Содержание к диссертации
Введение
Глава I Основы формирования бюджетов субъектов Российской Федерации
1.1. Особенности формирования бюджетов субъектов в федеративных государствах 12
1.2. Правовые основы формирования региональных бюджетов в Российской Федерации 40
Глава II Анализ механизма формирования бюджетов субъектов Российской Федерации
2.1. Особенности формирования доходов бюджетов субъектов Российской Федерации 72
2.2. Анализ формирования бюджетов субъектов Российской Федерации по расходам 96
Глава III Перспективы формирования бюджетов субъектов Российской Федерации
3.1. Совершенствование механизма формирования доходов бюджетов субъектов Российской Федерации 111
3.2. Направления совершенствования формирования региональных бюджетов по расходам 120
Заключение 131
Список литературы 136
Приложения 150
- Особенности формирования бюджетов субъектов в федеративных государствах
- Особенности формирования доходов бюджетов субъектов Российской Федерации
- Совершенствование механизма формирования доходов бюджетов субъектов Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования
Переход России от унитарного к федеративному государству сопровождался изменением бюджетного устройства страны и вызвал необходимость разработки новых методов формирования бюджетов различных уровней бюджетной системы Российской Федерации.
Проведенные с начала 1990-х годов реформы бюджетной системы Российской Федерации позволили изменить механизм формирования региональных бюджетов, обеспечив органам государственной власти субъектов Российской Федерации некоторую степень самостоятельности. Однако важнейшие проблемы формирования бюджетов субъектов Российской Федерации, связанные с проведением самостоятельной налогово-бюджетной политики органами государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней, призвана была устранить реформа федеративных отношений и местного самоуправления.
В рамках реформы федеративных отношений и местного самоуправления осуществлено разграничение расходных полномочий и доходных источников между всеми уровнями власти, законодательно обеспечена самостоятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации в планировании доходов и расходов региональных бюджетов. Несмотря на проведенные изменения, функционирование механизма формирования региональных бюджетов не решило в полной мере проблемы эффективности формирования региональных бюджетов. Так, сложившийся подход к разграничению расходных полномочий и доходных источников между органами государственной власти Российской
Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации не обеспечил последних достаточными полномочиями и доходными источниками в целях самостоятельного формирования доходов и расходов бюджетов регионов. Вместе с тем, существующие методики планирования доходов и расходов бюджетов субъектов Российской Федерации не обеспечивают органам государственной власти субъектов Российской Федерации точность прогноза показателей по доходам и расходам в процессе формирования бюджета, что отрицательно сказывается на исполнении территориальных бюджетов.
В настоящее время для Российской Федерации актуальной является задача разработки такого механизма формирования бюджетов субъектов Российской Федерации, который бы обеспечивал органы государственной власти субъектов Российской Федерации законотворческой инициативой по вопросам формирования доходов и расходов своих бюджетов в целях обеспечения стабильного и эффективного формирования бюджетов соответствующих территорий.
При этом разработка практических рекомендаций по внесению изменений в существующий механизм формирования бюджетов субъектов Российской Федерации невозможна без анализа теоретических основ формирования бюджетов субъектов Российской Федерации, исследования влияния разграничения расходных полномочий и доходных источников, а также методик планирования показателей на эффективность процесса формирования региональных бюджетов.
Вопросы формирования бюджетов субъектов Российской Федерации в отечественной экономической литературе освещены фрагментарно. Авторы в основном рассматривают проблемы, связанные с межбюджетными отношениями между федеральным и региональными уровнями, повышением уровня доходных источников региональных бюджетов, оптимизацией
бюджетных расходов. Вместе с тем комплексный теоретический и практический анализ особенностей и проблем формирования доходов и расходов региональных бюджетов в условиях развития федеративных отношений и местного самоуправления не проводился.
В процессе написания диссертационной работы использовались теоретические разработки ряда отечественных экономистов, таких как: Бабич A.M., Вахрин П.И., Емельянов A.M., Игудин А.Г., Лавров A.M., Павлова Л.П., Поляк Г.Б., Родионова В.М., Трунин И.В., Христенко В.Б. и др.
Определенную общеметодологическую ценность представляют также работы зарубежных исследователей данного вопроса, а именно: Масгрейва Р., Оатса В., Танзи В., Тибу С, Токвиля А.
