Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Роль и значение казначейской системы исполнения бюджета 13
1.1 Генезис казначейской системы исполнения бюджетов 13
1.2 Опыт функционирования системы казначейства в зарубежных странах 32
1.3 Сущность и организация казначейской системы исполнения бюджетов в России 43
Глава 2. Анализ функционирования казначейской системы исполнения бюджетов на территории Самарской области 68
2.1 Анализ исполнения федерального бюджета органами Федерального казначейства 68
2.2 Роль органов Федерального казначейства в реализации аграрного направления бюджетной политики Самарской области 95
Глава 3. Совершенствование процесса исполнения бюджетов в субъекте РФ территориальными органами Федерального казначейства 112
3.1 Нормативно-правовое обеспечение межбюджетных отношений в условиях исполнения органами Федерального казначейства бюджетов в субъектах Российской Федерации 112
3.2 Совершенствование кассового обслуживания исполнения бюджетов Самарской области органами Федерального казначейства 123
Заключение 142
Библиографический список 146
Приложения
- Генезис казначейской системы исполнения бюджетов
- Сущность и организация казначейской системы исполнения бюджетов в России
- Роль органов Федерального казначейства в реализации аграрного направления бюджетной политики Самарской области
- Совершенствование кассового обслуживания исполнения бюджетов Самарской области органами Федерального казначейства
Введение к работе
Актуальность исследования. Переход к рыночным методам хозяйствования обусловил коренное реформирование всей финансовой системы Российской Федерации и ее основного звена - бюджетной системы В настоящее время бюджетная система России динамично развивается, отрабатывается законодательный механизм перераспределения компетенций между федеральным, территориальными уровнями государственной власти и органами местного самоуправления Исполнение бюджета - важнейший этап бюджетного процесса, на котором осуществляются действия по мобилизации и использованию бюджетных ассигнований Эффективное использование средств бюджетов бюджетной системы РФ определяет возможность реализации приоритетных направлений бюджетной политики государства в целом, каждого субъекта России, а также муниципального образования.
В результате кардинальных изменений, произошедших в бюджетном процессе Российской Федерации в последние годы, чрезвычайно актуальной стала задача обеспечения управляемости и подконтрольности финансовых ресурсов, их централизации у одного федерального органа исполнительной власти, уполномоченного обеспечивать упорядоченный поток ресурсов из федерального бюджета и оперативно представлять информацию о состоянии финансов для принятия оптимальных управленческих решений как на региональном уровне, так и на общегосударственном В целях реализации бюджетной политики, эффективного управления доходами и расходами в процессе исполнения федерального бюджета РФ в 1992 г было введено казначейское исполнение федерального бюджета Для этого в составе Министерства финансов Российской Федерации было образовано Федеральное казначейство
В материалах научной печати и диссертационных работах, посвященных проблемам казначейской системы исполнения бюджета органами Федерального казначейства, были исследованы важные, но далеко не все вопросы роли и функций Федерального казначейства в исполнении бюджетов. Вся совокупность вопросов, отражающих роль Федер&чьного казначейства как органа исполнительной власти государства, представленного на уровне системы финансовых органов в субъекте РФ, практически не рассматривалась
С учетом вышесказанного комплексная разработка вопросов, отражающих эффективность казначейского управления финансами, раскрывающих перспективные направления работы органов Федерального казначейства по исполнению бюджетов бюджетной системы РФ, роль Федерального казначейства в экономике региона применительно к современным условиям и задачам бюджетной политики, имеет научное и практическое значение
Степень разработанности проблемы. Изучение научных работ по теме исследования показало, что в трудах отечественных ученых проблема казначейского исполнения бюджетов не нашла достаточно полного отражения и раскрытия Существуют разные точки зрения по вопросам реформирования бюджетной системы Российской Федерации Анализ опубликованных работ по теме работы показывает, что, несмотря на многовековую историю, институт казначейства продолжает оставаться объектом дискуссии Большинство ученых приходят к заключению об актуальности создания и дальнейшего развития органов Федерального казначейства в финансовой системе страны Особую актуальность приобретают вопросы совершенствования процесса казначейского исполнения бюджетов на региональном уровне Многие теоретические и практические аспекты проблем стабильного функционирования бюджетов разного уровня, их взаимодействия с участниками бюджетного процесса широко освещены отечественными и зарубежными учеными-экономистами Теоретические и методологические вопросы формирования и использования бюджетных ресурсов представлены в трудах Л Г Барановой, О В Врублевской, А Л Кудрина, Б Е Пенькова, М.В Романовского, Л И Якобсона. Теоретические аспекты управления государственными финансами рассматривались в работах А Р Алавердова, Л И Абалкина, Л А Дробозиной, В М Родионовой, А В Смирнова, Н Г Сычева и др Вопросами характеристики казначейской и банковской моделей исполнения бюджетов бюджетной системы РФ уделено внимание в работах И Г Акперова, Н Г Ивановой, Л А Лопиной, Т Д Маковник, Т Г Нестеренко, С Е Прокофьева, А И Романенкова
Однако генезис казначейской системы России, роль Федерального казначейства как органа управления финансами на территории субъекта РФ не подвергались специальному исследованию Недостаточно полно изучены проблемы функционирования федеральной казначейской системы исполнения бюджетов Нуждаются в дальнейшем теоретическом и практическом осмыслении построение структуры и развитие деятельности органов Федерального казначейства как целостной системы, способной преобразовать и усовершенствовать исполнение бюджетов Такой подход к исследованию роли Федерального казначейства может привести к повышению прозрачности финансовых потоков, их оперативности и эффективности обращения и позволит минимизировать суммы неиспользованных остатков денежных средств на счетах
Цель и задачи исследования. Целью работы является комплексное исследование процесса функционирования казначейской системы исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, а также анализ роли органов Федерального казначейства в бюджетном процессе и разработка практических предложений по повышению эффективности организации работы
органов Федерального казначейства в процессе исполнения бюджетов бюджетной системы РФ на территории субъекта РФ - Самарской области
Достижение поставленной цели диссертационного исследования предусматривало решение следующих задач-
рассмотреть теоретические аспекты развития системы казначейства в России и выявить роль Федерального казначейства как финансового органа, осуществляющего исполнение федерального бюджета Российской Федерации,
исследовать зарубежный опыт использования технологий казначейской системы исполнения бюджета и проанализировать возможность его применения в России,
определить роль и содержание органов Федерального казначейства в процессе исполнения бюджетов всех уровней на территории Самарской области,
выявить влияние различных причин на исполнение федерального бюджета в условиях трансформирующейся рыночной экономики страны и определить факторы, влияющие на эффективность работы органов Федерального казначейства по Самарской области,
определить роль Федерального казначейства на территории субъекта РФ в реализации приоритетных направлений бюджетной политики,
разработать предложения по повышению эффективности кассового обслуживания исполнения бюджетов субъекта РФ и муниципальных образований органами Федерального казначейства на территории Самарской области,
обосновать предложения по совершенствованию процесса исполнения бюджетов бюджетной системы органами Федерального казначейства в субъектах РФ.
