Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ РОЛИ БЮДЖЕТА
В РЕГУЛИРОВАНИИ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ ПРОЦЕССОВ 14
1.1. Общественные финансы в макроэкономическом регулировании в трактовке современных экономических теорий 14
1.2. Бюджет в системе общественных финансов России 38
1.3. Оценка международного опыта бюджетных реформ 64
ГЛАВА II. ОРГАНИЗАЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ БЮДЖЕТНЫМИ РЕСУРСАМИ 81
2.1. Бюджетные ресурсы как объект управления 81
2.2. Анализ состояния и современные требования к прогнозированию и планированию доходов бюджета на
2.3. Оптимизация институциональной системы управления бюджетными ресурсами 117
ГЛАВА 3. МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ РОССИИ НА 2005-2010 ГОДЫ 137
3.1. Закономерности и противоречия развития бюджетной системы России 137
3.2. Теоретические и правовые основы формирования бюджетной политики 160
ГЛАВА 4. СТРАТЕГИЯ РЕФОРМИРОВАНИЯ ОБЩЕСТВЕННЫХ
ФИНАНСОВ СТАВРОПОЛЬСКОГО КРАЯ 206
4.1. Специфика и тенденции социально-экономического развития субъектов РФ ЮФО 206
4.2. Совершенствование методов регулирования бюджетной обеспеченности на внутри региональном уровне 225
4.3. Комплексная реализация административной, бюджетной и социальной реформ - необходимое условие краевого развития 245
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 268
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК 282
ПРИЛОЖЕНИЯ 302
- Общественные финансы в макроэкономическом регулировании в трактовке современных экономических теорий
- Бюджетные ресурсы как объект управления
- Закономерности и противоречия развития бюджетной системы России
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современный этап развития России характеризуется повышенным вниманием отечественных и зарубежных ученых и практиков к проблемам совершенствования управления и эффективности использования бюджетных ресурсов в условиях реформирования бюджетной системы. Вместе с тем, очевидная сложность поставленных задач предполагает необходимость дополнительного осмысления современных процессов администрирования общественных финансов, тенденций и противоречий их развития.
В целях адаптации теоретических принципов управления и международного опыта бюджетных реформ к условиям российской действительности последовательно осуществляется реализация концептуальных положений по различным направлениям реформирования общественных финансов. Одновременно с административной реформой меняется налоговое и бюджетное законодательство, бюджетный процесс и межбюджетные отношения, осуществляется реструктуризация бюджетного сектора. Этот список можно продолжить, однако даже простое перечисление направлений реформирования свидетельствует о сложности выбора и разработки рациональных версий реализации каждого из них.
Проблемы бюджетных отношений - одни из наиболее актуальных и сложных направлений исследований в экономической науке, теории финансов. С переходом страны на новый этап экономического развития возникает необходимость переосмысления их методологии, глубокого анализа практики, новой правовой регламентации. Исследование методологии общественных финансов предполагает обращение к трудам таких известных российских учёных XX века, как Александров A.M., Аллахвердян Д.А., Базарова Г.В., Бачурин А.В., Бирман A.M., Болдырев Б. Г., Бутаков Д.Д., Васильева М.В., Вознесенский Э.А., Волков A.M., Галанов В.А., Данилевский Ю.А.,
Дробозина Л.А., Дьяченко В.П., Зверев А.Г., Коломия Е.В., Ляндо A.M., Плотников К.Н., Рабинович Г.Л., Точильников Г.Н. и др.
