Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1.ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ И РЕГУЛИРОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНОГО БЮДЖЕТА В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ С. 9
1.1. Региональные бюджеты --составная часть бюджетной системы Российской Федерации С.9
1.2.Тенденции развития механизма функционирования региональных бюджетов С. 30
1.3. .Инструментарий теории и практики формирования и регулирования
региональных бюджетов С. 45
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ ДЕЙСТВУЮЩЕГО МЕХАНИЗМА ФОРМИРОВАНИЯ И
РЕГУЛИРОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНОГО БЮДЖЕТА (ПА ПРИМЕРЕ
КРАЕВОГО БЮДЖЕ'ГА ХАБАРОВСКОГО КРАЯ) С. 56
2.1 . Принципы формирования бюджетной политики в крас С. 56
2.2.Анализ функционирования механизма бюджетного.С. 75
2.2.1.Анализ форм бюджетного регулирования С. 75
2.2.2.Оценка влияния регулирующих налогов па формирование краевого бюджета С.81
2.3.Методика и аналитические процедуры формирования и использования краевого фонда финансовой поддержки бюджетов муниципальных образований С. 84
ГЛАВА 3. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНО ТВОВАНИЯ
МЕХАНИЗМА ФОРМИРОВАНИЯ И РЕГУЛИРОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫХ
БЮДЖЕТОВ С. 93
3.1. Пути преодоления несбалансированности доходов и расходов региональных бюджетов С. 93
3.2. Формирование расходной части регионального бюджета на основе нормативного метода С. 106
3.3. Инструментарий совершенствования системы бюджетного регулирования региональных бюджетов С. 120
ЗАКЛЮЧЕНИЕ С.133
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК С.139
ПРИЛОЖЕНИЯ
- Региональные бюджеты --составная часть бюджетной системы Российской Федерации
- Принципы формирования бюджетной политики в крас
- Пути преодоления несбалансированности доходов и расходов региональных бюджетов
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Реализация конституционных принципов построения федеративных отношений в экономике является одной из основных задач государственной социально-экономической политики развития регионов. В связи с этим центральное место в становлении экономики федеративного государства занимают вопросы укрепления финансовой базы регионов и муниципальных образований на основе принципов бюджетного федерализма.
Условия экономической стабилизации и роста в России во многом
зависят от создания оптимальных форм бюджетных взаимоотношений. При
этом проблемы острой вертикальной и горизонтальной
несбалансированности бюджетной системы делают необходимой разработку и проведение целенаправленной политики бюджетного выравнивания. Социально-экономическое развитие регионов тесно связано с их бюджетным обеспечением. В то же время, один из главных исторически сложившихся недостатков бюджетных взаимоотношений в РФ, являющийся следствием низкого уровня собственных доходов большинства региональных бюджетов - чрезмерно большая сфера бюджетного регулирования. Поэтому необходимость разработки нового механизма формирования региональных бюджетов обусловлена изменением в современных условиях целей и принципов территориального бюджетного реіулирования. В связи с этим проблема создания прочной доходной базы для развития регионов является важной задачей, значимость которой трудно оспорить при любых подходах к разработке механизма формирования и регулирования регионального бюджета.
Возрастающая острота вопросов межбюджетных отношений, несбалансированность доходных источников и текущих обязательств большинства региональных бюджетов предполагают изменение системы бюджетного регулирования, совершенствование методов и способов
воздействия на экономические и социальные процессы. Важным условием функционирования экономики становится обеспечение эффективного регулирования территориального развития. В связи с этим новым концептуальным подходом к решению социально-экономических проблем субъектов Федерации является пересмотр механизма формирования их финансового потенциала, основу которого составляют бюджеты. Поэтому тема диссертационного исследования, несомненно, является актуальной как с теоретической, так и с практической точки зрения для экономического развития регионов.
