Содержание к диссертации
Введение
1 ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ КАК ФАКТОРА СОЦИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 11
1.1 Сущность региональных финансов и их место в системе межбюджетных отношений в российской федерации 11
1.2 Социальная политика субъекта российской федерации как элемент государственной социальной политики 26
1.3 Зарубежный опыт социального развития территорий на основе построения эффективной системы межбюджетных отношений 41
2 ГЛАВА 2. АНАЛИЗ ФИНАНСОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ СОЦИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 59
2.1 Социальные обязательства органов государственной власти субъектов российской федерации 59
2.2 Доходная база региональных органов власти как основной элемент в управлении социальным развитием 73
2.3 Оценка роли межбюджетных трансфертов в социальном развитии регионов 94
3 ГЛАВА 3. ПОСТРОЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОЙ СИСТЕМЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ КАК ФАКТОРА РАЗВИТИЯ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 111
3.1 Оптимизация мониторинга бюджетных расходов на социальное развитие региона и его муниципальных образований. 111
3.2 Трансформация межбюджетных отношений регионов при переходе от натуральных льгот к денежным выплатам 120
3.3 Совершенствование методов бюджетного регулирования социальных расходов бюджетов субъектов российской федерации. 142
4 ЗАКЛЮЧЕНИЕ 157
5 СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 161
6 ПРИЛОЖЕНИЯ 175
- Сущность региональных финансов и их место в системе межбюджетных отношений в российской федерации
- Социальные обязательства органов государственной власти субъектов российской федерации
- Оптимизация мониторинга бюджетных расходов на социальное развитие региона и его муниципальных образований.
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В настоящее время идет активное обновление всего законодательства, затрагивающего организацию межбюджетных отношений. В особенности это касается разграничения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления, финансирования социальных обязательств. Реформы предполагают внесение изменений в законодательство субъектов Российской Федерации, а также обновление уставов муниципальных образований. В период трансформации экономики возрастает роль региональных бюджетов и межбюджетных отношений в обеспечении высокого уровня социально-экономического развития субъектов Российской Федерации.
Однако, несмотря на зафиксированный в Бюджетном кодексе РФ принцип единства бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, непрозрачность межбюджетных отношений привела к углублению дифференциации субъектов Российской Федерации по уровню социально-экономического развития. Обеспечение оптимальной структуры доходов и расходов бюджетной системы в целом является одной из основных предпосылок поддержания макроэкономической и финансовой стабильности, создания условий для экономического роста и повышения доходов населения, роста инвестиционной активности, выполнения обязательств государства перед населением.
Основными недостатками сложившегося разграничения и финансового обеспечения полномочий органов власти в социальной сфере было широкое распространение «необеспеченных мандатов» (возложение федеральными законами на органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления расходных обязательств, не обеспеченных источниками финансирования); наличие многочисленных натуральных льгот (оплата жилья, коммунальных услуг, проезда и т.д.)? не позволяющих разграничить финансовую ответственность за их исполнение; перегруженность законодательства нереализуемыми нормами.
Наряду с решением перечисленных проблем в области межбюджетных отношений, идет формирование новой системы исполнения социальных обязательств на всех уровнях власти. Одним из этапов реформы стало принятие Федерального закона от 22.08.04 N 122-ФЗ. В его рамках уточняются объем расходных обязательств и разграничение доходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации; происходит обеспечение сбалансированности бюджетов всех уровней. Поиск оптимального соотношения источников финансирования и применение адекватного механизма регулирования социальной сферы остаются важнейшими задачами современной российской экономики. Это и обуславливает актуальность выбранной темы исследования.
Степень разработанности проблемы. Проблемам современного бюджетного устройства уделяет внимание ряд исследователей, однако, социальный аспект реформы межбюджетных отношений еще недостаточно исследован, в силу того, что на настоящем этапе реорганизация межбюджетных отношений находится на начальной стадии своего развития. Наиболее фундаментально разработаны теоретические аспекты, касающиеся совершенствования системы межбюджетных отношений в научных трудах Бабича A.M.., Бетина О.И., Бородулиной Н.А., Бухвальда Е., Игудина А.Г., Лаврова A.M., Любимцева Ю.И., Павловой Л.Н., Панскова В.Г., Сомоева Р.Г.
Проблемы управления финансовыми потоками в бюджетной сфере Российской Федерации на региональном и местном уровнях, а также в реальном секторе экономики обстоятельно изучены в монографиях и публикациях Бланка И.А., Богачевой О.В., Горегляда В.П., Живалова В.Н., Таксира К.И., Улюкаева А.В., Христенко В.Б., Чернявского А.В., Швецова А.Н. Анализ особенностей территориального развития и инструментов региональной политики представлен в трудах Алексеева Ю.П., Алисова А.Н., Гранберга А.Г., Новиковой Т.С., Павловой В.П., Суспицына С.А., Садыгова Ф.К., и др.