Область исследования. Диссертационное исследование проведено по специальности 08 00 10 "Финансы, денежное обращение и кредит" Паспорта специальностей ВАК (пп 2 5 "Оптимизация бюджетного процесса совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов, бюджетного планирования и долгосрочного прогнозирования, 2 6 "Казначейство и казначейская система исполнения бюджетов")
Объект исследования. Объектом диссертационной работы выступает система территориальных органов Федерального казначейства Российской Федерации по Самарской области
Предмет исследования. Предметом исследования являются экономические отношения, возникающие между территориальными органами Федерального казначейства и участниками бюджетного процесса в ходе кассового обслуживания исполнения бюджетов Федеральным казначейством в субъектах РФ
Теоретико-методологическая основа исследования Теоретико-методологической основой работы служат научные труды, публикации ведущих отечественных и зарубежных ученых в области бюджетного процесса и исполнения бюджета, эволюции становления органов казначейства и казначейских технологий исполнения бюджетов бюджетной системы в России, диссертационные и монографические исследования и научные статьи ряда финансовых журналов России
Инструментарно-методическнй аппарат. В процессе исследования были использованы различные методы раскрытия сущности изучаемых явлений и процессов, абстрактно-логический (при постановке цели), комплексный (при определении задач исследования), монографический (при изучении материалов по исполнению федерального бюджета территориальными органами Федерального казначейства), системного анализа и синтеза теоретического и практического материала (при написании теоретической и практической глав диссертационного исследования), экономический, статистический, графический (при обработке данных за исследуемый период) Обработка исходной информации проводилась на компьютере с использованием пакета прикладных программ Windows (Microsoft Office 2003 Word, Excel, Statistica v 6)
Информационно-эмпирическая база. При рассмотрении конкретных вопросов по исследуемой проблеме использовались данные стенограмм Всероссийских совещаний руководителей управлений Федерального казначейства по субъектам РФ, материалы стенограмм селекторных совещаний Центрального аппарата Федерального казначейства с руководителями управлений Федерального казначейства по субъектам РФ, расширенных годовых коллегий Управления Федерального казначейства по Самарской облает и, данные бухгалтерской и статистической отчетности Управления Федерального казначейства по Самарской области, материалы Росстата, информация с официального сайта Федерального казначейства www roskazna ru Период исследования охватывает восемь лет-с 1999 по 2006 г
Нормативно-правовая база исследования. Нормативно-правовую базу исследования составили законодательные акты Российской Федерации, регламентирующие порядок работы органов Федерального казначейства России Конституция РФ, указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, Бюджетный кодекс Российской Федерации, федеральные законы и подзаконные акты, ведомственные инструкции и приказы Министерства финансов РФ, регулирующие порядок работы системы казначейского исполнения федерального бюджета, а также приказы, инструкции, письма Центрального аппарата Федерального казначейства и Центрального банка РФ
Рабочая піпотеїа диссертации. Рабочая гипотеза исследования представлена следующими положениями 1) трехуровневая бюджетная система
Российской Федерации определяет порядок прохождения бюджетных средств на всех уровнях бюджетной системы РФ, 2) в настоящее время в России за органами Федерального казначейства законодательно закреплено кассовое обслуживание исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, 3) роль Федерального казначейства как органа управления финансами на территории субъекта РФ, способного преобразовать и усовершенствовать исполнение бюджетов бюджегной системы РФ, требует глубокого анализа Проведение комплексного исследования генезиса казначейской системы в стране, раскрытие роли Федерального казначейства в исполнении бюджетов, а также определение перспективных направлений работы нацелены на повышение эффективности управления бюджетными средствами в процессе кассового обслуживания исполнения бюджетов органами Федерального казначейства
Основные положения, выносимые на защиту:
1 На основе комплексного подхода, примененного при исследова
нии генезиса органов казначейства, в диссертации проведено теоретиче
ское исследование основ казначейского исполнения бюджетов, что по
зволило уточнить первостепенные теоретические аспекты формирования
Казначейства России, а именно
эволюция формирования органов казначейства неотъемлемо связана с объективным развитием российской экономики и становлением бюджетной системы страны,
учреждение органов казначейства естественным образом совпадает с началом образования российского централизованного государства,
создание органов Федерального казначейства Российской Федерации не дублировало полномочий уже существующих служб, напротив, способствовало повышению эффективности использования бюджетных средств в части обеспечения целевой направленности, своевременности и рациональности их расходования, снижения стоимости обслуживания внутреннего долга путем увеличения точности прогнозирования доходов, расходов на базе оперативного учета и контроля, ускорения оборачиваемости бюджетных средств за счет сокращения времени прохождения средств от главных распорядителей до конечных получателей путем внедрения технологии единого счета бюджета,
в процессе комплексного исследования генезиса органов казначейства установлены основные этапы и закономерности развития Федерального казначейства и показано влияние институциональных изменений на деятельность органов казначейства в ходе проводимой Правительством РФ бюджетной реформы
2 На основе проведенного анализа исполнения федерального бюд
жета было установлено воздействие различных причин на процесс ис
полнения федерального бюджета в условиях трансформирующейся ры-
ночной экономики и выявлены факторы, влияющие на процесс деятельности органов Федерального казначейства в системе государственного управления финансами на уровне субъекта РФ