Анализ основных положений исследований российских и зарубежных экономистов позволил систематизировать существующие позиции различных авторов по кругу изучаемых вопросов, сформулировать собственные выводы, а также теоретические и практические предложения.
Внесение изменений в бюджетное законодательство Российской Федерации по вопросам разграничения расходных и налоговых полномочий между всеми уровнями власти, а также планирования показателей бюджета в условиях развития федеративных отношений и местного самоуправления оказало положительное воздействие на формирование бюджетов субъектов Российской Федерации. В то же время, как показывает практика, в дальнейшей разработке нуждается механизм формирования региональных бюджетов. Не осуществлено эффективное разграничение расходных и налоговых полномочий между органами власти всех уровней. Расчет показателей региональных бюджетов на основе используемых в настоящее время на практике методик не ориентирован на эффективное планирование и исполнение бюджетов субъектов Российской Федерации.
Дополнительной разработки требует понятийный аппарат данного вопроса, в связи с отсутствием единых подходов к определению базовых понятий, в том числе «формирование бюджета».
Таким образом, недостаточная теоретическая разработанность и практическая значимость этих вопросов обуславливают необходимость изучения особенностей механизма формирования бюджетов субъектов Российской Федерации.
Цель и задачи исследования
Цель диссертации состоит в разработке методологических подходов к повышению эффективности формирования бюджетов субъектов Российской Федерации, основанных на оптимизации разграничения расходных полномочий и доходных источников и переходе на новые методики планирования доходов и расходов региональных бюджетов.
Для достижения намеченной цели в работе были поставлены следующие задачи:
изучить теоретические подходы к формированию бюджетов субъектов Российской Федерации и на этой основе определить содержание понятия «формирование бюджетов», охарактеризовать механизм данного процесса;
исследовать особенности формирования бюджетов субъектов федеративных государств;
- проанализировать правовые основы формирования региональных
бюджетов в Российской Федерации, дать оценку их соответствия
современным требованиям и обосновать предложения по их
совершенствованию;
- разработать и обосновать предложения по разграничению расходных
полномочий и доходных источников в Российской Федерации;
- разработать методики планирования показателей бюджетов субъектов Российской Федерации.
Объектом исследования являются бюджеты субъектов Российской Федерации.
Предметом исследования выступает механизм формирования бюджетов субъектов Российской Федерации.
Методологические и теоретические основы исследования
Методология исследования основана на принципах диалектической логики и системного подхода. В процессе исследования для достижения поставленной в диссертации цели применялись общенаучные методы познания экономических явлений и процессов: системный и институциональный подход, структурный и сравнительный анализ, финансовый анализ, прогнозирование и моделирование финансовых отношений. Графическое описание материала представлено в виде таблиц и схем.
Теоретической базой исследования явились труды отечественных и зарубежных экономистов в области государственных финансов. В работе использовались законодательные акты Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, законодательные и подзаконные нормативные акты субъектов Российской Федерации, регламентирующие организацию бюджетного устройства и бюджетного процесса, материалы научных конференций, симпозиумов и семинаров, а также публикации в периодических изданиях.
Информационно-статистическую базу исследования составили данные годовой отчетности Министерства финансов Российской Федерации, Министерства финансов Кабардино-Балкарской Республики, финансовых органов субъектов Российской Федерации.
Исследование проведено в рамках пункта 2.3 специальности 08.00.10 «Финансы, денежное обращение и кредит» паспорта специальностей ВАК. Научная новизна проведенного исследования состоит в следующем:
определено содержание понятия «формирование бюджета» с учетом факторов, обусловливающих его специфику, при этом установлено, что формирование бюджета - это процесс, основанный на нормах действующего законодательства по поводу разграничения расходных полномочий и доходных источников между органами власти всех уровней и определения показателей бюджета по доходам и расходам на очередной финансовый год.
обоснованы предложения по разработке регионального бюджетного законодательства по вопросам регулирования процесса формирования бюджетов субъектов Российской Федерации на основе анализа нормативно-правовой базы формирования региональных бюджетов;
уточнены подходы к разграничению расходных полномочий федеральных и региональных органов государственной власти на основе принципа «собственное полномочие - собственное нормативное правовое регулирование»;
предложено расширить налоговые полномочия региональных органов на основе принципа «собственный региональный налог - собственное нормативное правовое регулирование»;
обоснована необходимость расширения доходных источников органов государственной власти субъектов Российской Федерации за счет передачи с федерального уровня на региональный налога на доходы физических лиц;
предложены новые методы планирования доходов и расходов региональных бюджетов, основанные на использовании методик
расчета показателей доходов и расходов, ориентированных на
результат.
