Содержание к диссертации
Введение
1. Теоретический анализ платности лесопользования 15
1.1. Государственное регулирование лесопользования и экономическая оценка лесных ресурсов как основа их платности 15
1.2. Экономическое содержание платежей в бюджет за пользование лесными ресурсами 32
1.3. Зарубежный опыт государственного регулирования и платности лесопользования 46
2. Организация и функционирование системы платности лесных ресурсов 62
2.1. Действующая система платежей в бюджет за лесные ресурсы 62
2.2. Проблемы взимания платежей за лесопользование 82
3. Совершенствование системы платежей в бюджет за пользование лесными ресурсами 101
3.1. Формирование рентного механизма налогообложения заготовки древесины на корню и сверхприбыли от ее первичной переработки 101
3.2. Построение эффективного механизма изъятия в бюджет ценовой ренты при экспорте древесины и продуктов ее первичной переработки 114
Заключение 122
Список использованной литературы 140
Приложения 149
- Экономическое содержание платежей в бюджет за пользование лесными ресурсами
- Зарубежный опыт государственного регулирования и платности лесопользования
- Проблемы взимания платежей за лесопользование
- Построение эффективного механизма изъятия в бюджет ценовой ренты при экспорте древесины и продуктов ее первичной переработки
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Россия всегда была и остается до настоящего времени одной из ведущих стран по потенциальным запасам и многообразию лесных ресурсов. По разным оценкам, на долю Российской Федерации приходится от 40% до 60% запасов деловой древесины и 22 - 25% всего мирового лесного фонда.
Несмотря на такое богатство (оно оценивается в сумме 70 трлн. долл.), лесная отрасль так и не стала одной из ведущих отраслей национальной экономики, "локомотивом", способным дать толчок развитию связанных и смежных с ней отраслей. К примеру, в Финляндии, которая превратилась сейчас в высокоразвитую промышленную страну, лесопромышленный комплекс не потерял своего ведущего значения в экономике. В России же доля на мировом рынке лесной продукции (сырой древесины и продукции ее переработки) составляет всего 3%, валютная выручка от лесного экспорта в 4-5 раз меньше, чем в Скандинавских странах, а доля лесной продукции в ВВП также не превышает 3%. При этом рентабельность нелегальных заготовок достигает 300%.
Одновременно, лесные ресурсы в России используются крайне неэффективно. По самым заниженным оценкам, нелегальные вырубки леса составляют четверть от легальных заготовок древесины. Сплошные вырубки лесных участков разрешены даже действующим лесным законодательством. Российский лесопромышленный комплекс имеет преимущественно сырьевой характер — основной объем лесной продукции и ее экспорта приходится на заготовку сырой древесины и продуктов ее первичной переработки (доски, брусья, шпон и т.п.). Стоимость продукции, производимой из 1 куб. м древесины, в 2-4 раза ниже, чем в других развитых лесных странах, для достижения одних и тех же результатов в России вырубается в несколько раз больше леса, по сравнению с Финляндией, США и другими странами.. Таким образом, необходимы более жесткие меры в области политики государственного, в том числе финансового, регулирования лесной отрасли, важнейшим инструментом которой является механизм платности пользования лесными ресурсами, направленный на ограничение сырьевой (полуфабрикатной) составляющей в продукции лесной отрасли и стимулирование более глубокой переработки лесного сырья.
Действующая сейчас в России система платежей в бюджет за лесопользование не выполняет в должной мере ни роль экономической оценки лесных ресурсов, ни свое фискальное предназначение, ни роль инструмента изъятия в бюджет у лесопользователей незаработанного ими рентного дохода. Размер ставок платы за древесину, отпускаемую на корню, несравнимо ниже аналогичных платежей и налогов в других странах (в 25 раз по сравнению с США, Финляндией, Швецией и в 7 раз - с Канадой). В доходах федерального бюджета РФ платежи за лесные ресурсы не превышают 0,2-0,4%. Не решает названных и других проблем, касающихся
платности лесопользования, введенный с 1 января 2007 г. новый Лесной кодекс РФ.
По мнению специалистов, рационализация процесса лесопользования, создание эффективной системы платежей за пользование лесными ресурсами и развитие на этой основе лесоперерабатывающей, лесохимической и других смежных отраслей промышленности способны обеспечить занятость примерно .10 млн. человек, значительный рост валютных поступлений и доходов бюджетной системы.
Все вышесказанное свидетельствует об актуальности выбранной темы исследования.
Степень разработанности проблемы. Несмотря на значимость для экономики, экологии и социальной сферы России лесных ресурсов, в специальной литературе не так много работ, посвященных исключительно проблеме платности лесопользования.
