Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. ОРГАНИЗАЦИОННО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ ДОХОДОВ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ 9-64
1.1. Диалектическое развитие местных бюджетов 9-25
1.2. Финансовая сшс<лоятельнссгь местных бюджетов 26-45
1.3. Межбюджетные отношения - инструмент государственного бюджетного регулирования 45-64
ГЛАВА II. СОВРЕМЕННАЯ СИСТЕМА БЮДЖЕТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ДОХОДОВ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ 65-113
2.1. Анализ состава, динамики доходов и расходов местных бюджетов.. 65-84
2.2 Анализ действующей системы бюджетного регулирования доходов местных бюджетов в России 84-99
2.3. Процесс формирования и регулирования местных бюджетов в зарубежных странах 99-113
ГЛАВА III. ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ И ФОРМИРОВАНИЯ ДОХОДОВ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ 114-159
3.1. Направления укрепления финансовой базы местных бюджетов в условиях реформирования межбюджетных отношений 114-130
3.2. Совершенствование системы бюджетного регулирования в современных условиях 130-159
Заключение 160-168
Библиографический список 169-180
Приложения 181-185
- Диалектическое развитие местных бюджетов
- Анализ состава, динамики доходов и расходов местных бюджетов..
- Направления укрепления финансовой базы местных бюджетов в условиях реформирования межбюджетных отношений
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется необходимостью поиска путей обеспечения финансовой самостоятельности органов местного самоуправления. Противоречия между возрастающими задачами местного самоуправления и финансовыми возможностями для их практической реализации вызывают необходимость совершенствования и укрепления финансовой базы органов самоуправления на местах, основу которой составляют местные бюджеты. Однако принятые за годы реформ нормативно-правовые акты не создали пока местному самоуправлению адекватного механизма реализации гарантий финансовой самостоятельности и независимости в процессе осуществления межбюджетных отношений. Продолжается централизация устойчивых и наиболее легко контролируемых налогов в федеральном и региональном бюджетах.
Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ и «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» от 22.08.04 г. № 120-ФЗ внесли коррективы в формировании доходов местных бюджетов. Это выразилось в изменении толкований понятия «собственные доходы» и отказе от практики применения «регулирующих налогов» с ежегодно устанавливаемыми нормативами отчислений. К числу собственных доходов местных бюджетов отнесены дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, а также средства финансовой помощи из бюджетов других уровней.
Одновременно с этим сокращен и без того незначительный перечень местных налогов. Применение единых для всех местных бюджетов нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в условиях имеющихся различий в уровнях социально-экономического развития муниципальных образований, обуславливает необходимость выравнивания их бюджетной обеспеченности. Решение данного вопроса в рамках сложившейся системы межбюджетных отношений предусматривается в основном через механизм фи нансовой поддержки. Тем самым, по-прежнему сохраняется зависимость органов местного самоуправления от вышестоящих органов государственной власти. Все это ведет к финансовой нестабильности — важному фактору, отрицательно влияющему на социально-экономическое развитие территорий.
Несмотря на определенные достижения в регулировании финансовых взаимоотношений центра и регионов, практика бюджетного регулирования субъектов РФ и муниципальных образований нуждается в дальнейшем совершенствовании. Межбюджетное регулирование на уровне субъектов РФ служит обеспечению бюджетов муниципальных образований средствами для исполнения возложенных на них расходных полномочий. Но нормативно-правовые акты и действия органов власти субъектов РФ по вопросам межбюджетных отношений содержат зачастую разнонаправленные предложения по предоставлению местным властям большей автономии с одной стороны, и мер, направленных на ужесточение контроля за экономической политикой муниципальных образований со стороны региона с другой.
Решению этой проблемы могло бы способствовать законодательно установленная децентрализация налогово-бюджетных полномочий. В то же время особенности экономики субъектов РФ требуют, чтобы эта децентрализация сопровождалась дополнительными мерами по общему финансовому контролю, достижению целей социальной политики и созданию заинтересованности органов местного самоуправления в проведении рациональной и ответственной бюджетной политики. Это предполагает обеспечение реальной автономии и ответственности муниципальных властей. Органы местного самоуправления должны оказывать реальное влияние на собственные доходные источники, а также обеспечивать наибольшую возвратность налоговых платежей населения соответствующего муниципального образования через систему представляемых ему социально-бытовых услуг.