3. Проведено исследование роли территориальных органов Федерального казначейства в реализации приоритетных направлений бюджетной политики региона Это позволило раскрыть влияние органов Федерального казначейства на реализацию аграрного направления бюджетной политики в регионе
-
Разработанные предложения по повышению эффективности кассового исполнения бюджетов субъекта Российской Федерации и муниципальных образований возможно использовать в перспективной работе по развитию казначейских технологий и механизмов казначейского исполнения бюджетов, позволяющих получить положительный эффект при их практической реализации
-
Схема организации кассового обслуживания исполнения бюджетов муниципальных образований (сельских поселений), разработанная автором в ходе исследования, позволит увеличить скорость выполнения транзакций, унифицировать порядок работы органов Федерального казначейства с бюджетополучателями, повысить эффективность работы органов Федерального казначейства в регионе
Научная новизна диссертационного исследования. Научная новизна исследования заключается в рассмотрении генезиса органов Федерального казначейства, а также в комплексном исследовании и оценке роли Федерального казначейства как финансового органа, выполняющего функции управления потоками финансовых средств бюджетов; в раскрытии роли органов Федерального казначейства в регионе, в частности, в реализации аграрного направления бюджетной политики на территории Самарской области Элементы научной новизны представлены в следующих основных положениях
в рамках развития теории государственных финансов выделены и охарактеризованы этапы формирования и развития органов Федерального казначейства в России,
выявлена совокупность факторов, влияющих на процесс деятельности органов Федерального казначейства в системе государственного управления финансами на уровне субъекта РФ,
обоснована ропь территориальных органов Федерального казначейства в реализации приоритетов бюджетной политики региона и раскрыто влияние органов Федерального казначейства на реализацию аграрного направления бюджетной политики в регионе,
сформулированы предложения по повышению эффективности кассового исполнения бюджетов субъекта Российской Федерации и муниципальных образований,
- разработана схема организации кассового обслуживания исполнения бюджетов муниципальных образований (сельских поселений)
Теоретическая и практическая значимость работы Теоретическая значимость исследования состоит в том, что разработанные в нем положения возможно использовать для развития теории государственных и муниципальных финансов
Практическая значимость заключается в том что содержащиеся в материалах диссертации положения о роли казначейской деятельности в исполнении бюджетов могут быть использованы при разработке концепции развития казначейской системы государственного управления финансами в современных рыночных условиях и выборе основных направлений модернизации организационной структуры и совершенствования функций Федерального казначейства на территории субъекта РФ
Апробация результатов исследования. Основные теоретические и практические положения диссертации докладывались и обсуждались на международных, всероссийских и внутривузовской научно-практи-ческих конференциях профессорско-преподавательского состава, аспирантов и молодых ученых на II Международной научно-практической конференции "Актуальные проблемы сельскохозяйственной науки и образования" (г Кинель, 2005), Международной научно-практической конференции "Актуальные проблемы учета и финансов" (г Оренбург, 2006), внутривузовской конференции профессорско-преподавательского состава, аспирантов и молодых ученых "Экономика, организация статистика и экономический анализ Менеджмент и маркетинг, бухучет и финансы, экономическая теория Педагогика и психология" (г Кинель, 2006), всероссийских научно-практических конференциях "Проблемы менеджмента организаций Проблемы экономики современных промышленных комплексов Методологические и практические аспекты финансирования и кредитования Математические модели современных экономических процессов" (г Самара, 2005), "Актуальные проблемы и перспективы менеджмента организаций в России" (г. Самара, 2006) Итоги исследований изложены в форме статей Применение на практике результатов диссертационного исследования способствует повышению эффективности работы агропромышленного сектора Самарской области, что подтверждается соответствующей справкой министерства сельского хозяйства и продовольствия Самарской области о внедрении результатов научной работы. Результаты материалов исследования используются в учебном процессе Самарского государственного экономического университета при проведении учебных занятий по дисциплинам "Финансы", "Бюджетный учет и отчетность", "Региональные финансы" Материалы исследования могут также исполь-
зоваться в других высших учебных заведениях при изучении дисциплин "Бюджетная система России", "Государственные финансы"
Публикации. Наиболее существенные положения и результаты диссертационного исследования нашли отражение в 6 научных работах общим объемом 1,85 печ л , из них авторских 1,7 печ л
Структура диссертационной работы. Структура диссертации соответствует логике проводимого исследования, она включает введение, три главы, заключение, библиографический список и приложения
Генезис казначейской системы исполнения бюджетов
Казначейские органы в финансовом управлении России всегда играли ведущую роль, поэтому представляет интерес обращение к истории российского казначейства. Еще в конце XIX века известный ученый И. Блех писал: «Устройство финансового управления в историческом его развитии имеет интерес не только научный, но и практический. Если история вообще, указывая ошибки прошедшего, дает уроки для будущего, то наиболее ценными эти уроки должны быть для финансового управления и его устройства» [75, с.З]. Казначейство прошло длинный и сложный путь развития. Впервые понятие «казначей» упоминается в 15 веке. «История казначейства в России ведет свой отсчет с царствования Ивана III и насчитывает около пятисот лет. В 1558 году было образовано первое государственное финансовое учреждение - Казенный Приказ, в котором вели делопроизводство должностные лица - дьяки и подьячие» [89, с.З].
