Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Современные механизмы финансирования дорожной инфраструктуры 13
1.1 Экономическое содержание и необходимость финансирования дорожного строительства 1 3
1.2 Мировой опыт государственного финансирования дорожной инфраструктуры .26
Глава 2. Характеристика налоговых источников дорожного строительства в России 46
2.1. Организационно-правовые основы действующих налогов и сборов, связанных с приобретением и эксплуатацией автотранспортных средств 46
2.2. Эволюция налоговых источников финансирования строительства и содержания автодорог в РФ 73
2.3. Анализ изменений в налоговых источниках финансирования и статусе дорожных фондов 88
Глава 3. Анализ перспектив развития налоговой составляющей финансирования дорожного строительства в России .100
3.1. Определение оптимальных налоговых источников финансирования дорожного хозяйства 100
3.2. Перспективная система администрирования и аккумулирования налоговых поступлений для целей финансирования дорожного строительства 117
Заключение 134
Список литературы .143
- Мировой опыт государственного финансирования дорожной инфраструктуры
- Эволюция налоговых источников финансирования строительства и содержания автодорог в РФ
- Анализ изменений в налоговых источниках финансирования и статусе дорожных фондов
- Перспективная система администрирования и аккумулирования налоговых поступлений для целей финансирования дорожного строительства
Мировой опыт государственного финансирования дорожной инфраструктуры
По состоянию на 1 января 2013 года в Российской Федерации имеется 1145 тыс. км автомобильных дорог. Протяженность автомобильных дорог общего пользования (без учета ведомственных и частных автомобильных дорог) составляет 845,8 тыс. км, в том числе 47,1 тыс. км федеральных дорог и 798,7 тыс. км дорог субъектов Российской Федерации и муниципалитетов. Протяженность сети частных и ведомственных автомобильных дорог оценивается соответственно в 299,2 тыс. км.
Среди дорог общего пользования протяженность муниципальных дорог составляет 544,3 тыс. км. Остальная часть формируется федеральными автомобильными дорогами, составляющие основу дорожной сети. Среди основных функций, которые на них возложены, можно выделить следующие: обслуживание связи субъектов Российской Федерации со столицей страны, с другими субъектами России, со странами дальнего и ближнего зарубежья. обеспечение внутрирегиональных транспортных связей и подходов к федеральным объектам специального назначения. осуществление международных автомобильных перевозок. Эксплуатация и развитие федеральных автомобильных дорог, как федеральной собственности, находятся в компетенции федеральных органов исполнительной власти и осуществляются за счет средств федерального бюджета. Качество эксплуатации автомобильных дорог характеризуют ряд показателей: в настоящее время около 13 тысяч километров автомобильных дорог работают в режиме перегрузки, а более 2 тысяч километров федеральных автомобильных дорог достигли предела пропускной способности.
Неудовлетворительную прочность дорожного покрытия имеют 56% федеральных автомобильных дорог, а неудовлетворительную ровность дорожных покрытий -37%. Протяженность федеральных дорог с 4 и более полосами движения составляет лишь 8%. Около 8% федеральных автомобильных дорог имеют щебеночное или гравийное покрытие. В целом около 60% федеральных автомобильных дорог не соответствуют нормативным требованиям.
Эксплуатация и развитие территориальных автомобильных дорог, как собственности субъектов Российской Федерации, находятся в компетенции субъектов Российской Федерации и осуществляются за счет средств региональных бюджетов. Помимо средств региональных бюджетов законодательством предусматривается софинансирование с участием федерального бюджета реконструкции и строительства отдельных участков территориальных автомобильных дорог.
Низкий технический уровень дорог обусловливает высокий размер транспортной составляющей в себестоимости продукции. Себестоимость автомобильных перевозок в России в 1,5 раза, а расход горючего на 30% превышают аналогичные показатели развитых зарубежных стран. Для России, с ее необъятными просторами и средними расстояниями перевозки грузов, в 2–3 раза превышающими расстояния перевозки в других странах, высокая себестоимость перевозок и высокая доля транспортной составляющей в цене товаров и услуг губительна для экономики. Несоответствие уровня развития автомобильных дорог уровню автомобилизации и спросу на автомобильные перевозки приводит к огромным неоправданным расходам бюджета. По оценкам экспертов, потери Российской Федерации, обусловленные неразвитостью и низкой пропускной способностью сети автомобильных дорог, составляют более 3 процентов валового внутреннего продукта, что в 6 раз выше, чем в странах Европейского Союза.