Чаще всего можно встретить научные труды, связанные с исследованием вопросов экономической оценки и платности природных ресурсов в целом. В этой связи можно выделить таких современных российских экономистов, как СВ. Барулин, Е.В. Барулина, В. Белов, СЮ. Глазьев, М. Колесник, М. Комаров, В.В. Коршунов, В.Н. Лапин, Д.С. Львов, А.А. Минц, А.П. Нестеров, П.М. Нестерова, С. Пилиев, М.В. Прусова, В.В. Степаненко, М.М. Юмаев, Т.Ф. Юткина, ЯЛ. Хцыганов и другие.
В основе экономической оценки и платности природных ресурсов и лесных ресурсов, в частности, лежит классическая теория факторов производства и распределения доходов между собственниками этих факторов.
Различными аспектами платности лесопользования и перспектив ее развития в современной России занимались Ю.Ш Блам, В.В. Зозуля, В.В. Лебедев, Н.В. Лог-вин, Л.В. Машкина, О-В- Машкина, О. Оганян, СВ. Разгулин, Ю.Н. Солнышкова, Т.Ф. Юткина и некоторые другие экономисты.
Тем не менее, как уже отмечалось, специальных научных работ в искомой области исследования, акцентированных на фискальной оценке лесных ресурсов в. форме платежей в бюджет за лесопользование, очень мало. Поэтому ряд теоретических и методологических вопросов в этой области остался без ответа, в частности, дискуссионным является вопрос о природе лесных платежей, малоубедительными выглядят решения о выведении лесного налога из перечня налогов и сборов, установленных Налоговым кодексом РФ, о придании плате за древесину на корню статуса неналогового платежа, ее регламентации исключительно Лесным кодексом РФ и передаче администрирования этого платежа .на уровень лесных ведомств. Действующая система платности лесных ресурсов слабо вьшолняет свое рыночное, фискальное и стимулирующее предназначение, лесопромышленный комплекс продолжает оставаться преимущественно сырьевым. Это требует разработки новых форм, механизмов и методик платности лесопользования, нивелирующих ее существенные недостатки.
Таким образом, проблема развития платности пользования лесными ресурсами является сейчас для России не только актуальной, но и малоразработанной, что предопределило выбор темы исследования, его структуру, цель и задачи.
Цель диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является разработка для современной России рентоориентированнои ;и фискально-эффективной системы платности лесопользования, стимулирующей глубокую переработку сырой древесины.
В соответствии с целью диссертационного исследования в работе поставлены следующие задачи:
исследовать вопросы государственного регулирования лесопользования и экономической оценки лесных ресурсов на основе их платности;
раскрыть экономическое содержание платежей за пользование лесными ресурсами;
- проанализировать зарубежный опыт государственного регулирования и
платности лесопользования с целью определения возможности его применения в
России;
рассмотреть действующую в России систему платежей в бюджет за лесные ресурсы;
выявить наиболее проблемные стороны порядка взимания платежей за лесопользование, а также определить основные направления развития платности лесных ресурсов в России и сформировать новую систему платежей в бюджет за лесопользование;
разработать рентный механизм налогообложения заготовки древесины на корню и сверхприбыли от ее первичной переработки;
разработать более эффективный механизм изъятия в бюджет ценовой ренты при экспорте древесины и продуктов ее первичной переработки.
Предметом исследования являются денежные отношения, возникающие в процессе лесопользования, экономической и фискальной оценки лесных ресурсов, исчисления и уплаты в бюджет лесных платежей.
Объектом исследования выступает действующая в России система платежей в бюджет за лесопользование, а также деятельность органов исполнительной власти в области формирования лесной политики, фискальной оценки лесных ресурсов и взимания платежей в бюджет за лесопользование.
Методологической основой исследования послужил диалектический метод познания и системный подход. В процессе исследования проблем платности лесных ресурсов использовались такие общенаучные методы, как научная абстракция, анализ и синтез, методы группировки и сравнения.
Теоретическую базу исследования составили труды классиков теории факторов производства и первичных доходов в экономике, труды отечественных экономистов по проблемам платности природных, в том числе лесных, ресурсов, а также положения Лесного кодекса РФ и Налогового кодекса РФ, других законодательных и нормативных актов Российской Федерации, регламентирующих отношения лесопользования и его платности.
Информационной базой исследования послужили законодательные акты и нормативные документы государственных органов власти Российской Федерации, информация Федеральной службы государственной статистики (Росстата), отчеты и материалы Министерства финансов Российской Федерации, Федерального казначейства и Федеральной таможенной службы, данные Федерального агентства
лесного хозяйства (Рослесхоза) и его региональных подразделений, материалы, опубликованные в периодических изданиях и размещенные в сети Интернет, а также собственные расчеты автора.
Научная новизна диссертационного исследования в целом заключается в разработке эффективной (с позиций полноты фискально-рентной оценки лесных ресурсов и стимулирования их глубокой переработки) системы платежей в бюджет за лесопользование в России на основе развития теории платности лесных ресурсов, разработки принципиально новых механизмов налогообложения заготовки и экспорта необработанной (сырой) древесины на корню, сверхприбыли от реализации продукции ее первичной переработки на внутреннем рынке и на экспорт.