Практическая значимость работы заключается в том, что разработанные и обоснованные предложения по совершенствованию механизма формирования доходов и расходов региональных бюджетов ориентированы на широкое практическое использование органами государственной власти субъектов Российской Федерации в процессе формирования региональных бюджетов.
В рамках исследования выработаны практические рекомендации по:
- уточнению положений нормативно-правовых актов, регулирующих процесс формирования региональных бюджетов; в частности, предложены поправки в Бюджетный кодекс Российской Федерации, направленные на уточнение состава собственных доходов бюджетов субъектов Российской Федерации с целью повышения эффективности формирования региональных бюджетов;
разграничению расходных полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, при котором за каждым уровнем государственной власти закрепляются те функции, полномочия по которым можно возложить на соответствующий уровень власти;
разграничению доходных полномочий между органами государственной власти на основе предоставления субъектам Российской Федерации права по нормативно-правовому регулированию региональных налогов с одновременным расширением перечня региональных налогов;
передаче налога на доходы физических лиц с федерального уровня на региональный с изменением механизма его взимания с целью укрепления доходной базы бюджетов субъектов Российской Федерации;
оптимизации планирования доходов региональных бюджетов путем внедрения детерминистического метода определения прогнозных показателей по доходам;
оптимизации планирования расходов бюджетов субъектов Российской Федерации путем использования методов планирования расходов, ориентированных на результат. Апробация и внедрение результатов исследования
Результаты исследования были представлены на обсуждение в рамках
научной конференции, посвященной 25-летнему юбилею Кабардино-
Балкарской Сельскохозяйственной Академии - г. Нальчик, 2006 г.;
международной научно-практической конференции «Финансовые
проблемы Российской Федерации и пути их решения: теория и практика» -
г. Санкт-Петербург, Санкт-Петербургский государственный
политехнический университет, 19-21 апреля 2005 г.; VIII Всероссийского форума молодых ученых и студентов «Конкурентоспособность территорий и предприятий во взаимозависимом мире» - г. Екатеринбург, Уральский государственный экономический университет, 2005 г., научно-практического семинара «Перспективы развития государственных и муниципальных финансов России» - г. Москва, Финансовая академия при Правительстве Российской Федерации, 30 ноября 2004 г.
Материалы диссертации используются кафедрой «Финансы» Финансовой академии при Правительстве Российской Федерации в преподавании учебных дисциплин: «Бюджетное устройство и бюджетный процесс», «Бюджетное планирование и прогнозирование».
Выводы и основные положения диссертации применяются в деятельности Министерства финансов Кабардино-Балкарской Республики. В частности, при планировании доходов и расходов республиканского бюджета Кабардино-Балкарской Республики в 2005 и 2006 гг.
использовались предложенные в диссертации методики расчета бюджетных показателей.
Публикации
По теме диссертации опубликовано 3 работы общим объемом 1,5 п.л. (весь объем - авторский), в том числе 2 работы в журнале ВАК.
Структура диссертации
Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений, содержит 10 таблиц, 7 диаграмм и 6 приложений.
Особенности формирования бюджетов субъектов в федеративных государствах
Изменение общественно-политического строя России в предельно сжатый исторический период не могло не сказаться на бюджетном устройстве страны и вызвало изменения в нем. В силу этих обстоятельств государственный бюджет Российской Федерации перестал быть единым централизованным фондом. Соответственно возникла необходимость в разработке новых методов формирования бюджетов - как федерального, так и региональных.
В отечественной экономической литературе работ, посвященных исследованию формирования региональных бюджетов, много. Однако следует заметить, что трактовка дефиниции «формирование бюджета» отсутствует как в словарях и учебниках, так и в монографиях и статьях. Понятие «формирование бюджета» также не определено ни в одном законодательном акте.
В Большом энциклопедическом словаре термин «формирование» трактуется как составление, создание, организация1. Можно предположить, что формирование бюджета, в соответствии с трактовкой термина «формирование» представляет собой составление бюджета, то есть определение его доходов и расходов. Так, в указанном Большом энциклопедическом словаре дается определение понятия «формирование доходов бюджета» и «формирование расходов бюджета». При этом указывается, что формирование доходов бюджета осуществляется соответствии с бюджетным и налоговым законодательством. Формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации базируется на единых методологических основах, нормативах минимальной бюджетной обеспеченности, финансовых затратах на оказание государственных услуг, устанавливаемых Правительством Российской Федерации2.
