Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы построения модели федерального казначейства в условиях реформирования бюджетного процесса 10
1.1. Сущность российской модели казначейского исполнения бюджета в условиях реформы бюджетного учета 10
1.2. Интеграция бюджетного учета и бюджетной классификации в условиях казначейской реформы 28
1.3. Финансово-организационная система взаимодействия органов Федерального казначейства с субъектами бюджетных отношений 55
Глава 2. Система казначейского исполнения федерального бюджета по доходам и расходам 79
2.1. Анализ системы казначейского исполнения бюджета по доходам 79
2.2. Казначейское исполнение бюджета по расходам в условиях политики повышения их результативности 95
2.3. Управление активами и пассивами единого казначейского счета государственных финансов 116
Глава 3. Совершенствование государственного казначейского контроля в РФ 126
3.1. Координация контрольной деятельности органов Федерального Казначейства 126
3.2. Повышение качества казначейского контроля потоков финансово-бюджетных ресурсов 142
3.3. Перспективы использования казначейских технологий в целях совершенствования бюджетной дисциплины 157
Заключение... 179
Библиография 188
Приложения
- Сущность российской модели казначейского исполнения бюджета в условиях реформы бюджетного учета
- Анализ системы казначейского исполнения бюджета по доходам
- Координация контрольной деятельности органов Федерального Казначейства
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Контроль за исполнением бюджета имеет большое социально-экономическое и политическое значение. Перестройка финансовой системы в Российской Федерации в ходе рыночных преобразований сопровождалась коренными изменениями как в самой бюджетной системе, так и в организации финансового контроля.
Переход на современную казначейскую систему исполнения бюджета связан с необходимостью восстановить в значительной мере способность государства управлять исполнением бюджета. Однако проблемы, возникающие в ходе исполнения бюджета, не теряют своей остроты и остаются актуальными, особенно в условиях проводимой Правительством РФ реформы бюджетных отношений, бюджетного учета и казначейства.
Указанные проблемы нуждаются в научном обсуждении и анализе не только для обобщения опыта работы существующей казначейской системы Российской Федерации, но и с целью поиска путей совершенствования этой работы и наиболее эффективного своевременного и полного исполнения бюджета как по доходам, так и по расходам.
Казначейская система страны имеет огромное значение в реализации программы перераспределения бюджетных средств между уровнями бюджетной системы, и деятельность территориальных органов Федерального казначейства, направленная на совершенствование финансового контроля, требует к себе постоянного внимания, что и обуславливает необходимость и важность данного диссертационного исследования.
В экономической литературе последних лет, посвященной казначейской системе исполнения бюджета, отражается история становления и опыт работы Федерального казначейства РФ, но в аспекте проблем, связанных с деятельностью территориальных органов казначейской системы, обстоятельных исследований нет.
Федеральная казначейская система активно способствует укреплению экономического могущества страны, его развитию во всех областях.
Организация исполнения федерального бюджета в Российской Федерации требует постоянного контроля за правильным и своевременным доведением до учреждений и организаций информации о предусмотренных платежах в федеральный бюджет и финансировании из федерального бюджета; за выполнением предприятиями, учреждениями и организациями обязательств перед федеральным бюджетом; правильным, целевым и экономным расходованием средств федерального бюджета; за соблюдением финансовой дисциплины; за работой всех учреждений федерального казначейства по исполнению федерального бюджета; за постановкой и ведением бухгалтерского учета и отчетности; за соблюдением правил кассового исполнения федерального бюджета, порядка финансирования расходов, осуществляемых за счет ассигнований из федерального бюджета, собственных и привлеченных средств и внебюджетных источников.
