Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические аспекты формирования казначейской системы исполнения бюджетов в Российской Федерации 10
1.1. Экономическое содержание казначейского исполнения бюджетов в системе государственных финансов 10
1.2. Принципы казначейского исполнения бюджетов 28
1.3. Функции казначейской системы исполнения бюджетов 49
Глава 2. Оценка современного состояния казначейской системы исполнения бюджетов 70
2.1. Казначейская система исполнения бюджетов по доходам 70
2.2. Оценка казначейского обслуживания бюджетов по расходам 92
2.3. Казначейский контроль как основной элемент управления бюджетными потоками 105
Глава 3. Направления развития казначейской системы исполнения бюджетов 124
3.1. Совершенствование казначейских технологий в системе Федерального казначейства 124
3.2. Повышение эффективности казначейского контроля исполнения бюджетов 143
Заключение 160
Библиографический список литературы 176
Приложения 189
- Экономическое содержание казначейского исполнения бюджетов в системе государственных финансов
- Функции казначейской системы исполнения бюджетов
- Оценка казначейского обслуживания бюджетов по расходам
- Повышение эффективности казначейского контроля исполнения бюджетов
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Процесс перехода к рыночной экономике повлек за собой реформирование бюджетной и банковской систем Российской Федерации. Значительно увеличилась самостоятельность субъектов и органов местного самоуправления Российской Федерации в бюджетных вопросах, но одновременно повысилась их ответственность за принятие и исполнение финансовых решений и необходимость ужесточения финансового контроля за использованием бюджетных средств по целевому назначению.
В условиях, когда наиболее важной задачей государства является оптимизация управления финансами государства и усиление контроля над их потоками, возникла необходимость создания системы, которая обладала бы свойствами оперативности и единства. Именно эти принципы реализуются в казначейской системе исполнения бюджетов. Последнее предполагает создание специализированных институтов казначейской системы. Кассовым исполнением федерального бюджета занимается Федеральное казначейство, при обслуживании бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований - территориальные органы Федерального казначейства (на основании соглашений, заключенных с органами власти субъекта РФ и местного самоуправления) или региональные и местные казначейства.
Благодаря переходу на казначейскую систему исполнения бюджетов, появилась возможность упростить механизм обслуживания бюджетов, значительно усилить контроль за эффективностью и целевым использованием бюджетных средств. По состоянию на 1 января 2012 года исполнение консолидированного бюджета Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов через казначейскую систему составило в части доходов 20 853,7 млрд руб. и расходов 20 004,8 млрд руб.
Нельзя не констатировать факт значительного возрастания в настоящее время роли Федерального казначейства в системе государственных финансов. В Бюджетном послании Президента РФ о бюджетной политике оговорено, что контроль за использованием бюджетных средств государства должен быть направлен на обеспечение целевого характера их использования и законности действий соответствующих организаций. Поэтому остро назрела проблема четкого теоретического осмысления казначейской системы исполнения бюджетов, способной в полном объеме реализовать возложенные на нее задачи, особенно в части целевого использования бюджетных средств. На современном этапе развития экономики в сфере бюджетных финансов объективно необходим поиск новых форм управления финансовыми потоками. По-прежнему не решена проблема своевременного финансирования распорядителей и бюджетополучателей, невысок уровень кассового исполнения расходов и планирование доходов бюджетов.
С учетом вышеизложенного комплексная разработка аспектов, показывающих эффективность казначейского управления государственными финансовыми потоками, раскрывающих перспективные направления работы казначейских органов по исполнению бюджетов бюджетной системы РФ, роль Федерального казначейства в экономике применительно к современным реалиям и задачам бюджетной политики по-прежнему остается актуальной проблемой.
Степень разработанности проблемы. Многие исследователи отмечают, что казначейская система исполнения бюджетов хоть и довольно молодой, но динамично развивающийся институт. Так же они высказываются о необходимости дальнейшего развития казначейства и повышение его роли в финансово-экономической системе страны. Бюджетные отношения и исполнение бюджетов в финансовой системе, процесс работы с администраторами доходов и с участниками кассового исполнения бюджета всех уровней, рассмотрены в работах следующих авторов: Р.Е. Артюхин, М.П. Афанасьев, Д.В. Бриль, О.В. Врублевская, А.Г. Грязнова, А.В. Гукова, Х.Дэвис, М.М. Задорнов, А.Г. Игудин, А.М. Ковалева, Ю.И. Любимцев, Т.Г. Нестеренко, В.Г. Пансков, Г.Б. Поляк, М.П. Придачук, С.Е. Прокофьев, М.В. Романовский., С.Н. Рябухин, А.Г. Силуанов, Н.Г. Сычев, А.И. Фисенко, В.Б. Христенко, М.И. Яндиев и др.
