Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Устойчивость всех каналов бюджетного финансирования, построение гармоничной системы бюджетных отношений на всей территории Российской Федерации является важнейшим требованием и условием политической и экономической стабильности государства. В реализации этой задачи особое место занимают консолидированные бюджеты субъектов РФ, включающие собственно региональные, а также местные бюджеты. Формирование этих бюджетов опирается на налоговый потенциал субъектов РФ, который, в свою очередь, обеспечивается за счет эффективного использования и стабильного наращивания экономического потенциала регионов, за счет действенного регулирования и контроля всей системы финансовых потоков в рамках регионального хозяйственного комплекса.
Консолидированный бюджет как свод всех бюджетов субъекта РФ формируется под воздействием двух ключевых факторов. С одной стороны, этот бюджет в своей динамике и структуре является отражением взаимодействия основных слагаемых экономического потенциала территории - труда, капитала, природных ресурсов, а также степени эффективности их использования. С другой стороны, консолидированный бюджет каждого субъекта РФ формируется под влиянием совокупности межбюджетных отношений между федеральным центром и регионом в аспекте перераспределения части ВРП, создаваемого на территории данного региона. В некоторых случаях консолидированный бюджет региона формируется и за счет ВРП, создаваемого в других регионах, если речь идет о бюджетах депрессивных территории, требующих «чистого» дотационного бюджетного финансирования со стороны федерального центра. Реализуемая таким образом распределительно-перераспределительная функция бюджетной системы (реализуемая в фискальной политике государства) затрагивает интересы всех без исключения слоев населения и непосредственно сказывается на динамике .
Реформирование всей сферы меж бюджетных взаимдотнтяве опираться на долговременную концепцию, отражающую как цели реформ, так и средства их достижения. Однако затянувшаяся трансформация российской экономики пока не позволила на общегосударственном уровне определить сбалансированную концепцию фискальной и бюджетной политики в средне- и, тем более, в долгосрочной перспективе. Например, из-за несовершенства фискальной и бюджетной политики в стране сложилась ситуация, в которой большинство регионов формально являются дотационными даже при том, что общая сумма собираемых на их территориях налоговых и иных доходов значительно превышает фактические расходы их консолидированных бюджетов.
Между тем, на этапе завершения реформационных процессов, в условиях стабилизации и подъема экономики бюджетная система страны должна развиваться в направлении роста числа самодостаточных региональных бюджетов и, соответственно, сокращения числа дотационных регионов. Вместе с тем, сложность ситуации определяется тем, что из-за сохраняющейся высокой дифференциации в уровне экономического развития территорий федеральные власти действительно вынуждены активно использовать перераспределительную функцию бюджетной системы посредством межбюджетного перелива финансовых ресурсов в целях горизонтального выравнивания. Аналогичные методы активного перераспределения финансовых ресурсов используются и во внутрирегиональных отношениях между бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами.
Неизбежным отрицательным эффектом такой гипертрофированной системы перераспределения финансовых ресурсов стало, с одной стороны, иждивенчество тех региональных и местных властей, которые привыкли жить на средства финансовой помощи из вышестоящих бюджетов. С другой стороны, результатом действующей практики меж бюджетных отношений на всех уровнях выявляется отсутствие достаточных стимулов к экономическому росту и повышению налогового потенциала на территориях, являющихся донорами вышестоящих бюджетов. В конечном счете, бюджетная система РФ в ее нынешнем виде, по нашему убеждению, все более становится сдерживающим элементом экономического развития регионов и страны в целом. «Трансфертной идеологии» можно и нужно противопоставить модель более эффективного управления налоговым потенциалом и бюджетным процессом на федеральном и субфедеральном уровне, включая все аспекты формирования и исполнения консолидированных бюджетов субъектов РФ. В связи с этим велением времени, а также с учетом основных положений и задач проводимой в стране федеративной реформы и реформы местного самоуправления, возникла настоятельная потребность в методологическом обосновании эффективной системы управления консолидированным бюджетом субъекта РФ, представляющим собой важнейший инструмент государственной политики на региональном уровне. Данный круг задач определяет научную актуальность диссертационного исследования и его практическую значимость. При этом анализ управления финансовыми ресурсами консолидированного бюджета в прошлом и нынешнем десятилетиях, оценка позитивных и негативных сторон различных этапов бюджетно-налогового реформирования позволяют сформулировать основные направления совершенствования бюджетной системы страны, в том числе, относительно формирования и исполнения консолидированного бюджета субъекта РФ на перспективу. Проведенный анализ позволил предложить ряд мероприятий по совершенствованию управления налоговым потенциалом консолидированного бюджета субъекта РФ, а также сферой межбюджетных отношений на всех ее уровнях.