Высокая себестоимость перевозок и транспортной составляющей продукции делают неконкурентоспособными отечественные товары на мировых рынках, препятствуют диверсификации экономики страны, ее переходу на инновационный путь развития. Сегодня к традиционной российской проблеме — бездорожью — прибавилась еще одна: заторы на дорогах. Протяженность автомобильных дорог общего пользования федерального значения, обслуживающих движение в режиме перегрузки, составляет 13 379 км, или 28 % от общей протяженности. При этом, согласно Федеральной целевой программе «Развитие транспортной системы России (2010-2019 гг.)», к 2020 г. этот показатель возрастет до 17 326 км (37 %).
Экономические потери государства, в котором треть основных магистралей станет работать в режиме перегрузки, достигнут сотен миллиардов рублей ежегодно, причем эти издержки будут включены в стоимость товаров и услуг, а это означает ухудшение уровня жизни населения и снижение конкурентоспособности отечественной экономики, что, в свою очередь, сократит доходы бюджета.
В последние годы органами исполнительной власти (Правительством Российской Федерации и Министерством транспорта) был проведен ряд мер по стабилизации финансирования автомобильных дорог и улучшению их качества. Однако их недостаточно, чтобы в полной мере создать в нашей стране современную сеть дорог. Расчеты Всемирного банка свидетельствуют о наличии существенного разрыва (примерно 1,1 % ВВП) между потребностями в текущем ремонте и фактическим финансированием содержания и ремонта федеральных и региональных дорог, при этом наибольшая нехватка средств характерна для региональных дорог. Если к ним прибавить расчетный объем финансирования расходов на реконструкцию для устранения разрыва между фактическим состоянием дорожного полотна и нормативными требованиями, а также расходов на расширение текущей сети дорог, то суммарный дефицит финансирования превысит 2 % ВВП
Эволюция налоговых источников финансирования строительства и содержания автодорог в РФ
Принимая во внимание большое разнообразие налоговых систем, применяемых в мире, автор хотел бы рассмотреть ряд ключевых стран, развитие налоговых источников финансирования которых наиболее актуально для рассматриваемой в работе проблемы. Среди них будут рассмотрены системы налоговых источников финансирования дорожной сети Федеративной Республики Германии, Соединенных Штатов Америки, Австралии и Беларуси.
Опыт ФРГ интересен к изучению как страны с самой большой дорожной сетью в Европе и объемом перевозок, а также как основной экономики Евросоюза, формирующей направления финансовой политики и системы бюджетирования в странах Еврогруппы. На примере США будет рассмотрена налоговая система государства со схожим с нашей страной федеративным устройством и проблемой межбюджетного разграничения центров налоговых доходов и дорожных расходов. Налоговые источники финансирования дорог Австралии на текущий момент находятся на стадии реформирования и их устройство являет собой пример построения перспективной структуры финансовых источников, в будущем применимой в развитых странах. Существующая налоговая система Беларуси, исторически следующая наравне с российской системой из налоговой системы СССР, являет собой удивительный пример параллельного российскому развития налоговой системы (отмену и последующее возрождение дорожных фондов, упразднение оборотных дорожных налогов и т.д.) и ее результаты деятельности могут помочь выявить основные зависимости между основными элементами налоговой системы и детерминированность ее устройства вне зависимости от политических и географических факторов.
Налоговая система ФРГ в части дорожного развития регламентируется законом о финансировании транспорта. Им предусмотрено, что на дорожное строительство расходуется часть налога на минеральное топливо и налог с владельцев транспортных средств.