Новая роль бюджета в государственном регулировании социально-экономических процессов в условиях рыночных отношений; реализация федеративных отношений, упорядочение бюджетного устройства; использование прогрессивных технологий в бюджетном процессе находят отражение в публикациях видных российских экономистов - Вавилова Ю.А., Врублевской О.В., Глазьева С.Ю., Горегляда В.П., Грязновой А.Г, Дмитриевой О.Г., Иванова В.В., Ивановой Н.Г., Игудина А.Г., Илларионова А.Н., Карданова А.Т., Котляревского СИ., Кузнецова СМ., Лаврова A.M., Лексина В.Н., Минского X., Павловой Л.П., Панскова ВТ., Подпориной И.В., Поздняковой Т.А., Поляка Г.Б., Поповой М.И., Родионовой В.М., Романовой В.Ф., Романовского М.В., Сабанти Б.М., Сабитовой Н.М., Сенчагова В.К., Сомоева Р.Г., Сычева Н.Г., Ткачук М. И., Фисенко М. К., Христенко В.Б., Швецова А.Н. и целого ряда других.
Развитию теории бюджета уделяется внимание в работах видных зарубежных экономистов, таких как: Боадвей Р., Гильдер Д., Кин М., Лаффер А., Лукас Р., Мут Д., Нордхаус У., Пигу А., Самуэльсон П., Сарджент Т., Фридмен М. и др.
Глубокая и всесторонняя модернизация экономики и социальной сферы невозможна без совершенствования механизмов рационального и эффективного администрирования бюджетных ресурсов. Произошедшие в последние годы в структуре экономики изменения, усиливающиеся тенденции глобализации, кардинальные преобразования в организации бюджетного процесса, как предполагаемые, так и уже получившие отражения в Бюджетном кодексе РФ, требуют разработки прогрессивных подходов к исследованию методологии и практики реформирования общественных финансов, внесения уточнений в трактовку понятийного аппарата.
Особую актуальность проблемы бюджетных отношений приобретают на субфедеральном уровне. В современных условиях, когда наблюдается
значительная децентрализация государственной власти и расходных обязательств, автономизация субъектов РФ ведет к ослаблению межрегиональных связей и росту диспропорций в региональном развитии. Вместе с тем, переход на стратегический режим управления, адаптированный к рамкам формирующихся рыночных отношений, предполагает применение прямых и косвенных методов государственного финансового регулирования, которое должно быть дифференцированным, чтобы обеспечить устойчивость развития всех субъектов РФ через создание оптимальной системы взаимодействия центральных, региональных и местных органов власти.
Уровень изученности проблем бюджета, в частности, роли бюджета в макроэкономическом регулировании, форм проявления теоретических новаций в бюджетной практике, перспективы реформирования бюджетного процесса также диктуют необходимость разработки новых концептуальных подходов к управлению бюджетными ресурсами, поиска современных, адекватных рыночным отношениям инструментов бюджетного воздействия, методов обеспечения финансовой самостоятельности каждого субъекта РФ, новых форм бюджетного администрирования. В связи с этим важную роль приобретает разработка финансово-экономических и организационно-управленческих механизмов регулирования и стимулирования процессов развития экономики и социальной сферы субъектов РФ. В диссертационной работе исследуются современные проблемы управления в сфере общественных финансов, рассматриваются институциональные особенности бюджетного администрирования, предлагаются новые принципы и инструменты государственного финансового регулирования, новые подходы к реформированию общественных финансов на субфедеральном уровне.
Актуальность темы определила цель, задачи, предмет и объект исследования.
Целью диссертационного исследования являются: развитие теории финансов в части бюджетных отношений, разработка методологии исследования этих отношений в период реформ экономического и социального ха-
рактера; обоснование рекомендаций по совершенствованию форм и методов управления бюджетными ресурсами для обеспечения финансовой устойчивости субъектов РФ.
Задачи диссертационного исследования:
Обобщить трактовки современных экономических теорий о роли общественных финансов в макроэкономическом регулировании.
Исследовать основные факторы, обусловливающие определяющую роль бюджета в системе государственных финансов России.
Оценить практику бюджетных реформ в экономически развитых странах, конкретизировать позитивный опыт зарубежных реформ, имеющий значение для России.