Степень разработанности темы исследования
Анализ экономической литературы в области государственных и муниципальных финансов указывает на достаточную глубину и обстоятельность исследований, проведенных отечественными и зарубежными авторами по проблемам управления бюджетным процессом на субфедеральном уровне, включая и сферу межбюджетных отношений. При этом имеют место существенные различия в подходах авторов к решению задач по оптимизации процессов формирования и исполнения бюджетов, по наделению бюджетными полномочиями органов власти на всех уровнях управления. Наиболее значимо проблемы развития бюджетной системы страны представлены в фундаментальных разработках О.В. Врублевской, СЮ. Глазьева, О.Н. Горбунова, Ю.Г. Данилевского, Л.А. Дробозиной, А.Г. Игу-дина, В.В. Ильина, А.Ю. Козака, СИ. Котляровского, СМ. Кузнецова, A.M. Лаврова, В.Н. Лексина, Б.З. Мильнера, Л.П. Павловой, В.Г. Панскова, И.В. Подпори-ной, Т.А. Поздняковой, Л.И. Попова, Г.Б. Поляка, В.М. Радионовой, М.В. Романовского, Б.М. Сабанти, Л.И.Сергеева, СП. Солянниковой, Н.Г.Сычева, К.И. Таксира, В.Б. Христенко и др. Проблемы формирования и исполнения региональных и местных бюджетов, межбюджетного регулирования бюджетов нашли свое отражение в исследованиях A.M. Бабича, Е.В. Бушмина, А.Г. Гранберга, Л.С. Гринкевича, В.П. Дьяченко, А.Г. Игудина, Л.Л. Игониной, Ю.В. Коростылева, В.Н. Лексина, В.И. Матеюка, Л.В. Перекрестовой, Т.А. Позднякова, Н.М. Сабитовой, СО. Шохина и др. Существенный вклад в разработку концепции государственных и муниципальных финансов России внесли труды В.А. Алешина, О.В. Богачевой, ЕМ. Бухвальда, С.Д. Валентея, В.П. Горегляда, Г.В. Курляндской, А.М. Лаврова, И.В. Подпориной, О.С. Пчелинцева, В.Н. Федоткина, С.Н. Хурцевича, А.К. Улюкаева, Л.И. Якобсона и др. Опыт построения и функционирования бюджетных систем в государствах с унитарным и федеративным устройством, а также роль бюджетов различных уровней в развитии национальных экономик исследованы в трудах таких зарубежных авторов, как Р. Берда, Р. Боудвей, С.Брю, Д. Брюммерхофф, Дж. Бьюкеннен, А. Вагнер, К. Валлих, Д. Кинг, Я. Корнай, Дж. Литвак, X. Мартинес, А. Ойкен, У. Оутс, И. Тибу, К. Третнер, К. Макконнелл, X. Циммерманн и др.
