Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические и методологические основы функционирования межбюджетных отношений стр. 10
1.1. Методологические подходы к исследованию межбюджетных отношений стр. 10
1.2. Эволюция межбюджетных отношений в Российской Федерации: этапы и оценка реализации стр. 30
1.3. Мировой опыт функционирования системы межбюджетных отношений стр. 53
Глава 2. Анализ эффективности межбюджетных отношений в современной России стр. 74
2.1. Анализ правовых основ функционирования межбюджетного механизма в Российской Федерации стр.74
2.2. Анализ разграничения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации стр. 88
2.3. Анализ дотационных и целевых финансовых потоков в системе межбюджетного регулирования стр. 114
Глава 3. Методические положения реформирования межбюджетных отношений стр. 133
3.1. Направления совершенствования механизма распределения налоговых доходов стр. 133
3.2. Рекомендации по повышению эффективности трансфертной политики стр. 153
Заключение стр. 175
Библиография стр. 179
Приложения стр. 188
- Методологические подходы к исследованию межбюджетных отношений
- Анализ правовых основ функционирования межбюджетного механизма в Российской Федерации
- Направления совершенствования механизма распределения налоговых доходов
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Осуществление политических и
экономических преобразований в России, переход от унитарной к
федеративной модели российской государственности сопровождался
изменением бюджетного устройства страны. Децентрализация планирования
и управления не только предоставила новые возможности, но и предъявила
новые требования к организации финансово-экономических
взаимоотношений между уровнями государственной власти и местного самоуправления. Стала очевидной необходимость формирования качественно новой бюджетной системы, адекватной федеративному устройству государства, разработки принципиально иной модели межбюджетных отношений.
Для этого был отпущен исключительно короткий исторический промежуток времени. В 90-е годы динамичное изменение внутренних и внешних социально-экономических условий не сопровождалось адекватным развитием базовых положений бюджетной системы из-за отсутствия теоретических основ и методологии ее трансформации. Во многом стихийно сложившаяся модель межбюджетных отношений не позволяла органам власти разных уровней в полной мере реализовывать свои функции.
Бюджетные проблемы стали основной причиной конфликтов между федеральным центром и субъектами Федерации, между региональными и местными органами власти. Положение усугублялось нарастанием кризисных явлений во всех сферах экономики, включая бюджетную сферу. Это требовало постоянного внесения изменений в порядок организации и механизм функционирования межбюджетных отношений, которые носили (вплоть до 1999 года) бессистемный характер и, в большинстве своем, не давали желаемого результата.
Проведенные реформы бюджетной системы Российской Федерации, на основе принимаемых концепций и программ реформирования, внесли
определенные позитивные сдвиги в бюджетный процесс, позволили изменить механизм формирования субфедеральных бюджетов, обеспечив им некоторую степень самостоятельности. Однако процесс реформирования межбюджетных отношений остается незавершенным и острота проблем не снижается.
Существующие . в _ настоящее время проблемы в бюджетной сфере . требуют не только корректировки своих принципиальных основ в теоретическом аспекте, но и решения многих методологических вопросов. Формирование системы бюджетных отношений в федерации должно опираться на фундамент бюджетного федерализма — интересы какого-либо уровня не могут доминировать над интересами других. В силу этого вопросы углубления процессов дифференциации регионов России по показателям социально-экономического развития, усложнение методов государственного регулирования экономики и возрастание роли косвенных методов управления макро- и микроэкономическими процессами как в рамках страны, так и в пределах конкретных регионов, делают чрезвычайно важным выявление методологических особенностей политики бюджетного федерализма и межбюджетных отношений на текущем этапе, обеспечивая непрерывное внимание отечественной науки. Особое значение приобретает исследование вопросов рационального разделения полномочий, поиск новых форм регулирования финансовой политики субъектов Российской Федерации, в целях повышения ее качества на региональном уровне, обеспечения субфедеральных властей необходимыми для их эффективного функционирования финансовыми ресурсами, следствием чего станет повышение качества жизни граждан.
Поэтому очевидна актуальность и необходимость изучения современных проблем межбюджетных отношений как с теоретических, так и с практических позиций.
Степень разработанности проблемы. Вопросы функционирования механизма межбюджетных отношений являются предметом исследования
многих экономистов. Анализ научной литературы в области государственных и муниципальных финансов указывает на значительный интерес к данной теме в научных кругах.
