Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА УПРАВЛЕНИЯ ДОХОДАМИ И РАСХОДАМИ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ 9
1.1. Теоретические основы формирования и управления доходами и расходами федерального бюджета в российских условиях хозяйствования 9
1.2. Особенности налогообложения, традиционные и нетрадиционные источники формирования государственного бюджета в условиях реформирования российской экономики 27
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ УПРАВЛЕНИЯ ДОХОДАМИ И РАСХОДАМИ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА В РОССИИ 44
2.1. Анализ налогообложения рентных доходов как главного источника формирования бюджета и стабилизационного фонда 44
2.2. Система и специфика управления и распределения финансовыми ресурсами федерального бюджета 61
2.3. Использование опыта управления доходами и расходами федерального бюджета зарубежных стран 74
ГЛАВА 3. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ДОХОДАМИ И РАСХОДАМИ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ 95
3.1. Совершенствование бюджетного планирования и долгосрочного прогнозирования в системе управления доходами и расходами федерального бюджета РФ 95
3.2. Пути повышения эффективности механизма управления бюджетным
процессом в условиях формирования рыночных отношений 126
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 148
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 156
ПРИЛОЖЕНИЕ
- Теоретические основы формирования и управления доходами и расходами федерального бюджета в российских условиях хозяйствования
- Анализ налогообложения рентных доходов как главного источника формирования бюджета и стабилизационного фонда
- Совершенствование бюджетного планирования и долгосрочного прогнозирования в системе управления доходами и расходами федерального бюджета РФ
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В формировании и развитии
экономической и социальной структуры общества большую роль играет государственное регулирование, осуществляемое в рамках принятой на каждом историческом этапе политики. Одним из механизмов, позволяющих государству проводить экономическую и социальную политику, является финансовая система общества, сфокусированная с помощью политико-правовых мер в государственном бюджете, представляющим собой ее концентрированное выражение.
Государственный бюджет - крупнейший централизованный денежный фонд, находящийся в распоряжении правительства и сосредотачивающий в себе подавляющую часть национального дохода. В нем сосредоточены основные финансовые институты - налоги, внутренние займы, расходы, характеризующие основные показатели социально-экономического развития Российской Федерации. Государственный бюджет взаимодействует с другими звеньями финансовой системы, координирует деятельность и выравнивает их функционирование.
Методологическую и теоретическую основу исследования составили научные труды отечественных и зарубежных авторов: Игудина А.Г., Поляка Г.Б., Родионова В.М., Солянникова СП. и др. Общим вопросам федеративных отношений и региональной политики в России, среди которых содержится анализ бюджетных взаимоотношений и бюджетного регулирования, посвятили свои исследования Валентей С.Д., Лексин В.Н., Пыренков П.Б., Смирнягин Л.В., Умнова И.А., Швецов А.Н., Бетин О.В., Горегляд В.П., Васюнина М.Л., Доронина Т.Н., Замятина Н.В., Пупенко Д.П., Сильченко В.В., Христенко В.Б., Ширяев В.П., Руднев В.Д., Иванов А.П., Суэтин А А., Шуляк П.Н., Шаховой В.А. и др. Из зарубежных исследователей данной проблемы можно выделить работы Аткинса А., Блохлигера Х.-Й., Валлих К., Масгрейва Р., Рефьюза Р., Стиглица Дж.
Государственный бюджет должен составляться таким образом, чтобы
все предусмотренные расходы покрывались за счет поступлений из доходных источников или источников финансирования дефицита бюджета. Ситуация, при которой на первое место ставятся доходы бюджета (т.е. сколько соберем, столько и потратим), не верна. Правильнее исходить из требуемого объема расходов, ориентируя на него государственную политику по формированию доходов. В таком случае, теоретические основания для возникновения профицита имеются: он будет иметь место в случае, если доходов будет собрано больше, чем требуется произвести расходов .
Эффективность использования бюджетных средств определяется из соотношения затрат и результата. Обязанности по эффективному расходованию бюджетных средств возлагаются на главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств. В качестве одного из способов повышения эффективности расходования бюджетных средств, прямо предусмотренного в Бюджетном кодеке Российской Федерации, можно упомянуть конкурсную основу размещения государственного или муниципального заказа.
Основными задачами бюджетной политики, сформулированными в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ, являются обеспечение макроэкономической устойчивости, последовательного снижения уровня инфляции, сбалансированности и устойчивости бюджетной системы Российской Федерации, совершенствование механизмов применения программно-целевых методов бюджетного планирования, повышение эффективности бюджетных расходов, завершение налоговой реформы.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационной работы состоит в разработке научно-обоснованных положений по созданию рациональной и эффективно функционирующей системы управления доходами и расходами федерального бюджета, а также в обосновании основных направлений
1 Родионова В.М., Шлейников В.И. «Финансовый контроль»: учебник.- М.: ИД ФБК-ПРЕСС, 2002. С.103-117.