Методологию деятельности Федерального казначейства исследовали такие авторы, как:, С.И. Гусев, Е.А. Ермакова, Н.Г. Иванова, И.А. Кравченко, В.Ф. Костюченко, Н.М. Швецов, А.В. Литвинова Л.Г Кравец и др. Вопросу совершенствования деятельности Федерального казначейства и модернизации казначейских технологий на региональном уровне посвящены работы ученых И.Г. Акперова, С.П. Головача, В.П. Горегляда, В.Н. Гришина, А.Ю. Демидова, Ю.А. Пудрова и др.
Однако, в большинстве научных исследований, рассматривается направления развития казначейской системы исполнения бюджетов в России в связи с исследованием других, более широких вопросов. Недостаточное внимание уделяется вопросам дальнейшего развития казначейской системы и повышения эффективности и прозрачности её функционирования на основе совершенствования современных технологий и повышения эффективности казначейского финансового контроля. Требуют уточнения вопросы о принципах и функциях казначейской системы исполнения бюджетов.
Недостаточная разработанность проблемы определила выбор темы и структуры, цель и задачи диссертации.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является обобщение и уточнение теоретических и практических аспектов казначейской системы исполнения бюджетов в России, разработка научно-практических рекомендаций по развитию казначейских технологий исполнения бюджетов в Российской Федерации и повышению эффективности финансового контроля в рамках этой системы.
В соответствии с названной целью исследования в диссертации поставлены следующие задачи:
- исследовать экономическое содержание казначейского исполнения бюджетов в системе государственных финансов;
- раскрыть процедуру исполнения бюджетов, основанную на принципах формирования эффективной казначейской системы;
- уточнить функции и принципы казначейской системы исполнения бюджетов;
- исследовать эффективность казначейского исполнения доходной части бюджетов;
- оценить процесс исполнения бюджетов по расходам с целью определения эффективности функционирования казначейской системы;
- исследовать действующую систему казначейского контроля;
- определить пути совершенствования казначейских технологий;
- определить пути повышения эффективности финансового контроля в казначейской системе.
Предметом исследования выступили денежные отношения, складывающиеся в процессе казначейского исполнения бюджетов.
Объектом исследования является казначейская система и деятельность органов Федерального казначейства, и его территориальных органов по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов и организации казначейского контроля.
Методологическая основа исследования. В ходе подготовки работы применялись такие методы научного исследования, как системный поход, группировки, сравнительный анализ, классификации, графического изображения, статистического наблюдения, позволяющие получить достоверные научные знания и организовать научный поиск для достижения поставленной цели и решения исследовательских задач.
Теоретическую базу исследования составили труды отечественных экономистов, затрагивающие проблемы казначейской системы исполнения бюджетов и бюджетного процесса, способы управления бюджетами всех уровней на базе казначейских технологий, а также положения Бюджетного кодекса РФ, других законодательных и нормативных актов РФ, регламентирующих отношения по вопросу исполнения бюджетов в системе казначейства.
Информационной базой исследования служили нормативные документы и законодательные акты государственных органов власти РФ, отчеты Федерального казначейства РФ, в том числе Управления Федерального казначейства по Саратовской области, материалы, размещенные в сети Интернет и опубликованные в периодических изданиях.
Наиболее важные научные результаты диссертационного исследования заключаются в следующем:
- предложена расширительная трактовка казначейского исполнения бюджетов как процесса управления бюджетными ресурсами (планирования, исполнения, учета и контроля исполнения бюджетов всех уровней по доходам и расходам), регламентированного законодательными и нормативными актами, императивными принципами, казначейскими процедурами и технологиями;
- обобщены, проанализированы и уточнены принципы казначейской системы исполнения бюджетов, состав которых, в частности, дополнен принципами адресности и прозрачности исполнения бюджета по доходам и расходам;
- разработаны меры по повышению эффективности существующей системы планирования поступлений бюджетных доходов в рамках казначейской системы исполнения бюджетов на основе внедрения многовариантных расчетов и корректировки показателей, применяемых казначейством при планировании исполнения бюджетов;
- обоснованы предложения по совершенствованию расчетно-платежного механизма кассового исполнения бюджета и, в частности, предложено перевести счета, открытые территориальным управлениям Федерального казначейства в учреждениях Банка России, в расчетную сеть самого Федерального казначейства с последующим осуществлением всех платежей через единый казначейский счет в Банке России;
- даны рекомендации по совершенствованию оценки эффективности казначейского контроля путем расширения состава используемых показателей и их дополнения оценочными показателями макроэффективности контроля и эффективности деятельности казначейства;
- обоснована необходимость использования нового понятия "казначейские риски", которым предлагается характеризовать вероятность наступления таких неблагоприятных для исполнения бюджетов событий, как недополучение запланированных поступлений бюджетов, нецелевое использование бюджетных средств бюджетополучателями, ошибки планирования доходов и расходов и др.; рекомендовано формирование карт рисков, обеспечивающих учет и систематизацию рисков;
- предложено для эффективного казначейского исполнения бюджетов в России централизованное внедрение практики использования технологии, позволяющей обеспечить полную и оперативную уплату платежей в бюджет, исключив человеческий фактор при формировании платежных документов;
- разработаны и представлены меры по повышению эффективности финансового контроля в казначейской системе, включающие: использование дополнительного оперативного контроля при санкционировании наиболее рискованных казначейских процедур; участие органов казначейства в аудите эффективности использования бюджетных средств.