Степень разработанности проблемы. Основы бюджетных отношений в финансовой системе между органами власти различных уровней, а также особенности налоговой и бюджетной политики представлены в экономической литературе исследованиями таких авторов, как Л.И.Абалкин, О.В. Врублевская, Е.Ф. Жуков, Л.А. Дробозина, М.Н. Задорнов, А.Г, Игудин, В.А. Кашин, A.M. Ковалева, A.M. Лавров, С.Л. Лушин, Ю.Ф. Любимцев, Л.П. Павлова, В.Г. Пансков, И.В. Подпорина, Г.Б. Поляк, Л.И. Пронина, В.М. Родионова, М.В. Романовский Б.М. Сабанти, В.К. Сенчагов, М.Н. Ходорович, В.Б. Христенко, Д.Г. Черник, Е.Г. Ясин и др.
Теоретические и методологические разработки построения эффективной системы государственного финансового контроля представлены работами С.А. Агапцова, А.А. Ахполова, В.В. Бурцева, А.А. Васильева, Э.А. Вознесенского, Ю.М. Воронина, О.В. Врублевской, А.З. Дадашева, Ю.А. Данилевского, Н.П. Ефимовой, Е.А. Кочерина, В.М. Родионовой, СВ. Степашина, Б.Г.
Преображенского, Н.Д. Погосяна, В.И. Шлейникова, СО. Шохина, М.И. Яндиева и др.
Теорию и методологию деятельности федерального казначейства заложили такие ученые, как: И.Г. Акперов, Р.Е. Артюхин, О.Н. Бетин, Д.В. Бриль, Е.В. Бушмин, С.А. Васин, СП. Головач, СИ. Гусев, Т.А. Ермакова, А.Н. Иноземцев, И.А. Коноплева, И.А. Кравченко, Д.О. Лебедева, Л.А. Лопина, В.Н. Натаров, Т.Г. Нестеренко, А.Б. Орлов, СЕ. Прокофьев, А.И. Фисенко, В.Ф. Цикович, Ю.Г. Швецов В.М. Юрьев и др. Вопросы совершенствования государственного финансового контроля и казначейских технологий на региональном уровне исследуются в работах A.M. Бабич, А.А. Дильмана, М.В. Дроновой, Т.А. Ермаковой, Л. Л. Игониной, В.Ф. Костюченко, И.Н. Лаври кова, А.С.Ларионова, А.В. Лукьяновой, В.И. Матеюка, В.В. Медведенко, В.Г. Панскова, В.И. Пашкова, СП. Сазонова, Н.И. Яшиной и др.
Однако в современных условиях развития финансовой системы Российской Федерации, реализации реформы бюджетных отношений, изменения бюджетного и налогового законодательства, бюджетного учета, новых форм бюджетных отношений в системе казначейского исполнения бюджетов концепция эффективности государственного финансового контроля на региональном уровне требует углубления и детализации.
Многие вопросы теоретического, методологического характера интеграции бюджетного учета, бюджетной классификации в системе казначейских технологий, их эмпирическое подтверждение оказались за рамками современных исследований, что определило выбор автором темы, постановку цели и задач исследования.
Цель диссертационного исследования — теоретическое обоснование современных технологий казначейского исполнения федерального бюджета и разработка методических предложений по совершенствованию организации деятельности казначейской системы в условиях реформирования бюджетного процесса.
В соответствии с поставленной целью в диссертационной работе решаются следующие задачи:
- исследовать сущность российской модели казначейского исполнения бюджета и определить содержание понятия казначейской системы исполнения бюджета с позиций экономической и нормативно-правовой характеристик;
- оценить возможности применения новых инструментов бюджетирования,
- дать субъектно-объектную характеристику бюджетного учета;
- выявить предпосылки, определяющие единство организационно-технологической системы казначейского исполнения бюджетов РФ; системно представить взаимодействие органов федерального казначейства с субъектами бюджетных отношений;
- проанализировать казначейскую систему исполнения федерального бюджета по доходам и расходам в условиях бюджета, ориентированного на результат;
- предложить мероприятия по координации контрольной деятельности органов федерального казначейства и методику оценки качества казначейского контроля.
Объектом исследования послужил бюджетный процесс и деятельность Федерального казначейства Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования стали казначейские технологии исполнения бюджета по доходам и расходам в условиях реформирования бюджетных инструментов контроля финансовых потоков.