На финансирование дорожного строительства идет значительная часть налога (акциза) на минеральное топливо. Поступления этого налога составили в прошлом году 66 млрд немецких марок, или примерно 68 проц. от доходов, получаемых со всех акцизов. Весь доход поступает в бюджет, а затем часть его направляется на развитие дорог. Правовой основой для взимания этого налога являются: закон о налоге на минеральное топливо, введенный в действие с 1 января 1993 г., инструкции и распоряжения по его применению, а также директивы, принятые в рамках Европейского союза. Законом предусмотрено тщательное разграничение облагаемых и необлагаемых товаров, подробно классифицируется их номенклатура, отдельные товарные группы. Указанным налогом облагается только потребление минерального топлива в качестве горючего. Налогооблагаемые объекты делятся на: а) горючие материалы; б) жидкое топливо и топочный газ. Налогооблагаемая база определяется от реализации и рассчитывается не в стоимостном выражении, а от объема или веса. При налогообложении газа налогооблагаемая база определяется по энергоемкости, единица измерения - мегаватт в час. Все замеры продукта производятся непосредственно на таможенном складе. Плательщиками налога являются непосредственно изготовители или перепродавцы минерального топлива. Учитывая ограниченное число налогоплательщиков, можно взимать налоги с относительно низкими административными затратами. Срок уплаты налога -около 55 дней. [25]
В 1994г. был принят федеральный закон о налоге с владельцев транспортных средств. Он и являлся правовой основой для взимания данного налога. Плательщиками налога являлись, в первую очередь, владельцы транспортных средств, участвующих в дорожном движении, хотя уже факт владения приравнивался к праву пользования данными средствами. Обязанность по уплате налога возникала с момента регистрации транспортного средства и кончалась в момент снятия его с учета в соответствующей инстанции. Налог взимался один раз в год. В случае досрочного прекращения владения автотранспортным средством налог исчислялся заново, а переплаченные суммы налога возвращались плательщику. Налоговые ставки для транспортных средств дифференцировались по весу автомобиля: чем он больше, тем больше сумма налога. Причем автомобиль, вес которого превышал 2 тонны, относится уже к грузовым автомобилям (кроме бронированных легковых машин и роллс-ройсов). Другой частью налоговой базы был рабочий объем двигателя. Существовало примерно 140 налоговых ставок. Этот налог исчислялся Федеральным финансовым управлением и доводился до плательщиков письменным платежным извещением. Уплачивался он, как правило, авансом на год вперед, а при большой сумме мог быть разбит налоговым органом на два платежа. Германия - первая страна в рамках ЕС, поставившая вопрос о производстве более экологически чистых автомобилей и подтвердившая серьезность своих намерений налоговым регулированием данной проблемы. Владельцы машин с современными и дорогими двигателями, имеющими специальные катализаторы, были освобождены в Германии от уплаты указанного налога в течение первых трех лет после приобретения автомобиля. Для легковых автомобилей, относящихся к группе экологически чистых с бензиновым двигателем, имеется специальная сниженная ставка налога
До 2009 года дорожные налоги в Германии дифференцировались в зависимости от региона, т.к. механизм взимания дорожных налогов находился в ведении администрации земли. В большинстве земель налоговые платежи зависели от экологического класса автомобиля, однако в ряде регионов в качестве налоговой базы выступали масса или габариты транспортного средства. В некоторых землях взимался регистрационный сбор при постановке автомобиля на учет [25].
С июля 2009 года были введены единые дорожные налоги на всей территории Германии. В качестве налоговой базы введены объем двигателя автомобиля и выбросов CO2. Для автомобилей с бензиновыми двигателями введена налоговая ставка в 2 евро за 100 куб. см рабочего объема двигателя. Если автомобиль оснащается дизельным двигателем, то налоговая ставка вырастает до 9 евро за 100 куб. см.
Анализ изменений в налоговых источниках финансирования и статусе дорожных фондов
Согласно существующему законодательству Российской Федерации владельцы автотранспортных средств обязаны производить уплаты следующих налогов и платежей:
Акцизы на топливо и автомобили. В соответствии с 22 главой Налогового кодекса Российской Федерации размер акцизов устанавливается органами федеральной власти, поступления частично зачисляются в федеральный бюджет (в 2013-15гг. - 28% от собранной суммы), частично - в региональные (доли собранных сумм, подлежащих переводу в бюджеты субъектов федерации приведены в приложении 4 к Федеральному закону "О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов").
Региональный транспортный налог. Предельная ставка налога установлена в 28 главе Налогового кодекса Российской Федерации. Действующая на территории субъекта РФ ставка устанавливается региональными органами власти, поступления зачисляются в бюджет субъекта РФ.