Социальные функции межбюджетных отношений на мезо - и микроуровнях отражены в работах Бушмина Е.В., Вартапетова К., Васильева В.И., Волгина Н.А., Козакова Е., Шубы В.Б.
Социальной составляющей межбюджетных отношений пристальное внимание уделяется в работах ряда зарубежных авторов: М.Олсона, X. Плесснера, Т. Хьюза, X. Циммерманна.
В новых условиях совершенствования межбюджетных отношений, формирующихся на всех уровнях управления еще недостаточно изучены механизмы воздействия межбюджетных отношений на социальное развитие субъектов Федерации и муниципалитетов. Таким образом, решение задач повышения эффективности государственных доходов и расходов, достижения баланса в бюджетно-налоговой системе и оптимизации полномочий на современном этапе становления бюджетной системы определяет актуальность проводимого исследования.
Цель и задачи исследования. Цель настоящего исследования состоит в выявлении закономерностей социального развития регионов и роли межбюджетных отношений в финансировании социальной сферы.
Исходя из поставленной цели были определены следующие задачи:
исследовать теоретические основы межбюджетных отношений и социального развития субъектов Российской Федерации;
обосновать новую схему источников финансирования социального развития на основе комплексного анализа состава и структуры финансов региона;
проанализировать зарубежный опыт финансового обеспечения развития социальной сферы;
сопоставить и выявить причины несоответствия социальных обязательств и доходных поступлений бюджетов субъектов Федерации, проанализировать их на примере Московской области, внести предложения по совершенствованию межбюджетных отношений на уровне субъекта в контексте повышения эффективности социальных расходов;
разработать методику мониторинга социальных расходов субъекта Федерации, основанную на системе индикаторов исполнения финансовых обязательств;
выявить происходящие изменения в бюджетной сфере, связанные с заменой натуральных льгот денежными выплатами.
Объектом исследования являются финансово-бюджетные механизмы обеспечения реализации социальных функций государства в Московской области.
Предметом исследования является совокупность межбюджетных отношений, возникающих в процессе взаимодействия бюджетов разных уровней.
Теоретической и методологической основой исследования служат научные труды и методологические разработки отечественных и зарубежных ученых в области бюджетной и социальной политики. Исследование проводилось на основе обширного материала о социальных обязательствах и доходных полномочиях органов государственной власти субъектов Российской Федерации путем использования методов структурно-функционального анализа, аналогии, синтеза, моделирования, системного анализа.
Информационной базой диссертационного исследования явились международные нормативные и рекомендательные документы, нормативные правовые акты Российской Федерации; методические и справочные материалы; официальные материалы Росстата России; бюджетная отчетность Московской области; научно-методическая литература.
Научная новизна исследования состоит в следующем:
- уточнена теоретико-методологическая база понятия «регион» и «межбюджетные отношения». «Регион» — это территория в административных границах субъекта Российской Федерации, характеризующаяся: комплексностью, целостностью, специализацией и управляемостью, т.е. наличием политико-административных органов управления. «Межбюджетные отношения» представляют собой не только финансово-правовое явление, но и являются важнейшим инструментом управленческого обеспечения сбалансированного социально-экономического развития регионов. Раскрыта роль межбюджетных отношений в совершенствовании условий для развития социальной сферы на уровне субъекта Российской Федерации;
- автором предложена модель классификации финансовых отношений, возникающих на уровне субъекта Российской Федерации, влияющих на социальное развитие. Предлагается различать три взаимодополняющих уровня финансовых отношений: финансы субъекта Российской Федерации; консолидированные финансы субъекта Российской Федерации; финансовая система субъекта Российской Федерации. В состав финансов субъекта Российской Федерации включаются следующие фонды денежных средств: бюджет и внебюджетные фонды субъекта Федерации, а также фонды денежных средств бюджетных учреждений, которые финансируются из бюджета субъекта и государственных унитарных предприятий-получателей средств бюджета субъекта Федерации. Консолидированные финансы субъекта Федерации включают финансы субъекта и финансы муниципальных образований, входящих в состав данного субъекта. Финансовая система региона включает все денежные потоки, циркулирующие на территории субъекта Федерации (государственные, муниципальные, корпоративные финансы и финансы домашних хозяйств территории);
- разработана авторская трехуровневая схема финансирования социальной политики, которая может быть реализуема на территории субъекта Федерации. Автор предлагает различать эти уровни в зависимости от того, какие финансовые потоки идут на социальное развитие: финансы субъекта Российской Федерации, консолидированные финансы субъекта Федерации или средства финансовой системы субъекта Российской Федерации. В рамках финансов субъекта Федерации финансирование социального развития осуществляется из региональных бюджетов. Финансирование социального развития в рамках второго уровня (уровня консолидированных финансов) осуществляется из региональных и муниципальных бюджетов. В рамках финансовой системы региона выделяют четыре источника финансирования социальных мероприятий: региональные финансы, муниципальные финансы, финансы предприятий, финансы домашних хозяйств;
- предложены механизмы устранения диспропорций перевода натуральных льгот разных уровней в форму денежных выплат населению. Автором доказана результативность использования метода инвентаризации социальных льгот, что позволит минимизировать объем нефинансируемых социальных мандатов; разработана авторская методика мониторинга социальных расходов субъекта Российской Федерации, основанная на системе индикаторов исполнения финансовых обязательств. К группе базисных (аналитических) индикаторов автор относит те из них, которые в совокупности позволяют объективно оценить состояние региональных финансов. Они охватывают: собственно финансовые ресурсы региона, его налоговую базу и бюджетно-финансовое управление.