совершенствования управления государственными финансами.
В соответствии с поставленной целью в диссертации осуществлялось решение следующих задач, определивших структуру работы:
формирование, размещение и использование средств Стабилизационного фонда Российской Федерации;
выявление проблем финансирования социальной сферы в средней и долгосрочной перспективах;
определение путей эффективного использования традиционных и нетрадиционных источников формирования доходной базы государственного бюджета;
оценка источников увеличения поступления рентных доходов от использования природных ресурсов;
разработка основных направлений совершенствования управления доходами и расходами федерального бюджета РФ как важнейшего инструмента реализации государственной политики и ее социальной составляющей.
Объектом исследования выступает Федеральный бюджет Российской Федерации.
Предметом исследования является система управления доходами и расходами государственными финансами.
Теоретические и методологические основы исследования.
Теоретическую основу диссертации составили исследования ведущих отечественных и зарубежных ученых и работников в области бюджетной системы страны, а также аналитические наработки практиков. В работе использованы законодательные акты Российской Федерации, указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, законодательные и нормативные акты по бюджету, бюджетному устройству и бюджетному процессу Российской Федерации и субъектов РФ, инструкции и методические рекомендации Министерства финансов РФ, а также материалы научных конференций и периодических изданий.
Методология исследования основана на принципах диалектической логики. В диссертации были применены системный анализа и синтез теоретического и практического материала, индуктивные и дедуктивные методы. Анализ статистических данных проведен с помощью методов группировки, выборки, сравнения и обобщения.
Информационно-статистической базой исследования явились материалы Министерства финансов РФ, Государственного комитета Российской Федерации по статистике, органов исполнительной власти субъектов РФ и муниципальных образований.
Исследование проведено в рамках пункта 2.3 Паспорта специальности 08.00.10 «Финансы, денежное обращение и кредит».
Научная новизна проведенного исследовании состоит в следующем:
сформулированы предложения по эффективному использованию Стабилизационного фонда РФ, в том числе на финансирование социальных программ на основе опыта зарубежных стран;
обоснована необходимость увеличения объема расходов федерального бюджета и концентрации его ресурсов на решение социальных задач как общенационального характера, так и на текущие социальные расходы с учетом трансфертов внебюджетных фондов;
уточнены источники доходов государственного бюджета, которые в условиях возрастающей роли федерального бюджета в регулировании экономики образуются за счет налоговых, неналоговых поступлений, а также безвозмездных и безвозвратных перечислений;
предложена схема увеличения поступления рентных доходов от использователя природных ресурсов, включающих горную, строительную, сельскохозяйственную и другие виды ренты;
разработаны основные направления перспективного планирования и эффективного перераспределения средств федерального бюджета с целью достижения наилучших заданных социально-экономических результатов в условиях определяемого государственным бюджетом объема средств.
Наиболее существенные научные результаты, полученные лично соискателем и вынесенные на защиту, состоят в следующем:
определены предпосылки и выявлены источники формирования, особенности регулирования и размещения Стабилизационного фонда РФ с учетом его использования при разработке национальной модели социального государства, его социальной составляющей как в части формирования, так и приоритетов экономического развития;
уточнены актуальные проблемы финансирования социальной сферы в свете федерального бюджета 2006 года, главным инструментом решения которых является и будет являться в средней и долгосрочной перспективах государственный бюджет;
определены перспективы и источники формирования доходной базы федерального бюджета РФ как главного приоритетного инструмента реализации государственной политики;
обоснована необходимость увеличения поступлений дополнительных рентных доходов в федеральный бюджет от природоресурсных отраслей, продукция которых обладает более высокими значениями добавленной стоимости по сравнению с другими отраслями;
сформулированы предложения в новую систему стратегического планирования и управления государственным бюджетом РФ на основе: финансирования долгосрочных целей развития государства; повышения эффективности бюджетных расходов за счет внедрения механизма «управления результатами»; повышения самостоятельности, прозрачности и ответственности распорядителей бюджетных средств с точки зрения достижения как общих целей перспективной государственной политики, так и ее социальной составляющей.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования могут быть использованы при подготовке обзорной и аналитической информации местными и региональными органами власти; при преподавании курсов
«Финансы», «Бюджетная система России», «Бюджет и бюджетная система»; они апробировались в лекциях на факультете страхования, экономики и финансов РГСУ. Отдельные результаты работы использованы при разработке учебно-методических материалов.