Степень разработанности проблемы. Вопросы формирования
доходов региональных и местных бюджетов, проблемы организации межбюджетных отношений между федеральным центром и субъектами РФ исследовались в работах отечественных и зарубежных экономистов: Л.Г. Игудина, A.M. Лаврова, В.П. Лексина, Л.Н. Павловой, И.В. Подпориной, Г.Б. Поляка, В.М. Родионовой, М.В. Романовского, В.И. Самарухи, К.И. Таксира, А.Р. Улюкаева, Н.В Фадейкиной, М.И. Ходоровича, А.Н. Швецова, Дж. Боекса, К. Валлих, X. Мартинеса, Р. Рефьюза. Однако современные тенденции развития региональных финансов предполагают проведение комплексного и более углубленного анализа проблем, связанных с формированием доходной и расходной базы бюджетов субъектов РФ.
Наличие дискуссионных аспектов в системе отношений, сюшдывающихся между бюджетами разных уровней, в частности при разіраничении расходных полномочий и доходных источников, распределении налогов по уровням бюджетной системы РФ, выборе способов бюджетного регулирования, вызвали большой интерес к данным проблемам, необходимость дополнительных научных изысканий и выработки практических рекомендаций, что обусловило выбор темы исследования.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является комплексное изучение механизма формирования и
регулирования региональных бюджетов в РФ, теоретическое обоснование
необходимости его совершенствования и выработка практических
рекомендаций по созданию адекватного периоду перехода к рыночным
ф отношениям инструментария системы бюджетного регулирования
региональных бюджетов.
Поставленная цель определила следующий круг задач:
исследовать теоретические основы и разработать инструментарий теории и практики формирования и регулирования региональных бюджетов;
проанализировать действующий в Хабаровском крае механизм формирования и регулирования краевого бюджета, выявить основные недостатки, раскрыть их природу и причины;
определить уровень устойчивости краевого бюджета Хабаровского края;
- оценить влияние различных форм бюджетного реіулирования на
формирование доходов краевого бюджета;
-предложить использование нормативного метода для формирования
расходной части краевого бюджета и бюджетов муниципальных образований
Л на основе системы минимальных региональных стандартов;
-разработать рекомендации по совершенствованию системы
бюджетного регулирования на уровне субъекта РФ.
Объектом исследования является бюджетная система Хабаровского края.
Предметом исследования являются экономические отношения,
складывающиеся в процессе формирования, распределения и использования
% бюджетных ресурсов на уровне субъекта РФ.
Теоретически) и методологическую основу исследования составили положения работ отечественных и зарубежных экономистов, материалы периодических изданий по исследуемым вопросам.
В качестве информационной базы использовались законодательные акты РФ, Указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, законы Хабаровского края, аналитические и статистические материалы комитета по бюджету, финансовому регулированию и налоговой политики Законодательной ,Думы Хабаровского края, Финансового департамента администрации Хабаровского края и Хабаровского краевого комитета государственной статистики.
Методической основой изучения проблемы является
диалектический метод исследования организационно-экономических и правовых особенностей предмета диссертационного исследования, а также методы математической статистики, сравнительного и системного анализа, группировки, обобщения, формализации, синтеза.
Научная новизна исследования заключается в теоретическом и
прикладном обобщении современных тенденций формирования бюджетов
субъектов РФ и разработки инструментария совершенствования системы
бюджетного регулирования на региональном уровне. Наиболее
существенные научные результаты, полученные в ходе диссертационного исследования, и выносимые на защиту состоят в следующем:
теоретически аргументирована и дана авторская трактовка понятия «региональный бюджет», «бюджетное регулирование» и «формирование бюджетов»;
произведена оценка уровня устойчивости регионального бюджета и на ее основе определена степень зависимости краевого бюджета Хабаровского края от средств бюджетного регулирования, поступающих из федерального бюджета;
-разработана методика комплексной оценки вертикальной
несбалансированности бюджетной системы региона, позволяющая
определить степень несбалансированности бюджетной системы
Хабаровского края;
на основе обобщенного опыта применения отдельными субъектами РФ нормативного метода формирования расходной части бюджетов предложена методика расчета финансовых нормативов в Хабаровском крае;
обоснована необходимость установления дифференцированных нормативов отчислений от реіулирующих налогов с использованием единой для всех субъектов РФ формулы.