Исследованию вопросов трансформации отечественной бюджетной системы, существовавшей в условиях централизованного планового хозяйства в новую, включающую, несколько уровней самостоятельных бюджетов, а также принципам дальнейшего реформирования посвящены труды многих финансистов-практиков: О.Г. Бежаева, О.В. Богачевой, Е.В. Бушмина, А.Г. Игудина, А.С. Колесова, A.M. Лаврова, В.Г. Панскова, В.М. Родионовой, СП. Сазонова, А.Г. Силуанова, СП. Солянниковой, В.Б. Христенко, В.Б. Шубы.
Существенный вклад в разработку концепций государственных и муниципальных финансов, в которых как элемент содержался анализ межбюджетных отношений, внесли исследования A.M. Бабича, Е.М. Бухвальда, В.П. Горегляда, Т.В. Грицюк, А.Г. Грязновой, Л.А. Дробозиной, A.M. Емельянова, В.Н. Лексина, Г.Б. Поляка, СЕ. Прокофьева, СО. Шохина.
Проблемы налогового потенциала рассматривались в работах СВ. Барулина, В.Н. Видяпина, И.В. Горского, Г.П. Журавлевой, П.А. Кадончикова, Н.И. Климова, О.В. Луговой, СГ. Синельникова-Мурылева, О.В. Терещенко, И.В. Трунина и др.
Определенную общеметодологическую ценность представляют также работы зарубежных исследователей в области бюджетного федерализма и межбюджетных отношений, а именно: Р. Берда, С. Брю, А. Вагнера, Е.М. Гремлича, Д. Кинга, Дж. Литвака, Р. Масгрейва, Ф. Ньеру, В. Оатса, В. Танзи, С Тибу, А. Токвиля, А. Шаха.
Анализ основных положений исследований российских и зарубежных экономистов позволил систематизировать существующие позиции различных авторов по кругу изучаемых вопросов, сформулировать собственные выводы, а также теоретические и практические предложения. Вместе с тем, в научной литературе уже давно не проводилось комплексное исследование
межбюджетных отношений с позиций оптимальности и справедливости перераспределения финансовых ресурсов по территории страны.
Таким образом, актуальность, недостаточная разработанность и практическая значимость этих вопросов предопределила цель, задачи и структуру работы.
Целью диссертационного исследования является рассмотрение процесса функционирования межбюджетных отношений в Российской Федерации и выработка рекомендаций по их совершенствованию.
Поставленная цель определила необходимость решения следующих задач:
исследовать российскую практику функционирования бюджетных отношений между уровнями, дать оценку их соответствия современным требованиям, теоретическим основам построения системы межбюджетных отношений и международному опыту;
проанализировать действующую систему уплаты и распределения между уровнями бюджетной системы налога на прибыль организаций и выработать рекомендации по их совершенствованию;
рассмотреть возможность и необходимость расширения налоговых источников формирующих региональные бюджеты;
усовершенствовать механизмы распределения доходов от уплаты акцизов на алкогольную продукцию и нефтепродукты;
оценить сбалансированность бюджетов субъектов Российской Федерации и сформулировать методические подходы к выделению дотаций на обеспечение сбалансированности бюджетов;
определить роль субсидий в системе межбгоджетных трансфертов и направления по повышению эффективности их предоставления из федерального бюджета.
Объектом исследования является федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты с позиций функционирования механизма межбюджетных отношений между ними.
Предметом исследования являются межбюджетные отношения в Российской Федерации.
Теоретико-методологической базой исследования являются труды отечественных и зарубежных экономистов в области государственных финансов, теории бюджета, налогов и налогообложения, построения межбюджетных отношений. В процессе исследования применялись общенаучные методы познания экономических явлений и процессов: системный и институциональный подход, структурный, сравнительный, статистический и финансовый анализ, прогнозирование и моделирование финансовых отношений. Графическое описание материала представлено в виде таблиц и схем.
Информационно-статистическую базу исследования составили данные отчетности Министерства финансов Российской Федерации, финансовых органов субъектов Российской Федерации, ФНС России, Росстата России, нормативный и инструктивный материал различных федеральных органов власти, обзорные, справочные материалы и соответствующие разработки отечественных и зарубежных исследователей, опубликованные в периодической печати и сети Интернет.