Проблема поиска оптимального финансово-бюджетного взаимодействия является актуальной не только для России, но и практически для всех федеративных государств. При этом мировой опыт не дает универсальных реше ний - государственное устройство, распределение налоговых и бюджетных полномочий, методы межбюджетного взаимодействия в каждой стране индивидуальны. Вместе с тем, целый ряд отдельных проблем, охватываемых темой исследования, имеет решение в мировой практике, поэтому учет её достижений и уроков предоставляется полезным, позволяет определить те направления, по которым следует двигаться для формирования оптимальных финансовых отношений между всеми органами власти.
Целью диссертационного исследования является анализ теоретических и практических аспектов финансового обеспечения муниципальных образований, разработка рекомендаций по укреплению местных бюджетов, а так же по совершенствованию механизма межбюджетных отношений на региональном уровне. Для достижения цели диссертационного исследования определены следующие основные задачи:
обобщить теоретические подходы к содержанию межбюджетных отношений и на этой основе дать оценку методов формирования доходов местных бюджетов в условиях реформирования местного самоуправления;
выявить фактороы, влияющие на формирование финансовой самостоятельности местных бюджетов в современных условиях;
раскрыть особенности межбюджетного перераспределения финансовых ресурсов на региональном уровне и определить новые методические подходы к организации бюджетного регулирования в регионе;
обобщить опыт формирования и регулирования местных бюджетов в развитых зарубежных странах;
конкретизировать источники и способы укрепления местных бюджетов;
разработать рекомендации по совершенствованию методики выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований в условиях реформирования межбюджетных отношений.
Предметом исследования явились экономические отношения и бюджетные взаимосвязи, складывающиеся в процессе формирования и исполнения местных бюджетов.
Объектом исследования являются местные бюджеты Российской Федерации в условиях реформирования .межбюджетных отношений.
Теоретическую, методологическую и информационную основу диссертационного исследования составили теоретические исследования, научные концепции, изложенные в работах российских и зарубежных ученых.
В отечественной литературе проблемы функционирования бюджетов различного уровня исследованы в научных трудах Александрова A.M., Боголе-пова М.И., Дьяченко В.П., Лаврова А.М, Озерова И.Х., Панскова В.Г., Поляка Г.Б, Перфильева СВ., Родионовой В.М., Подпориной И.В., Ширкевич Н.А., Христенко В.Б. Роль бюджета в развитии национальных экономик зарубежных стран исследована в трудах Р.Бирда, Р. Боудвея, К. Валлих, Д. Кинга, У. Оутса, X. Циммермана и др.
Информационную основу диссертации составили материалы Министерства финансов Российской Федерации, материалы Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации, статистические материалы Финансового управления администрации Брянской области и города Брянска, финансовых органов других субъектов РФ, а также другие официальные источники информации.
При проведении исследования использовались методы системного, структурного и функционального анализа, математические и статистические методы сопоставления.
Научная новизна исследования заключается в разработке теоретических подходов и практических рекомендаций по формированию и регулированию доходов местных бюджетов в условиях реформирования межбюджетных отношений.
Научной новизной обладают следующие конкретные результаты: - обоснован новый подход к содержанию понятий «местный бюджет» и «межбюджетные отношения» в соответствии с их экономической сущностью и процессом бюджетного регулирования;
разработаны предложения по расширению состава неналоговых доходов с целью усиления заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении доходов муниципалитетов;
обоснована целесообразность усиления в формировании доходов местных бюджетов роли налогов, имеющих «территориальную привязанность» (налога на имущество и земельного налога), и налогов, влияющих на предпринимательскую активность населения муниципального образования и его занятость в производственной сфере (налоги, уплачиваемые по специальным налоговым режимам);
подготовлены рекомендации по представлению финансовой помощи муниципальным образованиям на основе долевого участия в ней бюджета субъекта Российской Федерации, исходя из приоритетов: максимизации налогового администрирования органов местного самоуправления и инвестиционной привлекательности территорий в условиях реформирования межбюджетных отношений;
разработаны предложения по совершенствованию методики выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований на основе комплексного сочетания принципов пропорционального выравнивания уровня обеспеченности территорий, индексов налогового потенциала и бюджетных расходов муниципалитетов;
обобщен опыт формирования и регулирования местных бюджетов в экономически развитых странах, который с учетом местных особенностей может быть применен в России, в частности использование НДС в качестве источника формирования местных бюджетов.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Реализация практических рекомендаций, содержащих в диссертации, позволит повысить действенность и результативность бюджетной политики субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Отдельные положения диссертационного исследования могут быть использованы в качестве основы для разработки органами государственной власти субъектов РФ нормативных актов, регулирующих межбюджетные отношения в регионе.