Теоретическая и практическая значимость. Значимость результатов исследования состоит в развитии научных способов решения проблем в части уточнения понимания казначейской системы исполнения бюджетов, принципов её функционирования, содержания и классификации казначейских рисков.
Практическая значимость исследования состоит в разработке предложений по повышению результативности системы планирования бюджетных доходов, повышению эффективности кассового исполнения бюджетов всех уровней, критериев оценки эффективности казначейского контроля; рекомендаций по внедрению технологических регламентов в казначейской системе, повышение эффективности финансового контроля в казначейской системе исполнения бюджетов
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения диссертационной работы были доложены и обсуждены на научных и научно-практических конференциях различного уровня (включая международные и всероссийские): "Государственная власть и общественное устройство в полиэтнической социокультурной среде современной России" - Саратов, 2009 г.; "Российское общество и государство: региональные потенциалы модернизации" - Саратов, 2010 г.; "Проблемы и перспективы социально-экономического реформирования современного государства и общества" - Москва, 2010 г.; "Модернизация современного общества: пути созидания и развития" - Саратов, 2010 г.; "Вызовы третьего тысячелетия: прогнозы, оценки, практики" - Саратов, 2011 г.
По теме диссертации опубликовано 9 работ общим объемом 3,8 п.л., из них 3 статьи в изданиях, рекомендованных ВАК, в объеме 1,5 п.л.
Ряд практических разработок принят к использованию в деятельности Управления Федерального казначейства по Саратовской области. Теоретические положения диссертации используются в учебном процессе в Поволжском институте управления имени П.А.Столыпина - филиале Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации кафедрой финансов, кредита и налогообложения при преподавании дисциплин "Финансовая система России", "Государственные и муниципальные финансы". Практическое использование результатов исследования подтверждается справками о внедрении.
Объем и структура диссертационной работы. Диссертация имеет следующую структуру, обусловленную логикой исследования, его целью и задачами.
Экономическое содержание казначейского исполнения бюджетов в системе государственных финансов
Казначейская система исполнения бюджетов не может рассматриваться в отрыве от общей теории финансов. Экономическое содержание казначейского исполнения бюджетов можно наиболее полно раскрыть только в рамках экономического содержания категории финансов.
В советской и российской финансовой науки из всех представителей, занимающейся разработкой общей теории финансов и их звеньев, в большей степени можно выделить следующих научных деятелей: А. А. Александров, СВ. Барулин A.M. Бирман, Б.Г. Болдырев, Э.А. Вознесенский, Н.В. Гаретов-ский, Л.А. Дробозина, Д.С. Моляков, П.С. Никольский, В.М. Родионова, М.В. Романовский, Б.М. Сабанти, В.К. Сенчагов, С.А. Ситарян, Н.Г.Сычев, Г.М. Точильников, В.Г. Чантладзе, В.Е Черкасов, М.К. Шерменев и др. При этом многие российские экономисты сходится во взгляде, что финансы являют собой: беспристрастную экономическую категорию, движущий мотив и главные элемент функционирования современной государственной экономической системы.
Результатом чего, в вопросах сути финансов до настоящего момента не существует цельного мнения. Представляется возможным обозначить три основополагающие теории: распределительную, воспроизводственную и пе-рераспределительную. Так, представители распределительной теории имеют мнение, что только на стадии распределения стоимости общественного продукта рождаются финансовые отношения. Н.Г. Сычев, являясь представителем этой теории, дает определение финансам как совокупным экономическим отношениям, в результате которых на базе распределения и перераспределения общественного продукта и национального дохода совершается в плановом порядке создание и использование фондов денежных средств, как составляющая контроля за ходом образования и использования фондов денежных средств .