Научная новизна проведенного исследования в целом заключается в разработке теоретических основ, методических подходов и направлений совершенствования межбюджетных отношений в Российской Федерации. К числу наиболее существенных результатов, полученных лично автором, и обладающих научной новизной относится следующее:
сформулированы мероприятия по совершенствованию уплаты и зачисления налога на прибыль организаций направленные, во-первых, на ликвидацию влияния на доходы субъектов Российской Федерации трансфертного ценообразования внутри холдингов, не допускающие возникновения потерь регионов в случае перемещения мобильной налоговой базы между регионами страны, во-вторых, зачисление дополнительной части
ставки налога в бюджеты субъектов Российской Федерации в зависимости от уровня бюджетной обеспеченности;
обоснованны предложения по изменению бюджетно-налогового законодательства, обеспечивающие региональные бюджеты стабильным и существенным собственным источником доходов, путем передачи с федерального на региональный уровень налога на доходы физических лиц с изменением правил распределения доходов от уплаты НДФЛ, обеспечивающего их рациональное разделение между бюджетами административно-территориальных образований в случае несовпадения места жительства и места работы налогоплательщика;
усовершенствованны механизмы распределения доходов от уплаты акцизов на алкогольную продукцию и нефтепродукты, направленные на стимулирование заинтересованности региональных властей в развитии указанных отраслей, что будет способствовать увеличению сбора акцизов;
предложена методика расчета дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, позволяющая нивелировать отклонения расчетной бюджетной обеспеченности от фактической, выявленные при анализе исполнения консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации за исследуемый период;
выработан алгоритм консолидации разрозненных видов субсидий в блочных трансфертах, что позволяет значительно сократить количество предоставляемых видов целевых средств и создает условия для комплексной модернизации в конкретных сферах и обоснованной оценки достигнутых результатов.
Практическая значимость полученных результатов заключается в том, что разработанные и обоснованные методические положения по совершенствованию межбюджетных отношений ориентированы на рост обеспеченности регионов собственными финансовыми ресурсами и повышение эффективности трансфертной политики. Учитывая многогранное
влияние межбюджетных отношений, оказываемое на все процессы, обусловливающие состояние общества в определенный момент и формирующие тенденции его развития в перспективе, реализация предложенного положительно повлияет на социально-экономическое положение страны в целом.
Результаты проведенного исследования могут быть использованы при изучении курсов: «Финансы», «Государственные и муниципальные финансы», «Бюджетная система России», «Бюджетное планирование и прогнозирование».
Апробация результатов исследования. Результаты исследования были представлены на обсуждение в рамках Международной межвузовской научно-практической конференции «Россия и ВТО: проблемы и перспективы» (2007 г.), Всероссийской научно-практической конференции «Стратегические приоритеты развития государственных и муниципальных финансов в условиях реформирования бюджетного процесса» (2007 г.), заседании Научно-экспертного совета при Председателе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации «Финансово-экономические проблемы реформирования местного самоуправления» (2006 г.).
Публикации. По теме диссертации опубликовано 7 работ общим объемом 3,0 п.л., в том числе 3 работы в изданиях, рекомендованных перечнем ВАК Минобрнауки России.
Структура диссертации. Логика диссертационного исследования определяется поставленными целями и отображена в ее структуре: введения, трех глав, заключения, библиографии, приложений.
?
Методологические подходы к исследованию межбюджетных отношений
Методология исследования межбюджетных отношений предполагает выявление их сущности, содержания и принципов организации, взаимосвязей с другими процессами, а также распределительными отношениями.
Бюджетный федерализм представляет собой основополагающую концепцию формирования системы взаимоотношений между бюджетами всех уровней в федеративном государстве. В этом понятии соединяются идеи федерализма в государственном устройстве и основы бюджетных отношений между федеральным центром, регионами и муниципальными образованиями. В условиях децентрализации бюджетных полномочий принципы бюджетного федерализма могут использоваться для организации финансовых систем в унитарных государствах. Ярким примером формально унитарного государства со значительной степенью децентрализации является Китайская Народная Республика1.
Сущность бюджетного федерализма как концепции бюджетного устройства заключается в нормативно-законодательном установлении бюджетных прав и обязанностей двух равноправных сторон — федеральных и региональных органов власти, правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса". Основным постулатом должно быть то, что бюджетный федерализм, предопределяющий бюджетную политику, — это не вопрос распределения денежных средств, а вопрос распределения полномочий.
Сущность межбюджетных отношений состоит в финансовых взаимосвязях между различными уровнями власти. Они должны обеспечивать, во-первых, оптимальное распределение доходных источников и расходных обязательств между уровнями власти и соответственно уровнями бюджетной системы; во-вторых, выравнивание бюджетной обеспеченности по всей территории страны.
По нашему мнению, целесообразно рассматривать оба понятия -«бюджетный федерализм» и «межбюджетные отношения» — системно взаимосвязанными, понимая экономическую природу каждого из них и соотношение между ними.
Для определения взаимосвязи, сущности и экономической природы бюджетного федерализма и межбюджетных отношений рассмотрим позиции различных исследователей.
