Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Эволюция теоретических основ местных бюджетов 10
1.1. Становление местных бюджетов 10
1.2. Развитие межбюджетных отношений в условиях трансформации экономки 29
1.3. Влияние налогообложения на формирование местных бюджетов 56
Глава 2. Направления и методы формирования и укрепления местных бюджетов (на примере Республики Бурятия) 72
2.1. Влияние социально-экономического развития региона на финансовое обеспечение местных сообществ 72
2.1.1. Анализ социально-экономического положения региона 72
2.1.2. Особенности социально-экономической динамики развития республики и ее муниципальных образований 105
2.2. Использование минимальных государственных социальных стандартов в формировании местных бюджетов 125
Заключение 144
Список использованной литературы 152
Приложения 163
- Становление местных бюджетов
- Развитие межбюджетных отношений в условиях трансформации экономки
- Влияние социально-экономического развития региона на финансовое обеспечение местных сообществ
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется необходимостью совершенствования межбюджетных отношений в системе "субъект Федерации - муниципальные образования". Становление рыночных отношений в Российской Федерации положило начало развитию децентрализации системы управления экономикой и федерализации государственного устройства. Структура управления экономикой в системе хозяйствования рыночного типа на основе децентрализации обусловливает поиск новых средств поддержания стабильной бюджетной системы и устойчивости межбюджетных отношений.
Большое значение в решении указанных проблем приобретает последовательная реализация принципов бюджетного федерализма, которые предполагают правовые отношения внутри бюджетной системы и самостоятельность бюджета любого уровня.
Особого внимания заслуживает вопрос о соответствии действующего сегодня механизма закрепления регулирующих доходов требованиям обеспечения самостоятельности бюджетов. Данному закреплению присуща высокая централизация бюджетных средств, так как большая часть доходов местных бюджетов формируется за счет отчислений от регулирующих федеральных и региональных налогов и зависит от субъективизма в делении доходов на закрепленные и регулирующие в установлении нормативов отчислений от регулирующих налогов.
В условиях реформирования финансовых отношений такой механизм, как показала практика последних лет, не обладает необходимой гибкостью. Органы местного самоуправления должны оказывать реальное влияние на собственные доходные источники, а также обеспечивать наибольшую возвратность налоговых поступлений населению соответствующей территории через систему социально-бытовых услуг.
Анализ межбюджетных отношений между регионами и местным самоуправлением показывает, что передача функций на места не всегда сопровождается адекватным расширением их финансовой базы, что приводит к противоречию между возложенными на них полномочиями и реальными финансовыми возможностями. Так, если в начале 90-х годов в местных бюджетах оставалось более 50% собственных средств, то в 1998 году - 15-20% [40,С9]. Это усиливает асимметрию доходов и расходов местных бюджетов.
Поэтому реорганизация бюджетного устройства не должна ограничиваться совершенствованием бюджетных взаимоотношений между центром и субъектами Федерации. Ведущим направлением демократизации бюджетного устройства России, по нашему мнению, должно стать разграничение финансовых потоков между государством и местным самоуправлением. Предоставление конкретных бюджетных прав органам местного самоуправления в соответствии с Федеральным Законом «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» и повышение их финансовой самостоятельности позволяет решать задачи местного уровня, что весьма важно в условиях дефицитности бюджетной системы.
Соискатель полагает возможным использовать результаты исследования, проведенного на примере Республики Бурятия, при разработке механизмов межбюджетного регулирования в системе "субъект Федерации - муниципальные образования" в подобных ей по социально-экономическим характеристикам регионах.
Актуальность научного осмысления такого выбора очевидна. В теоретическом аспекте эта проблема находится в сопряжении с поиском путей совершенствования государственной региональной политики в сфере межбюджетных отношений, а в практическом - с формированием необходимой экономической базы.