Сторонники перераспределительной теории подвергают критике подходы предыдущих двух школ, опираясь на то, что они не дают возможности четко отделить финансы от других стоимостных категорий. Так, Э.А. Вознесенский аргументировал суть финансов как беспристрастной стоимостной категории, акцентировав такие ее сущностные отличительные признаки, как только лишь перераспределительный и фондовый характер соответственной части денежных отношений, непредвзятых по содержанию и властных (госу-дарственно-властных) по форме .
В последнее время наибольшее развитие получила воспроизводственная теория. Одним из ярких представителей этой концепции является В.К. Сенчагов, который предположил, что финансы общества, представляются в виде совокупно-производственных отношений которые выражаются в денежной форме в процессе планового и постепенного создания, распределения и перераспределения между некоторыми элементами общественного производства, государством и населением для достижения цели позволяющей обеспечение расширенного социального воспроизводства, финансирование органов государственного управления и укрепления обороноспособности страны» . В дальнейшем с развитием рынка в России Л.А. Дробознина предложила под финансами понимает систему экономических отношений, которые обусловлены процессом формирования, распределения и использования централизованных и децентрализованных фондов государственных средств в целях выполнения функций и задач государства и обеспечение условий расширенного воспроизводства4. Эту точку зрения поддерживает и В.Е. Черкасов, который рассматривает финансы - как экономические (денежные) отношения, опосредующие процесс формирования, распределения и использованиє различных государственных и муниципальных фондов финансовых ресурсов для выполнения ими своих функций5.
Исходя из положений выше рассмотренных автором теорий, представляется возможность уточнить определение сущности финансов как экономической категории. По мнению автора, содержание финансов - это экономические отношения, имеющие стоимостную оценку, которые возникают в процессе движения государственных финансовых ресурсов. Все это дает финансам как экономической категории, следующие отличительные признаки:
- стоимостной характер отношений, позволяет произвести отделение финансовых отношений от натуральных экономических отношений (например, исполнение налоговых обязательств путем взаимозачетов);
- отношения распределения и перераспределения стоимости валового продукта и чистого продукта общества в государственно-правовой форме;
- отношения, возникающие в процессе аккумулирования и использования фондов денежных средств.
Систематизируя признаки финансов, имеется точка зрения, что финансы распространяют свое действие на всю систему распределительных отношений и разделяют финансы на две составляющие: финансы предприятий (отраслей) и общегосударственные финансы . Такой подход можно считать справедливым. При этом данную точку зрения необходимо уточнить тем, что деление финансов на две составляющие - доказывает их взаимодействие в процессе формирования и распределения. Вследствие чего, под финансами следует понимать только определенную часть денежных отношений, которая опосредствовается с общегосударственными финансами, а состав финансовых элементов ограничивается: государственным бюджетными и внебюджетными фондами, а так же страховыми и прочими денежными фондами, государственными кредитами и финансами государственных (муниципальных) предприятий, учреждений и организаций. Последние звенья являются децентрализованной, а остальные звенья - централизованную часть финансов.
В независимости от того, на какой стадии исторического развития находятся финансы, первичной причиной возникновения их как объективной стоимостной реальности является факт развития и существования государства и права. Существующая постоянная потребность правительств в финансовых ресурсах связана с финансированием государственных расходов, для исполнения государством своих функций обязанностей (обеспечения обороны и внутреннего правопорядка, управленческих, экономических и социальных). Вышесказанное позволяет сделать вывод, что государство - это первопричина возникновения финансов. Не существовало бы государства, не возникла бы необходимость в централизованном аккумулирование, распределение и перераспределении финансовых ресурсов. В свою очередь, зависимость степени развитости названных перераспределительных отношений непосредственно связано с уровнем развития в обществе товарно-денежных отношений. Следовательно, последнее утверждение является неотъемлемым условием возникновения и функционирования финансов как категории. Таким образом, высокий уровень развития государства, права и товарно-денежных отношений, способствует формированию наиболее совершенных и сложных финансовых форм и методов.
В сущности любая экономической категории выражается в ее функциях или другими словами, функция представляет собой форму проявления сущности. В результате реализации присущей ей функций происходит синтезирование практической формами ее реализации с абстрактной сущностью категории.
Вопрос о функциях финансов также продолжает оставаться дискуссионным, но автор в целом придерживается взгляда Э.А. Вознесенского и иных его последователей7, которые утверждают, что финансам, как экономической категории, присуще выполнение трех функций: первая - создание денежных фондов (доходов); вторая - использования этих фондов; в-третьих - контрольную функцию.
Являясь составляющей общих финансов, государственные (централизованные) финансы тоже осуществляют три функции, имеющие связь с опосредованием движущего процесса централизованных денежных фондов и государственных доходов:
- создание денежных фондов централизованного характера;
- использования средств аккумулированных данными фондами (доходов);
- функцию контроля за созданием и использованием денежных фондов.