Выявить особенности современного состояния формирования и исполнения доходов и расходов бюджета на субфедеральном уровне, аргументировать новые требования к организации бюджетного процесса.
Исследовать и предложить новые институциональные аспекты управления бюджетными ресурсами.
Выявить и обосновать закономерности и противоречия развития бюджетной системы России в последнее десятилетие XX века и начале XXI века.
Рассмотреть теоретические и правовые основы формирования бюджетной политики в Российской Федерации на среднесрочную перспективу.
Охарактеризовать модели бюджетного администрирования.
Выявить и проанализировать тенденции и противоречия социально - экономического развития субъектов РФ ЮФО, в частности - Ставропольского края.
Предложить и разработать прогрессивные методы регулирования бюджетной обеспеченности на внутрирегиональном уровне.
11. Обосновать необходимость комплексной реализации мероприятий, ре
шаемых в рамках административной, бюджетной и социальной реформ, в це
лях краевого развития, стабилизации и роста общественных финансов регио
на.
Предметом исследования диссертационной работы является совокупность финансовых отношений, обусловливающих процессы формирования, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджета, а также бюджетного контроля.
Объект исследования - содержание и формы, задачи и методы управления бюджетными ресурсами в условиях регионализации экономики, возможности реформирования бюджетного процесса, роста его эффективности.
Методологическую основу исследования составили: диалектический метод познания; методы экономического анализа; системный подход; приемы дедукции и индукции, метод научного синтеза.
Информационная база исследования: законодательные и нормативные документы, регламентирующие бюджетный процесс на федеральном, региональном и местном уровне; монографические издания, материалы периодических профильных изданий; статистические данные; аналитические материалы научно - исследовательских организаций; источники сети Интернет; материалы Министерства финансов РФ, Минэкономразвития РФ, аналитические и фактические данные по бюджетам субъектов РФ ЮФО, в том числе Ставропольского края.
Научная новизна работы заключается в развитии теории финансов в части бюджетных отношений, методологии их исследования в условиях развития рыночных отношений и проходящих бюджетных преобразований; разработке рекомендаций по реформированию общественных финансов, совершенствованию управления бюджетными ресурсами, бюджетного администрирования на субфедеральном уровне.
Основные результаты, определяющие научную новизну, получены по следующим направлениям:
1. На основе исследования теоретических трактовок сущности бюджета как составной части финансов систематизирован методологический инструментарий анализа современных тенденций развития бюджетных
отношений и их воздействия на процессы макроэкономического регулирования:
раскрыто и уточнено содержание понятий - общественные финансы, бюджетный менеджмент государства, бюджетный механизм, бюджетная система, бюджетные ресурсы, бюджетное администрирование, администраторы бюджетных расходов; определён характер взаимосвязи и взаимозависимости различных компонентов государственных финансов; уточнены общие факторы, определяющие их развитие;
разработана методология исследования проблем управления бюджетными ресурсами, предполагающая последовательное и взаимосвязанное изучение его содержания, форм и методов; обоснована необходимость постоянной трансформации приоритетов управления, в процессе которой меняется глубина и сочетание форм и методов, в то время как сущность и содержание управления бюджетными ресурсами остаются неизменными;
выявлены закономерности и мировые тенденции общественного раз
вития, которые предопределяют необходимость совершенствования управле
ния в сфере общественных финансов.
2. Бюджетные ресурсы классифицированы как специфический объект управления; предлоэюены измеримые критерии эффективности бюджетного процесса; сформулированы новые институциональные аспекты управления общественными финансами:
предложен новый взгляд на управление бюджетными ресурсами как на многоаспектную, разноуровневую институциональную деятельность, которая синтезирует различные направления и механизмы влияния на объём, структуру и динамику бюджетных показателей, способствует росту финансового обеспечения каждого субъекта РФ; конкретизированы новые институциональные аспекты управления бюджетными ресурсами;
определены внешние факторы и условия, влияющие на повышение эффективности управления средствами бюджета, разработана система базо-
вых критериев, позволяющих оценивать результативность бюджетного администрирования;
сформулированы общие и частные принципы бюджетного финанси
рования исполнителей бюджетных услуг из числа организаций некоммерче
ского сектора экономики, предложена дифференциация этих принципов в за
висимости от организационно-правового статуса бюджетополучателей.