Теоретической основой диссертационной работы явились классические и современные научные разработки отечественных и зарубежных специалистов, исследующих проблемы формирования и исполнения бюджета, развития бюджетного федерализма, регулирования межбюджетных отношений.
Нормативно-правовую базу диссертационной работы составили Бюджетный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации, федеральные и региональные законодательные акты, а также нормативные и директивные документы Президента и Правительства Российской Федерации, регламентирующие бюджетные отношения в РФ.
Методологическую базу исследования составили общенаучные и частнонаучные методы: балансовый, экономического и статистического анализа, моделирования, экспертных оценок.
Информационно-эмпирическая база исследования включает данные Министерства финансов РФ о формировании и исполнении бюджета РФ, бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований в составе РФ, данные отчетов по формированию и исполнению бюджета Волгоградской области, годовые отчеты Управления федерального казначейства и УФНС по Волгоградской области, Управления финансов администрации Волгоградской области, областной Думы и финансовых структур органов местного самоуправления Волгоградской области, информацию Волгоградского областного управления статистики. В диссертации использованы исследования Фонда развития парламентаризма, Института переходного периода, Центра бюджетного мониторинга, Центра фискальной политики.
Научная новизна полученных результатов состоит в следующем:
— уточнено понятие казначейской системы исполнения бюджета как установленных законодательными и нормативными документами методологических принципов, требований, правил и процедур по кассовому исполнению бюджета соответствующего уровня, а также имманентных им специализированных институтов, эффективно обеспечивающих исполнение триединой функции для соответствующих органов власти и управления: кассовой, бухгалтерской, контрольной;
— конкретизирована категория института бюджетного учета в части его правового, организационного и функционального элементов в секторе государственного управления и всей совокупности подсекторов, представленных органами власти по уровням бюджетной системы, всеми государственными единицами, нерыночными и некоммерческими организациями, контролирующимися и финансирующимися государством;
— доказано, что реализация принципа единства бюджетной системы РФ в процессе исполнения бюджетов всех уровней возможна через единую организационно-технологическую систему расчетно-кассового обслуживания бюджетов Российской Федерации, которая включает систему органов федерального казначейства; единые процессы и процедуры осуществления операций со средствами бюджетов на основе бюджетной классификации и единой информационной системы; централизованное взаимодействие с банковской системой, МНС и другими администраторами поступлений;
- комплексно представлены финансовые методы управления текущими кассовыми активами и пассивами бюджета, сконцентрированными на едином казначейском счете: открытие кредитной линии или размещение излишков ликвидных средств через центральный банк; покрытие текущих потребностей в ликвидных активах в коммерческих банках с помощью сделок РЕПО, либо путем прямых заимствований; адаптация выплат из бюджета к поступлениям;
- уточнена формализованная методика оценки уровня бюджетной дисциплины подлежащих контролю объектов за счет корректировки коэффициентов результативности текущего и последующего казначейского контроля и составления матрицы уровня бюджетной дисциплины.
Теоретическая и практическая значимость работы. Сформулированные в диссертации теоретические положения могут послужить для дальнейших разработок в области реформирования бюджетного процесса в РФ и региональных финансов. Практические рекомендации исследования дополняют современные направления совершенствования государственных финансово-казначейских отношений и могут быть востребованы государственными и муниципальными органами власти при разработке бюджетной политики, разработке механизмов казначейского контроля. Результаты исследования могут найти применение в преподавании дисциплин «Финансы», «Государственные и муниципальные финансы», «Финансы и кредит».
Теоретическая и практическая значимость работы. Выработанные в процессе проведенного исследования теоретические положения могут послужить для дальнейших разработок в области современного бюджетного устройства России и региональных финансов. Практические и методические рекомендации исследования раскрывают важнейшие направления совершенствования государственных финансово-казаначейских отношений в системе региональных финансов и могут быть включены в программу экономических реформ на ближайшие годы, а также могут быть востребованы руководителями и специалистами государственных органов власти при определении основных направлений бюджетной политики, разработке механизмов межбюджетного регулирования. Результаты исследования могут найти применение в преподавании дисциплин «Финансы», «Государственные и муниципальные финансы», «Финансы и кредит».