Наиболее существенные научные результаты диссертационного исследования заключаются в следующем:
сформулированы основы (понятие, субъекты, цели, задачи, принципы, направления реализации) государственной лесной политики, важнейшими регулирующими элементами которой являются экономическая оценка и платность лесных ресурсов; выявлены двоякая роль и особенности экономической оценки лесных ресурсов, на основе которой, во-первых, формируется рынок лесных ресурсов и создается экономический механизм рационального лесопользования, во-вторых, определяется размер платежей в бюджет за пользование лесными ресурсами (осуществляется их фискальная оценка);
дополнительно обоснована взаимосвязь платежей за пользование лесными ресурсами с лесной рентой, предложены приоритетные направления развития платности лесопользования (переход на налоговые формы и методы, изъятие большей части лесной ренты в бюджет непосредственно из доходов лесопользователей, полный учет затрат на воспроизводство и охрану лесных ресурсов, создание фискальных условий для стимулирования глубокой переработки сырой древесины);
всесторонне (с содержательной, фискальной и структурно-элементной позиций) обоснована налоговая природа лесных платежей (за исключением арендной платы за пользование лесными участками), которые сейчас искусственно отнесены бюджетным законодательством к категории неналоговых платежей и регламентируются Лесным кодексом РФ;
на основе критического анализа действующей в соответствии с Лесным кодексом РФ системы платности лесопользования сделаны выводы, во-первых, о преждевременности и нецелесообразности (с фискальной и лесоохранной точек зрения) предоставления арендованных лесных участков в субаренду; во-вторых, о чрезмерной сложности для плательщиков и контролирующих органов порядка исчисления платы за заготовку древесины на корню в силу применения многочисленных корректирующих коэффициентов к минимальным ставкам платы, что снижает эффективность фискального контроля;
учитывая опыт некоторых зарубежных стран и неэффективность принимаемых в России мер борьбы с незаконными вырубками древесины, большая часть которой продается за рубеж, предложено ввести государственную монополию на экспорт древесного сырья и продуктов его первичной переработки путем передачи этих функций специально созданной государственной лесной корпорации при за-
прете осуществления такой деятельности другими юридическими и физическими лицами или путем применения повышенных в несколько раз ставок вывозных таможенных пошлин для лиц, осуществляющих названные экспортные операции, минуя лесную корпорацию;
предложены пути построения эффективной системы платежей за пользование лесными ресурсами: переход к налоговым механизмам платности лесопользования; изъятие лесной природной и ценовой ренты через эти механизмы непосредственно из доходов (прибыли) тех лиц, у которых она образуется; ориентация системы платности лесопользования на глубокую переработку древесины; упрощение порядка исчисления платы (налога) за заготовку древесины на корню при сохранении ее способности аккумулировать в бюджет рентный доход;
предложена и обоснована авторская система платежей в бюджет за лесопользование, включающая в себя: налог на заготовку древесины на корню (ГОД); налог на сверхприбыль от первичной переработки сырой древесины (налог на сверхприбыль от переработки древесины); сбор за иные (кроме заготовки древесины на корню) виды лесопользования (лесной сбор); экспортные (вывозные) таможенные пошлины на сырую древесину и лесоматериалы ее первичной переработки; арендная плата за использование лесных участков и другие неналоговые платежи, в том числе при проведении лесных конкурсов и аукционов;
с целью решения проблемы воспроизводства лесосырьевой базы и обеспечения в будущем стабильности поступлений в бюджет лесных платежей предложено создание в составе федерального бюджета целевого Фонда воспроизводства, охраны и защиты лесных ресурсов, формируемого за счет всех налоговых и неналоговых лесных платежей, средств частного бизнеса (организаций лесопромышленного комплекса) и средств бюджетов (при недостаточности всех других источников);
предложено сохранить порядок исчисления, уплаты и администрирования сбора за иные (кроме заготовки древесины на корню) виды лесопользования и арендной платы за лесные участки, установленный действующим Лесным кодексом РФ;
разработан рентный механизм взимания налога на заготовку древесины на корню (НЗД) по основным элементам налогообложения: налогоплательщики, объект налогообложения (заготовка необработанной древесины на корню), налоговая база, формализованные налоговые ставки (минимальные ставки, дифференцированные по породам древесины и лесотаксовым разрядам с учетом отдаленности места рубки от погрузочного пункта; расчетные ставки, определяемые путем корректировки минимальных ставок на коэффициенты, учитывающие тип породы, рельеф лесного участка и степень повреждения древесины на корню болезнями, пожарами и т.п.), порядок исчисления и уплаты налога (сумма произведений налоговых баз по каждой породе лесотаксового района на соответствующую расчетную ставку), порядок отнесения сумм налога на финансовый результат (прибыль, убыток) лесозаготовителя, налоговые льготы;
разработан рентный механизм исчисления и уплаты налога на сверхприбыль от первичной переработки сырой древесины (НСЦД) по основным элементам налогообложения: налогоплательщики (организации, осуществляющие производство и реализацию лесоматериалов первичной переработки сырой древесины), объект