Таможенные пошлины, установленные Соглашением Таможенного Союза от 18 июня 2010 года, уплачиваемые владельцами иностранных автомобилей и перечисляемые в федеральный бюджет. Сборы с транспортных средств, массой более 12т. - введены Федеральным законом N 68-ФЗ от 06.04.2011 Утилизационные сборы на импортируемые транспортные средства легковые и грузовые автомобили, автобусы. Введен с 1 сентября 2012г. постановлением Правительства РФ. Размер сбора рассчитывается из базовой ставки в 20 тыс. руб. и повышающего коэффициента. Наименьший коэффициент (1,34) распространяется на новые и подержанные электромобили, а также новые автомобили с объемом двигателя меньше двух литров. Таким образом, утилизационный сбор на них составит 26,8 тыс. рублей. На подержанные автомобили с объемом двигателя до двух литров распространяется коэффициент 8,26 (165,2 тыс. рублей). Новые автомобили с двигателем до трех литров попадут под коэффициент 2,66 (53,2 тыс. рублей). Такие же, но подержанные, обойдутся уже в 322,4 тыс. рублей. За ввоз новых и подержанных автомобилей с двигателем более 3,5 л величина сбора варьируется от 110 до 700,2 тыс. руб. соответственно. При этом физические лица могут ввозить автомобили по сниженному коэффициенту в 0,15 для новых автомобилей и 0,25 — для подержанных. Суммы сбора подлежат перечислению в федеральный бюджет.
Следовательно, общая налоговая нагрузка на конечного автовладельца формируется из региональных и федеральных налогов, а также обязательных платежей, независимо управляемых различными уровнями государственной власти. Стоит отметить, что трехуровневая налоговая система с закрытым перечнем налогов, закрепленных за определенным уровнем власти, предполагает особый подход к управлению налоговой нагрузкой на хозяйствующие субъекты. Это обуславливается тем фактом, что объект налогообложения и налоговые базы федеральных, региональных и местных налогов могут быть взаимозависимы и влиять на объем налоговых сборов других уровней бюджетов.
В случае действий какого-либо из уровней власти (например, резкого увеличения транспортного налога для покрытия дефицита бюджета субъекта РФ), приведших к превышению допустимого уровня налоговой нагрузки, автовладелец вынужден отказываться от использования личного автотранспорта, что приводит к сокращению как региональной, так и федеральной составляющей налоговых поступлений, а также иных неналоговых поступлений в бюджеты (например, парковочные сборы). Таким образом в части автотранспортных налогов возникает необходимость планирования будущих налоговых поступлений с учетом взаимозависимости налоговых баз, рассматривая предметы налогообложения не как самостоятельные и независимые объекты, а как составляющие единого процесса использования автомобильного транспорта, т. е. применить метод процессно-ориентированного налогообложения. Из этого следует:
В качестве объекта налогообложения рассматривается процесс использования автотранспортного средства, который состоит из этапов приобретения, владения, эксплуатации и продажи. Для каждого этапа определяются ключевые показатели, количественным и качественным образом характеризующие деятельность автовладельца, которые посредством налогового механизма формируют объем налоговой нагрузки на процесс.
Определенные для каждого этапа налоги распределяются между уровнями бюджетов в соответствии с принятыми на себя обязательствами в области развития дорожной инфраструктуры и связанными с ней расходами.
Каждый уровень бюджетной системы, являясь организационно независимым, определяет свою налоговую политику в части автотранспортных налогов с учетом влияний, оказываемых на общую налоговую нагрузку другими уровнями бюджетной системы. Для этого необходимо выработать модель определения налоговой нагрузки на автовладельца, позволяющую проводить качественный и количественный анализ будущих поступлений в зависимости от планируемых изменений в налогах, гармонизировать отношения между бюджетами разных уровней и сбалансировать их доходы и расходы.
Для определения системы показателей налоговой нагрузки необходимо рассмотреть основные функции и типы налоговых механизмов, применяемых в области транспортного налогообложения. В современной теории налогов принято выделять четыре базовые функции налогов: фискальную, распределительную, стимулирующую и контрольную.
На практике данные функции налогов реализуются посредством проводимой государством налоговой политики, которая определяется актуальными социально-экономическими проблемами. В части дорожных налогов на основе мирового опыта существуют следующие задачи, которые могут решаться с помощью налогового механизма [45]: возмещение расходов по поддержанию дорожной инфраструктуры. Задача является основополагающей для автотранспортного налога любой страны мира и решается путем установления общего уровня налоговой нагрузки, достаточного как минимум для финансирования дорожно восстановительных работ действующей дорожной сети. В большинстве стран в общую сумму сборов закладываются и расходы, связанные со строительством новых дорог, расширением действующих магистралей и реконструкцию дорожных узлов с целью повышения пропускной способности транспортной системы.