Апробация работы. Основные положения и выводы диссертации докладывались на международной научно-практической конференции в г. Санкт-Петербурге (2004 г.), Всероссийской научно-практической конференции в г. Томске (2004 г.), научных конференциях Волгоградского государственного университета (2003 — 2005 г.г.).
Содержащиеся в диссертации основные положения, выводы и рекомендации использовались при проведении лекционных и практических занятий, а некоторые практические решения были реализованы на базе УФК по Волгоградской области.
Публикации. По теме диссертации опубликовано 5 работ общим объемом 4,2 п.л.
Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений. Работа изложена на 210 страницах.
Сущность российской модели казначейского исполнения бюджета в условиях реформы бюджетного учета
Последнее десятилетие XX века стало для России временем смены политических и экономических основ российской государственности и кардинального изменения системы государственного управления. Особое место в современной финансовой системе занимает государственный финансовый контроль (ГФК), осуществление которого является одним из условий эффективного использования бюджетных средств и государственной собственности.
Экономические преобразования определяют необходимость построения принципиально новой системы финансового контроля — целостной, действующей на единых принципах, охватывающей все стороны экономической жизни. В настоящее время кредитно-финансовая сфера страны охвачена ГФК далеко не полностью. Слабо контролируются средства федерального бюджета, финансовые ресурсы субъектов Федерации и муниципальных образований. Недостатки ГФК во многом объясняются несовершенством его организационной структуры: финансовый контроль проводится при отсутствии координации и взаимной увязки деятельности контролирующих органов, слабой разработанности единых концептуальных и методических основ его проведения, замедленном темпе внедрения новой формы ГФК - аудите эффективности, низком уровне развития информационной базы и информационных технологий.
Необходимость изменения организации и повышения эффективности ГФК, значимость и актуальность развития его новых форм определяются объективными условиями — переходом России к рыночной экономике, реализацией экономических и организационно-управленческих реформ, вызвавшим значительное изменение и неравномерность роста (спада) ряда социально-экономических показателей (табл. 1.1.1).
Первая половина 1990-х гг. сопровождалась нарастающим спадом ВНП, сокращением объемов валовой промышленной продукции, резким снижением уровня заработной платы и ростом безработицы. Приватизация привела к утрате государственного контроля над деятельностью предприятий, следствием чего оказалось неконтролируемое снижение инвестиций, сокращение налоговых поступлений и резкий рост преступлений в экономической и финансовой сферах. Сокращение инвестиций и либерализация валютного курса вызвали ускоренную утечку капиталов из России, максимальный объем которых, по оценкам специалистов, за 1992 — 1996 гг. составил 165 млрд руб.1 Единственным способом сбалансированности бюджета страны стали средне- и краткосрочные заимствования, обусловившие масштабный кризис 1998 г. К середине 1990-х гг. Россия опустилась до 23-го места в мировой классификации стран по размеру ВНП в текущих рыночных ценах2. Вторая половина 1990-х гг. характеризуется относительной финансовой стабилизацией и сокращением темпов спада промышленного производства, при этом 1999 и 2000 г. отличаются высокими темпами роста промышленного производства.
Основным предметом контроля со стороны контрольных финансовых органов являются бюджетные средства. Государством контролируется совокупность бюджетов различного уровня: федерального, субъектов РФ, местных бюджетов и государственных внебюджетных фондов.
Анализ системы казначейского исполнения бюджета по доходам
В наиболее общем виде с организационно - технической точки зрения, казначейство "замыкает" на себе осуществление и учет всех операций со всеми государственными федеральными ресурсами, находящимися в ведении федерального Правительства. Казначейство при этом опосредствует осуществление операций с бюджетными средствами в безналичной форме .