В диссертации содержатся также другие новые научные результаты более частного характера, отражающие вклад диссертанта в исследование проблемы.
Практическая значимость работы заключается в доведении целого ряда теоретических положений и выводов по исследуемым проблемам до конкретного решения и использования, а именно:
- предложен комплекс конструктивных мероприятий, связанных с
формированием региональных бюджетов и их регулированием (на примере
краевого бюджета Хабаровского края);
- теоретические положения и практические результаты исследования используются в виде практических пособий и методических разработок в учебном процессе на кафедре финансов Хабаровской государственной академии экономики и права для преподавания курсов «Бюджетная система РФ», «Казначейское дело», «Межбюджетные отношения», «Финансы».
Отдельные положения диссертационной работы могут быть использованы в практической деятельности финансовых органов Хабаровского края и других субъектов РФ, а также законодательной Думы Хабаровского края. Предложения и рекомендации, содержащиеся в исследовании, позволят создать условия для реализации финансовой самостоятельности регионов.
Апробация результатов исследования и публикации по теме диссертации. Основные положения диссертации, выводы и рекомендации по результатам проведенного исследования обсуждались на ежегодно проводимых Институтом экономических исследований ДВО РАН открытых
конференциях-кон курсах молодых ученых-экономистов, международных научных конференциях «Интеїрация Дальнего Востока России в систему мирохозяйственных связей», «Запад-Восток: образование и наука на пороге XXI века» (г. Хабаровск, 2000 г.), конференциях профессорско-преподавательского состава Хабаровской государственной академии экономики и права и Тюменского государственного университета.
По результатам исследования опубликовано 10 статей общим объемом 3,1 п.л.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиоірафического списка (178 наименований) и 15 приложений. Основное содержание изложено на 154 страницах, включая 13 таблиц и 3 рисунка.
Региональные бюджеты --составная часть бюджетной системы Российской Федерации
Основу системы государственного реіулирования социально экономических процессов составляют отношения по поводу перераспределения доходов. При этом объективно существующая необходимость удовлетворения растущих потребностей в общественных товарах и услугах, с одной стороны, и ограничения, которые рынок накладывает на формы и методы государственного реіулирования, с другой - приводят к тому, что существенная перераспределительная нагрузка в обществе ложится на бюджет.
Бюджет представляет собой сложное явление. Он одновременно касается и экономики, и финансов, и политики, и права. Эта многосторонность бюджета обусловила трудности исследования государственного бюджетного устройства и определения самого понятия бюджета.
Содержание бюджета как экономической категории в современной финансовой науке сводится к тому, что «государственный бюджет выражает денежные отношения по поводу перераспределения национального дохода в связи с образованием бюджетного фонда, предназначенного на финансирование отраслей экономики, социально-культурной сферы, обороны и государственного управления» J154, С.234]. Л.А. Дробозина определяет бюджет как «форму образования и использования централизованного фонда денежных средств государства»! 155, С.109. По мнению М.В. Романовского, бюджет выражает «систему императивных денежных отношений между государством и другими субъектами воспроизводства по поводу перераспределения части стоимости общественного продукта (главным образом национального дохода) в процессе образования основного общегосударственного фонда денежных 4 средств и его использования для удовлетворения наиболее важных на данном этапе развития потребностей общественного воспроизводства» [156, С.156].
В Бюджетном кодексе РФ под бюджетом понимается «форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления» [2,С.5.
