Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Теоретические основы финансового обеспечения жилищного строительства 13
1.1 Особенности финансовых отношений в жилищном строительстве 13
1.2 Экономическое содержание системы финансового обеспечения жилищного строительства 32
1.3 Финансовый механизм развития жилищного строительства 45
Глава 2 Проблемы финансового обеспечения и механизма реализации жилищной политики 65
2.1 Состояние рынка жилья и финансового механизма реализации жилищной политики 65
2.2 Оценка результативности и эффективности реализации федеральных и региональных целевых программ развития жилищного строительства 77
Глава 3 Совершенствование системы финансового обеспечения развития жилищного строительства 103
3.1 Развитие финансового механизма реализации долгосрочных целевых программ 103
3.2. Финансовое регулирование жилищного строительства 119
3.3. Государственное регулирование и развитие ипотечного комплекса 134
Заключение 158
Список использованных источников 163
Приложения 175
- Экономическое содержание системы финансового обеспечения жилищного строительства
- Оценка результативности и эффективности реализации федеральных и региональных целевых программ развития жилищного строительства
- Развитие финансового механизма реализации долгосрочных целевых программ
- Государственное регулирование и развитие ипотечного комплекса
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Жилищное строительство является важнейшей подотраслью строительства как с экономической, так и социальной позиций. Развитие жилищного строительства стимулирует рост производства стройматериалов, продукции лесопереработки, металлургии, химической промышленности, специализированного оборудования санитарной и бытовой техники. Общий объем производства сферы жилищного строительства составляет сейчас более 2 трлн руб.(половина из него - добавленная стоимость) или 2,5% ВВП. В 2011 г.было построено 714 тыс.новых квартир общей площадью более 58 млн кв. метров. Однако, начиная с 2009 г., продолжается снижение объёма производства жилья в натуральном выражении. Нельзя не отметить крайнюю неравномерность распределения жилищного строительства по регионам России. Наибольшие объемы жилищного строительства в 2011 г.зафиксированы в Краснодарском крае, где введено 8,8% от сданной в эксплуатацию общей площади жилья по России в целом, в Московской области - 8,1%, Республике Татарстан - 5,8%, Тюменской области - 5,7%, Санкт-Петербурге и Нижегородской области - по 4,0%, Ростовской области - 3,9%, Республике Башкортостан - 3,0%, Свердловской области - 2,6%, Красноярском крае - 2,5%, Челябинской области - 2,3%. При существенном сокращении малых предприятий в жилищном строительстве наблюдается рост числа и оборотов средних предприятий с численностью работников от 101 до 250 человек и выручкой от реализации от 400 млн руб. до 1 млрд руб. В 2011 г. их стало 2,4 тыс. организаций, а оборот составил 355,1 млрд руб. (в 2010 г. -304,1млрд. руб.). Жилищное строительство в России нуждается в ускоренном развитии. Этого можно добиться только на основе разработки и внедрения эффективной системы финансового обеспечения федеральной и региональной жилищной политики. Необходимо найти новые подходы, методы и инструменты формирования и использования финансовых ресурсов для развития жилищного строительства.
Значимость проблемы финансового обеспечения развития жилищного строительства определяется не только его ролью в экономике России, но и необходимостью обеспечения и улучшения жилищных условий основной массы населения страны, низкой доступностью жилья и ипотечных жилищных кредитов. В настоящее время уровень обеспеченности жильём отдельных групп населения России остается неудовлетворительным. Общая площадь жилых помещений в 2 раза ниже, чем в среднем в странах Европы. Поэтому одной из важнейших задач стратегии жилищной политики в Российской Федерации является решение жилищной проблемы в условиях рыночной экономики, направленной на обеспечение доступности жилья для граждан со средними и низкими доходами. Для этого необходимо существенное увеличение объёмов жилищного строительства и создание условий для того, чтобы сделать жильё доступным по цене в ситуации, когда
бюджетное финансирование становится более избирательным и концентрируется преимущественно в приоритетных областях развития социальной сферы. Требуется комплексный подход к решению названных и других проблем и к разработке результативной системы финансового обеспечения развития жилищного строительства, включение в неё всех возможных форм, методов и инструментов. Это предполагает, в частности, и активное финансовое участие государства и муниципальных образований в развитии жилищного строительства путём создания условий для повышения уровня доступности жилья для населения, расширяющих возможности граждан в финансировании строительства или приобретения готового жилья, разработки и реализации целевых программ в области развития жилищного строительства и обеспечения населения жильём. В связи с вышесказанным тема диссертационного исследования является актуальной и перспективной, так как направлена на комплексное решение экономических, финансовых и социальных проблем в жилищной сфере.
Степень разработанности проблемы. В современной экономической литера
туре существуют различные научные публикации, материал которых представляет
особый интерес для данного научного исследования. Теоретическим вопросам ис
следования финансовых отношений и проявления их особенностей при формиро
вании механизмов обеспечения и развития рынка жилья, жилищного строитель
ства, жилищной политики и жилищного хозяйства посвящены научные труды
К.А. Анущенковой, СВ. Барулина, Т.В. Грицюка, А.Т. Жанбосова,
Е.А. Каменевой, Г.В. Коняхина, Р.И. Кичанова, И.С. Павлова, А.С. Старовойтова, А.Г. Хачатряна, Л.Г. Ходова и др.
