупки (продажи) ценной бумаги с обязательством обратной продажи (покупки) через определенный срок по заранее определенной цене), предоставление краткосрочных бюджетных кредитов на покрытие временного кассового разрыва бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований.
Принципиальным моментом являются кардинальные изменения в существующей системе лицевых счетов, что обусловлено проведением платежных операций с использованием единого счета. Поскольку счета бюджетов бюджетной системы, участников бюджетного процесса и иных клиентов будут открыты на балансе Федерального казначейства, оно превратится в расчетно-кассовый центр, бюджетный банк, а все лицевые счета трансформируются в счета, аналогичные банковским.
Похожие диссертации на Развитие казначейской системы исполнения местных бюджетов в условиях бюджетной реформы