В большей степени наша позиция совпадает с мнением И.В. Подпориной, которая считает, что экономическое содержание бюджета гораздо шире. «Бюджет представляет собой систему экономических отношений не только по поводу образования и расходования фондов денежных средств, но и по реализации взаимосвязей между элементами бюджетной системы, организацией бюджетного устройства и бюджетного процесса. С ее помощью государство воздействует на макроэкономические процессы посредством косвенного влияния на рыночный механизм»[115, С.701.
По нашему мнению, бюджет представляет собой систему экономических отношений, обусловленных необходимостью эффективного выполнения органами власти различных уровней возложенных на них обществом функций и задач, возникающих в процессе перераспределения национального дохода и отражаемых в форме финансового плана мобилизации и использования общегосударственного фонда денежных средств.
Следует различать понятия: бюджет государства как экономическая категория и бюджет государства как основной финансовый план. В первом случае речь идет о системе денежных отношений, имеющих объективный характер, во втором о результате сознательной деятельности людей, находящей свое выражение в плане формирования и использования основного централизованного денежного фонда страны [49, С.9]. Как основной финансовый план бюджет представляет собой юридически оформленный документ, в котором в количественном выражении отражается процесс получения и распределения государством денежных ресурсов, необходимых для выполнения его основных функций.
Организацию бюджетной системы страны, взаимоотношения между ее отдельными звеньями, правовые основы функционирования бюджетов, входящих в бюджетную систему, состав и структуру бюджетов, процедурные стороны формирования и использования бюджетных средств определяет бюджетное устройство государства. Основы бюджетного устройства Российской Федерации определяются Конституцией страны и ее государственным устройством как федеративной республики. Субъектами Федерации, которых насчитывается 89, являются республики в составе Российской Федерации, автономная область, автономные округа, края, области, города Москва и Санкт-Петербург.
Организационной формой функционирования бюджета любой страны является бюджетная система. Бюджетная система представляет собой основанную на экономических отношениях и юридических нормах совокупность всех бюджетов страны. Принято различать унитарные и федеративные бюджетные системы. Унитарным бюджетным системам соответствует высокий уровень централизации бюджетных средств, отсутствие или незначительный объем бюджетных прав нижестоящих органов власти. Бюджетная система унитарного государства состоит из двух звеньев - государственного и местных бюджетов.
class2 АНАЛИЗ ДЕЙСТВУЮЩЕГО МЕХАНИЗМА ФОРМИРОВАНИЯ И
РЕГУЛИРОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНОГО БЮДЖЕТА (ПА ПРИМЕРЕ
КРАЕВОГО БЮДЖЕ'ГА ХАБАРОВСКОГО КРАЯ) class2
Принципы формирования бюджетной политики в крае
Финансово-бюджетная самостоятельность региона тесно связана с наличием на его территории необходимого финансового потенциала, позволяющего сформировать региональный бюджет. При отсутствии у региона необходимой финансовой базы возникает необходимость межбюджстпого перераспределения средств. 1 Іозтому особое значение в этих условиях приобретает проблема установления принципов, на основе которых формируется региональная бюджетная политика. Под такими принципами следует понимать совокупность исходных положений, в соответствии с которыми происходит формирование и реализация бюджетной политики региона.
По нашему мнению, формирование и реализация бюджетной политики Хабаровского края должно осуществляться с учетом следующих принципов:
-усиления заинтересованности органов государственной власти и местного самоуправления в росте собственных доходов;
-обеспечения сбалансированности интересов бюджетов всех уровней бюджетной системы края;
-сочетания тенденций централизма и децентрализации при расходов и доходов между уровнями бюджетной системы края; - оказания финансовой помощи бюджетам муниципальных образований края на основе единой методологии и критериев;
- взаимной ответственности за соблюдение требований бюджетного законодательства;
-ясности, прозрачности и гласности бюджетных отношений.
В условиях, когда средств региональных бюджетов не хватает для обеспечения минимальных расходов, а органы власти субъектов Российской Федерации не имеют существенных рычагов для влияния на мобилизацию доходов, не менее актуальным становится вопрос о методах формирования региональных бюджетов.