Отдельные вопросы исследования финансовых аспектов обеспечения жильем
определённых категорий граждан и реализации целевых программ развития жи
лищного строительства и хозяйства рассматривались в работах Э.В. Бардасовой,
В.А. Басаргина, И.Ф. Гареева, А.С. Джамалова, Э.Д. Капелюшного,
А.Б.Копейкина, Н.Б.Косаревой, B.C. Кусмарцевой, Н.Е.Тихоновой, А.А.Туманова, О.Ю.Ульяновой, Я.В.Щетинина и др.
Несмотря на наличие значительного числа работ по проблемам финансирования жилищного строительства в известной экономической литературе, до сих пор отсутствует комплексное научное исследование проблемы финансового обеспечения развития жилищного строительства в России. Требует дальнейшего уточнения и развития теория и методология финансового обеспечения жилищного строительства и построения эффективного финансового механизма реализации жилищной политики. Множество нерешённых вопросов остаётся в области разработки, реализации и финансирования территориальных (региональных и муниципальных) долгосрочных целевых программ,
связанных с развитием жилищного строительства. Для создания необходимых условий ускоренного и стабильного развития жилищного строительства, в том числе социального жилья, существует острая необходимость разработки комплекса мер, методик и рекомендаций по совершенствованию системы его финансового обеспечения, в частности на условиях государственно-частного партнерства с ис-
пользованием фондовых методов, а также по созданию адекватной системы финансового регулирования спроса на жильё и развитию ипотечного комплекса.
Таким образом, недостаточная степень разработанности проблемы, необходимость углубления теоретических исследований и обновления используемого набора методологических подходов и методических приёмов финансового обеспечения развития жилищного строительства лишь подтверждает актуальность темы исследования и предопределила цель, задачи и структуру диссертационной работы.
Целью диссертационного исследования является разработка системы финансового обеспечения ускоренного и стабильного развития жилищного строительства путём совершенствования действующих и разработки новых форм, методов и инструментов реализации государственной (муниципальной) жилищной политики в России.
В соответствии с целью диссертационного исследования в работе поставлены следующие задачи:
исследовать содержание финансов и особенности финансовых отношений в жилищном строительстве;
раскрыть содержание системы финансового обеспечения жилищного строительства;
выявить особенности функционирования финансового механизма в жилищном строительстве;
проанализировать состояние рынка жилья и определить приоритетные направления политики развития жилищного строительства;
выявить проблемы, связанные с реализацией и финансированием территориальных (региональных и муниципальных) целевых программ развития жилищного строительства, определить пути их решения и предложить методику оценки результативности и эффективности реализации этих программ;
-разработать рекомендации по совершенствованию финансового механизма реализации долгосрочных целевых жилищных программ;
- определить основные направления и предложить конкретные меры государ
ственного регулирования развития ипотечного комплекса с целью обеспечения
доступности жилья.
Предметом исследования являются денежные отношения, возникающие в процессе финансового обеспечения и государственного финансового регулирования развития жилищного строительства в России.
Объектом исследования выступает действующая в Российской Федерации система финансового обеспечения жилищного строительства, деятельность органов публичной власти по разработке, реализации, финансированию и финансовому обеспечению жилищной политики, по финансовому регулированию его развития и созданию финансовых условий для обеспечения доступности жилья.
Методологической основой исследования послужил диалектический метод познания и системный подход. В процессе исследования финансов жилищного строительства и разработки системы его финансового обеспечения использова-
лись такие общенаучные методы, как абстракция, анализ и синтез, методы финансового анализа, стратегического анализа, наблюдений, сравнений и аналогий.
Теоретическую базу исследования составили труды отечественных экономистов по проблемам общей теории финансов, финансов предприятий и финансового менеджмента, монографические работы по проблемам развития рынка жилья и финансового обеспечения жилищного строительства, материалы периодической печати, а также положения Жилищного кодекса РФ и Налогового кодекса РФ, других законодательных и нормативных актов Российской Федерации.
Информационной базой исследования послужили законодательные акты и нормативные документы государственных органов власти Российской Федерации, Правительства Оренбургской области, данные Федеральной службы государственной статистики, материалы Министерства финансов, Министерства строительства, жилищно-коммунального и дорожного хозяйства Оренбургской области и других министерств и ведомств РФ и субъектов РФ, а также собственные расчёты автора.
Научная новизна диссертационного исследования в целом заключается в разработке системы финансового обеспечения устойчивого развития жилищного строительства в России на основе уточнения теории финансов жилищного строительства, разработки методологических подходов, практических рекомендаций, методик и механизмов совершенствования системы финансового обеспечения развития жилищного строительства.