Перспективная система администрирования и аккумулирования налоговых поступлений для целей финансирования дорожного строительства
Для обеспечения возможности использования необлагаемого дорожным налогом топлива для генерации электроэнергии в личных целях, а также использования вспомогательного инструмента, необходимо предусмотреть отдельный канал реализации топлива для данных нужд в специальной таре не более 5 л., продающихся на автозаправочных станциях наравне с иными видами горюче-смазочных материалов. Однако в силу большей затратности такого способа реализации топлива ожидаемая рыночная стоимость необлагаемого налогом топлива будет незначительно отличаться от реализуемого через автоматы заправки автозаправочных станций.
Ставка федерального акциза устанавливается исходя из нужд и потребностей по текущему ремонту федеральных дорог. В субъектах РФ допустимо изменение ставок региональной надбавки на поддержание дорожной инфраструктуры в пределах, оговоренных Налоговым кодексом РФ. Экологические платежи должны оставаться одинаковыми для всех регионов и устанавливаться федеральными органами власти.
Полученные платежи по акцизу подлежат перечислению в следующие фонды:
Фонды поддержки дорожной сети, средства которого будут направляться на устранение непосредственных последствий использования автомобильного транспорта - восстановление и благоустройство уже существующей сети автомобильных дорог.
Фонды охраны окружающей среды и здоровья человека, которые будут аккумулировать экологические платежи, которые должны расходоваться на проведение мероприятий по охране окружающей среды и минимизации вреда, наносимого природе и человеку вследствие строительства и использования автомобильных дорог. Среди направлений расходования средств можно выделить следующие: Восстановление или создание полос насаждений на территориях, примыкающих к дорожной сети Возведение шумопоглощающих конструкций на магистралях в черте плотной городской застройки для минимизации шумового загрязнения агломерации. Проведение научных исследований, направленных на минимизацию экологического вреда от использования автотранспорта.
Софинансирование программ лечения заболеваний, напрямую вызванных влиянием автомобильного транспорта.
Объем фонда определяется на период 3-5 лет, исходя из которого утверждается ставка экологического сбора. С точки зрения административного управления расходование средств фонда возможно как в рамках отдельных направлений федеральных целевых программ, так и созданием собственной целевой программы с выше описанными целями и выделенным источником финансирования.
Транспортный налог в текущем состоянии также не является эффективным источником финансирования дорожной сети: его налоговая база рассчитывается от мощности двигателя автотранспортного средства и, следовательно, не находится в какой-либо взаимосвязи с реальным износом, причиняемому дорожному полотну налогоплательщиком. По сути данный налог является имущественным и призван исполнять скорее фискальную функцию для наполнения региональных бюджетов, актуальную до введения дорожных фондов. Однако после их создания и утверждения «Стратегии 2020», в которой в части реформы транспортной сети был констатирован переход на принцип покрытия дорожных расходов автовладельцами, существующий механизм транспортного налога устарел. Чтобы сделать транспортный налог соответствующим объявленному курсу реформ, необходимо переосмысление его роли в общей структуре дорожных налогов. Так, если топливные акцизы являются оптимальным из существующих налоговых источником финансирования расходов на ремонт и поддержание текущей дорожной сети, то транспортный налог может быть использован в качестве целевого источника финансирования второй по объему статьи расходов дорожных фондов – расходы на реконструкцию и строительство дорог. Таким образом транспортный налог может являться средством аккумулирования повышенных инвестиций в дорожные фонды регионов, остро нуждающихся в расширении дорожной сети, а также обеспечивать финансирование строительства федеральных трасс и дорожных объектов федерального значения. Главное и самое радикальное изменение в механизме транспортного налога, которое требуется сделать – это изменение налоговой базы налога. Мощность двигателя как налоговая база должна быть заменена на иной критерий распределения налоговой нагрузки, связанной со строительством дорог. В силу ограниченности возможностей по расширению сети автомобильных дорог в пределах районов с плотной застройкой или исторической ценности, эффективной мерой повышения пропускной способности транспортной инфраструктуры при постоянном или умеренно увеличивающемся количестве автотранспортных средств является сокращение габаритов автомобилей при одновременном увеличении их вместимости и реального использования заявленного количества мест. Исходя из этой концепции эффективным является транспортное средство, которое при равной полезной нагрузке занимает меньшую площадь дорожного пространства. Соответственно автор предлагает в качестве налоговой базы транспортного налога для легковых автомобилей использовать габаритную сумму автомобиля, таким образом распределяя налоговую нагрузку пропорционально габаритам транспортного средства: чем больше дорожного пространства, являющегося ограниченным общественным благом, занимает транспортное средство, тем больше его владелец должен нести расходов по развитию сети, необходимость которого вызвана в том числе и эксплуатацией транспортного средства.