Методы формирования доходов регионального бюджета представляют совокупность способов мобилизации средств в региональный бюджет, объединенных общими задачами и признаками принадлежности к данному способу. Использование конкретных методов формирования доходов регионального бюджета обусловлено принципами государственного управления, особенностями административно - территориального устройства государства и, соответственно, особенностями его бюджетного устройства, а также целью и принципами территориального бюджетного реі"улирования.
Традиционным и основным методом формирования доходов регионального бюджета является налоговый. Применение на практике данного метода означает, что преобладающая часть доходов региональных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов, а также за счет региональных и местных налогов, закрепленных за бюджетами субъектов Российской Федерации.
Помимо налогового метода при формировании доходов региональных бюджетов применяются метод нормативно-долевого распределения средств из бюджета вышестоящего уровня, неналоговый метод и метод мобилизации средств на финансовом рынке (займы, кредиты коммерческих банков). Однако следует отметить единичность случаев использования субъектами Федерации последнего из приведенных нами методов для формирования доходов региональных бюджетов.
Формирование доходной части регионального бюджета напрямую связано с величиной его расходов. Расходная часть регионального бюджета формируется с учетом социальных норм и нормативов. Однако, в настоящее время большинство нормативов расходов, разрабатываемых федеральными отраслевыми министерствами, носят лишь рекомендательный характер и к тому же, в основном, они выражаются в натуральных показателях. Подобные нормативы используются лини» для расчета так называемого «обоснованного уровня бюджетной обеспеченности» при распределении средств из бюджетов вышестоящего уровня. Таким образом, данные нормативы относятся не к качеству или количеству предоставленных бюджетных услуг (например, качество знаний, полученных учащимися, численность учащихся), а к затратным показателям, таким, как время пребывания в лечебном учреждении, количество часов занятий по отдельным предметам и другим.
Федеративный тип государственного устройства радикально влияет на основы построения бюджетной страны, коренным образом изменяя механизм формирования доходов и расходов бюджетов всех уровней. По мере того, как происходит процесс децентрализации финансово-экономических отношений в обществе, от решения проблемы оптимального соотношения федерального бюджета и бюджетов территорий во многом зависит сохранение целостности страны, стабильности и управляемости социально-экономической сферы 125, C.58J. Сегодня крайне велика роль субъектов Российской Федерации в реализации указанных задач. В то же время их эффективность определяется тем, какой объем бюджетных средств получают в свое распоряжение региональные органы власти и органы местного самоуправления. Для ответа на этот вопрос обратимся к основным показателям сводного финансового баланса Хабаровского края за 1999-2000 гг. (Приложение 1). Финансовые поіоки в крае за 2000 г. показывают, что, несмотря на рост дефицита бюджетных средств, состояние общественных финансов было более благоприятным, чем в 1999 г. Во все уровни бюджетной системы края в 2000 г. поступило 10537,0 млн. руб., что на 25,3% выше уровня 1999 г.
Доля платежей в бюджет края из общей суммы поступлений в 2000 г. увеличилась по сравнению с 1999 г. на 2,4% и составила 65,5%, одновременно сократилась доля платежей в федеральный бюджет с 36,8% в 1999 г. до 34,5% в 2000 г. Таким образом, по сравнению с предыдущим периодом, распределение платежей по уровням бюджетной системы в большей степени складывается в интересах края.
Всего на территории края в 2000 г. собрано 22725,2 млн. руб., что на 41,0% выше уровня 1999 г. Из них на бюджетные доходы (с учетом таможенных платежей) приходится 61,2%.