Наиболее важные научные результаты диссертационного исследования заключаются в следующем:
обобщены и уточнены особенности финансовых отношений в жилищном строительстве, дано авторское определение и раскрыто содержание финансов жилищного строительства как совокупности денежных отношений между государством, строительными организациями, домохозяйствами и институтами финансового рынка по поводу формирования, распределения и использования финансовых ресурсов в жилищном строительстве и государственного финансового регулирования рынка жилья; определён круг исследуемых финансовых отношений, возникающих между всеми участниками процесса строительной деятельности;
разработана авторская модель финансового механизма развития жилищного строительства и взаимосвязи его структурных составляющих, включающая в себя следующие блоки и элементы: блок управления финансами жилищного строительства и блоки финансового инструментария формирования и использования финансовых ресурсов (доходов), конкретные финансовые методы, инструменты и принципы функционирования; раскрыто содержание и дана комплексная характеристика названных блоков и элементов финансового механизма развития жилищного строительства;
определены проблемы функционирования рынка жилья и финансового механизма жилищного строительства в современной России и определены пути их решения, касающиеся ценообразования и обеспечения доступности жилья, развития ипотечного кредитования и ипотечных ценных бумаг, разработки и реализации долгосрочных целевых программ и их финансирования по мере достижения фак-
тической результативности и эффективности их реализации, государственно -частного (муниципального) партнёрства, финансового и налогового стимулирования участников рынка жилья и др.;
предложены возможные виды, финансовые методы и инструменты государственно (муниципально) - частного партнёрства в финансировании жилищного строительства и стимулировании роста платёжеспособного спроса населения на жильё (софинансирование федеральных, региональных и муниципальных целевых программ, долевое участие в муниципальных образований и частных строительных компаний, создание в составе региональных бюджетов фондов развития жилищного строительства с участием частного бизнеса);
разработана модель формирования и использования Фонда развития жилищного строительства субъекта Федерации (ФРЖС) на условиях государственно-частного партнёрства, включающая в себя действующие и новые функциональные и институциональные элементы, субъекты (участники) и взаимосвязи, в том числе: жилищную инвестиционно-иновационную компанию регионального уровня, источники и направления средств ФРЖС, федеральные и территориальные долгосрочные программы, формы участия в финансировании со стороны частного бизнеса и органов власти, финансовые институты, финансовые, информационные потоки и договорные отношения;
предложена адаптированная к специфике жилищного строительства формализованная методика рейтинговой бальной оценки результативности и эффективности реализации территориальных (региональных и муниципальных) целевых программ (ТЦП) развития жилищного строительства, обеспечивающая жёсткую привязку объёмов финансирования ТЦП к результатам названной оценки;
разработана система финансового и налогового регулирования платёжеспособного спроса населения на жильё (один из механизмов стимулирования развития жилищного строительства), включающая в себя, в частности: освобождение кредитных, финансовых и инвестиционных организаций от уплаты налога на прибыль с прибыли, полученной от предоставления льготных жилищных кредитов населению; введение ставки 0% по НДС для строительных и иных компаний для операций по реализации жилья физическим лицам в целях снижения продажных цен;
определены этапы и тенденции становления и развития ипотечного кредитования, выявлены проблемы и факторы, сдерживающие развитие жилищной ипотеки в России, а также разработан комплекс рекомендаций по их устранению и совершенствованию системы ипотечного кредитования;
предложен комплекс мер и рекомендаций по развитию института аренды муниципального (социального и коммерческого) жилья, направленный на решение выявленных финансовых проблем, связанных с ограниченным спросом и предложением такого жилья, с неотрегулированным порядком предоставления и использования жилья на основе договоров социального и коммерческого найма (аренды).
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость результатов диссертационного исследования заключается в уточнении особенностей и содержания финансов жилищного строительства и разработке
структуры его финансового механизма; в определении круга финансовых отношений в жилищном строительстве между государством, строительными организациями, домохозяйствами, институтами финансового рынка и другими участниками строительства и рынка жилья, в развитии финансового инструментария государственно-частного партнерства и методологических подходов к программно-целевому финансированию и финансовому регулированию жилищного строительства.
Практическая значимость диссертационной работы состоит в разработке прикладных моделей, методик, механизмов и рекомендаций по финансовому обеспечению ускоренного развития жилищного строительства в России, включая модель формирования и использования Фонда развития жилищного строительства субъекта РФ на условиях государственно-частного партнёрства, формализованную методику рейтинговой бальной оценки результативности и эффективности реализации территориальных (региональных и муниципальных) целевых программ развития жилищного строительства, рекомендации в области финансового и налогового регулирования платёжеспособного спроса населения на жильё и совершенствования порядка сдачи в аренду социального и коммерческого муниципального жилья.
Апробация результатов исследования. Основные результаты исследования были обсуждены и опубликованы автором на научно-практических конференциях по итогам НИР в Южно-Уральском государственном университете (Челябинск, 2009-2010 гг.), на международной научно-практической конференции "Посткризисное развитие современного общества: взгляд в будущее" (Саратов, 2011 г.), на региональной научной конференции "Социокультурное образование в условиях модернизации современного общества" (Оренбург, 2011 г.).
Основные положения и результаты исследования опубликованы в 14 научных трудах общим объёмом 25 п.л., в т.ч. авторский объём - 22 п.л.), из них 5 статей в рецензируемых изданиях, рекомендованных ВАК (3 п.л.).
Предложенные автором практические рекомендации по финансовому обеспечению развития жилищного строительства нашли применение в деятельности Правительства Оренбургской области, что подтверждено справкой о внедрении.
Полученные в диссертации научные разработки также используются в учебном процессе Оренбургского государственного университета при преподавании дисциплин "Корпоративные финансы", "Финансовая среда предпринимательства и риски", "Финансовый менеджмент", "Финансы организаций (предприятий)", что также подтверждено справкой о внедрении в учебный процесс.
Объём и структура работы. Работа имеет следующую структуру, определённую логикой исследования и совокупностью решаемых в нём задач:
Введение
Экономическое содержание системы финансового обеспечения жилищного строительства
Специфическим признаком продукта жилищного строительства является его двойственность. Являясь по своему экономическому содержанию продуктом первоочередной потребности человека, по своей форме он преимущественно служит результатом инвестирования. Так как лишь небольшая доля населения способна получить его путем осуществления простой товарной сделки по принципу «обмена денег на товар».