Анализ перечисленных исследований указывает на высокий уровень имеющихся теоретических и эмпирических разработок в области региональных и местных финансов и межбюджетных отношений. Вместе тем, научная и практическая значимость дальнейших исследований в данном направлении подчеркивается теми задачами, которые возникают в управлении бюджетным процессом в связи с новым этапом развития экономики России и ее регионов, а также в связи с реализацией положений федеративной и муниципальной реформы.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования является консолидированный бюджет региона; факторы, определяющие налоговый и финансовый потенциал субъекта РФ; механизмы межбюджетного регулирования и управления бюджетным процессом на субфедералыюм уровне. Предметом исследования являются экономические и организационно-правовые отношения по поводу распределения и перераспределения финансовых ресурсов бюджетной системы РФ, формирования и исполнения консолидированного бюджета региона в условиях налогово-бюджетных реформ и преобразований в системе местного самоуправления и местных финансов. Цель и задачи диссертационного исследовании. Цель диссертационной работы состоит в теоретико-методологическом обосновании, выработке направлений и практического инструментария эффективной бюджетной политики субъекта РФ на основе приоритетов самодостаточности и саморазвития региона, оптимизации бюджетных полномочий органов государственной власти и местного самоуправления. Поставленная цель определила необходимость решения следующих основных задач:
- теоретически обосновать и конкретизировать роль консолидированного бюджета субъекта РФ в управлении социально-экономическим развитием региона на основе приоритетов его самодостаточности и саморазвития;
- выявить ключевые тенденции формирования и реализации налогового потенциала субъекта РФ как основы формирования и исполнения его консолидированного бюджета; провести сравнительный анализ методик оценки налогового потенциала региона применительно к российским условиям;
- исследовать на концептуальном уровне место регионального и местного бюджетов в российской модели бюджетного федерализма;
- исследовать формы и методы межбюджетного регулирования на региональном уровне; обосновать основные требования и методические подходы к модели межбюджетного взаимодействия на региональном уровне;
- оценить эффективность управления государственным долгом субъекта РФ и рассмотреть возможные пути ее повышения; обосновать рациональные направления региональной финансовой политики в сфере государственных заимствований;
- исследовать роль и обосновать направления совершенствования казначейской системы исполнения регионального и местных бюджетов;
- показать необходимость реализации в бюджетной политике требований финансовой безопасности региона как фактора его экономической стабильности;
- обосновать основные направления совершенствования структуры и функций региональных органов государственного финансового контроля.
Теоретическая и методологическая основа исследования. Теоретическую и методологическую основу проведенного исследования составили положения теории государственных и муниципальных финансов, труды отечественных и зарубежных ученых в области экономической теории, финансовой науки, теории налогов и налогообложения, регионального развития, государственного регулирования экономики. Научная методология исследования основывается на использовании диалектической логики и системного подхода. 3 процессе исследования применялись общенаучные методы: научная абстракция, анализ и синтез, экспертная оценка качественных и количественных параметров исследуемых процессов; оценка, основанная на методах статистического анализа, сравнения и моделирования.
Информационно-эмпирическая база исследования. Названную основу диссертационной работы составили законодательные, иные нормативно-правовые акты РФ, субъектов РФ и отдельных муниципальных образований; методические разработки органов финансового управления и контроля федерального и регионального уровня, а также налоговых органов. Информационно-эмпирическая база исследования представлена также официальными статистическими данными и материалами органов представительной и исполнительной власти федерального уровня, органов исполнительной и представительной власти Волгоградской области и ряда других регионов Южного Федерального округа, а также органов местного самоуправления этих регионов. Были использованы также аналитические и статистические обзоры, справочные и иные материалы, опубликованные в специальной периодической печати и размещенными в сети Интернет.
Исследовательская гипотеза автора состоит в рассмотрении субфедеральных финансов как звена в единой иерархической системе отношений по поводу управления социально-экономическим развитием субъекта РФ, в частности, за счет мобилизации и использования определенной части ВРП региона в целях удовлетворения нужд социально-экономического развития территории и жизненных потребностей ее населения. Автором выдвигается положение о возрастании роли региональных бюджетов как основы территориальных (субфедеральных) финансов в решении вопросов экономического и социального развития регионов на основе повышения эффективности управления бюджетными потоками, их переориентации на цели долговременного развития, а также за счет оптимизации системы внутри регионального меж бюджетного регулирования. Указанное положение требует корректировки и согласования управленческих функций, а также бюджетно-налоговых полномочий федерального центра, регионов и муниципалитетов в целях гармонизации меж бюджетных отношений и снятия факторов конфликтности между центром и регионами, между региональными и местными властями.
Диссертационная работа выполнена в рамках Паспорта специальности ВАК 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит, раздела 2: Государственные финансы, п. 2.1. Система государственных финансов, ее структура и роль в регулировании финансовых отношений и социально-экономического развития страны; п. 2.3. Бюджетно-налоговая система и бюджетная политика государства в рыночной экономике.