3. Выдвинуты и обоснованы положения об эволюции содержания
бюдэюетной политики с позиций методологии управления «ресурсами и ре
зультатами», учитывающей современное состояние и перспективы разви
тия экономики и социальной сферы России, а также передовой зарубеэюный
опыт:
уточнены закономерности развития бюджетной системы современной России; раскрыт механизм воздействия положений бюджетной политики и последствия реформирования общественных финансов на социально - экономическое развитие субъектов РФ;
рассмотрены и систематизированы теоретические и правовые основы формирования бюджетной политики; выявлены проблемы функционирования бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов; определены пробелы в правовой регламентации происходящих экономических, социальных и бюджетных преобразований;
охарактеризованы модели бюджетного администрирования; уточнена роль администрирования в процессе преобразования традиционного, в большой степени формального, инерционного подхода к управлению бюджетными ресурсами в реальный механизм воздействия на конечные результаты деятельности государства - повышение качества жизни граждан.
4. Предложена концепция реформирования общественных финансов на
субфедеральном уровне; систематизирован комплекс взаимосвязанных ме
роприятий по активизации форм и методов управления бюджетными ре
сурсами, обеспечивающих повышение финансовой устойчивости субъектов
РФ и органов местного самоуправления:
определены характерные особенности развития бюджетного федерализма в Российской Федерации, обусловленные перераспределением доходов субъектов РФ в пользу федерального центра в рамках проводимой административно - бюджетной реформы;
предложен комплекс стимулирующих методов бюджетного регулирования на макро-, мезо-, микроуровнях; уточнены формы и методы предоставления финансовой помощи бюджетам ОМСУ; аргументированы необходимость и возможность формирования фондов муниципального развития в структуре расходов региональных бюджетов;
разработана и структурирована система методических, правовых и
организационных мероприятий, требующая сочетания позиций администра
тивной, бюджетной и социальной реформ, предполагающая активизацию
взаимодействия и взаимодополняемость федеральных и субфедеральных мер
воздействия на реформирование общественных финансов.
В диссертационном исследовании имеются и другие, более частные новые положения, направленные на совершенствование управления бюджетными ресурсами.
Практическая значимость диссертационного исследования. Научные положения работы, направленные на совершенствование форм и методов бюджетного администрирования, могут быть положены в основу концепции реформирования общественных финансов как в субъектах РФ ЮФО, так и других федеральных округах. Рекомендации по росту финансовой обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований могут быть востребованы при разработке соответствующих нормативных правовых актов на федеральном, субфедеральном и местном уровнях.
Материалы диссертационного исследования используются при чтении учебных курсов «Финансы», «Финансы, денежное обращение и кредит», «Бюджетная система РФ » в TOY ВПО «Санкт - Петербургский государственный университет экономики и финансов» и экономических ВУЗах г. Ставрополя.
Апробация результатов исследования. Результаты исследования прошли научную и практическую апробацию, доложены и одобрены на международных и всероссийских научно-практических конференциях и семинарах, в том числе: «Социально-психологические, экономические и юридические проблемы развития современного общества», апрель 2005 года, г.Ставрополь; «Циклы природы и общества», октябрь 2005 года, г. Ставрополь и др.