Степень разработанности проблемы. Рассмотрение различных аспектов проблемы функционирования бюджетов различного уровня, их роль в социально-экономическом развитии общества исследовались в разные годы многими экономистами: A.M. Александровым, Д.А.Аллах-вердяном, Л.Г. Барановой, A.M. Бирманом, Д.П. Боголеповым, В.Е. Богомоловым, Э.А. Вознесенским, О.В. Врублевской, М.В. Васильевой, Л.А. Дробозиной, В.П. Дьяченко, А.Г. Игудиным, Л.П. Павловой, В.Г. Пан- сковым, Г.В. Поляком, Б.Е. Пеньковым, ЮА. Петровым, И.В. Подпори-ной, Ю.И. Любимцевым, В.М. Родионовой, М.В. Романовским, Н.Г. Сычевым, М.И. Ходоровичем, Н.А. Ширкевич, В.Ф. Шумейко, Д.Г. Черникой и другими. На основе глубокого научного анализа, последовательного и всестороннего изучения межбюджетных отношений этими учеными-экономистами были сформированы фундаментальные положения финансовой науки по основным вопросам функционирования бюджетных взаимосвязей.
Созданию новых механизмов межбюджетных отношений между региональными и муниципальными органами управления посвящены работы Г.Н. Алимурзаева, Н.И. Атанова, А.В. Бачурина, A.M. Брячи-хина, М.В. Васильевой, Е.А. Волкова, В.Ф. Воли, А.Н. Демьяненко, В.Н. Лексина, А.А. Обушенкова, В.П. Орешина, Л.Н. Павловой, Л.И. Прониной и других, которые использовались в настоящем исследовании. В этих работах обозначены подходы по совершенствованию системы местных бюджетов, даны рекомендации по перестройке и стабилизации бюджетной практики.
Однако, основательность этих научных изысканий и практических разработок, продолжающийся процесс исследования бюджетных отношений в системе "субъект Федерации - муниципальные образования", не дают окончательных и бесспорных рекомендаций. Необходимость продолжения исследований по рассматриваемой проблематике с научным обоснованием механизмов межбюджетного регулирования в пользу органов местного самоуправления очевидна. Поэтому актуальность отмеченных выше проблем и обусловила выбор цели, задач, объекта и предмета исследования, темы диссертации.
Цель диссертационного исследования состоит в теоретическом обосновании и выработке практических рекомендаций по созданию механизма формирования местных бюджетов на базе совершенствования их доходной базы и организации межбюджетных отношений.
Реализация поставленной цели предопределила круг направлений и потребовала решения следующих конкретных задач: - изучения бюджетных отношений на разных этапах становления бюджетов и бюджетных прав органов местного самоуправления; уточнения теоретического содержания местных бюджетов; анализа и выявления особенностей формирования субфедеральных и местных бюджетов на современном этапе развития межбюджетных отношений; изучения положительного опыта функционирования местных налогово-бюджетных систем в странах с развитой рыночной экономикой; разработки предложений по организации межбюджетных отношений в системе "субъект Федерации - муниципальные образования"; выявления социально-экономических факторов, определяющих функционирование местных бюджетов в условиях реализации положений Налогового и Бюджетного кодексов Российской Федерации; анализа методики формирования регионального фонда финансовой поддержки органов местного самоуправления и распределения доли финансовой помощи местным бюджетам.
Объектом исследования является трансформируемая экономика субъекта Федерации и ее влияние на формирование местных бюджетов (на примере Республики Бурятия).
Предмет исследования - экономические отношения, складывающиеся в процессе формирования и исполнения местных бюджетов в условиях реформирования межбюджетных отношений.
Методология исследования. Теоретической и методической основой исследования избраны современные методы познания, позволяющие рассматривать межбюджетные отношения субъектов Федерации и органов местного самоуправления в неразрывном единстве с другими экономическими процессами, развивающимися в ходе преобразований, научные труды отечественных и зарубежных ученых, раскрывающие закономерности формирования местных бюджетов.