Практическая значимость исследования состоит в возможности использования основных положений и выводов для следующих целей:
совершенствование системы управления доходами и расходами государственного бюджета;
перераспределение средств федерального бюджета как между уровнями бюджетной системы, так и для решения перспективных задач государства;
при разработке методических подходов оптимизации механизма разграничения и управления доходами и расходами федерального бюджета.
Апробация результатов исследования.
Основные положения диссертационного исследования декларировались на научных конференциях, годичных научных чтениях, семинарах. Они используются в учебном процессе факультета социального страхования, экономики и финансов и филиалах Российского Государственного Социального Университета.
По теме диссертационного исследования опубликованы 3 печатные работы общим объемом 1,6 п.л.
Теоретические основы формирования и управления доходами и расходами федерального бюджета в российских условиях хозяйствования
Финансы как особая форма распределительных отношений охватывает весь воспроизводственный цикл, всю систему вертикальных и горизонтальных хозяйственных связей, создавая тем самым реальные возможности для осуществления все нового и нового воспроизводственного цикла. В условиях рынка финансы являются той основой, которая обеспечивает равновесие всех рыночных процессов, построенное на компромиссе интересов участников воспроизводственного процесса. Не финансовые отношения, а компромисс интересов производителей, потребителей и государства определяет рациональные пропорции распределения. Поэтому финансовую стабилизацию, выдвигаемую в качестве приоритетной цели в Программе Правительства, нельзя отождествлять лишь с балансированием федерального бюджета, достигаемым с помощью профицитной политики.
Финансовые отношения хозяйствующих субъектов в условиях рынка ориентированы не на государственные финансы, а прежде всего на рыночное равновесие, которое достигается балансированием спроса и предложения.
Среди финансовых регуляторов, с помощью которых государство обычно пытается воздействовать на макроэкономические процессы посредством косвенного влияния на рыночный механизм, наиболее распространенными являются бюджетные отношения. Государственные финансы, в том числе и бюджетные отношения, в условиях рынка сконцентрированы на задачах регулирования движения централизованных финансовых потоков, определения вектора движения всех финансовых потоков в стране, соответствующего приоритетам и целям экономической политики государства1.
Только система рыночного равновесия регулирования экономики может обеспечить такое распределение национального продукта, которое сделало бы возможным максимальное потребление как личное, так и производственное, создавая условия для максимальной эффективности производства. Следовательно, государственные финансы сами подчиняются законам рационального распределения, что, не уменьшает их роли. При этом степень участия государства нельзя оценивать лишь по объему прямых государственных инвестиций. Государство не может и не должно брать на себя задачу обеспечения экономического роста только на основе государственных инвестиций, но может и должно за счет финансовых ресурсов позитивно изменять структуру производства2.
Специфика бюджетных отношений как части финансовых отношений, складывающихся между государством, юридическими и физическими лицами состоит в том, что они:
во-первых, возникают в распределительном процессе, непременным участником которого является государство, будучи при этом одновременно и прямым участником воспроизводственного процесса;
во-вторых, они связаны с формированием и использованием централизованных фондов денежных средств, предназначенных для удовлетворения общегосударственных потребностей, понимаемых не как потребности аппарата государственной власти, а как потребности граждан и хозяйствующих субъектов в государственных услугах.
Анализ налогообложения рентных доходов как главного источника формирования бюджета и стабилизационного фонда
С началом рыночных реформ Законом РФ от 27 декабря 1991 г. № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» были законодательно закреплены основы новой налоговой системы России, включая платежи за пользование недрами (в тот момент еще не определенные законодательно) и налоги на нефтепродукты (акциз на бензин и налог на реализацию горюче-смазочных материалов).
Основным правовым актом, установившим новые, соответствующие условиям рыночной экономики, отношения в минерально-сырьевом секторе явился Закон РФ от 21.02.92 N2395-1 «О недрах». Наиболее важными положениями данного закона явились разграничение сфер компетенции Федерации и ее субъектов в вопросах недропользования, введение лицензирования прав на пользование недрами на конкурсной или аукционной основе, определение сроков пользовании недрами (5 лет при проведении геологоразведочных работ, 20 - при разработке месторождений и 25 лет - при их совмещении), установление системы платежей при добыче полезных ископаемых, состоящей из акцизов на отдельные виды минерального сырья, платежей за пользование недрами (роялти) и отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы.