Это обстоятельство делает строительный процесс особо чувствительным к функционированию институтов финансового обеспечения. В ходе своей эволюции последние воплотились в три основных формы. Во-первых, строительство жилья может финансироваться за счет собственных ресурсов строительных организаций. Во-вторых, включение в процесс финансирования строительных организаций институтов коммерческого кредитования. И, в-третьих, использование в качестве источника инвестиционных ресурсов накоплений потенциальных покупателей жилья, в том числе путем ипотечного кредитования последних. При этом обязательным условием последнего является наличие финансовых инструментов, выступающих средствами накопления, сбережения и организации каналов движения денежных средств.
Одновременно с началом рыночных реформ резко ухудшилось финансовое положение строительных организаций, основными факторами чего выступили:
- падение спроса на строительную продукцию, обусловленное распадом системы централизованного финансирования капитальных вложений;
- деградация системы банковского кредитования, связанная с дефицитом долгосрочных кредитных ресурсов и высоким уровнем инфляции в стране;
- приватизация, сопровождаемая фактической утратой большинством российских предприятий оборотных средств.
Последующее развитие строительной отрасли в некоторой степени компенсировало отрицательные последствия начального этапа ее перехода на рыночные принципы хозяйствования. Тем не менее до настоящего времени проявляется ее своеобразие, препятствующее внедрению в отечественную практику передовых достижений мировой науки. Так, с нашей точки зрения, схему современных источников финансирования жилищного строительства в России можно представить в следующем виде, представленном на рис.1.
Прежде всего, обращает на себя внимание иерархия приоритетов в поиске источников финансовых ресурсов жилищного строительства, несвойственная большинству современных развитых стран, в основе регулирования хозяйства которых лежит концепция «финансовой экономики». Так, первоочередное внимание в России отводится собственным средствам строительных компаний. Фактически, в состав внутренних финансовых ресурсов, используемых для финансирования жилищного строительства, включаются:
- прибыль по строительно-монтажным работам, выполняемым хозяйственным способом;
- поступления от ликвидации основных фондов в строительстве, осуществляемом хозяйственным способом;
- доходы, полученные от попутной добычи строительных материалов на месте строительства объектов;
- мобилизация внутренних ресурсов для строительства объектов, осуществляемого хозяйственным способом, и др.6
Причем, основными собственными источниками финансирования рассматриваются амортизация и прибыль.
Причиной подобного положения дел следует рассматривать постприватизационную ситуацию в российском строительстве. Организация обращения к этим источникам является наиболее простой и не требует высококвалифицированных кадров. При определенных условиях это направление развития может демонстрировать свою жизнеспособность, например, при высоком уровне неудовлетворенного спроса на качественное жилье с коротким циклом строительства (элитное, индивидуальные дома и коттеджи), гиперинфляции, слабом развитии финансовых институтов и т.п. Именно перечисленные признаки характерны для российской экономики 1990-х годов.
Нередко российские организации были вынуждены форсировать первоочередное использование собственных источников финансирования на цели строительства объектов повышенной ликвидности, какими является жилье, в силу некоторых особенностей государственного регулирования экономики. Так, в связи с ежегодной переоценкой основных фондов происходило быстрое накопление амортизационных фондов, но одновременно, из-за высокой инфляции и неотлаженности финансового рынка их абсолютная величина не обеспечивала даже простого воспроизводства основных средств и нематериальных активов. Поэтому замещение денежных накоплений их инвестициями в ликвидное имущество являлось вполне рациональным. Тем самым использовалось такое преимущество амортизации как то, что при любом финансовом положении этот источник остается в распоряжении предприятия.
Величина амортизационных отчислений зависит от следующих факторов:
- стоимости основных производственных фондов предприятия;
- правил оценки основных средств;
- способа начисления амортизационных отчислений, определяемого учетной политикой организации;
- темпов НТП.
Амортизационные отчисления на предприятии должны использоваться исходя из их экономической сущности: на простое и расширенное воспроизводство, т. е. на финансирование реальных инвестиций. А если говорить более конкретно, то они должны использоваться на следующие цели:
- на приобретение нового оборудования вместо выбывшего;
- на проведение НИОКР;
- на реконструкцию, техническое перевооружение;
- на новое строительство.7
Не менее важным источником финансовых ресурсов способна выступать прибыль. Однако этапу ее использования в качестве инвестиционного ресурса должна предшествовать процедура капитализации - превращение в капитал, используемый на увеличение масштабов производства.
Повышение капитализации строительной организации, осуществляемое за счет прибыли и амортизационных отчислений, сокращает инвестиционные риски и потери от инфляции. Так, из практики реализации проектов жилищного строительства, известно, что его для организатора (застройщика, девелопера), предпочтительнее затраты на разработку и согласование про-ектно-сметной документации, покупку (аренду) земельного участка, финансировать из собственных средств.