Специфику бюджетной системы конкретной страны обусловливает её федеративное устройство. Основоположником теории федерализма является И. Альтузис (1562-1638), разработавший «федеральную теорию народного суверенитета» на основе принципа союза или согласия.
Однако, как отмечают историки федерализма, определенные формы федеративных по своей сути отношений между народами и государствами связаны еще с античной историей. В средние века элементы федеративных отношений существовали на Апеннинском полуострове и в других регионах Европы, например, Ломбардская Лига, «Священная Римская империя» .
Анализ правовых основ функционирования межбюджетного механизма в Российской Федерации
В настоящее время основными нормативными документами, определяющими отношения между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований являются Конституция Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации», Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и другие нормативные правовые акты Российской Федерации.
Разграничение доходных источников за уровнями бюджетной системы Российской Федерации закреплено в Бюджетном кодексе Российской Федерации. Доли налога на прибыль организаций, поступающего в бюджеты различных уровней, определяются Главой 25 части II Налогового кодекса Российской Федерации. По доходам от уплаты единого социального налога ставки зачисления в федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов установлены Главой 24 части II Налогового кодекса Российской Федерации.
Так, Главами 7, 8 и 9 Бюджетного кодекса Российской Федерации определены соответственно доходы федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. В Главе 11 установлены расходные обязательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В целом, межбюджетные отношения в Российской Федерации, формы предоставления финансовой помощи субъектам Российской Федерации и условия ее предоставления определены Главой 16 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Частью 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации определены полномочия, „отнесенные, к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а Федеральными законами № 184-ФЗ и 131-ФЗ определены расходные обязательства субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Так в соответствии со статьей 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ установлены принципы финансового обеспечения осуществления полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения. Здесь необходимо выделить наиболее крупные с точки зрения необходимого финансового обеспечения расходные полномочия, такие как:
поддержка сельскохозяйственного производства (за исключением мероприятий, предусмотренных ФЦП);
строительство и содержание автомобильных дорог общего пользования межмуниципального значения;
организация транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, внутренним водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение);
предоставление начального, среднего и дополнительного профессионального образования (за исключением образования, получаемого в федеральных образовательных учреждениях, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации);
Направления совершенствования механизма распределения налоговых доходов
Основной целью стратегического развития доходного потенциала территориальных бюджетов является исследование возможностей повышения уровня обеспеченности субфедеральных бюджетов собственными доходами и разработка подходов и механизмов стимулирования территорий к финансовому самообеспечению.
Особенности реализации принципов бюджетного федерализма в условиях современного этапа реформирования федеративных отношений и местного самоуправления в России заключаются в том, что основные цели проводимой реформы направлены на демократизацию институтов управления каждого уровня на основе их реальной финансовой самодостаточности и независимости от вышестоящих органов власти. Вместе с тем практически ни в одном регионе России не существует основы их реализации, которым, по нашему мнению, является экономический потенциал территорий. В этих условиях становится очевидной необходимость сопоставления механизмов реализации управленческих функций с реальным экономическим обеспечением тех или иных новаций и ожидаемым эффектом от их реализации.
Стратегические направления развития доходного потенциала территориальных образований во многом определяются преобладанием в составе собственных доходов бюджетов налоговых поступлений.
Одним из основных направлений налоговой политики в регионе должно стать стимулирование инструментами налоговой политики позитивных структурных изменений в экономике, последовательное снижение совокупной налоговой нагрузки на бизнес. Россию по размеру налоговых ставок основных налогов можно отнести к странам с наиболее низким уровнем налогообложения84. Налоговая нагрузка на экономику, по данным
ФНС России, сократилась до 27,4%, ранее она составляла 33,6 процента . Самый высокий уровень налогового бремени в настоящее время имеет место в секторе добычи полезных ископаемых (51,6%), а минимальный в сельском хозяйстве (4,3%) и в социальной сфере (8,3%). В обрабатывающих производствах уровень налоговой нагрузки составляет 19,1%. Тем самым сокращается разрыв в инвестиционной привлекательности сырьевого и перерабатывающего секторов экономики, что является необходимым условием для прогресса в диверсификации экономики и соответственно диверсификации налоговых поступлений в субфедеральные бюджеты.
Тем не менее, предположения о том, что снижение ставок автоматически приведет к выходу бизнеса из тени, оправдалось не в полой мере. По нашему мнению это вызвано тем, что одновременно со снижением ставок, необходимо улучшать администрирование, а также влиянием тезиса о том, что хорошо платят налоги не там, где низкие ставки, а где высока добровольность участия налогоплательщиков — например, в скандинавских странах самые высокие ставки и самое низкое уклонение от уплаты налогов86.