Основные положения диссертационной работы нашли отражение в 21 научном труде общим авторским объёмом 55,6 печатных листа, в том числе 2-х монографиях, учебнике для ВУЗов «Финансы», учебных пособиях. В 2005 году автор принимал участие в разработке ведомственного научного проекта по заказу Федерального агентства по образованию на тему «Оценка эффективности использования бюджетных средств учреждениями высшего и среднего профессионального образования при оказании ими образовательных услуг по итогам финансового года». Отдельные материалы соискателя использованы Правительством Ставропольского края при разработке стратегии социально - экономического развития края и Концепции формирования консолидированного бюджета края на среднесрочную перспективу. Ряд положений исследования нашли отражение в соответствующих документах Государственной Думы Ставропольского края и Министерства финансов Ставропольского края.
Структура работы обусловлена её целями, задачами и логикой исследования. Диссертация состоит из введения, четырёх глав, заключения, списка литературы и 8 приложений, включает 24 таблицы, 15 рисунков. Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определяется уровень изученности проблем, формулируются цель и задачи работы, представлена её научная новизна и практическая значимость.
Первая глава «Теоретические аспекты роли бюджета в регулировании социально-экономических процессов» содержит методологическое исследование сущности государственных финансов; роли бюджета в системе госу-
дарственных финансов, её трансформации в процессе развития рыночных отношений. В ней прослеживается эволюция концепций бюджета в современных экономических теориях, обосновывается необходимость постоянного развития его качественных характеристик, проводится оценка международного опыта бюджетных реформ. Бюджетные отношения анализируются во взаимосвязи с другими компонентами государственных финансов, исследуется взаимосвязь этих категорий, проводится сравнительный анализ различных трактовок бюджета в работах российских и зарубежных экономистов.
Во второй главе «Организация управления бюджетными ресурсами» основное внимание уделяется классификации бюджетных ресурсов, исследованию системы бюджетного администрирования, обоснованию её характеристик. Рассматриваются задачи и содержание администрирования бюджетных ресурсов, выделяются приоритетные задачи, отмечается, что содержание администрирования варьируется в определённых пределах в зависимости от экономической и финансовой ситуации в регионе, но основные его формы и методы остаются едиными. Анализируется современное состояние прогнозирования и планирования доходов региональных и местных бюджетов, обосновываются новые требования к этой стадии управления бюджетными ресурсами, предлагается механизм их реализации. Значительное внимание в рамках второй главы уделяется выявлению новых институциональных аспектов управления бюджетными ресурсами.
Третья глава «Методологические положения бюджетной политики России на 2005-2010 г.г.» посвящена исследованию процессов становления и развития бюджетной системы России. При анализе широко используется исторический подход, что позволяет определить основные этапы развития бюджетной системы в период 90-х годов XX века и начала XXI века, дать характеристику особенностей каждого из них. Здесь же рассматриваются теоретические и правовые основы формирования бюджетной политики; ана-
лизируются модели бюджетного администрирования, даётся их характеристика.
В завершающей, четвёртой главе «Стратегия реформирования общественных финансов Ставропольского края» определена специфика, выявлены тенденции и основные противоречия социально - экономического развития субъектов РФ ЮФО, прежде всего - Ставропольского края. Анализ основных макроэкономических и бюджетных показателей, раскрывающий их серьёзную несогласованность, позволил выделить и аргументировать новые методы регулирования бюджетной обеспеченности на внутрирегиональном уровне. Раскрывается механизм стимулирующих форм финансовой помощи, обоснована правомерность создания соответствующих фондов. Для субфедерального уровня предлагается взаимоувязанный, с соответствующим правовым сопровождением комплекс мероприятий по реформированию системы общественных финансов, в частности - реформированию организации бюджетного процесса и управления бюджетными ресурсами, совершенствованию бюджетного администрирования в субъекте РФ. Доказывается положение, что комплексная реализация административной, бюджетной и социальной реформ - необходимое условие краевого развития.
В заключении сформулированы основные выводы, изложенные в диссертации, которые обосновывают её методологическое и практическое значение.