налогообложения (сверхприбыль от реализации указанных лесоматериалов), налоговая база (разница между доходом от реализации названных лесоматериалов, расходами и нормативной прибылью, облагаемой налогом на прибыль на общих основаниях), налоговые ставки (шкала прогрессивных ставок от 30% до 90%, дифференцированная по уровню сверхнормативной рентабельности), порядок исчисления и уплаты, сроки уплаты налога;
- предложен и разработан по основным элементам (плательщики, объект обложения, ставка, формализованные база и порядок исчисления) механизм взимания экспортных таможенных пошлин, ориентированных на изъятие в бюджет ценовой ренты при вывозе необработанной древесины и продуктов (лесоматериалов) ее первичной переработки, особенностями которого являются: исчисление пошлины по базе, определяемой путем уменьшения заявленной таможенной стоимости сырой древесины и лесоматериалов на стоимость объекта вывоза, исчисленную по средним внутренним ценам, и на сумму уплаченных НЗД и НСПД; применение к указанной базе единой ставки 80%.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в разработке основ государственной лесной политики, включая реализацию принципа платности лесных ресурсов, в определении роли их экономической оценки и особенностей формирования лесной ренты как методологической и методической базы для определения размера платежей за лесопользование, в обосновании налоговой природы большей части лесных платежей. Теоретические результаты исследования легли в основу предлагаемых в работе прикладных рекомендаций, методик и механизмов, направленных на построение в России эффективной рентоори-ентированной системы платности лесных ресурсов.
Практическая значимость результатов диссертационного исследования состоит в разработке комплекса прикладных рекомендаций и механизмов, которые могут быть использованы уполномоченными органами исполнительной и законодательной власти при формировании государственной лесной политики и создании фискально-результативной, прозрачной и стимулирующей глубокую переработку сырой древесины системы платежей в бюджет за лесопользование. Это касается, в частности, предложений о введении государственной монополии на экспорт сырой древесины, формировании и использовании Фонда воспроизводства, охраны и защиты лесных ресурсов, разработки рентных механизмов взимания налога на заготовку древесины на корню, налога на сверхприбыль от первичной переработки сырой древесины и экспортных таможенных пошлин на вывоз сырой древесины и продуктов ее первичной переработки.
Апробация работы. Основные положения и результаты исследования были доложены и обсуждены на научно-практических конференциях по итогам НИР в Саратовском государственном социально-экономическом университете за 2007 и 2008 гг. (Саратов, СГСЭУ, 2008, 2009 гг.) и межвузовской научно-практической конференции "Реализация финансовой, банковской и таможенной политики: современные проблемы экономики и права" (Саратовская государственная академия права, г. Саратов, 18 апреля 2008 г.).
Отдельные практические рекомендации в области формирования государственной лесной политики и реформирования действующей системы платности лесопользования были использованы Министерством финансов Саратовской области при разработке предложений по реформированию бюджетных отношений и йа-логообложения, что подтверждено соответствующими документами.
Основные теоретические положения диссертационной работы используются кафедрой финансов при изучении и преподавании курсов "Финансы", "Теория и история налогообложения" и "Налогообложение природопользования" в Саратовском государственном социально-экономическом университете, что также подтверждено справкой о внедрении в учебный процесс.
Наиболее существенные положения и результаты исследования опубликбваны в 5 научных трудах общим объёмом 7,7 п.л., из них 2 статьи в изданиях, рекомендованных ВАК.
Структура работы. Работа имеет следующую структуру, определенную логикой исследования и совокупностью решаемых в нем задач:
Введение
Экономическое содержание платежей в бюджет за пользование лесными ресурсами
Россия располагает огромными и уникальными запасами лесных ресурсов. По площади и запасам древесины она занимает первое место в мире. На долю России приходится 22% всех лесов мира и около 60% запасов промышленного леса. Леса занимают 45% ее территории (776 млн. га), что на 30% превышает среднемировой показатель; общий запас древесины оценивается в 82 млрд. куб. м (см. приложение 1), что почти в 3,5 раза превышает ресурсы США, занимающих второе место в мире по этому показателю (23,1 млрд. куб. м). Суммарная стоимость этого богатства — свыше 70 триллионов долларов. При этом на европейскую часть страны приходится чуть менее 20% лесопокрытой площади и почти 25% запаса лесных ресурсов, половина из которых сосредоточена в Северо-Западном федеральном округе. Более половины запаса леса в азиатской части страны приходится на Сибирский федеральный округ. Самые крупные запасы леса здесь находятся в Красноярском крае и Иркутской области, на долю которых приходится соответственно 14,4 и 11,2% от общего объема лесных ресурсов России. По запасам древесины на одного человека в нашей стране приходится 560 куб. м, в Финляндии - 351 куб. м, в Швеции - 313 куб. м, в США - 88 куб. м, в Канаде-815 куб. м.