Возможность обратиться к историк, изучить ее уроки, важна и необходима, не только потому, что это позволяет глубже и детальнее понять настоящее, увидеть связь времен, но и использовать эти знания для преобразования будущего, не допуская повторения допущенных ранее ошибок. Исторические корни казначейской системы уходят в глубину веков. История создания казначейства естественным образом совпадает с началом образования российского централизованного государства. В 1558 году, то есть 450 лет назад появилась должность казначея - хранителя великокняжеской казны и архива. Можно сказать, что в период правления на Руси Ивана III обозначился переход от удельного княжения, носившего частно - хозяйственный характер, к государственному управлению. А именно: были образованы приказы, и в том числе, финансовые: Большого Двора, Большой Казны, Большого Прихода, Новая Четверть, Счетный, которые подчинялись царю и Боярской Думе, имея, в свою очередь, в подчинении местное управление.
В XVII веке, по указу царя Алексея Михайловича Романова был образован Счетный приказ - высший финансово-контрольный орган. Приказы учреждены были не только в столице, но и в провинции. В Счетный приказ поступали недоимки прошлых лет и остатки от ассигнованных по разным ведомствам сумм со всего государства. Приказная система управления просуществовала до конца XVII века.
На наш взгляд, в период царствования Петра I старая приказная система управления не противоречила требованиям его реформ. Однако к тому времени в деятельности приказов проявлялись бесконтрольность и произвол. Поэтому Петр I отдал предпочтение коллегиальному началу в управлении, которое он наблюдал в соседних европейских государствах. Он образовал первую коллегиальную организацию на Руси — Сенат, состоящую из 9 человек. Утверждение Сената состоялось 22 февраля 1711 года. «До 1722 года Сенат в отсутствие Государя сам издавал законы: в области администрации он ведал и военное дело, и иностранную политику, и полицию безопасности и благосостояния. Наконец, одну из главнейших забот его составляли финансы, то есть государственные доходы и расходы, новые налоги, монетное дело, а также устройство всех видов торговли и промышленности» [90, с. 15].
Вместе с тем можно сделать вывод, что Сенат, как высший орган финансового и бюджетного управления располагал неудовлетворительными подчиненными органами. При Сенате состояли Расправная палата и счетная Ближняя канцелярия. Главная обязанность Сената заключалась в сборе денежных средств и определении необходимых расходов. Однако отчеты о сборах и расходах ему ниоткуда не присылались и, Сенат не мог составить ведомости в целом по государству о суммах прихода, расхода и остатках. Такая безотчетность в период осуществления военных действий и финансового кризиса сильнее всего убедила царя Петра І в необходимости полного переустройства центрального управления. Результатом явилось создание в 1717-1718 гг. вме сто множества приказов 12 коллегий для дел государственных и главной канцелярии, заменившей собой все придворные приказы. Обязанности каждой коллегии были точно определены. Три из двенадцати имели финансовый характер. Обязанности между ними распределились следующим образом: а) Камер-коллегия — ведала окладными и неокладными денежными доходами, кроме подведомственных Берг-, Мануфактур- и Коммерц-коллегиям; она занималась сбором прямых и косвенных налогов. К прямым налогам относилась подушная подать. Под косвенными налогами подразумевались поступления от продажи товаров, торговля которыми находилась в монопольном владении государства. Лишь казна могла продавать соль, вино, табак; б) Штатс-контора — управляла расходами государства. Она выделяла ассигнования на различные нужды: армию; флот; промышленные предприятия, принадлежащие государству; учебные заведения; в) Ревизион-контора — осуществляла контрольные функции: поступление государственных доходов, и расходование средств и вещей казенных.
На наш взгляд, создание финансовых коллегий явилось первым принципиальным признанием самостоятельности финансовой администрации, и, несмотря на то, что коллегии частично сохранили порядки приказов, например сосредоточение в одних руках заведования делом и сбора доходов от этого дела (Берг-коллегия, Мануфактур-коллегия, Коммерц-коллегия), вместе с тем создание коллегий явилось значительным шагом вперед. В 1722 году была утверждена должность генерал-прокурора, который становился представителем верховной власти и государства перед Сенатом.