По мере накопления практического опыта нарастает понимание, что в силу значительной стоимости возводимого объекта, как одной из особенностей строительной отрасли, возможности строительных организаций в использовании собственного капитала на цели расширения производства ограничены. Рост этого ресурса происходит, в основном, за счет чистой прибыли. Одновременно, такие факторы как: небольшой период существования большинства российских строительных фирм, образование большей части которых приходится на середину 90-х годов прошлого столетия; традиционно замедленные темпы строительного процесса, в сочетании с быстрым устареванием строительных технологий; не обеспечивают достаточную норму прибыли. Напротив, удорожание строительных материалов, смещение спроса в сторону повышения требований к качеству жилья и другие, стимулируют постоянный рост стоимости возводимых жилых объектов и увеличивают отрыв потребности в финансовых инвестициях от прироста внутренних ресурсов строительных организаций.
Оценка результативности и эффективности реализации федеральных и региональных целевых программ развития жилищного строительства
Одним из широко предлагаемых в современных российских условиях подходов к созданию благоприятных условий для развития жилищной сферы выступает использования разных форм частно-государственного (муниципального) партнерства (ЧГМП). При этом часто приводятся ссылки на практику применения частно-государственных партнерств в ряде западноевропейских стран, в которых они используются там, где государство и бизнес имеют взаимодополняющие интересы, но при этом не в состоянии действовать полностью самостоятельно и независимо друг от друга [51].
Содержанием термина «частно-государственное партнерство» охватываются меры стимулирование государством участия частного бизнеса в разных видах экономической деятельности. ЧГМП позволяют объединять ресурсы, разделять прибыли и риски, способствуют формированию конкурентной среды и одновременно более эффективному использованию бюджетных средств [51].Представляется, что целесообразность применения инструментов ЧГМП в современной России обусловлена объективными факторами, вытекающих из наличия в составе ЖС таких элементов, как:
- преимущественно частнохозяйственная форма организации строительного производства;
- публичный характер услуг, создаваемых в процессе разностороннего государственного участия в формировании жилищно-коммунальной инфраструктуры как элемента искусственной среды жизнедеятельности человека, а также условия увеличения человеческого капитала страны и ее ВВП;
- сложная структура собственности объектов жилого фонда и обеспечивающей их эксплуатацию коммунальной инфраструктуры, выступающей необходимым условием качества среды жизнедеятельности общества.
Различие интересов участников ЧГМП порождает проблемы согласования их поведения в форме установления связей между разными элементами осуществляемой ими деятельности. Поэтому эффективным инструментом решения подобных проблем в ЖС целесообразно считать долговременные целевые программы.
Особенностью программного планирования является способ влияния на управляемую подсистему. Во главу угла ставится не система сама по себе, ее составные элементы и сложившаяся организационная структура, а возможность управления элементами программы, которыми являются программными действиями [13]. Основное в программно-целевом подходе - это органическое единство четко структурированной содержательной части программы с формированием и использованием организационного и финансового механизмов ее реализации, контролем реализации (последнее является одновременно и элементом активно функционирующей обратной связи) [14].
Преимущества использования долгосрочных целевых программ (далее - ДЦП) для организации бюджетных вложений в ЖС обусловлены объективными свойствами осуществляемого в нем инвестиционного процесса. Долгосрочный характер процесса получения результата строительного цикла, как правило, выходит за границы установленного нормами финансового права периода исполнения бюджета, поэтому не согласуется с возможностями инструментов бюджетного планирования, чем снижается транспарентность бюджетных правоотношений.
В то же время, использование при разработке целевых программ метода установления связей между финансовыми и натурально-вещественными показателями позволяет устранить ряд недостатков бюджетного планирования. Так, использование измерителей натуральных параметров управляемого объекта, подверженных меньшему разнообразию влияний, по сравнению со стоимостными, удлиняет сроки и повышает точность прогнозирования будущего. Поэтому прогнозирование в рамках целевых программ по своим свойствам приближается к бюджетному планированию и обеспечивает транспарентность отношений между участниками финансовых отношений.
Анализ отечественного и зарубежного опыта позволяет утверждать, что результативность и эффективность ДЦП во многом обусловлена использованием при их реализации ЧГМП.
Именно на уровне общего управления проектами ЧГМП обеспечивается выбор приоритетных направлений и очередность реализации ДЦП, чем достигается получение мультипликативных эффектов.
Использованием общего термина обусловлены повышенные требования к качеству разработки ДЦП, сложность управления процессом их реализации и особенно согласования норм поведения субъектов ЖС, нередко выступающих участниками нескольких ДЦП.
Обозначенная проблема накладывает ограничения на возможности анализа исторического опыта применения ДЦП, увеличивая внутренние риски функционирования финансового механизма развития ЖС. Также не способствует уменьшению уровня этой категории рисков использование в качестве объекта анализа современных российских федеральных целевых программ (ФЦП), так как влияние фактора прошлого опыта для них представляется максимальным. С этой точки зрения представляется целесообразным применение методов ДЦП в практику регионального и местного уровней общественной власти, в результате чего возможно уменьшение рисков потери экономических ресурсов от принятия ошибочных управленческих решений.