Вышеуказанные функции и обусловливают формы правления общественного назначения и присущую особенность категории государственных и муниципальных финансов.
Общественные финансы Российской Федерации обладают своей структурой, основные звенья которой представлены на рис. 1.1.
Функции казначейской системы исполнения бюджетов
Слово «казначейство» является не новым для России. В России казначейская система прошла длинный и сложный путь эволюции, насчитывающий более 200 лет.
Возникновение казначейской службы состоялось еще в древнерусскую эпоху, когда возникла должность казначея как должностного лица княжеской или же боярской администрации, отвечающего за сохранность их ценностей, которые именовались казной. Расширение границ Русского государства и его укреплением способствовало росту казны, что в свою очередь потребовало необходимость эффективного контроля за сохранностью казенных средств. Это все привело к увеличению влияния роли казначеев и появлению в 15 веке, в времена правления Ивана III, казенных дворов
Вследствие экономических преобразований Петра І в 1710 году возникла Счетная или же Казначейская контора, которая была обязана наблюдать за правильностью налоговых поступлений.
В 1802 году основываясь на манифесте «Об учреждении министерств» были сформированы Министерство финансов и Государственное казначейство. К 1811 году министерская форма управления государственными финансами была окончательно сформирована. Ключевыми функциями органов казначейства в этот период являлись:
- хранение и прием всех доходов, которые принадлежали государственному казначейству;
- расходование принятых средств;
- реализация различного рода ценных гербовых бумаг;
- выдача свидетельств на осуществление промыслов и бесплатных билетов;
- учет всех поступающих в казну доходов и возложенных на нее расходов, а еще по порученному для сохранения и отчуждения казенному имуществу.
Революция 17-го года прервала исполнение государственного бюджета казначейством. Постановление Правительства в конце 1918 года все операции по кассовому исполнению бюджета возложило на Народный Банк.
Современный период становления органов Федерального казначейства берет свое начало с 1992 году. Непосредственно в этот период возникает потребность в существовании отдельной финансовой структуры, позволяющей одновременно исполнять федеральный бюджет, и осуществлять контроль за средствами этого бюджета, а также способствовать прозрачность движения государственных средств. Учитывая мнение экспертов целесообразно сделать вывод, что органы казначейства создавались для выполнения функций по обеспечению бесперебойного финансирования бюджетной сферы и государственному контролю исполнения бюджета.42
Действовавшая до 1992 года система исполнения бюджетов через банки (рис 1.3) приводила к повышению инфляции в стране, так как финансирование затрат осуществлялось в отсутствии учета реально поступающих доходов и имело эмиссионный характер.
Основной недостаток данной системы заключатся в том, что она давала возможность учитывать, осуществлять контроль и достоверно информировать Правительство РФ только о состоянии счетов главных распорядителей средств. Контроль над дальнейшим движением денежных потоков не представлялся возможным. Применять понятие «единства кассы» к данной системе исполнения бюджетов, также не возможно, так как в данных условиях присутствует множественность счетов по учету средств бюджета.
Постановка учета бюджетных средств в банках не позволяла получать полную информацию о поступивших доходах, произведенных кассовых расходах и перечислении этих средств по назначению, а, следовательно - эффективно контролировать данные операции.43
Опираясь на международный опыт и историю, в России было принято решение обозначенной проблемы - решение о создании системы органов Федерального казначейства в Министерстве финансов РФ и переводе на казначейское исполнение федерального бюджета, что и нашло отражение в статье 215 Бюджетного кодекса РФ. Это в результате привело к установлению казначейского исполнения бюджетов в Российской Федерации.
Постановлением Правительства РФ от 27 августа 1993 г. № 864 в организационном, а Указом Президента РФ от 8 декабря 1992 г. № 1556 в принципиальном плане был решен вопрос о создании в составе Министерства финансов РФ Федерального казначейства.
Когда идет речь, в общем, о казначействе либо о казначейском исполнении бюджета, то часто появляются ассоциации с осуществляющем контроль органом или же органом, исполняющим карательные функции. Порой вопросы потребности совершенствования бюджетных процедур в субъектах России связывают с требованием перевода на обслуживание в Федеральное казначейство бюджетов субъектов Федерации. По сути роль Федерального казначейства заключается, прежде всего - в оказании услуг участникам бюджетного процесса.
Применение казначейской системе исполнения бюджета предполагает, что на едином счете органа, организующего исполнение соответствующего бюджета, у всех участников бюджетного процесса открыты лицевые счета.
В первую очередь, лицевые счета, открытые на едином счете соответствующего бюджета, участников бюджетного процесса, предназначены для учета лимитов бюджетных обязательств.