Теоретические и практические разработки диссертационного исследования используются в учебном процессе при проведении лекционных и практических занятий по дисциплинам «Бюджетная система РФ», «Финансы» в процессе подготовки экономистов по специальности «Финансы и кредит».
Апробация результатов исследования. Основные результаты диссертационного исследования были освещены автором на научно-практической конференции, организованной Курским филиалом ВЗФЭИ по теме: «Социально-экономическое развитие России: проблемы, тенденции, перспективы», состоявшейся 29 апреля 2003 года, и на научно-практических и международных конференциях проходивших в г. Брянске «Экономика, управление и финансы в социальной сфере», состоявшейся в январе 2004 года, «Проблемы современной экономики» в феврале 2004 г, «Современные проблемы социально-экономического развития Брянской области» в январе 2005 года.
Практические рекомендации автора по совершенствованию методики выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований Брянской области на основе использования принципа «пропорционального выравнивания» уровня обеспеченности территорий использованы в деятельности областного финансового управления Брянской области, что подтверждено справкой о внедрении.
Публикации. Основные положения диссертации изложены в 5 научных статьях общим объемом 3.4 печатного листа.
Объем и структура диссертации. Диссертация изложена на 185 страницах печатного текста, состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка и приложений. Иллюстративный материал включает таблицы, графики и схемы.
Диалектическое развитие местных бюджетов
Почти десять лет в Российской Федерации происходит восстановление системы местного самоуправления. Многое сделано в плане создания организационно-правовых условий для обеспечения возможности функционирования органов местной власти. Сформировались и были закреплены в Конституции Российской Федерации основные принципы и черты российской модели организации местного самоуправления. В результате выборов 1996-1998 гг.. в более чем в 12 тысяч муниципальных образований были сформированы органы местного самоуправления.
Местное самоуправление является важнейшим средством укрепления российской государственности, оно составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации.
Конституция Российской Федерации 1993 г, а также принятые Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ, «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ, Бюджетный Кодекс РФ: от Зіиюля 1998 № 145-ФЗ, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года№ 131-ФЗ и Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный Кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» от 20.08.2004 №120 - ФЗ провозгласили принцип самостоятельности местного самоуправления.
Европейская Хартия местного самоуправления определяет местное самоуправление как «право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамке закона, под свою ответственность и в интересах населения» .
Развитие местного самоуправления обусловлено необходимостью эффективного управления делами современного общества и развития демократии. Местное самоуправление издавна связывалось с задачей децентрализации управления. Это передача, на местный уровень круг тех вопросов, которые там могут решаться наиболее качественно и эффективно.
«Местные органы власти, - отмечал английский экономист А. Маршалл, -которые в большинстве стран контролируют значительную часть экономики и во всех странах являются ответственными за часть инфраструктуры, глубоко связаны с регулирующими процессами... Местные самоуправления могут содействовать в проведении политики, соответствующей интересам региона, помогать развитию отдельных видов производства...» .
Анализ состава, динамики доходов и расходов местных бюджетов
Анализ формирования расходных функций и доходных поступлений органов местного самоуправления имеет принципиальное значение для исследования особенностей функционирования местных бюджетов.
Состояние их финансовой базы, её зависимость от местного хозяйства имеет важное значение для социально-экономического развития каждого муниципального образования. Объектом анализа формирования и регулирования доходных поступлений и расходных функций являются местные бюджеты муниципальных образований РФ. Более детально проанализированы бюджеты муниципальных образований Брянской области. Базой исследования послужили данные Минфина РФ об исполнении консолидированных бюджетов Российской Федерации за 1997-2004 годы, отчетность об исполнении консолидированного бюджета Брянской области за 2000-2004 годы.