По нашему мнению, обновление органов центрального управления привело к новому переустройству всех территориальных органов. За образец взяли шведскую структуру управления, которую попытались совместить с русскими обычаями. В результате этого переустройства все государство разделили на одиннадцать губерний, которые делились на провинции, во главе которых стояли воеводы. Контроль за поступлением доходов на местах осуществляли воеводы, но непосредственный финансовый контроль возлагался на над зирателей сборов, или камериров, под начальством Камер-коллегии. Одновременно утверждается должность рентмейстера, или казначея, в ведении Штатс-конторы. Казначей принимал поступающие сборы, хранил их в особой земской казне и выдавал по ассигновкам. Казначейство, или «рентарея», состояло при губернской канцелярии, а в столице была учреждена для этих целей Казенная палата, в результате образовалась определенная схема управления финансами, которая представлена ниже (рис. 1).
Сущность и организация казначейской системы исполнения бюджетов в России
Российская Федерация располагает большими природными ресурсами. Национальное богатство страны требует не только организации и осуществления работы по его приращению, но и правильного его использования, сохранности и хорошо организованного и налаженного управления и контроля. «Экономическая система государства должна обеспечивать устойчивый рост производства и повышение благосостояния населения. Устойчивая экономика — главная гарантия сильного государства» [74, с. 5]. В любой стране бюджет — это наиболее точная форма выражения существа государственной власти, а процесс его исполнения наглядно демонстрирует ее настоящий характер. «Главным звеном финансовой системы является государственный бюджет. Это крупнейший централизованный денежный фонд, находящийся в распоряжении правительства. Совокупность входящих в него организационных структур образует бюджетную систему. Она формируется с учетом совокупности социально-экономических, правовых, административных особенностей.
Структура бюджетной системы той или иной страны зависит, прежде всего, от ее государственного устройства. В странах, имеющих унитарное устройство, бюджетная система имеет двухъярусное построение — государственный и местный бюджет. В странах с федеральным государственным устройством (США, ФРГ, Российская Федерация) имеются промежуточные звенья — бюджеты штатов, земель, субъектов Федерации» [112, с.401]. Федеральный бюджет в Российской Федерации, как и в других странах мира, утверждается Парламентом. В соответствии со статьей 71 Конституции Российской Федерации [1, с. 14-15], принятой 12 декабря 1993 года, в ведении Российской Федерации находятся федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития.
Исполнение бюджета — важнейший этап бюджетного процесса, на котором реализуются намеченные прогнозы, планы, программы. Эффективное и экономное применение бюджетных ассигнований определяет возможность осуществления приоритетных положений бюджетной политики государства в целом, а также каждого субъекта Российской Федерации и муниципального образования. «В рамках осуществления бюджетной реформы особое внимание уделяется повышению эффективности (результативности) бюджета государства» [120, с. 20]. Правительство РФ организует процесс исполнения федерального бюджета. В этом процессе принимают участие министерства и ведомства Российской Федерации, учреждения и организации, состоящие на федеральном бюджете, администрации субъектов Российской Федерации, другие получатели средств федерального бюджета и плательщики в федеральный бюджет. Правительством РФ большие функции по обеспечению исполнения федерального бюджета возложены на Министерство финансов РФ и органы Федерального казначейства. В современных условиях эти функции являются важнейшим элементом управления и руководства страной.
Органы Федерального казначейства представляют руководству страны достоверную информацию о состоянии федерального бюджета на конкретную дату, что способствует сосредоточению внимания руководства страны на коренных проблемах развития государства, помогают в принятии важнейших управленческих решений. Организация исполнения федерального бюджета в России требует постоянного контроля за своевременным доведением до учреждений и организаций, предусмотренных бюджетом платежей в федеральный бюджет и финансирования из федерального бюджета, за выполнением предприятиями, учреждениями и организациями обязательств перед федеральным бюджетом, правильным, целевым и экономным расходованием средств федерального бюджета, за соблюдением государственной финансовой дисциплины, за работой всех учреждений Федерального казначейства по исполнению федерального бюджета, за простановкой и ведением бухгалтерского учета и отчетности, правил кассового исполнения федерального бюджета, порядка финансирования и расходования тех или иных расходов, осуществляемых за счет ассигнований из федерального бюджета, привлеченных средств и некоторых внебюджетных источников, собственных средств.
Известный китайский лидер, Дэн Сяопин, в свое время сказал: «реформы имеют смысл лишь в том случае, если они, во-первых, стимулируют рост производства, во-вторых, улучшают жизнь народа, в-третьих, умножают совокупную мощь страны» [143, с.2]. Действительно, что еще может быть целью реформ, кроме как, благополучие нации и мощь государства. Другой вопрос - их практическое достижение, выбор пути к поставленной цели и способов его преодоления. Сложность движения по выбранному пути реформ состоит в адекватном выборе механизмов и методов управления финансовыми процессами в стране и их практической реализации. Так в ходе процесса реформиро вания, к середине 1992 года, Российская Федерация пришла к состоянию, когда исполнение федерального бюджета практически вышло из-под контроля Правительства РФ. Задержки в зачислении налогов и сборов на счета Министерства финансов РФ и в представлении отчетности о них были нормой в работе многих банков, включая ЦБ РФ, который в свою очередь, практически потерял контроль над счетами бюджетных учреждений, которые в погоне за доходностью стали переводить свои счета в коммерческие банки. Как только платежная система отказалась от функций контроля за исполнением бюджета - Правительство РФ лишилось возможности активного участия в реализации бюджетной политики. «В настоящее время российская система бюджетного устройства причудливо сочетает в себе административные и рыночные методы управления. Конечно, быстро и безболезненно перестроить бюджетное устройство страны, которое могло бы функционировать на основе рыночных методов управления, сложно, и делается это не сразу» [134, с.22]. Необходимо отметить, что объективным условием сложившейся ситуации стало принятие Конституции России, которая разделила функции Правительства РФ и Центрального Банка России.