Так же, на этих счетах предусмотрен, учет всех операции связанных с кассовым расходом. Совокупность кассовых операций по всем лицевым счетам (открытые на едином счете соответствующего бюджета) представляет собой отчет о кассовом исполнении бюджета соответствующего органа власти.
Наконец, отличительной чертой казначейского исполнения бюджета считается наличие единого счета. Хотя необходимо уточнить, что счет является единым, а не единственным, на котором ведутся регистры учета участников бюджетного процесса (лицевые счета) и главная книга, в которой последовательно регистрируются бухгалтерские операции обо всех экономических событиях, связанных с исполнением бюджета.
Главной функцией присущей казначейству в рамках исполнения бюджета является осуществление платежей. В данном контексте под казначейством понимается платежная система государства. Помимо этого, функцией казначейства считается формирование отчета об исполнении бюджета, прежде всего, отчета о кассовых потоках, имевших место в процессе исполнения бюджета и условие существования механизма управления ликвидностью единого счета соответствующего бюджета.44
Использование казначейской системы как механизма исполнения бюджетов отличается от системы исполнения через банки, позволяет концентрировать все потоки денежных средств, которые возникают в процессе исполнения бюджетов, в рамках доходной и расходной части, - на одном счете. Данный порядок дает возможность для значительного ускорения процесса финансирования.
Применение казначейской системы как системы исполнения бюджетов дало возможность повысить эффективность использования бюджетных средств это стало возможным благодаря обеспечению целевой направленности, своевременности и рациональности их использования, и способствовало ускорению оборачиваемости средств бюджета за счет сокращения пути прохождения от распорядителя до конечных получателей. Можно сказать, что для всех участников бюджетного процесса казначейство является кассиром, оно производит платежные операции по поручению и от имени бюджетных учреждений.
Оценка казначейского обслуживания бюджетов по расходам
Реализация принципов бюджетного федерализма предусматривает необходимость обоснованного и жёсткого распределения государственных расходов между звеньями бюджетной системы на основе разделения прав и ответственности федеральных, региональных, местных органов власти и управления за решение задач социально-экономического развития. Расходование средств бюджетов осуществляется по направлениям и в суммах, установленных федеральным законом, законами и иными нормативно-правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований о бюджете на очередной финансовый год.
Бюджетные доходы и расходы разнообразны. Для составления отчётов об исполнении бюджетов и обеспечения сопоставимости показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации используется единая бюджетная классификация Российской Федерации. Бюджетная классификация РФ - это группировка доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, а также источников финансирования дефицитов бюджетов. В соответствии с бюджетным кодексом бюджетная классификация включает в свой состав:
- классификацию доходов бюджетов;
- классификацию расходов бюджетов;
- классификацию источников финансирования дефицитов бюджетов;
- классификацию операций публично правовых образований.
Классификация видов расходов бюджета образует уровень функциональной классификации расходов бюджета РФ и детализирует направления финансирования расходов бюджета по целевым статьям.
Основные принципы разграничения расходов между бюджетами регламентированы Бюджетным кодексом (ст. 30). Они разграничены по функциональному признаку. Средства федерального бюджета, прежде всего, направляются на финансирование таких функций, без которых не может существовать государство, а также на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ. При этом распределение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы осуществляется с разделением на сферы общей (совместной) компетенции и сферы исключительной компетенции.
Основные этапы исполнения бюджета по расходам регламентированы статьёй 219 Бюджетного кодекса Российской Федерации:
- принятие бюджетных обязательств;
- подтверждение денежных обязательств;
- санкционирование оплаты денежных обязательств;
- подтверждение исполнения денежных обязательств;
Исполнение бюджета осуществляется уполномоченными исполнительными органами на основе бюджетной росписи, которую Бюджетный кодекс (ст. 6) определяет как «документ о поквартальном распределении доходов и расходов бюджета». На основе утверждённого закона о бюджете на финансовый год Главные распорядители бюджетных ассигнований (ГРБА) составляют бюджетную роспись по распорядителям бюджетных ассигнований (РБА) и получателям бюджетных средств с поквартальной разбивкой, которая затем представляется в орган, ответственный за составление бюджета, где на основании статьи 217 БК РФ составляется сводная бюджетная роспись.
Все последующие этапы исполнения бюджета осуществляются в рамках исполнения бюджета по расходам. Согласно ст. 219 Бюджетного кодекса РФ процедуры санкционирования расходов осуществляются решения проблемы позволяющей исключить совершения платежей и принятия к финансированию расходов, не предусмотренных одобренным законом о бюджете или не снабженных зачисленными доходами и средствами заимствований бюджета.