В приложениях приводятся фактические данные, аналитические и др. материалы, характеризующие бюджетный процесс, управление бюджетными ресурсами. По ряду позиций, там, где автор счёл это необходимым, приводятся краткие документальные иллюстрации.
class1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ РОЛИ БЮДЖЕТА
В РЕГУЛИРОВАНИИ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ ПРОЦЕССОВ class1
Общественные финансы в макроэкономическом регулировании в трактовке современных экономических теорий
Ключевой проблемой теории и практики государственного управления, лежащей в основе формирования и реализации государственной социально-экономической политики России, является вопрос об определении путей и темпов вступления страны в область рыночных отношений. Большинство отечественных исследователей-экономистов утверждают, что Россия все еще находится в стадии переходного периода от одной экономической формации к другой. Достаточно убедительно об этом свидетельствует анализ эмпирических факторов реальной российской действительности, проведенный проф. В.Н. Черковцом, который пишет о неразвитости в нашей стране производственных отношений, присущих рыночной экономике. Профессор отмечает, что, несмотря на объявленную либерализацию цен, внутриотраслевая конкуренция между товаропроизводителями осуществляется вяло, так как цены на товары и услуги во многом зависят от действий органов государственного управления федерального и лимитов потребления топливно-энергетических ресурсов и т.д.)1.
К этому следует добавить, что слабо осуществляется и воспроизводство основного капитала, а выбытие производственных мощностей втрое превышает ввод новых. Несмотря на принятый Жилищный кодекс РФ, не реализуются принципы товарно-денежных отношений в жилищно-коммунальной сфере. Наряду с трудностями обновления основных фондов назревает проблема воспроизводства рабочей силы. В условиях старения нации проблема обеспечения промышленности и других отраслей реального сектора экономики квалифицированными кадрами уже сегодня становится весьма острой, в ближайшее время не исключается возможность широкого привлечения рабочих из стран ближнего зарубежья.
Эти и другие факторы в полной мере отразились на структуре многоукладной российской экономики и пропорциях хозяйства. Как фиксирует статистика, макропоказатели социально-экономического развития России далеки от идеальных. В 2004 году ВВП увеличился к предыдущему году на 7,1% (в 2003 году рост составил 7,3%), однако на динамику ВВП существенное влияние оказал фактор ценовой конъюнктуры мировых рынков, что обеспечило более половины экономического роста (3,6%). Структура российского экспорта сохраняла в 2004 году сырьевой характер. В отличие от потребительского несколько замедлились темпы роста инвестиционного спроса. Инвестиции в основной капитал увеличились в 2004 году к предыдущему году на 10,9% против 12,5% в 2003 году. Снижение темпов роста инвестиций наблюдается как в отраслях экспортного сектора, так и обрабатывающей промышленности.
Вместе с тем, нельзя сказать, что динамика экономики в этот период формировалась стихийно и не являлась объектом регулирования со стороны государства. Положительными результатами можно считать резкое снижение уровня государственного долга и расходов на его обслуживание, институциональные преобразования в системе государственного и муниципального управления, систему мер по монетизации льгот и многое другое. В 2004 году заметно сократился уровень бедности граждан. Если в 2003 году численность населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума составляла 29,3 млн. человек (20,3% от общей численности населения), то в 2004 году, по предварительной оценке, она сократилась до 25,5 млн. человек (17,8%). Для сравнения приведем данные по другим государствам ближнего зарубежья. На Украине доля населения ниже черты бедности составляла в 2003 году 26,6%, в Беларуси - 27,1%, Казахстане - 19,8%. Динамика снижения уровня бедности в России выше, чем в Украине и Грузии, где уровень бедности за последние 5 лет практически не изменялся.
Переходя к рассмотрению теоретических основ государственного регулирования экономики и социальной сферы, заметим, что при любой политике и в любом государстве методологическое решение вопросов функционирования национального хозяйства и финансовое регулирование социально-экономических процессов базируется на теоретических основах макро- и микроэкономики. Макроэкономический анализ позволяет определить результаты и темпы экономического роста, исследовать факторы, влияющие на величину национального дохода, состояние общественных финансов, уровень безработицы, инфляции. При этом макроэкономические показатели служат измерителем объема общественного воспроизводства, распределения и использования материальных благ и услуг. От текущих и прогнозируемых значений основных макроэкономических индикаторов страны зависит качество жизни населения и положение России в мировом экономическом пространстве.