Ежегодный прирост древесины составляет 1 млрд. куб. м, а расчетная лесосека (норма ежегодного пользования лесом) - 564 млн. куб. м, из которых только 249 млн. куб. м (44%) экономически выгодно разрабатывать. При этом только 129 млн. куб. м (23%) доступно для лесопользования с точки зрения транспортной инфраструктуры (см. приложение 2). Это является негативным фактом, следствия которого - появление перестойных лесов, ухудшение пород при сверхнормативном использовании лесосеки.
В мире заготавливается порядка 3,4 млрд. куб. м древесины в год -около 1% от общего запаса, тогда как в России (по официальным данным) -лишь 0,05%. При этом в РФ до 30% заготавливаемой древесины не востребовано (низкосортная и мягколиственная древесина идет в отходы). Между тем, в США, Финляндии, Швеции ежегодно заготавливается 2-3% от запаса лесных ресурсов в этих странах8. Леса в России используются крайне неэффективно. Так, для заготовки, например, одинакового объема леса в России используется территория в 5-7 раз большая, чем в соседней Финляндии.
Лесные ресурсы относятся к категории возобновляемых природных ресурсов, поэтому их эффективное использование может, не нанося ущерба окружающей среде, обеспечить существенно более высокий уровень доходов по сравнению с доходами, получаемыми в нынешних условиях. Действительно, вклад лесного сектора в экономику и финансы страны не соответствует ресурсному потенциалу лесов. При четверти мировых запасов древесины, доля России на мировом рынке лесной продукции равна всего 3%. В настоящее время валютная-выручка.РФ от лесного экспорта в 4-5 раз меньше, чем основных конкурентов из Скандинавских стран. Расчетная лесосека . используется менее чем на четверть, а доля лесной продукции в валовом внутреннем продукте не превышает 3%.
Лесные ресурсы были и остаются одними из важнейших стратегических ресурсов страны, но нерациональность их использования определяет исключительно сырьевую направленность лесной, и деревообрабатывающей промышленности.
Известно, что рыночные механизмы в чистом виде даже в развитых странах не обеспечивают решение стратегических задач организации;рационального лесопользования. Необходимым условием эффективного- функционирования лесного хозяйства в условиях рыночной экономики является четкое определение не только форм собственности на лесной фонд, но и прав на способы и результаты использования этого фонда как объекта хозяйствования.
Как уже отмечалось, главной особенностью лесного хозяйства является большая длительность профилирующего процесса - выращивание леса в течение десятков лет. Эта особенность обязывает руководствоваться в данной отрасли такой стратегией управления, которая предусматривает принятие упреждающих мер для динамичного сбалансирования спроса и предложения на лесные ресурсы. Не случайно в промышленно развитых странах руководствуются прогнозами развития лесной и лесоперерабатывающих отраслей, разрабатываемыми на 20-50 лет. Большая продолжительность периода, необходимого для воспроизводства лесного фонда, требует существенных вложений финансовых ресурсов, а также создания специализированных подразделений, располагающих соответствующей материально-производственной базой и профессиональными кадрами.
Государственное регулирование, находящее отражение в действующей законодательной и нормативно-правовой системе, должно обеспечивать-в рассматриваемой области принятие превентивных мер для обеспечения доходности и сбалансированного воспроизводства лесных ресурсов. Реализация этих целей требует построения адекватной системы платежей за пользование лесными ресурсами.
Продолжающееся реформирование законодательной системы России характеризуется недоработанностью болыиинства законодательных актов. В результате практически к любому закону разрабатывается и принимается множество подзаконных актов. Это приводит к различным противоречивым толкованиям, и как следствие, судебным и арбитражным разбирательствам. Принятый в декабре 2006 г. и вступивший в действие с 1 января 2007 г. новый Лесной кодекс РФ не является исключением.
На стадии разработки Лесного кодекса РФ высказывалось много противоречивых суждений в научной среде и в различных государственных ор ганах по всем основным положенням проекта Кодекса, в том числе и по механизму платности лесопользования. Поэтому было очевидно, что и после его принятия мнения различных экспертов об эффективности этой системы платежей будут существенно различаться. Представлялось, однако, что дальнейшие споры в части подходов к повышению эффективности экономического механизма платы за пользование лесным фондом будут вестись только в рамках положений нового Лесного кодекса РФ, не затрагивая, по сути, статус этой платы. Однако в настоящее время ряд экспертов выражают сомнение в целесообразности и эффективности основных положений регулирования этих платежей именно Лесным кодексом РФ.