Аналитической базой для обоснования концептуальных положений, обеспечения достоверности выводов и предложений явились законодательные акты Российской Федерации и Республики Бурятия, постановления и распоряжения федерального и республиканского (РБ) органов управления, данные Министерств экономики и финансов, Народного Хурала РБ, Государственного Комитета по статистике и Государственной налоговой инспекции, материалы совещаний работников финансовой системы Республики Бурятия, методические и нормативные документы, материалы периодической печати. При этом в процессе исследования применялись современные методы логического, статистического, системного и экономического анализа, методы экспертных оценок и прогнозирования.
Научная новизна результатов исследования заключается в следующем: в результате исследования проблем развития местных бюджетов раскрыта социально-экономическая сущность эволюции межбюджетных отношений в Российской Федерации, выразившейся в тенденциях увеличения расходов на муниципальном уровне и централизации доходов в вышестоящих бюджетах, которые привели к росту объёмов встречных финансовых потоков; на основе системного анализа местных финансов на примере Республики Бурятия уточнено понятие местных бюджетов, основой которых определена социальная направленность их расходов и необходимость роста доходов за счёт местных источников: эффективного использования муниципальной собственности, аренды от использования муниципальных земель и выпуска муниципальных займов; внесены предложения по использованию природного и экономического потенциала субъекта Федерации в целях стабилизации социально-экономического положения региона и укрепления субфедерального и местных бюджетов; определены направления совершенствования Бюджетного кодекса Российской Федерации, позволяющие укрепить доходную базу местных бюджетов и заключающиеся в приведении его в соответствие с действующим законодательством, регламентирующим финансовые и экономические основы деятельности муниципальных образований; предложены рекомендации по внесению изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации в части распределения налогового потенциала по уровням бюджетной системы, выраженные в необходимости придать статус местных налогов налогу на имущество предприятий, налогу на недвижимость и налогу с продаж; обоснована целесообразность использования минимальных государственных социальных стандартов в системе перераспределения доходов между субфедеральным и местными бюджетами; предложен новый подход в формировании регионального фонда финансовой поддержки органов местного самоуправления, выраженный в закреплении 70% средств, поступающих из фонда федеральной поддержки регионов, за региональным фондом; внесены коррективы в действующую методику расчета финансовой помощи муниципальным образованиям, заключающиеся в введении коэффициента, учитывающего инфляционные процессы, в основополагающую формулу расчета финансовой помощи местным бюджетам.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в разработке конкретных предложений и рекомендаций по реализации методов бюджетного регулирования в рамках действующего законодательства в системе "субъект Федерации - муниципальные образования".
Выводы и предложения, сформулированные в работе, могут быть использованы как на федеральном, так и на региональном уровне в целях внесения корректив в Бюджетный и Налоговый кодексы в части местного налогообложения и в процессе преподавания курсов "Финансы", "Финансы и бюджет местного самоуправления", а также в практической работе финансовых органов регионального уровня и местного самоуправления.
Апробация результатов исследования. Предложения соискателя по совершенствованию механизма межбюджетных отношений между региональными и местными органами управления использовались при формировании бюджетов на 1995-1999 годы и Устава города Северо- байкальск Республики Бурятия; докладывались и обсуждались на заседании кафедры конкретной экономики и финансов Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Структура диссертационной работы обусловлена поставленными целью и задачами исследования. Она состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Во введении дается обоснование актуальности и новизны темы исследования, раскрывается степень её изученности, формулируется основная цель и задачи диссертационной работы, определяется её методологическая основа, научная и практическая значимость.
Первая глава посвящена изменениям в развитии местных бюджетов, анализу путей решения проблем разграничения полномочий и финансовых потоков между субфедеральными и местными бюджетами, развитию межбюджетных отношений в меняющихся условиях хозяйствования, анализу отечественного опыта местного налогообложения.
Во второй главе анализируется влияние социально-экономического развития региона с целью установления его воздействия на формирование бюджетов органов местного самоуправления, предлагаются механизмы использования минимальных государственных социальных стандартов в формировании местных бюджетов.
В заключении содержатся основные выводы и предложения, полученные в ходе проведенного исследования.