- выявлены диспропорции в функционировании региональных и муниципальных налогов и предложены пути их устранения на основе снижения налогового бремени для товаропроизводителей, упрощения порядка исчисления налоговой базы, улучшения налогового администрирования и вовлечения недоимки финансовых средств в обороты бюджетов областного и муниципального уровня с целью улучшения финансирования социальной сферы на примере Московской области.
- классифицированы методики распределения региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований на социальное развитие; раскрыты основы формирования доходной части целевых бюджетных фондов, предназначенных для передачи средств в нижестоящие бюджеты; обоснована необходимость совершенствования финансовой поддержки муниципальных образований, согласно которой распределение финансовой помощи должно производится на основе объективных критериев бюджетной обеспеченности, а также с учетом новой типологии муниципальных образований.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что основные положения работы имеют важное значение для развития теории и практики межбюджетных отношений в России. Полученные выводы и результаты исследования могут быть использованы в практике работы субъектами Российской Федерации при разработке социальной стратегии развития, определении форм и порядка финансирования социальных обязательств. Материалы диссертации могут быть использованы в учебном процессе при изучении межбюджетных отношений всех уровней как фактора социального развития.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения исследования были представлены автором на научных конференциях и семинарах международного, федерального и регионального уровня. Результаты исследования обсуждались на IV Международной научно-практической конференции «Россия: приоритеты выборов и выборы приоритетов» 21 ноября 2003 г., г. Москва (ИНИОН); IV Международной научно-практической конференции «Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов России PI стран северной Европы» 26-28 мая 2004г., г. Петрозаводск, Республика Карелия; совместной междисциплинарной конференции аспирантов РАГС - СЗАГС «Государственность и государственная служба в России: пути развития» 8-9 июня 2004г., г. Санкт-Петербург.
Автор принимал участие в подготовке перевода и адаптации к российским условиям Проекта «Европейской Конвенции регионального самоуправления» при Главном территориальном управлении Президента РФ. Материалы диссертации могут представлять непосредственный интерес для специалистов региональных и местных финансовых органов. Основные положения и выводы исследования отражены в научных публикациях диссертанта и изложены в 6 работах общим объемом 2,6 п.л.
Структура работы определяется задачами и логикой настоящего исследования и состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы и приложений. В работе содержится 8 рисунков 12 таблиц и 3 приложения.
Сущность региональных финансов и их место в системе межбюджетных отношений в российской федерации
Территория каждого государства делится на составные части, определяющие как его внутреннюю структуру, так и территориальное устройство. В рамках территориального устройства государства складывается определенная система территориальных единиц, из которых состоит государство, система государственных связей между государством в целом и этими территориальными единицами, характер которых зависит от правового статуса как государства в целом, так и каждой из его территориальных единиц.
Одновременно, ни в отечественной, ни в зарубежной научной литературе нет четкого определения понятия «регион», что является одной из причин многообразия направлений и методологических концепций в современных исследованиях региональных финансов.
В экономической литературе чаще всего фигурируют два понятия, которые часто считаются равноценными: «регион» и «район». Так, ряд авторов под регионом подразумевают определенную часть народнохозяйственного комплекса страны, отличающуюся географическими условиями и природно-ресурсной специализацией. Эти районы являются относительно замкнутыми как в производственно-техническом, так и в экономическом отношениях. Другие под регионом понимают единицу административного деления страны: край, область, город1.