Такую точку зрения высказывает, например, В.В. Зозуля9. При этом он справедливо обращает внимание на то, что довольно длительное время (с 01.01.1999 г. по 01.01.2005 г.) российская система налогов и сборов предусматривала взимание лесного налога. Но после многочисленных дискуссий о природе платежей за лесопользование их вывели из состава налогов и сборов, регулируемых Налоговым кодексом РФ (НК РФ). Лесные платежів настоящее время регулируются Лесным кодексом РФ (ЛК РФ). При этом понятие «лесные платежи» заменено понятием «плата за пользование лесными участками» (ст. 73 Ж РФ), или «арендная плата».
Зарубежный опыт государственного регулирования и платности лесопользования
Известно, что в России лес стоит гораздо дешевле, чем во всем мире. Действительно, если сравнивать плату за древесину, отпускаемую на корню, установленную в ведущих лесных странах, то в России она оказывается существенно ниже (см. рис. 1). Рассмотрим зарубежный опыт формирования и использования доходов от использования лесного хозяйства с целью определения возможности его применения в современной России. В США доходная часть лесного хозяйства формируется за счет попен-ной платы (около 75%), аренды лесных земель (около 15%), а также платы за рекреационное лесопользование и пастьбу скота. В Канаде в составе общего бюджета провинции выделяется специальный лесной бюджет, основной доходной частью которого является попенная плата, вносимая владельцами лицензий (лесопользователями). В лицензии определяются принципы, стандарты и критерии ведения лесозаготовительных работ, ожидаемый объем отходов (некачественной древесины), который держатель лицензии может вывезти за свой счет, а также размер попенной платы и размер бонуса, выплачиваемого по результатам торгов или предложениям заявителей. Регулирование лесного хозяйства в Канаде - это прерогатива провинциальных и территориальных правительств. Именно провинции несут основную ответственность за эксплуатацию лесов. Каждая из провинций имеет собственное лесное законодательство и внедряет свою систему административных мер, принимаемых в этой области. Роль канадского федерального правительства сводится к организации научно-исследовательской работы, к принятию мер, обеспечивающих охрану окружающей среды, к защите прав коренных народов страны, однако к исключительной компетенции федерального правительства относятся вопросы внешней торговли я контроля за соблюдением международных соглашений в сфере ведения лесного хозяйства и торговли лесопродукцией. Общая стратегия развития лесного хозяйства разрабатывается на основе национального диалога и взаимодействия различных уровней правительства. Для эффективной организации такого взаимодействия, для согласования интересов и выработки общей лесной политики в Канаде в 1985 г. был создан Совет министров лесного хозяйства, членами которого являются министры и главы лесных ведомств всех провинций и территорий Канады, включая в качестве лишь одного из членов главу федерального Министерст- ва природных ресурсов, в компетенцию которого входят лесохозяйственные вопросы. Совет министров решает стратегические вопросы развития лесно-го сектора экономики Канады, согласует нормативную основу лесохозяйст-вования и разрабатывает условия для ускоренного развития лесных отраслей. Одной из последних инициатив Совета министров была разработка, национальной программы «Лес-2020», в которой намечены меры по развитию лесной промышленности с учетом лесоохранных и экологических требова ний, по развертыванию научно-исследовательской работы в области лесного хозяйства и обеспечению участия общественности-и всех заинтересованных сторон в принятии решений по лесному хозяйству. На федеральном уровней рамках упомянутого Министерства природных ресурсов действует Лесная служба Канады, в задачу которой входит разработка и проведение национальной политики в сфере лесного хозяйства, проведение научных исследований и разработок по охране и управлению лесным фондом страны, обеспечение экспортных возможностей для лесной промышленности, сбор и распространение информации о лесах и методах хозяйствования, наконец, создание условий для сотрудничества и нацио нального согласия по ключевым вопросам лесопользования. Лесная служба Канады объединяет пять региональных центров, осуществляющих норма тивно-правовой надзор за лесопользованием в регионах страны. С 1981 г. в Канаде разрабатывается национальный план развития лес ного хозяйства, получивший здесь название Национальной стратегии лесного хозяйства. В основу этого пятилетнего плана закладываются результаты межправительственного и общественного диалога по вопросам лесопользования. По сложившейся практике Национальная стратегия принимается общенациональным конгрессом лесного хозяйства, в котором наряду с правительственными оргашгзациямишироко представлены деловые и общественные структуры. В рамках работы над стратегией в 1992 г. было подписано общенациональное соглашение по лесному хозяйству, сделавшее разработку . стратегии открытым и широким процессом. Во всех лесохозяйственных провинциях приняты законодательные акты по управлению лесным хозяйством. Все они обеспечивают нормативную базу лесозаготовок, планирование лесохозяйственной деятельности, участие общественности в принятии важных решений по лесопользованию и особо -участие общин коренных народов. Например, Лесной кодекс Британской Колумбии дает право правительству провинции ежегодно устанавливать предельные нормы лесозаготовок на основе экономических и биологических показателей использования1 лесного фонда, а также регулировать лесозаготовительные работы, в частности по размерам участков сплошной рубки, по организации лесовосстановительных коридоров, по подбору и применению семенных материалов и т.д.