Публикации. По теме исследования опубликовано 5 работ общим объемом 13,6 печатных листов.
Становление местных бюджетов
Местные бюджеты нашей страны развивались в условиях социалистической системы хозяйствования, создания Советов как формы государственности, под влиянием командно-административного управления.
В период формирования Советской власти важное значение отводилось местным Советам народных депутатов, как органам борьбы за победу социализма на местах. Именно поэтому, практически с первых дней образования Советского государства, в числе первоочередных была поставлена задача создания местных бюджетов.
Первые контуры будущей системы бюджетных отношений на местном уровне были обозначены в 1917 году, когда Постановлениями Совета Народных Комиссаров от 23.11.1917 г. и от 7.12.1917 г. за местными Советами были признаны налоговые права, обязанности ведения контроля за взиманием общегосударственных налогов, права на получение субсидий.
Следующим важным этапом в создании местных бюджетов стало предусмотренное Конституцией 1918 г. разделение доходов и расходов бюджета на общегосударственные и местные. При этом на местные Советы возлагалась "...обязанность формирования смет..."[52,С19].
Однако, в самом начале становление местных бюджетов было прервано гражданской войной, которая повлекла за собой натурализацию хозяйства и значительную эмиссию денег, снизивших роль налогов. Это практически лишило местные бюджеты самостоятельных источников доходов. Необходимость преодоления чрезвычайного дефицита материальных и финансовых ресурсов потребовали введения жесткой финансовой централизации. В этих условиях местные бюджеты были объединены с общегосударственными, а фактически - упразднены.
Воссоздание местных бюджетов началось сразу после окончания гражданской войны. Переход к новой экономической политике, провозглашенной государством, развитие рыночных отношений потребовали пересмотра финансовой деятельности органов государственного управления, как в центре, так и на местах. Состоявшийся в феврале 1922 года девятый Всероссийский съезд Советов народных депутатов одобрил возрождение системы местных бюджетов, "...являющихся абсолютно необходимым дополнением к общегосударственному бюджету, дающим ресурсы местным органам власти для советского строительства и хозяйственной инициативы..."[52,С67]. Это положило начало интенсивному развитию местных бюджетов.
На этом этапе становления местных бюджетов первостепенное внимание уделялось разработке механизма организации бюджетных отношений. Этому посвящались принятые в 1921 г. Постановления ВЦИК и СНК «О местных бюджетах», «О местных денежных средствах», «Перечень расходов, подлежащих отнесению на местные денежные средства». В них было предусмотрено, что местные бюджеты "...должны строиться на принципе покрытия местных расходов местными же средствами..."[52,С59]. Эта проблема разрешалась путем выделения в составе общегосударственной собственности имущества местных Советов, а также за счет упорядочения взаимоотношений с общегосударственным бюджетом в части перенесения на местные бюджеты дополнительных доходов.
"Временное положение о местных финансах", утвержденное в ноябре 1923 г., стало сводным законом, регламентирующим функционирование местных бюджетов, где определялся состав доходов и расходов местных бюджетов, излагались бюджетные права местных Советов и их финансовых органов в части организации бюджетного процесса, определялось финансирование сложившейся структуры местных бюджетов, устанавливалась система субсидирования дотационных бюджетов.
Развитие межбюджетных отношений в условиях трансформации экономки
Важной и составной частью бюджетно-финансовой политики государства является регулирование межбюджетных отношений, которые в соответствии с Бюджетным кодексом, статья 129, п.1, определяются как "...отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления...".
Межбюджетные отношения основываются на принципах: распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ; разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы РФ; равенства бюджетных прав субъектов Федерации и муниципальных образований; выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Федерации и муниципальных образований; равенства всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Федерации [33, статья 129].
Готового рецепта по устройству финансовых отношений между бюджетами разных уровней, как показывает практика развитых стран, не существует в принципе, так как многое определяется историческими, национальными и культурными факторами, равно как и уровнем социально-экономического развития отдельных регионов, органов местного самоуправления и страны в целом.