Зарубежные ученые-регионоведы трактуют понятие «регион» по-своему. Признавая существующую путаницу в определении понятий «регион» и «район», американские профессора П. Джеймс и Дж. Мартин в своем капитальном исследовании «Все возможные миры» пишут: «Обычно под словом «регион» понимается целостный участок территории, отличающийся некоторой однородностью в своей основе, но не обладающий четкими границами. Более того, это слово часто употребляют для обозначения весьма больших территорий, образующих главные подразделения континентов. Но в профессиональном языке географов, используемом здесь, слово «регион», или «район», применяют по отношению к территориям самой разной площади, которые характеризуются определенной однородностью, являющейся специфической и служащей основанием для того, чтобы выделить эти территории». В работах американских ученых, впрочем, встречаются различные определения понятия «район». Так, профессор Гарвардского университета Грае писал: «Мы можем определить государство. Оно имеет организацию, границы и название. Оно имеет записанную историю. Но что такое район? Конечно, это не политическая и не административная единица. Мы можем сказать лишь, что это территория, отличающаяся достаточно характерными признаками для того, чтобы отделить ее от соседей»2.
Социальные обязательства органов государственной власти субъектов российской федерации
В соответствии с Конституцией Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся в том числе:
- защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон (ст. 72 п. б Конституции РФ);
- общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта (ст. 72 п. е Конституции РФ);
- координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение (ст. 72 п. ж Конституции РФ);
- трудовое, семейное, жилищное законодательство (ст. 72 п.к Конституции РФ);
- защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей (ст. 72 п. м Конституции РФ).
В ведении Российской Федерации в соответствии со статьей 71 Конституции РФ находятся в том числе регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств.
Полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации, определяются конституцией (уставом), законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации ".
Полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями43.
Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.
Рассмотрим социальные обязательства региональных властей, предписанные им Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". К полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов:
Оптимизация мониторинга бюджетных расходов на социальное развитие региона и его муниципальных образований
При формировании эффективной системы социальных расходов территориальных бюджетов главной задачей было определить, какие виды информации и в каком объеме следует включить в систему мониторинга, выяснить, какие государственные органы занимаются сбором информации о финансовом состоянии регионов, а также описать существующую на данный момент информацию, способы ее обмена и действующую законодательную базу, лежащую в основе этой деятельности региональных органов власти. Именно эти средства оказываются в центре внимания в системе мониторинга. Во время проведения исследований большая часть времени была потрачена на сбор различных форм отчетности, описание и анализ имеющихся в распоряжении региональных администраций данных о контролируемых ими финансовых ресурсах. В частности, были выявлены пять различных видов таких ресурсов:
1. Бюджетные и внебюджетные средства: собственно бюджет, внебюджетные фонды и специальные счета, а также информация о налоговых льготах, дотациях, финансовой помощи и т. п.
2. Долговая нагрузка: прямой внешний и внутренний долг субъекта РФ и муниципалитетов, расположенных на его территории, кредиторская задолженность, долговые обязательства государственных и муниципальных предприятий, дебиторская задолженность.
3. Межбюджетные перечисления: отчисления от налоговых сборов, наведенные расходы бюджета субъекта РФ и муниципальных бюджетов, размер межбюджетной задолженности.
4. Налоговая база: налоговая база, неденежные расчеты и положение наиболее крупных налогоплательщиков.
5. Нормативно-правовая база региональных финансов: изменения и дополнения нормативных и правовых актов, касающихся региональных финансов, вносимые на региональном уровне, в том числе, ставки налогов, регулируемые на субфедеральном и местном уровнях, ставки нормативных отчислений от регулируемых налоговых доходов, правила распределения трансфертов между муниципалитетами и т.д.
Автор выделяет следующие основные органы власти и управления, через которые проходит информация о региональных финансах:
Главным звеном в информации о состоянии региональных финансов являются отчеты об исполнении бюджета. Ответственность за подготовку этих отчетов несут финансовые отделы местных и региональных администраций, а также территориальные отделения Федерального казначейства. Данные отчеты показывают исполнения бюджета на основе кассовых операций. Доходы и расходы рассчитываются путем суммирования всех денежных и неденежных расчетов, например, таких как взаимозачеты. Отчет составляется в двух основных формах: месячный и годовой. Финансовые отделы муниципалитетов представляют месячные отчеты в финансовый отдел администрации субъекта Федерации. Финансовый отдел администрации субъекта Федерации подготавливает отчет об исполнении собственного бюджета, а затем представляет в Министерство финансов консолидированный отчет об исполнении регионального бюджета. Консолидированный отчет не проводит различие между региональным и местными бюджетами. Территориальный отдел Федерального казначейства составляет свой отчет об исполнении федеральных доходов и расходов в регионе и передает его на рассмотрение в федеральные органы. Годовой отчет об исполнении бюджета имеют ту же структуру, что и месячный, но кроме этого он еще включает дополнительную информацию, например, содержит отдельные данные о доходах и расходах регионального и местных бюджетов (функциональная классификация), консолидированные данные об экономической структуре расходов и т. п.