Проблемы взимания платежей за лесопользование
Действующая система платности лесных ресурсов в России далека от совершенства, как с фискальной, так и регулирующей позиций.
Лесопользование в России характеризуется низкой доходностью, о чем свидетельствует соотношение лесного дохода и расходов на ведение лесного хозяйства, которое представлено ниже. Одной из причин низкой доходности лесопользования является несовершенство лесного законодательства и системы платности и ценообразования древесины на корню.
На долю платежей за древесину, отпускаемую на корню, приходится свыше 90% от общей суммы лесного дохода, а на долю платежей за прочие виды лесопользования - немногим больше 8% (см. рис. 4). На рис. 5 представлены данные об общей динамике бюджетных дохо-дов от использования лесных ресурсов. С 2005 г. по 2008 г. они возросли 1ІІ!ЙІИ ИІЩІ раза, хотя в 2007 г. имело место снижение объема поступивших в бюджет лесных доходов.
Таким образом, разрыв между бюджетными затратами на ведение лесного хозяйства и лесным доходом постоянно растет. Так, в 2006 г. этот разрыв составил 4,4 млрд, руб.; в 2007 г. - 7,1 млрд. руб., а в 2008 г. он составил уже 9,8 млрд. руб.
Вывозные таможенные пошлины не являются сейчас целевым источником финансирования расходов на ведение лесного хозяйства. В 2008 г. их поступления были больше 18 млрд. руб. При этом, если с 1 июля 2007 г. вывозные таможенные пошлины на необработанную древесину составляли 10 евро.за обезличенный кубометр:, то с 1 апреля 2008 г. эти пошлины были повышены до-15 евро за кубометр, асі января 2010 г. предполагается их увеличение до 50 евро за кубометр, то есть более чем в четыре раза. Мы счита ем, что поскольку экспортные таможенные пошлины на круглую древесину и продукты ее первичной переработки непосредственно связаны с лесопользованием, постольку этим платежам целесообразно придать целевой характер, т.е. направлять их на финансирование лесного хозяйства (лесовосста-новление, охрану лесов и другие подобные расходы).
Повышение вывозных пошлин на необработанную древесину представляет собой меру, направленную на сокращение вывоза древесного сырья из России и развитие переработки древесины внутри страны. Экспорт необработанной древесины представляет собой самый неэффективный и разорительный вариант использования лесных ресурсов: например, стоимость продукции, производимой из одного кубометра древесины в России, примерно на порядок ниже, чем в Финляндии, а суммарная зарплата, выплачиваемая на всех этапах переработки - ниже почти в 20 раз. Это можно сформулировать и по-другому: для достижения одних и тех же экономических и социальных результатов в России вырубается в десять-двадцать раз больше леса, чем в Финляндии (что и служит наглядным показателем неэффективности использования лесных ресурсов).
Совершенно очевидно., что уровень таможенных пошлин на лесную продукцию должен быть обратно пропорционален степени ее переделки. Таким образом, повышение вывозных таможенных пошлин на необработанную древесину является важной и нужной мерой для повышения эффективности использования лесовРоссии. Однако, самой по себе этой меры может оказаться недостаточно для того, чтобы стимулировать развитие перерабатывающих предприятий лесной отрасли внутри страны. Поэтому нет смысла ограничиваться только повышением пошлин. Тем более что, несмотря на введение указанных пошлин на необработанный лес, в законодательстве еще остаются лазейки. Например, в части экспорта леса с минимальной (первичной) обработкой.
Учитывая вышесказанное и опыт некоторых зарубежных стран, имеет смысл ввести государственную монополию на экспорт лесного сырья и продуктов его первичной переработки. Следует создать специальную государственную лесную корпорацию, занимающуюся вывозом названных лесных продуктов в другие страны. Экспорт лесного сырья и продуктов его первичной переработки всеми иными юридическими и физическими лицами должен быть запрещен. Эти меры позволят существенно сократить нелегальную и полулегалыгую вырубку и экспорт леса. Возможен и другой вариант -применение повышенных в три раза ставок вывозных таможенных пошлин при экспорте сырой древесины и продуктов ее первичной переработки иными, кроме государственной лесной корпорации, лицами. Но этот более «мягкий» вариант таит в себе опасность коррупционных сделок между корпорацией и нелегальными лесозаготовителями (продавцами).