Мы предлагаем следующие подходы к разработке, реализации и финансированию ДЦП в сфере ЖС на уровне субъектов РФ и муниципальных - образований. Такие долгосрочные целевые программы развития ЖС (далее -территориальные целевые программы) представляют собой увязанный по задачам, ресурсам и срокам комплекс социально-экономических, организационно-хозяйственных, научно-исследовательских и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем экономического, социального, экологического и культурного развития региона, МО, полностью или частично финансируемых из соответствующего бюджета, разработанных на срок более одного года и требующих согласованного взаимодействия органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности. Инициаторами разработки проекта территориальной (региональной, муниципальной) целевой программы (ТЦП) могут выступать: губернатор; исполнительные органы государственной власти; органы местного самоуправления. Предложение инициатора по разработке проекта ТЦП должно содержать:
- обоснование соответствия программной цели, установленным приоритетам социально-экономического развития субъекта РФ и его МО и обоснование необходимости решения проблемы программным методом;
- анализ причин возникновения проблемы и возможные пути их устранения;
- возможные способы решения поставленной проблемы и предлагаемый перечень мероприятий, необходимых для решения проблемы;
- обоснование необходимости государственной (муниципальной) финансовой поддержки при решении данной проблемы;
- данные о потребности в финансовых ресурсах и возможные источники их обеспечения (региональный бюджет, местные бюджеты, внебюджетные средства и другие);
- предварительную оценку социально-экономической эффективности и последствий от реализации программы с указанием количественных и качественных показателей, которые должны быть достигнуты в результате реализации программы.
При подготовке предложений по разработке проекта ТЦП в обязательном порядке учитываются:
-значимость проблемы для региона и МО и ее соответствие установленным приоритетам социально-экономического развития соответствующих территорий;
- необходимость государственной (муниципальной) поддержки в решении проблемы;
-возможность решения проблемы программно-целевым методом, результативность и эффективность, и сроки решения проблемы;
- необходимость координации действий организаций, предполагаемых к участию в программных мероприятиях, со стороны органов государственной (муниципальной) власти региона (МО);
- возможность выделения финансовых ресурсов за счет средств регионального (местного) бюджета с учетом предельного объема ассигнований на финансирование ТЦП в соответствующем году и плановом периоде, необходимость финансирования мероприятий, предусмотренных ранее утвержденными государственными муниципальными программами социально-экономического развития.
Развитие финансового механизма реализации долгосрочных целевых программ
Принципиально важным аспектом обеспечения эффективности реализации ДЦП является прозрачность функционирования их механизмов. Анализ опыта разработки и применения российских ДЦП, нацеленных на стимулирование жилищного строительства, позволяет утверждать о возможности выделения в их структуре четырех относительно самостоятельных частей, обеспечивающих их функционирование:
- организационного;
- финансового, как совокупность финансовых инструментов;
- нормативно-правового;
- информационного.
Функциональным назначением этапа выделения перечисленных элементов является необходимость их согласованного применения в процессе реализации программы. Все упомянутые элементы обладают общим свойством - способностью оказывать регулирующее воздействие на поведение субъектов экономической деятельности, чем, собственно, и обусловлено их включение в механизм реализации ДЦП, рассматриваемого в качестве инструмента управления. Но одновременно каждый из структурных элементов ограничивает сферы действия других частей - тем самым программе придаются свойство системной целостности и возможности целенаправленного применения всей совокупности инструментов.
В наиболее выраженной форме регулятивными свойствами обладают организационный и нормативно-правовой элементы ДЦП. Приоритетом первого вида деятельности служит оперативная коррекция конкретных действий участников программы. Напротив, нормативно-правовое регулирование ориентировано на долговременные эффекты, чем ему придается перспективный характер, позволяющий предвидеть реакцию участников программы на предпринимаемые меры. Взаимное ограничение двух методов регулирования придает им свойство гибкости и снижает неопределенность среды соответствующей деятельности.
Аналогичным образом, близкими возможностями воздействия на поведение экономических субъектов обладают информационные и финансовые инструменты регулирования. Так, финансовым рычагам свойственны мультипликативные эффекты, действенность которых в рыночной экономике не уступает, а зачастую превосходит результаты применения всех других инструментов регулирования. Но по критерию экономической- эффективности финансовые инструменты не всегда демонстрируют преимущества. Например, в сфере информационной открытости инвестиционных вложений, разновидностью которых является жилищное строительство.
Таким образом, взаимодополнение разных по своей природе и содержанию механизмов является условием работоспособности ДЦП. Представленная модель также необходима для выявления противоречия в функционировании финансового механизме реализации ДЦП, связанного с двойственной природой финансовых инструментов. Так, обеспечение работоспособности структурных элементов ДЦП предполагает осуществление определенных затрат, возмещаемых за счет соответствующих финансовых источников и с применением финансовых инструментов. Причем последние должны быть четко отграничены от финансовых инструментов, предназначенных для управления поведением участников ДЦП.
Анализ опыта разработки ДЦП свидетельствует о том, что именно в большинстве случаев задаче структурированию их механизмов не отводится должного внимание, а в используемом наборе инструментов приоритетная роль отводится организационным и нормативно-правовым методам регулирования. При этом финансовые инструменты регулирования зачастую имеют форму вспомогательных или производных от мер организационного характера.
Роль процедур отграничения финансовых инструментов реализации ДЦП особенно возрастает в условиях происходящего в настоящее время перехода к применению технологии «бюджетирования ориентированного на результат» (БОР), одним из результатов которого служит повышение уровня рисков при необоснованном упрощении финансового механизма. Это обусловлено тем, что традиционный, сметный порядок финансового обеспечения деятельности органов государственного управления и других учреждений не предполагает непосредственной зависимости их расходов от объемов выполняемых функций. Напротив, участие государственных организаций в реализации ДЦП, приобретающее форму соответствующих услуг и подлежащее финансированию за счет соответствующих источников средств, не исключает возможностей перераспределения части финансовых ресурсов, предназначенных для использования в качестве инструментов регулирования. Причем такое перераспределение не может быть квалифицировано как нецелевое, поскольку такие дополнительные услуги являются необходимым условием результативности ДЦП.