Этап санкционирования включает в себя доведение до бюджетополучателей лимитов бюджетных обязательств обозначенных в бюджетной росписью, оплата данных расходов будет осуществляться из фондов федерального бюджета в текущем периоде.
Лимит бюджетных обязательств являет собой ограниченный объём прав бюджетополучателя федеральных средств на распоряжение им денежными обязательствами в финансовом периоде, оплата которых производится из средств федерального бюджета.62
Для недопущения возрастания размеров кредиторской задолженности лимиты обязательств ратифицируются в объёме, не превосходящем бюджетные ассигнования, установленные в бюджетной росписи на первые три квартала. Лимиты доводятся до ГРБС Департаментом бюджетной политики Министерства финансов РФ и направляются на исполнение Федеральному казначейству.
На основании доведённых показателей сводной росписи и лимитов бюджетных обязательств ГРБС (РБС) согласовывают и уточняют сметы доходов и расходов РБС (получателей средств), а также доводят уведомления о бюджетных ассигнованиях и о лимитах бюджетных обязательств. До получателей средств федерального бюджета уведомления доводятся в двух экземплярах, один из которых получатели средств представляют в орган Федерального казначейства для контроля за расходованием средств.
Процедура санкционирования расходов предусматривает учёт органами Федерального казначейства денежных обязательств, принимаемых получателями бюджетных средств. Статья 6 Бюджетного кодека РФ определяет бюджетное обязательство как расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году. Денежные обязательства принимаются получателями бюджетных средств в границах доведённых лимитов бюджетных обязательств и в соответствии со сметой доходов и расходов. Ратификация денежных обязательств производится путём подписания получателем бюджетных средств и поставщиком продукции (работ, услуг) контрактов соответствующих законодательству РФ. Договоры на поставку, а также иные документы, подтверждающие принятые денежные обязательства, представляются в казначейские органы для учёта бюджетных обязательств.
Принятие бюджетных обязательств к учёту осуществляется, если в момент предъявления договора в органы казначейства у учреждения существует необходимый беспрепятственный остаток лимита бюджетных обязательств по соответствующему коду бюджетной классификации РФ. Объём свободного остатка рассчитывается как разница между учрежденным организации лимитом бюджетных обязательств на данный период и суммами принятых на учёт с начала периода бюджетных обязательств и кассового расхода по прочим денежным обязательствам.
В рамках текущего контроля Федеральное казначейство осуществляет проверку соответствия составленных платёжных и иных документов, нужных для произведения расходования бюджетных средств, требованиям Бюджетном кодексе РФ, официально одобренным сметам доходам и расходам и доведённым лимитам бюджетных обязательств.
Подтверждённые денежные обязательства федерального бюджета приходятся причиной для совершения траты средств федерального бюджета. Осуществление платежа производится только после получения разрешительной надписи на осуществление платежа.
Повышение эффективности казначейского контроля исполнения бюджетов
Начиная с 1992 года задачи по исполнению федерального бюджета, а также обеспечению и проведению предварительного и текущего контроля за формированием и расходованием данных средств, подготовки отчета об исполнении федерального бюджета были переданы на созданные органы Федерального казначейства.
В современных условиях, когда через федеральный бюджет происходит перераспределение около трети внутреннего валвого продукта, применение неэффективных методов исполнения бюджета может явится генератором приводящим к дестабилизации экономических факторов, в этот момент оперативный учет состояния бюджета даст возможность в большей степени смягчить или устранить возникающие явления носящие негативный характер в экономике.
Указом Президента РФ «О Федеральном казначействе»от 8 декабря 1992 г. № 1556 в целях реализации государственной бюджетной политики, результативного управления расходами и доходами в ходе исполнения федерального бюджета, увеличения скорости финансирования программ государственного назначения, увеличения контроля за зачислением, экономным и целевым использованием финансовых фондов в РФ была образована целостная централизованная система органов Федерального казначейства. Этим Указом органам Федерального казначейства были предоставлены значительные права по контролю за движением и использованием средств федерального бюджета. Данный контроль позволяет гарантировать эффективное управление государственными федеральными финансами.68
Дальнейшие изменения в работе органов Федерального казначейства в области контроля за исполнением федерального бюджета нашли отражение в нормативных документах, постановлениях Правительства РФ. В соответствии с п. 13 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» Федеральное казначейство получило статус федеральной службы с правоприменительными функциями Министерства финансов Российской Федерации по обеспечению исполнения федерального бюджета
Полномочия, организация деятельности Федерального казначейства (казначейства России) закреплены в Положении о Федеральном казначействе, утвержденном постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. № 703 «О федеральном казначействе» . В соответствии с этим Положением Федеральное казначейство (казначейство России) является федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета и находит-ся в ведении Министерства финансов РФ.