В соответствии со статьей 114 Конституции Российской Федерации Правительство РФ обеспечивает исполнение бюджета, а статьей 75 Конституции Российской Федерации определяет независимость ЦБ РФ [1, с. 16]. Более того, законом о Центральном Банке России на него не возлагаются функции кассового исполнения бюджета [13].
Возвращаясь к истории финансового развития России, следует отметить, что главные принципы бюджетного устройства (прежде всего законодательное оформление бюджета, классификация доходов и расходов бюджета, мотивация государственных заимствований и т.д.) и бюджетного процесса (в первую очередь технология принятия и исполнения бюджета, обязательность и методика учета и контроля за движением государственных бюджетных средств, организация управленческого процесса в Министерстве Финансов и т.д.) в России, сформулированные в «Плане финансов» М.М. Сперанского, нашли свое разви тие и последовательное отражение в Бюджетном кодексе Российской Федерации. О чем, совершенно верно, написано у М. Геллера [84, с.265].
Бюджетным кодексом РФ регулируются все отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга, а также отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением. Можно согласиться с трактовкой понятия «бюджет», которое высказывает Яндиев М.И. [115, с.4-5].
Роль органов Федерального казначейства в реализации аграрного направления бюджетной политики Самарской области
За годы становления экономики Российской Федерации, ее аграрный сектор оказался в крайне тяжелом экономическом положении, фактически в состоянии затяжного кризиса. За период с 1991 по 2006 годы по сравнению с 1990 годом объемы капитальных вложений в агропромышленный комплекс (в сопоставимых показателях) уменьшились более чем в 20 раз. Негативные тенденции, начавшиеся сразу же после разгосударствления и приватизации предприятий агропромышленного комплекса, продолжается и в наши дни. Страна постепенно утрачивает продовольственную безопасность, оказывается зависи мой в продовольственном обеспечении от зарубежных стран, которые проводят свою политику цен на продовольственные товары, зачастую очень низкого качества. В связи с аграрной реформой, начатой в начале девяностых годов двадцатого века, перед сельским хозяйством и агропромышленными предприятиями встала проблема адаптации к изменившимся социально-экономическим условиям. Снижение основных показателей социально-экономического развития: уровня оплаты труда работников сферы агропромышленного комплекса; уровня жизни населения, проживающего в сельской местности; сельской социальной инфраструктуры, коренным образом отражается на общем показателе качества жизни на селе - уровне развития человеческого потенциала. За последние пятнадцать лет произошло ухудшение финансово-хозяйственной деятельности сельскохозяйственных предприятий, которое существенным образом сказалось на состоянии сельских территорий, уровне и качестве жизни селян. Качество жизни определяется показателями удовлетворения потребностей людей в конкретных социальных условиях, дополняемыми уверенностью в завтрашнем дне, то есть в том, что им удалось сохранить свою физическую и моральную целостность, возможность для творчества в работе.
В настоящее время аграрное направление бюджетной политики на уровне субъектов РФ является приоритетным. Сельское хозяйство за последнее время оказалось в наиболее тяжелом положении среди отраслей народного хозяйства и требует активной государственной поддержки. В Самарской области такая поддержка систематически оказывается. В свете реализации земельной реформы в Самарской области уже разработаны и приняты важнейшие законы, обеспечивающие право собственности на землю. Определены основные направления по оказанию помощи аграрному сектору со стороны государства и региона: приобретение и внедрение передовых технологий мирового уровня и проектов, имеющих областное значение; государственная поддержка элитного семеноводства, племенного животноводства, ресурсосберегающих технологий; приобретение новой сельскохозяйственной техники, в том числе предоставле ниє ее в лизинг; развитие ипотеки и создание условий для привлечения частных инвестиций; процентное дотирование и обеспечение государственных областных гарантий на реализацию наиболее эффективных проектов. Однако наряду с этим, самим сельхозпроизводителям нужно повысить контроль за целевым использованием средств государства, выделяемых на поддержку конкретных сфер деятельности предприятий АПК, с тем, чтобы исключить не целевое использование средств бюджета, направленных на конкретные мероприятия тому или иному хозяйству. Необходимо повысить уровень ответственности сельхозтоваропроизводителей по обеспечению неукоснительного соблюдения ими бюджетного законодательства. Органам Федерального казначейства нужно усилить предварительный и текущий контроль в процессе исполнения федерального бюджета, качественного проведения контроля за эффективным и целевым расходованием средств федерального бюджета, совершенствовать процесс межведомственного взаимодействия по вопросам проверок использования средств федерального бюджета строго по целевому назначению.
В соответствии с указаниями Министерства Финансов РФ с 1 октября 2000 года финансирование дотаций и компенсаций из федерального бюджета осуществляется с лицевых счетов Департамента сельского хозяйства и продовольствия Администрации Самарской области (в настоящее время Министерство сельского хозяйства и продовольствия Администрации Самарской области), открытых в УФК по Самарской области, непосредственно на расчетные счета сельхозтоваропроизводителей. Сумма средств федерального бюджета, выделяемых на возвратной основе 539 сельхозтоваропроизводителям Самарской области, за период с 1993 года до 01.01.2001 года составила 799,9 млн. рублей или 77,5% от всех бюджетных средств, предоставляемых области на возвратной основе, в т. ч. в 2000 г. - 52 млн. рублей 67-ми сельхозтоваропроизводителям. Средства направлены на льготное кредитование АПК за счет средств специального фонда; приобретение горюче-смазочных материалов в виде товарного кредита; средства государственного лизингового фонда на за купку и поставку племенного скота, приобретение сельскохозяйственной техники и передача их на основе лизинга.