Таким образом, применение финансовых инструментов должно быть подкреплено соответствующими организационными мерами, например, в форме описания дополнительных государственных услуг, предоставление которых является условием результативности ДЦП. Проблемой здесь выступает заблаговременное определение сроков предоставления услуг. Если продолжение их оказания после завершения реализации ДЦП исключает финансирование за счет программных расходов. Напротив, единовременные услуги и работы, предполагающие индивидуальное проектирование каждого мероприятия, должны рассматриваться частью ДЦП и предполагать источник возмещения соответствующих затрат.
В настоящее время наиболее действенным инструментом стимулирования жилищного строительства служит осуществление градостроительной деятельности и организация территориального планирования. На это указывает отмечаемое большинством российских регионов исчерпание резервов территорий, пригодных для «точечной» жилищной застройки, а также устаревание градостроительных планов, не отвечающих современным требованиям.
Действующее российское законодательство расширило круг органов власти, обязанных осуществлять такую деятельность. Это обусловило возникновение проблем, связанных с отсутствием практического опыта организации такой деятельности и необходимостью поиска ресурсов для ее финансового обеспечения.
Сложной структурой решаемой проблемы вызвана потребность в обеспечении взаимосвязей компонентов ДЦП, прежде всего определения приоритетов и инструментов решения задач. Анализ используемых российскими регионами подходов позволяет констатировать распространенность вариантов решения проблемы, основные параметры моделей которых представлены в таблице 4.
Функциональная Координация деятельности органов власти субъектов РФ и МСУ в сфере градоустройства и территориального планирования Консолидированные бюджеты субъектов РФ
Целевая Реализация ДЦП как инструмента координации градостроительной деятельности органов МСУ и региональных властей Консолидированный бюджет и внебюджетные источники
В рамках исследуемой темы основное внимание привлекают признаки ДЦП, важные для их разработки и применения. Так, приведенный в таблице 16 формальный признак недостаточен для разграничения сфер применения функциональной и целевой моделей организации градостроительной деятельности, поскольку роль этого признака играет качественный параметр - приоритет применения организационных или финансовых инструментов регулирования.
В функциональной модели приоритет организационных мероприятий выражается в согласовании действий региональных властей и органов МСУ, в силу конституционного устройства Российской Федерации имеющий форму соглашений и договоренностей между ними. Финансовыми инструментами реализации долгосрочных целевых программ выступают разные формы распределения бюджетных средств: предоставление субсидий из региональных бюджетов органам МСУ на цели градостроительства и территориального планирования, в том числе на условиях софинансирования соответствующих расходов или в конкурсном порядке; централизованная оплата из регионального бюджета отдельных видов работ, связанных с этой деятельностью. При этом величина доступных для распределения бюджетных ресурсов, определяемая ежегодно утверждаемыми бюджетами, выступает ограничителем темпов и масштабов осуществления градостроительной деятельности.
Государственное регулирование и развитие ипотечного комплекса
Основной целью деятельности в направлении повышения доступности жилья путем развития ипотечного жилищного кредитования населения и бюджетной поддержки молодых семей является предоставление государственной поддержки в решении жилищной проблемы молодым семьям, нуждающимся в улучшении жилищных условий. Для повышения доступности жилья проводится работа по совершенствованию существующей нормативной правовой базы, разработке и принятию новых нормативных правовых актов, направленных на формирование механизма ипотечного жилищного кредитования и субсидий для молодых семей. К примеру, в рамках областной целевой программы «Развитие и поддержка ипотечного жилищного кредитования в Оренбургской области на 2006-2010 годы» предусматривается выделение субсидий на оказание государственной поддержки органам местного самоуправления на реализацию муниципальных программ рефинансирования ипотечных кредитов. Осуществлялась поддержка молодых семьей в виде субсидий из бюджетов всех уровней на приобретение жилья, в том числе на уплату первоначального взноса при получении ипотечного кредита или займа для приобретения жилья, либо строительства жилого дома в рамках откорректированной областной программы «Обеспечение жильем молодых семей Оренбургской области на 2004-2010 годы» в порядке, определяемом администрацией области. Предусматривалось включение в систему рефинансирования ипотечных кредитов уже существующих муниципальных фондов развития жилищного строительства на основе соответствующих договоров между Региональным оператором и муниципальными образованиями. В договорах были определены все формы участия органов местного самоуправления в пополнении оборотных средств Регионального оператора, по предоставленню последнему сформированных земельных участков под строительство ипотечного жилья и т.д. Продолжена работа по расширению количества кредитных и страховых организаций, готовых сотрудничать с Региональным Оператором по развитию системы рефинансирования ипотечных кредитов на территории области. Этот опыт целесообразно распространить и на другие субъекты РФ.