Анализ местных бюджетов Брянской области за 2000-2004 годы свидетельствуют, что соотношение доходов, распределенных между областными и местными бюджетами в этот период не равноценно соотношению расходов (табл. 2.1.1).
Данные таблицы 2.1.1 позволяют сделать вывод, что в 2000 и 2001 годах сложился высокий уровень концентрации доходов в областном бюджете: 40,2% расходов финансировалось из бюджета субъекта Федерации в 2000 году, тогда как на долю доходов областного бюджета приходилось 79,4% общей суммы доходов консолидированного бюджета области. Активизация процессов передачи расходов на местные бюджеты в 2001 году не сопровождалась обеспечением соответствующими бюджетными доходами: на долю местных бюджетов приходилось лишь 17,1% доходов консолидированного бюджета, а расходы местных бюджетов в структуре доходов бюджета области занимали — 53,7%, т.е. в три раза больше. Это свидетельствует о том, что отсутствие законодательно закрепленной системы четкого разграничения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления привело к массовой передаче расходных функций бюджетам низового звена без обеспечения их соответствующими источниками доходов. В 2002-2003 годах ситуация несколько стабилизировалась: доля доходов местных бюджетов в большей степени соответствует доле расходов в их общей сумме (55,6% и 55,5%) в 2002 году и (53,2% и 53,7%) в 2003 году. На наш взгляд, это связано с некоторой упорядоченностью в распределении расходов между звеньями бюджетной системы. В 2004 году ситуация вновь изменилась: доля доходов местных бюджетов составила-31,2%, расходов-45,5%. Это связано с изменениями в формировании доходов местных бюджетов и принятием новых федеральных законов (от 06.10.2003 г № 130-ФЗ и 22.08.04 г. № 120-ФЗ).
Динамика поступлений доходов местных бюджетов Брянской области в 2000-2004 гг. характеризуется показателями, представленными в Приложении I-IV.
Направления укрепления финансовой базы местных бюджетов в условиях реформирования межбюджетных отношений
Анализ доходов, проведенный нами в главе второй, свидетельствует, что к 2006 году удельный вес собственных источников в доходах местных бюджетов РФ составил - 18,6%; на долю привлеченных доходов приходилось - 81,4%, причем - 41,0% из них - это финансовая помощь из вышестоящих бюджетов (субвенции, субсидии), и - 40,4% - отчисления от федеральных регулирующих налогов. В этих условиях собственные источники доходов не могут обеспечить реализацию полномочий органов местного самоуправления. Отнесенные к собственным доходам местные налоги и неналоговые доходы, а также часть закрепленных на постоянной основе федеральных и региональных налогов не играют существенной роли в формировании доходной части местных бюджетов. Все это свидетельствует о необходимости изменения порядка системы формирования доходов местных бюджетов и прежде всего, принятия основополагающих законодательных документов, где бы эти вопросы нашли отражение. Такими документами должны были стать федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. № 131 - ФЗ и Новая редакция Бюджетного Кодекса от 22.08.04 г. № 120-ФЗ. К сожалению, в принятых законах предложенный механизм формирования доходов местных бюджетов слишком сложен.
Во-первых, к числу собственных доходов местных бюджетов относятся дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, иные средства финансовой помощи из бюджетов других уровней. Изменение содержания понятия «собственные доходы» не решает проблему обеспечения местных бюджетов собственными доходными источниками, а загоняет её внутрь. Собственные доходы предполагают наличие возможностей у местных органов власти влиять на формирование своей налоговой базы. Эти возможности распространяются лишь на доходы, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе - это местные налоги и доли федеральных налогов, закрепленных за муниципальными бюджетами федеральным законом. По-нашему мнению, предлагаемая формулировка снижает самостоятельность местных органов власти при осуществлении бюджетного процесса.
Похожие диссертации на Формирование и регулирование доходов местных бюджетов в условиях реформирования межбюджетных отношений