В 2000 году 19 органами федерального казначейства Самарской области осуществлялось финансирование и, соответственно, предварительный и текущий контроль правомерности выплаты из федерального бюджета через счета органов казначейства компенсации процентной ставки по коммерческим кредитам, привлеченным 59 сельхозтоваропроизводителями в банках на проведение уборочных работ. Общая сумма использованных не по целевому назначению привлеченных в коммерческих банках кредитов составила у 11 сельхозтоваропроизводителей области 14,1 млн. рублей (32,6% от суммы полученных кредитов). По причине нецелевого использования и несвоевременного погашения кредитов сельхозтоваропроизводителями была утрачена возможность получения компенсации процентной ставки по кредитам у 18 сельхозтоваропроизводителей на сумму 0,7 млн.рублей.
По состоянию на 01.01.2001 года на контроле находится 23 бюджетополучателя по 7 видам бюджетных кредитов (ссуд) на общую сумму 111,0 млн. рублей, из которых наибольшую сумму составляют средства федерального бюджета, выделенные на приобретение сельскохозяйственной техники, переданной сельхозтоваропроизводителям на основе лизинга (74,3 млн. рублей), что составляет 67 % от суммы всех бюджетных кредитов, находящихся на контроле. На 01.01.2001г. просроченная задолженность по бюджетным кредитам и уплате процентов за их пользование имеется у 23 бюджетополучателей по 7 видам бюджетных кредитов на сумму 53,2 млн. рублей, в основном у сельхозтоваропроизводителей-лизингополучателей. Исполнение бюджетного законодательства в части своевременного возврата средств, и уплаты процентов заемщиками проверено в 2000 году органами федерального казначейства Самарской области у 20-ти бюджетополучателей (86,9% от общего числа бюджетополучателей) на сумму 52,1 млн. рублей.
Одна из главных задач, стоящих перед территориальными органами федерального казначейства осуществлять контроль за поступлением, целевым и экономным использованием государственных средств, в том числе направленных на поддержку и развитие региональных предприятий АПК. Последующий контроль за целевым использованием средств федерального бюджета осуществлялся в соответствии с заданиями Центрального аппарата Федерального казначейства, планом основных вопросов контрольной и экономической работы Управления, координационным планом взаимодействия с уполномоченными контролирующими органами области на 2003 год, межведомственным планом мероприятий по защите средств Федерального бюджета, направленных на развитие АПК Самарской области на 2003-2005 года.
Одна из главных задач, стоящих перед органами федерального казначейства - осуществлять контроль за поступлением, целевым и экономным использованием государственных средств. Для ее выполнения контрольная и экономическая работа в 2002-2004 гг. осуществлялась в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ, законов РФ и других нормативных правовых актов.
Одним из таких нормативных документов, на территории Самарской области, является Межведомственный план мероприятий по защите средств федерального бюджета, направленных на развитие агропромышленного комплекса Самарской области за период 2000 - 2003 и на 2003-2005 годах, который утвержден в целях реализации требований Указа Президента РФ от 03.03.1998 г. № 224 «Об обеспечении взаимодействия государственных органов в борьбе с правонарушениями в сфере экономики».
Совершенствование кассового обслуживания исполнения бюджетов Самарской области органами Федерального казначейства
В Самарской области всего расположено 10 городских округов, в том числе столичный - город Самара, 27 муниципальных районов и 304 сельских поселения. В 2005 году органы Федерального казначейства осуществляли ведение 1469 лицевых счетов различного статуса. Расходы федерального бюджета составили 17,6 млрд. руб., расходы за счет внебюджетных источников 5,1 млрд.руб. В результате предварительного и текущего казначейского контроля предотвращено нецелевое и необоснованное использование средств Федерального бюджета в сумме около 400 млн. руб. Всего доходов на территории области поступило 153,4 млрд. руб., в т.ч. в федеральный бюджет 77,2 млрд. руб., в консолидированный бюджет области 50,4 млрд. рублей. Самарская область является областью «донором».
Во исполнение руководящих документов Федерального казначейства УФК по Самарской области и отделениями была организована подготовительная работа к реализации положений статьи 215.1 Бюджетного кодекса РФ о кассовом обслуживании бюджетов бюджетной системы в части областного и местных бюджетов. Полномасштабное выполнение положений этих документов и разработанных Управлением совместно с финансовыми органами области и муниципальных образований мероприятий позволили обеспечить выполнение требований Бюджетного кодекса РФ и начать с 10 января 2006 г. кассовое обслуживание исполнения их бюджетов по варианту «а» приказа Федерального казначейства № 1н. При этом стало очевидно, что процесс создания казначейской системы региона и мушщипальных образований сопряжен со многими вопросами и трудностями, которые еще необходимо решить. «Во-первых, необходимо проводить компьютеризацию непосредственно бюджетных учреждений, в том числе приобретать лицензионное программное обеспечение, проводить каналы связи, обеспечивающие электронный обмен финансовых управлений с банками и бюджетными учреждениями. Это дополнительно потребует немалых капитальных вложений. Во-вторых, учитывая человеческий фактор, необходимо изменять существующую психологию руководителей и специалистов бюджетных учреждений в части расходования бюджетных средств, повышать профессиональный уровень специалистов, развивать умение работать в новых условиях» [142, с. 20].