Разработанная на региональном уровне областная целевая программа формирования фонда социального жилья в Оренбургской области на 2006-2010 годы, состоит из двух блоков. Первый блок представляет собой комплекс мер, направленных на формирование фонда социального жилья путем проектирования и строительства новых жилых домов. Второй блок представляет собой комплекс мер по обеспечению жильем отдельных категорий граждан путем приобретения для них жилых помещений либо предоставления гражданам дополнительных видов государственной поддержки. Программные мероприятия направлены на реализацию поставленных задач и подразделяются на мероприятия по совершенствованию законодательной и нормативно-правовой базы, организационные мероприятия, а также мероприятия по финансированию капитальных и других расходов за счет средств областного бюджета. Формирование фонда социального жилья возможно осуществить двумя путями: приобретение квартир на рынке вторичного жилья и непосредственно строительство. Второй путь решения проблемы предпочтительнее, потому что позволяет помимо непосредственной задачи — создания фонда жилья — решить проблемы социальной (создание дополнительных рабочих мест в строительном комплексе области) и экономической направленности (привлечение дополнительных инвестиций в сферу строительства), а также увеличения налогооблагаемой базы всех уровней бюджета.
Социальное жилье имеет ряд архитектурно-планировочных и социально-экономических особенностей, продиктованных нормативами законодательного характера и соображениями экономии бюджетных средств, направляемых на строительство данной категории жилья. Размещение объектов социального строительства необходимо осуществлять на земельных участках, имеющих низкую стоимость с незначительными затратами на инженерное обеспечение, по опыту западных стран, на специально отведенных территориях.
Решение указанных проблем требует разработки типовых проектов строительства домов для малоимущих категорий граждан и граждан, состоящих в очередях муниципальных образований. Администрация области предлагает среди проектных и научных учреждений области провести конкурс для трех типов жилищного строительства: в крупных городах, в средних и малых городах, в сельских поселениях и районных центрах.
Средняя обеспеченность общей площадью жилых помещений на одного жителя области составляет 19,2 квадратного метра. Продолжает оставаться острой проблема обеспечения жильем граждан, состоящих на квартирном учете, особенно граждан, имеющих льготы. В целом по области более 17 тысяч семей ожидают жилье более 10 лет.
В соответствии со ст. 40 Конституции Российской Федерации и ст. 49 Жилищного кодекса Российской Федерации бесплатное или за доступную плату жилье по установленным социальным нормам из государственного, муниципального и других жилищных фондов предоставляется малоимущим и иным указанным в законе категориям граждан. Порядок признания граждан малоимущими в целях обеспечения их социальным жильем и порядок ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в социальном жилье устанавливаются законом субъекта РФ. Вопросы ведения учета граждан в качестве нуждающихся в социальном жилье, признания граждан малоимущими в целях обеспечения их социальным жильем и предоставления помещений муниципального жилищного фонда малоимущим гражданам по договорам социального найма регламентируются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Для формирования фонда социального жилья необходимо:
1) провести ревизию имеющегося муниципального жилищного фонда;
2) привести в соответствие с законодательством списки граждан, состоящих на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях
3) выделять средства при формировании муниципального бюджета на обеспечение реализации прав граждан на социальное жилье;
4) разработать перспективные планы комплексного строительства социального жилья с учетом специфики отдельных категорий граждан (социальное обслуживание престарелых и инвалидов, оплата жилья малоимущими и т.д.), а также расположения строительных площадок для комплексной застройки;
5) рассмотреть возможность привлечения внебюджетных источников, в частности от реализации программ строительства коммерческого жилья муниципалитетами [19].
В настоящее время, несмотря на определенные трудности, вызванные кризисом, ипотечное кредитование в России продолжает развиваться, т.к является не только важной формой улучшения жилищных условий, но и оказывает существенное влияние на экономическую ситуацию в стране в целом. Анализируя процесс формирования и развития ипотечного кредитования в России, можно разделить его на четыре этапа.
Первый этап. Это период, охватывающий момент введения ипотеки Законом Российской Федерации от 29.05.1992 г. № 2872- 1 «О залоге», законодательно определившего требования к залогу, до принятия Федерального закона от 16.07.1998 г. №102-ФЗ «Об ипотеке». Данный этап характеризуется принятием нормативной базы для развития ипотечного кредитования и созданием в августе 1996 г. Агентства по ипотечному жилищному кредитованию (АИЖК), которое должно было бы стать основным субъектом вторичного рынка ипотечных кредитов. Цель деятельности Агентства - рефинансирование выданных банками ипотечных кредитов путем выкупа закладных.
В России изначально за основу была принята американская модель ипотечного кредитования, которую в дальнейшем будут называть рыночной. Практика показала, что данная модель работает исключительно в условиях стабильной экономики, надежной кредитно- финансовой системы, высокоразвитого фондового рынка, экономически активного и образованного населения, а также сильной поддержки государства. Таким образом, на первом этапе не были учтены особенности постцентрализованной экономики России, не было заложено государственное регулирование развития инфраструктуры и субъектов ипотечного кредитования, поскольку предполагалось, что рыночная экономика сама создает необходимые структуры.
Второй этап развития ипотечного кредитования охватывает 1998-2003 гг.. когда ряд банков начал кредитовать приобретение населением жилья в залог. На данном этапе была полностью сформирована законодательная база ипотечного кредитования. Но в рефинансировании ипотечных кредитов роль Агентства по ипотечному жилищному кредитованию была минимальна: осуществлялись лишь разовые покупки закладных. Причиной явились высокие процентные ставки по ипотечным кредитам, составляющие более 20% годовых. Ипотечное кредитование осталось новинкой на банковском рынке и не являлось реальным способом улучшения жилищных условий населения. С использованием ипотечных кредитов населением приобреталось не более 1% от общего объема жилья.