Европейская хартия местного самоуправления гласит: «- органы местного самоуправления имеют право на достаточные собственные ресурсы, которыми они могут распоряжаться при осуществлении своей компетенции;
- по меньшей мере, часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должна иметь источником поступления местные налоги и повинности, размер которых эти органы имеют право устанавливать в рамках закона;
- защита наиболее слабых в финансовом отношении органов местного самоуправления требует процедур перераспределения финансов или эквивалентных мер для исправления последствий неравного распределения возможных источников финансирования, а также расходов, которые покрываются из этих источников. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу действий органов местного самоуправления при осуществлении ими своей компетенции...» [75,С. 117].
Эти положения Европейской хартии местного самоуправления, рассматриваемые в качестве общих принципов, определяющих бюджетно-налоговую политику демократических государств применительно к местным органам власти, частично нашли применение в законодательстве РФ.
Конституция Российской Федерации, статья 12, "...признавая и гарантируя местное самоуправление...", определяет экономические условия деятельности местного самоуправления. Это находит свое выражение прежде всего в признании и равной правовой защите наряду с другими формами собственности муниципальной собственности; в праве органов местного самоуправления "...самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет; устанавливать местные налоги и сборы..." [1, статья 132].
Влияние социально-экономического развития региона на финансовое обеспечение местных сообществ
Современный этап структурной перестройки российской экономики, переживающей глубокий экономический кризис, выдвигает на первый план необходимость теоретического осмысления зависимости состояния экономической основы, как базы формирования национального дохода и проистекающих проблем его перераспределения в интересах населения. В этих целях считаем целесообразным проанализировать природно- геофафическое и социально-экономическое положение Республики Бурятия.
Байкал. Республика Бурятия является уникальным регионом России, имеющим важное стратегическое значение. Она находится на стыке экономически развитой части страны и Дальнего Востока, имеет выход на Юго-Восточную Азию и примыкает к одному из крупнейших озер мира -Байкалу. Это крупнейшее по ресурсам воды озеро. Его объ ем - 23600 куб.км, что составляет 20% пресных озерных вод планеты. Основные свойства байкальской воды - здесь очень мало растворенных и взвешенных минеральных веществ, органических примесей, много кислорода. Минерализация воды озера - 96,4 мл г/литр, в то время как во многих озерах она доходит до 400 мл г/литр и более.
В Байкале выявлено и описано 2250 организмов - 1398 животных и более 850 растений.
На территории, прилегающей к Байкалу, действуют два заповедника федерального значения - Баргузинский и Байкальский, несколько заказников республиканского значения.
Уникальность озера привлекает многочисленных туристов - ежегодно на Байкале их бывает более 100 тыс. На озере немалое количество домов отдыха, пансионатов, санаториев и турбаз.
Бурятия, занимая выгодное географическое положение и имея богатые запасы полезных ископаемых, сравнительно дешевую рабочую силу, представляет большой интерес для инвесторов развитых стран [126,С.397-403].
Административно-территориальное деление и население. Бурятия расположена в южной части Восточной Сибири, южнее и восточнее озера Байкал. На юге республика граничит с Монголией, на юго-западе с Республикой Тыва, на северо-западе - с Иркутской областью, на востоке - с Читинской областью. Бурятия входит в состав Восточно-Сибирского экономического района России.
В республике имеется 21 район, 6 городов, 3 района в городе, 29 поселков городского типа, 611 сельских населенных пунктов. Численность населения на 1.01.99г. составила 1041,3 тыс.человек (0,7% от всего населения России). Естественное движение населения представлено в табл. 2.1.1.1.
Сокращение общей численности населения республики обусловлено неблагополучием процессов рождаемости и смертности, которые определяются современным социально-экономическим положением и характером предшествующих демографических процессов. В последние годы наблюдается выезд жителей республики в другие регионы России. Так, в 1998 г. миграционный отток составил 5,3 тыс.человек