Бюджетные ресурсы как объект управления
Бюджетные ресурсы, как мы уже указывали выше, являются одним из видов ресурсов, которыми располагает государство, орган местного самоуправления, субъект хозяйствования - для целей текущего функционирования и развития. Система управления бюджетными ресурсами достаточно сложна и не укладывается в простую схему, поскольку зависит от множества факторов, условий, правовых ограничений, выбора управленческой модели, основанной на стратегии государственного регулирования экономики и социальной сферы.
Бюджетные ресурсы являются специфическим объектом управления как со стороны государства, так и со стороны главных распорядителей и получателей бюджетных средств. Особая специфика вытекает из того, что для выполнения своих функций государство осуществляет аккумулирование значительной доли финансовых ресурсов страны в федеральном, региональных и местных бюджетах, а также в государственных внебюджетных фондах.
Наблюдаются отраслевые различия в финансировании, влияющие на выбор бюджетных моделей и бюджетных инструментов. К примеру, в здравоохранении действует бюджетно-страховая модель, в культуре особую роль играют программно-целевые методы финансирования, в социальном обеспечении важное значение отводится денежным выплатам населению - пенсий, пособий, компенсаций. В структуре себестоимости большинства бюджетных услуг государственного сектора значительное место занимает заработная плата персонала.
Следующая важная особенность - государство оказывает бюджетные услуги посредством создания государственных некоммерческих организаций (НКО), при функционировании которых их экономические и финансовые отношения строятся не столько с потребителями услуг, сколько с учредителями, то есть с государственными органами управления. Именно поэтому в процессе администрирования бюджетных ресурсов следует учитывать три составляющие:
политические приоритеты, сформулированные в программах развития страны и ежегодных бюджетных посланиях Президента РФ;
данные о потребителях бюджетных услуг - их количестве, социальной структуре, перечне проблем, решаемых бюджетными инструментами;
финансовые возможности государства и применяемые методы бюджетного регулирования.
Механизм управления такими ресурсами включает в себя процессы прогнозирования, программирования, планирования, финансирования, инвестирования, участия государства или созданных им учреждений и организаций в роли продавцов на рынке бюджетных услуг; выступления в роли партнеров сделки, участников различных проектов. В совокупности эти процессы можно назвать бюджетным менеджментом государства, который целесообразно рассматривать как комплекс вопросов, охватывающих разные аспекты бюджетных отношений: функциональных, институциональных, организационно-правовых.
Важную роль для повышения качества управления бюджетными ресурсами играет законодательное разграничение расходных обязательств между уровнями бюджетной системы. Отметим три новых бюджетных термина, которые являются одними из ключевых при реализации бюджетной реформы. Прежде всего, в практику организации бюджетных отношений вводится новое понятие - «расходные обязательства». Под ними понимаются обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования предоставить физическим или юридическим лицам, органам государственной власти (местного самоуправления) средства соответствующего бюджета (государственного внебюджетного фонда, территориального государственного внебюджетного фонда). Данное понятие позволяет однозначно определить, органы власти какого уровня ответственны за обеспечение финансовыми средствами исполнения той или иной функции государства, и в каком объёме.
Еще один новый термин - «бюджетные обязательства». Он подразумевает не все расходные обязательства, а только те, исполнение которых предусмотрено законом (решением) о бюджете на соответствующий финансовый год. Впервые представлен в законодательстве и такой термин, как реестр расходных обязательств - свод (перечень) нормативных правовых актов, заключенных договоров и соглашений, предусматривающих возникновение расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств того или иного бюджета.