Согласно статье 39 Бюджетного кодекса Российской Федерации доходы бюджетов формируются за счет налоговых и неналоговых доходов, а также за счет безвозмездных и безвозвратных перечислений. Формирование же расходов бюджетов всех уровней Российской Федерации согласно статье 65 Бюджетного кодекса Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
В учебнике «Финансы» под ред. А.Г. Грязновой, Е.В. Маркиной указывается, что источниками формирования доходов бюджетов субъектов Российской Федерации, являются как собственные доходы, так и отчисления от федеральных налогов и сборов. При этом подчеркивается, что расходы бюджетов всех уровней проявляются в использовании бюджетных средств3.
Особенности формирования доходов бюджетов субъектов Российской Федерации
Согласно данным таблицы 2.1. в условиях нового разграничения доходных источников объем налоговых доходов, закрепленных на постоянной основе за региональными бюджетами, составил 1 338,1 млрд. рублей или уменьшился по сравнению с данными 2004 года на 69,6 млрд. рублей. Наряду с налоговыми доходами уменьшились на 91 млрд. рублей и неналоговые доходы и в 2005 году составили 82,6 млрд. рублей. Вместе с тем уменьшен и объем финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на 20 млрд. рублей.
Кроме того, если в 2004 году соотношение налоговых доходов федерального и региональных бюджетов составляло соответственно 65,0% и 35,0%, то в 2005 году данное соотношение составило 67,9% и 32,1% (см. диаграмму 2.1). наблюдается централизация доходов на федеральном уровне, что свидетельствует о вертикальной несбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации.
В настоящее время, как результат проведения реформы федеративных отношений и местного самоуправления в России, сложилась следующая структура основных доходных поступлений региональных бюджетов (см. табл. 2.2).
Анализ данных таблицы 2.2. за период с 2001-2004 гг. позволяет говорить о сменяющейся динамике поступлений доходов региональных бюджетов в пользу укрепления налоговых доходов субъектов Федерации, сопровождающейся как увеличением налоговых и неналоговых доходов,
Совершенствование механизма формирования доходов бюджетов субъектов Российской Федерации
В результате проведения реформы федеративных отношений и местного самоуправления, сложившийся механизм формирования бюджетов субъектов Российской Федерации как показали результаты анализа, не обеспечил бюджеты субъектов Российской Федерации как стабильными налоговыми доходами, так и достаточными налоговыми полномочиями по администрированию налогов.
В настоящее время основная часть доходов бюджетов субъектов Российской Федерации формируется за счет нормативов отчислений от федеральных налогов. Доля региональных налогов в доходах региональных бюджетов незначительна, что снижает заинтересованность органов государственной власти субъектов Российской Федерации в развитии налоговой базы и эффективном формировании бюджетных показателей по доходам регионов. При этом полномочия по регулированию региональных налогов органами государственной власти субъектов Российской Федерации весьма ограничены.
Эффективное формирование доходов субъектов Российской Федерации зависит от ряда факторов, среди которых важную роль играет укрепление доходной базы региональных бюджетов за счет расширения перечня собственных налогов. При этом мы полагаем, что укрепление доходной базы региональных бюджетов должно сопровождаться расширением налоговых полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года указаны следующие критерии, которые следует учитывать при разграничении налоговых полномочий:
1) стабильность: чем в большей степени налоговые поступления зависят от экономической конъюнктуры, тем выше должен быть уровень бюджетной системы, за которым закрепляется этот налоговый источник и полномочия по его регулированию;
2) экономическая эффективность: за каждым уровнем бюджетной системы должны закрепляться налоги, база которых в наибольшей степени зависит от экономической политики данного уровня власти;
3) территориальная мобильность налоговой базы: чем выше возможности для перемещения налоговой базы между регионами, тем на более высоком уровне бюджетной системы должен вводиться соответствующий налог;
4) равномерность размещения налоговой базы: чем выше территориальная неравномерность размещения налоговой базы, тем на более высоком уровне должен вводиться соответствующий налог;
5) социальная справедливость: налоги, носящий перераспределительный характер, должен быть в основном закреплены за федеральным уровнем власти.