На территории Самарской области казначейская система представлена тремя службами, целью которых является исполнение бюджетов:
1) органы Федерального казначейства Российской Федерации; Управление Федерального казначейства по Самарской области и 41 территориальное отделение;
2) органы казначейства субъекта РФ: Управление казначейского исполнения областного бюджета и 30 территориальных отделов;
3) органы казначейства мушщипальньїх образований: отделы казначейского исполнения бюджета, входящие в состав финансовых органов в каждом из 37 муниципалитетов Самарской области. Такая структура органов казначейства, когда параллельно существует три казначейских системы исполнения бюджетов: федеральная, региональная и местная - приводит к увеличению затрат на функционирование самой системы казначейского исполнения бюджетов субъекта РФ и муниципальньїх образований. В ходе исследования нами был сформулирован вывод о том, что процесс казначейского исполнения бюджетов субъекта РФ и муниципальных образований Самарской области нуждается в доработке и существенной оптимизации процессов исполнения бюджетов. И в первую очередь нужно уйти от дублирования фушсций Федерального казначейства органами казначейства министерства финансов Самарской области и казначейскими отделами финансовых органов муниципальных образований. Нами представлены конкретные предложения по повышению эффективности кассового обслуживания исполнения бюджетов субъекта Российской Федерации и муниципальных образований органами Федерального казначейства, которые позволили бы избежать липших расходов на содержание инфраструктуры казначейского исполнения бюджета на уровне области и муниципалитетов за счет высвобождения денежных средств, затраченных на приобретение дорогостоящего информационного обеспечения серверов, компьютеров и оргтехники, снижения размера фонда оплаты труда за счет сокращения казначейских подразделений в министерстве финансов Самарской области и мушщипалитетах. А, кроме того, способствовало бы централизации работы по исполнению всех уровней бюджета в одной государственной службе - Федеральном казначействе, повышению оперативности обработки платежных документов клиентов - получателей и распорядителей средств бюджета, что позволило бы избежать ненужного дублирования функций Федерального казначейства органами областных и муниципальньїх казначейств. Весь процесс работы был бы единообразным, получателям средств было бы проще адаптироваться к единым для всех требованиям и стандартам работы. Тем более, что такая ситуация наличия разных по подчиненности органов казначейства зачастую приводит к разной трактовке процесса и методики исполнения бюджета. Она порождает также и несогласованность в вопросах программного обеспечения из-за наличия целого ряда разных программных продуктов, эксплуатируемых в перечисленных выше трех видах казначейской системы, что в итоге приводит к снижению оперативности обслуживания получателей средств, негативно влияет на оценку системы казначейства как органа, занимающегося исполнением бюджета. «Поскольку Бюджетный кодекс РФ введен в действие с 2000 г., а федеральный бюджет, по сути, исполнялся казначейским методом несколько лет до его введения, логично предположить, что в России не осталось руководителя федерального, регионального и местного уровня который бы не представлял, хотя бы в общих чертах, что такое казначейская система исполнения бюджета. До непосредственного введения казначейского исполнения бюджета многие предполагают, что казначейство — это дополнительная надстройка, еще один финансовый орган, который призван учитывать бюджетные операции как-то по-своему, т.е. казначейское исполнение бюджета можно обеспечить созданием казначейского отдела при финансовом органе. Однако при создании региональных и местных казначейств исполнительные и законодательные органы власти вынуждены в корне изменить свою работу, ведь работа казначейского органа - это только вершина «айсберга» под названием казначейское исполнение бюджета, в действительности, для того чтобы обеспечить казначейское исполнение бюджета необходимо реорганизовать работу как законодательных органов власти, принимающих бюджет, так и исполнительных органов его исполняющих.
Казначейская система — это система тотального учета и контроля процесса движения бюджетных средств от их поступления в бюджет до использования. Основные функции - доведение бюджетных средств до конечных получателей в соответствии с бюджетом и регламентация процесса исполнения бюджета, контроль за целевым использованием ресурсов бюджета. Казначейская система подразумевает принцип единства кассы (зачисление всех поступающих доходов и поступлений на единый счёт бюджета и осуществление всех предусмотренных расходов с единого счета бюджета), принцип осуществления бюджетных расходов и платежей в пределах фактического наличия средств на едином счете, принцип централизации информации и контроля» [147, с.21-22]. Исходя из этого, можно сделать вывод о том, что процесс казначейского исполнения бюджета субъекта и бюджетов муниципальных образований нуждается в доработке и существенной оптимизации процессов исполнения бюджета. И в первую очередь нужно уйти от дублирования функций Федерального казначейства казначействами Министерства финансов Самарской области и казначейских отделов финорганов районов.
Поэтому предлагается с целью учета средств всех муниципальных образований и субъекта РФ перевод исполнения бюджетов субъекта РФ и муниципальных образований на альтернативный вариант взаимодействия с органами Федерального казначейства в соответствии с заключаемым сторонами соглашением об осуществлении органами Федерального казначейства отдельных функций по исполнению бюджета субъекта РФ (местного бюджета) в условиях кассового обслуживания ими исполнения бюджетов. В то же время следует отметить тот факт, что областные и муниципальные казначейства расчетных счетов 40201 и 40204 в учреждениях банка не имеют и, предназначены соответственно для обслуживания бюджетных учреждений областного уровня, в количестве 1297 учреждений и муниципального уровня - 3012 учреждений (в том числе 300 поселений). Всего - 4309 бюджетных учреждения областного и муниципального уровней. Счета 40201 и 40204 открыты в учреждениях Банка России только территориальным органам Федерального казначейства.