Введение повышенных вывозных пошлин по времени совпало с началом активной- фазы внедрения нового Лесного кодекса РФ и завершением работы над новыми нормативно-правовыми актами лесного хозяйства. Качество и самого действующего теперь Лесного кодекса РФ, и разработанных в соответствии с ним лесных нормативов таково, что фактически лесная отрасль остается без полноценного правового регулирования. Иными словами, сейчас никто не может однозначно сказать, что является законным, а что — незаконным, какие лесопользователи смогут сохранить свои права на лесные ресурсы, а какие их потеряют, сколько и за что придется платить конкретным чиновникам, чтобы неурегулированные в лесном законодательстве вопросы получали какие-либо решения. Ясно лишь то что «выживут» далеко не все предприятия-лесопользователи, и что коррупционная -нагрузка, на оставшихся возрастет весьма существенно.
Построение эффективного механизма изъятия в бюджет ценовой ренты при экспорте древесины и продуктов ее первичной переработки
Как уже отмечалось выше, платежи за пользование лесными ресурсами не носят рентного характера. Плата за древесину, отпускаемую на кор-ню, не улавливает лесную ренту (поскольку она не учитывает различие в затратах при заготовке лесных ресурсов, связанных с влиянием факторов качества, местоположения и т.п.), а экспортные таможенные пошлины на древесину и продукты ее переработки не направлены на изъятие ценовой ренты (облагаются отходы - щепа и стружка - и, наоборот, не облагаются необра-ботанные лесоматериалы).
Следует отметить, что ряд лесоматериалов, относящихся к первичной механическойобработке сыройдревесины, облагаются в настоящиймомент по ставке 0%, что противоречит политике ориентации лесопромышленного комплекса на глубокую переработку лесных ресурсов (наблюдаются следующие схемы ухода от уплаты таможенных пошлин на круглый лес: например, достаточно удалить кору с круглого леса или распилить его для то го, чтобы освободиться от уплаты пошлины). В частности, в настоящее время установлены ставки вывозных таможенных пошлин в размере 0% на следующие виды лесоматериалов: - лесоматериалы необработанные, с удаленной или неудаленной корой или заболонью, нсбрусованиые, диаметром менее 15 см; - лесоматериалы распиленные или расколотые вдоль, разделенные на слои или лущеные, строганые или нестроганые, шлифованные или нешлифованные, имеющие или не имеющие торцевые соединения, толщиной более 6 мм, хвойные, из клена, из вишни, прочие; - лесоматериалы распиленные вдоль из березы и осины.
Существующий механизм установления и распределения экспортных таможенных пошлин на древесину и продукты ее первичной переработки нельзя признать эффективным. Необходимо его изменение в законодательном порядке. Переход от квазирентных платежей к рентным при экспорте лесных ресурсов связан как с ориентацией на реальные цены на древесину, так и с осуществлением необходимых обеспечивающих мероприятий.
Для изъятия в бюджет ценовой (экспортной) ренты с лесозаготовительных организаций и организаций-экспортеров лесного сырья должны служить экспортные (вывозные) таможенные пошлины на сырую древесину и продукты ее первичной переработки (вывозные таможенные пошлины на древесное сырье).
При помощи вывозных таможенных пошлин на древесное сырье должна изыматься ценовая рента при экспорте древесины и продуктов ее первичной переработки (наиболее рентабельных операций по реализации лесного сырья). При этом к продуктам первичной переработки древесины относятся: лесоматериалы необработанные с удаленной корой; лесоматериалы необработанные небрусованные или грубо брусованные; лесоматериалы распиленные или расколотые вдоль, разделенные на слои или лущеные, строганые или нестроганые, шлифованные или нешлифованные, имеющие или не имеющие торцевые соединения; шпон. Иными словами, сырая древесина -это бревна с корой, а продукты ее первичной переработки - это бревна без коры, брусья, доски с различной степенью их первичной обработки и шпон.
Ценовая рента возникает в связи с разницей в ценах на древесину (лесоматериалы) на мировом и внутреннем рынках. Другими словами, ценовая лесная рента это незаработанный экспортером лесного сырья дополнительный доход, который должен быть изъят в бюджет в виде экспортных таможенных пошлин.
Необходимо совершенствовать механизм взимания вывозных таможенных пошлин на древесное сырье. Таможенная политика, проводимая государством, имеет большое значение для промышленности лесного комплекса. Необходимо привести вывозные таможенные пошлины в соответствие с глубиной переработки экспортируемой лесной продукции.
Экспортные таможенные пошлины на лесную продукцию должны определяться на основе рентного подхода — поскольку территориальные, климатические, инфраструктурные различия: ставят производителей в разные условия. В противном случае, таможенные пошлины останутся обычным оборотным налогом, а не регулятором для выравнивания цен.
Таким образом, необходимо переориентировать платность лесных ресурсов на изъятие в бюджет цеповой (экспортной) ренты с последующим её направлением на развитие лесопромышленного комплекса (ЛПК), в том числе на инновации. Например, за счет поступлений от экспорта государство могло бы финансировать крупные инвестиционные проекты, в ЛПК.