Таким образом, до 2001 г. в России функционировала достаточно специфическая система налогообложения нефтегазового сектора, включающая в себя следующие компоненты:
Акциз на нефть, уплачиваемый с каждой тонны добытой нефти. В 1997-1999гг. ставка акциза дифференцировалась по предприятиям и составляла от 0 до 85 рублей за тонну, среднее значение акциза составляло 55 рублей за тонну. В 2000г. установлена единая ставка акциза в размере 55 рублей за тонну, с начала 2001 г. - 66 руб./т. Акциз на газ, составляющий 15% стоимости реализованного природного газа (без НДС) при его реализации на территории России и в страны СНГ и 30% стоимости реализованного газа (без НДС) при его поставках за пределы СНГ.
Плата за пользование недрами, представляющая собой адвалорный налог, основанный на ценах в пунктах добычи до обложения акцизом. Эта плата фиксировалась во время выдачи лицензии в пределах от 6 до 16 процентов и являлась производной от предполагаемых геологических условий. В среднем величина этой платы составляла 8,2%.
Отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы, представляющие собой адвалорный налог, основанный на ценах в пунктах добычи и взимаемый по ставке 10%. Данный налог не применялся в отношении нефти, добываемой на новых месторождениях, разведанных за счет собственных средств пользователей недр.
Экспортная пошлина на нефть, устанавливаемая правительством в зависимости от уровня мировых цен на нефть. Экспортная пошлина на газ, установленная в размере 5% таможенной стоимости.
В соответствии с 26 главой Налогового кодекса, которая вступила в силу с 1 января 2002 года, в системе налогообложения в области недропользования в России введен в действие новый налог - "налог на добычу полезных ископаемых" (далее НДПИ). Он заменил собой сразу три налоговых платежа: роялти, налог на воспроизводство минерально-сырьевой базы и акцизы на нефть. Ранее производимые отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы имели целевое назначение и активно использовались на федеральном, региональном и местных уровнях для развития геологоразведочных работ.
Совершенствование бюджетного планирования и долгосрочного прогнозирования в системе управления доходами и расходами федерального бюджета РФ
Проблема сбалансированности финансовых ресурсов имеет важное значение для всех органов власти в федеративном государстве на всех этапах бюджетного процесса, начиная с проработки Министерством финансов РФ и финансовыми органами субъектов Федерации, муниципальных образований бюджетных проектировок и завершая составлением отчетов об исполнении бюджетов за истекший финансовый год.
Но наиболее значимым является этап прогнозирования и перспективного финансового планирования будущих доходов бюджетов и их расходов. Поэтому финансовые органы стремятся как можно точнее определить интенсивность и ритмичность будущих расходных потоков и доходных поступлений для того, чтобы своевременно разработать эффективные меры по оперативному маневрированию бюджетными средствами в целях управления неизбежными кассовыми разрывами, характерными для бюджетов субъектов федерации и особенно муниципальных образований.
Рассматривая динамические формы бюджетного регулирования, целесообразно выделить два потока бюджетных ресурсов: «восходящий» поток денежных средств, формирующий доходы государственного бюджета и «нисходящий», обеспечивающий дополнительные поступления централизованных финансовых ресурсов из федерального бюджета в бюджеты субъектов федерации.
Механизмы формирования «восходящего» потока определяются государственной налоговой политикой и закрепляются на долговременной основе налоговым законодательством. Текущее регулирование осуществляется посредством ежегодного закрепления долей отдельных федеральных налогов, поступающих в федеральный бюджет.
Регулирование движения «нисходящего» потока осуществляется в Российской Федерации посредством методов бюджетного финансирования, субсидирования (оказания финансовой помощи), кредитования и гарантирования.
Управление движением финансовых потоков по уровням бюджетной системы должно обеспечить максимально возможную сбалансированность бюджетного устройства федеративного государства.
В федеративном государстве различают вертикальную и горизонтальную сбалансированность бюджетной системы.
Соответственно механизм распределения средств между бюджетами разных уровней должен быть ориентирован на решение двуединой задачи вертикальной и горизонтальной сбалансированности бюджетов.
Иначе говоря, этот механизм, с одной стороны, должен быть настроен на корректирование «вертикальных» диспропорций, устранение несоответствий между расходными функциями региональных бюджетов и теми поступлениями, которые закреплены за данным бюджетным уровнем, а с другой, - на выравнивание уровня потребления государственных услуг в различных регионах.
Следуя логике этой формулировки и рассматривая ее в ракурсе движения финансовых потоков, первое, что необходимо определить - это целевую направленность сдвигов в территориальной и хозяйственной структуре общества.