Анализ нормативно-правовых документов и внесенных изменений в Бюджетный кодексе РФ дает автору возможность сделать вывод о том, что в деятельности казначейских органов случился обусловленная трансформация в сторону превентивного и текущего с последующего контроля. В первую очередь это связано с модифицированием концепции государственного финансового контроля и переменой фискального подхода на процесс управления финансовыми потоками. Все это привело к значительному смягчению санкции за правонарушения бюджетного законодательства и перемещение акцентов на предупредительные (профилактические) меры.
Особая роль в системе управления бюджетными средствами принадлежит казначейским органам. Посредством казначейской системы управления происходит формирование доходной части бюджетов всех уровней, оптимальной структуры их расходов, осуществляется процесс кредитования бюджетных учреждений, контроль за целевым использованием бюджетных средств.
Применение казначейской системы исполнения бюджета позволяет наиболее эффективно осуществлять контроль за целевым использованием средств до совершения бюджетными учреждениями кассовых расходов, а также не только выявлять, но и предотвращать нарушения и недостатки в бюджетно-финансовой сфере.
Исполнение бюджета и реализация одного из принципов бюджетного законодательства РФ адресности и целевого характера бюджетных средств находится в прямой зависимости от контрольных процедур, которые проводят органы Федерального казначейства РФ.
Казначейские органы в качестве органов исполнительной власти, реа-лизовывающим в соответствии с нормативно-правовыми нормами Российской Федерации функции по:
- обеспечению исполнения федерального бюджета;
- исполнению кассового обслуживания бюджетов бюджетной системы РФ;
- контролю предварительного и текущего характера за операциями осуществляемыми главными распорядителями, распорядителями и полу-чателями со средствами федерального бюджета .
Кроме того, в рамках реализации полномочий в определенной сфере деятельности органы казначейства имеет право производить контроль за дея-тельностью органов Федерального казначейства в субъектах РФ .
Таким образом, контрольные функции органов Федерального казначейства реализовываются на стадии превентивного и текущего контроля при осуществлении финансирования расходов бюджетополучателей с лицевых счетов, открываемых им в органах Федерального казначейства.
В тоже время государственные интересы в финансовой сфере не ограничиваются только бюджетными расходами. Государственная контрольная деятельность затрагивает налоговую, валютную, страховую, таможенную и банковскую сферу, осуществляют формирование бюджетных доходов. Общество сейчас не представляет, с какой регулярностью, и в какой степени, государственная казна и бюджетные средства контролируются на возможное правильное их использование, проблема периодичности и полноты данных проверок и ревизий даже не выносится. Отсутствуют национальные стандарты контроля, обязательные для всех органов государственной власти, не обозначены единые для всех государственных органов принципы планирования контрольной деятельности, классификация выявленных нарушений в финансовой сфере. Неурегулированные проблемы правового характера являются помехой при обоснованном решении практических задач органами государственного финансового, а в рамках него и бюджетного контроля, данная проблема является ограничителем результативности проверок и ревизий. Для того, чтобы задействовать экономические рычаги, с применением которых контроль окажет влияние на финансовые результаты, необходимы определенные инструменты правового характера, важнейшим инструментарием является применение санкций за выявленные правонарушения в бюджетной сфере. От возможности государства избежать преступления и нарушения в данной области имеет прямую зависимость уровень финансовой а, как следствие и экономической государственной безопасности. Значимость решения этой проблемы подтверждают результаты проводимых контрольных мероприятий на всех уровнях власти, а особую актуальность приобретает решение данной проблемы в условиях финансового кризиса.
Статистические данные, являются отражением обстановки в регионах и достаточно информативно говорят про то, что:
- в первую очередь, совокупное количество выявленных нарушений и органами государственного финансового контроля квалифицированными как использование бюджетных средств не по целевому назначению, мало и составляет чуть более одного процента;
- во-вторых, использование административных мер воздействия не способствует компенсированию ущерба, который нанесли государству правонарушители. В результате того, что штрафные санкции, наложенные на должностное лицо за нарушения целевого использование государственных средств в размере от 1 руб. до 1,5 млн. руб., составляет от 4 до 5 тыс. руб., к тому же срок исковой давность для целей последующего контроля весьма мал. А материальная ответственность в значительной доле случаев ограничивается размером среднего заработка в рамках трудового законодательства.
Необходимо отметить, что либо воистину финансовые правонарушения существующими инструментариями ликвидировать нельзя, либо органы, осуществляющие контроль неосновательно квалифицируют незначительные недостатки в деятельности учреждений как правонарушения финансового характера.
Похожие диссертации на Развитие казначейской системы исполнения бюджетов в России