Процесс исполнения бюджета достаточно детализирован. Детализация учета позволяет в ходе исполнения бюджета в более полной мере реализовать принцип обязательной сбалансированности бюджета, компенсировать диспропорции, которые неизбежно возникают на этапе его прогнозирования в условиях нестабильной экономической ситуации.
Основополагающим документом, который определяет правовые основы функционирования бюджетной системы Российской Федерации, а также основы бюджетного процесса в Российской Федерации, является Бюджетный кодекс Российской Федерации, который определяет основы исполнения бюджетов и устанавливает казначейское исполнение бюджетов на основе принципа единства кассы.
Основной документ, на основе которого осуществляется исполнение федерального бюджета — Закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год, в котором утверждаются основные параметры федерального бюджета на текущий год.
Исполнение бюджета по доходам означит учет поступающих налогов, сборов и других платежей и распределение их по уровням бюджетной системы в соответствии с существующим законодательством .
Доходы бюджета — часть централизованных финансовых ресурсов государства, необходимых для выполнения его функций. Они выражают экономические отношения, возникающие в процессе формирования фондов денежных средств, и поступают в распоряжение органов власти.
В зависимости от государственного устройства страны различают: в унитарном государстве — доходы центрального бюджета и доходы местных бюджетов; в федеративном государстве эти два вида доходов дополняются доходами бюджетов членов федерации.
Бюджетные доходы — понятие более узкое, чем доходы государства, которые включают помимо средств бюджета всех уровней власти ресурсы внебюджетных фондов и всего государственного сектора32.
Главным материальным источником доходов бюджета является национальный доход. Основными методами, используемыми органами государственной власти для перераспределения национального дохода и образования бюджетных доходов, являются налоги, займы и эмиссия денег. Соотношение между ними различно по странам и во времени; определяется экономической ситуацией в стране, степенью остроты экономических, социальных и других противоречий, состоянием финансов и финансовой политикой государства33.
Налоги; обеспечивают преобладающую долю доходов бюджета. Так, в доходах центрального бюджета различных государств они составляют около 90%.
Координация контрольной деятельности органов Федерального Казначейства
Процесс реформирования системы исполнительной власти в Российской Федерации, частью которого является реструктуризация федеральных министерств, изменил сложившиеся взаимосвязи и создал новые условия для функционирования системы органов государственного финансового контроля. Очевидно, что проведенная реструктуризация прежде всего, будет оказывать влияние на процессы взаимодействия различных контрольных органов при подготовке и проведении проверок. Подобное взаимодействие относится к сфере координационной деятельности органов государственного финансового контроля, поэтому новые условия требуют решения новых координационных задач, в том числе и в работе органов Федерального казначейства.
Согласно Указам Президента Российской Федерации,45 в процессе реформы создан ряд федеральных служб, которые являются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими, наряду с другими функциями, функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности. В пределах своей компетенции федеральные службы могут издавать индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности службы. Созданные федеральные службы подведомственны как Президенту Российской Федерации, так и могут находиться в ведении Правительства Российской Федерации и отдельных министерств. К ведению Министерства финансов Российской Федерации отнесен ряд федеральных служб, таких, как Федеральная налоговая служба, Федеральная служба страхового надзора, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и Федеральная служба по финансовому мониторингу.
Все эти службы осуществляют функции государственного финансового контроля в различных сферах и могут координировать свою деятельность с Федеральным казначейством. Например, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет контроль и надзор за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов и материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, а также за соблюдением резидентами и нерезидентами (за исключением кредитных организаций и валютных бирж) валютного законодательства Российской Федерации, требований актов органов валютного регулирования и валютного контроля и за соответствием проводимых валютных операций условиям лицензий и разрешений. Распоряжением Правительства РФ от 30.07.2004 № 1024-р46 Федеральной службе финансово-бюджетного надзора переданы в подчинение контрольно-ревизионные органы и территориальные органы по валютному контролю Минфина России. Федеральная служба по финансовому мониторингу осуществляет функции по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.