В 1999 г. Хабаровским краем было получено средств на 5,4% меньше, чем перечислено в федеральный центр. Из всех собранных на территории края средств в 2000 г. перечислено на федеральный уровень 38,6%, что на 2,8% больше, чем в предыдущем году. 1 Ioc тупившее в Хабаровский край финансирование в 2000 г. превышало сумму, перечисленных в Федерацию средств в 1,3 раза. При этом сумма средств, полученных из федерального центра, в 2,1 раза превышала аналогичный показатель 1999 г.
class3 ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНО ТВОВАНИЯ
МЕХАНИЗМА ФОРМИРОВАНИЯ И РЕГУЛИРОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫХ
БЮДЖЕТОВ class3
Пути преодоления несбалансированности доходов и расходов региональных бюджетов
В течение всего периода формирования трехуровневой бюджетной системы в Российской Федерации одной из сложнейших остается проблема несбалансированности расходных полномочий и доходных источников региональных бюджетов. Бюджеты субъектов РФ и особенно местные бюджеты перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством без предоставления источников финансирования. Значительная часть расходов этих бюджетов, включая заработную плату в бюджетной сфере, а также финансирование сети бюджетных учреждений регламентируется централизованно установленными нормами; более 80 % их налоговых доходов формируется за счет отчислений от федеральных налогов. Существующая зависимость региональных бюджетов от ежегодно устанавливаемых нормативов отчислений от федеральных налогов подрывает стимулы к проведению структурных реформ, привлечению инвестиций в регион, развитию налогового потенциала и повышению собираемости налогов. Все это приводит к неэффективному использованию бюджетных ресурсов, сокращению объема и качества бюджетных услуг, дальнейшему усилению межрегиональных диспропорций [19].
Необходимо отмстить, что в Бюджетном кодексе РФ нс содержатся положения, касающиеся четкого разіраничения расходных полномочий и ответственности за их осуществление между органами власти разных уровней. Широкая сфера расходов отнесена к сфере «совместного» финансирования, что ведет к снижению ответственности за предоставление значительной части общественных услуг. При этом сохраняется регламентация бюджетных расходов, финансируемых из региональных и местных бюджетов, нормативными актами федерального уровня.
Несмотря на наметившуюся тенденцию к сокращению «нефинансирусмых федеральных мандатов», па территориальные бюджеты возложены многочисленные социальные обязательства, не обеспеченные соответствующими источниками финансирования. В результате органы власти субъектов РФ и местного самоуправления не имеют возможности обеспечить сбалансированность своих бюджетов и проводят политику выборочного (частичного) исполнения возложенных на них обязательств. Поэтому, мы считаем, что с целью предоставления территориальным органам реальных расходных полномочий, сбалансированных с финансовыми ресурсами необходимо:
-осуществить, основываясь на единых принципах, четкое разграничение расходных полномочий между органами власти всех уровней, сократив при этом в максимальной степени сферу совместных полномочий;
-законодательно определить порядок предоставления источников финансирования при передаче расходных полномочий па нижестоящий уровень бюджетной системы;
-обеспечить реальную самостоятельность региональных и местных органов власти в управлении расходами соответствующих бюджетов;
-сократить «нефинансируемые федеральные мандаты», обеспечив полное финансовое выполнение установленных законодательством бюджетных обязательств.
По данным проведенной Министерством финансов РФ в 1999г. инвентаризации «федеральных мандатов» их общий объем оценивался в 8 % ВВП, то есть 60 % собственных доходов регионов. 11ри -этом средний уровень их фактического финансирования составлял всего 30 % [86, С.1 8].
В настоящее время существует восемь основных типов «федеральных мандатов», в отношении которых должна применяться соответствующая программа мер:
- расходы, формально закрепленные за федеральным бюджетом, но частично финансируемые из региональных и местных бюджетов (территориальные подразделения федеральных, коммунальные расходы федеральных учреждений). По отношению к ним необходимо ввести территориальный разрез планирования ведомственных расходов с одновременной передачей некоторых учреждений на финансирование из региональных бюджетов;
- бюджетные учреждения, находящиеся в федеральной собственности, но финансируемые из территориальных бюджетов, должны быть переданы на финансирование через сметы соответствующих федеральных ведомств; некоторые из них быть переданы н ведение (собственность) региональных органов власти.