Закономерности и противоречия развития бюджетной системы России
Материалы первого и последующих параграфов третьей главы работы мы считаем необходимым предварить следующими соображениями. К понятию бюджетной политики мы подходим комплексно и расширительно, так как уверены, что ни одна цель бюджетной политики, ни одна новация реформирования бюджетной системы и бюджетного процесса не могут быть реализованы «в отдельном звене» бюджетного механизма. Можно руководствоваться самыми благими мотивами, самым тщательным образом выверить и обосновать методологические основы, но если упущен хотя бы один аспект - организационный, институциональный, правовой, методический, -результат может быть минимальный или даже отрицательный. К сожалению, практика свидетельствует, что примеры «выборочного», недостаточно увязанного со всеми сегментами бюджетного механизма реформирования в России имели место. Поэтому в данной главе мы предприняли попытку жёстко увязать выводы анализа закономерностей и противоречий развития бюджетной системы России с исследованием теоретических и правовых основ формирования бюджетной политики, а затем рассмотреть модели бюджетного администрирования, дать их характеристику.
Бюджетный кодекс РФ определяет бюджетную систему как основанную на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемую нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов социального назначения. Подобное определение приводится и в уже упоминавшемся в работе финансово-кредитном энциклопедическом словаре. В Бюджетном кодексе Российской Федерации дается расширительная трактовка бюджетной системы РФ, в нее включаются не только уровни и виды бюджетов, но и бюджеты государственных внебюджетных фондов, БК РФ (ст. 10) регламентирует положение о том, что бюджетная система Российской Федерации состоит из бюджетов следующих уровней: федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов; бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов; местные бюджеты, в том числе: бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.
По этому поводу автор считает необходимым высказать суждение о спорности трактовки включения в бюджетную систему государственных внебюджетных фондов социального назначения в том виде, в котором они функционируют в настоящее время. Порядок их формирования, утверждения и исполнения регулируются государством, однако, в отличие от бюджета, формы и методы регулирования имеют иной правовой и экономический смысл. Если следовать логике данной статьи БК РФ, бюджеты этих фондов не должны иметь обособленного характера, поскольку основным источником их формирования являются средства единого социального налога, регулируемого Налоговым кодексом РФ. Основная доля единого социального налога (20% из 26%) зачисляется в федеральный бюджет, из которого затем частично финансируется и Пенсионный фонд.
Как предусматривается в Прогнозе социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу, «изменения в налогово-бюджетной сфере приведут в 2005-2007 годах к существенным переменам в формировании и расходовании финансовых ресурсов Пенсионного фонда Российской Федерации, бюджет которого становится дефицитным. Главной причиной его сокращения будет снижение поступлений по единому социальному налогу и уменьшение величины ресурсов. Частичное покрытие дефицита Пенсионного фонда РФ предусматривается за счет использования средств Стабили 139 зационного фонда: в 2005 году - 81 млрд. руб., 2006 году - 197,9 млрд. руб., 2007 году- 110,1 млрд. рублей».
На наш взгляд, такая правовая, финансовая и организационная коллизия, когда за счет бюджета формируются внебюджетные фонды, может быть устранена за счет консолидации всех финансовых ресурсов государства в федеральном бюджете, как это и было в доперестроечный период в бывшем СССР. Исключение могут составлять средства территориального фонда обязательного медицинского страхования, которые целесообразно консолидировать в составе региональных бюджетов. Все это позволит сократить расходы на управление этими фондами, увеличить возможности государства по маневрированию средствами, обеспечить прозрачность их использования, создать систему ответственности органов государственного управления за финансирование социальных расходов в условиях монетизации льгот. Когда из-за распределения граждан на федеральные и региональные льготные категории, ответственность за финансирование одних и тех же видов социальных расходов возложена на разные уровни бюджетной системы и разные фонды, достичь желаемого социального и бюджетного эффекта весьма проблематично.
