Введение к работе
Актуальность темы исследования. В современных условиях в связи с необходимостью повышения качества жизни населения Российской Федерации и конкурентоспособности государства на международной арене все большую актуальность приобретает вопрос об эффективности функционирования государственного сектора экономики. Реформа управления в государственном секторе экономики охватывает целый спектр направлений: административную реформу; развитие и упорядочение федеративных отношений и в их составе — совершенствование межбюджетных отношений; реформу бюджетного процесса; реструктуризацию бюджетной сферы. Таким образом, следует говорить о радикальном изменении всего процесса государственного управления.
С 2004 года стартовала реформа в сфере государственного финансового управления, предполагающая переход от парадигмы управления затратами к парадигме управления результатами. Ядром новой идеологии должна стать хорошо зарекомендовавшая себя в мире концепция бюджетирования, ориентированного на результат, в рамках среднесрочного финансового планирования. Суть данной модели состоит в распределении бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов в соответствии с приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.
Такие кардинальные изменения требуют научного обоснования и разработки на этой основе методического обеспечения. Традиционно в отечественных научных исследованиях акцент был сделан на краткосрочное финансовое планирование, однако в современных условиях основное внимание должно уделяться среднесрочному финансовому планированию, теория и методология которого пока находятся в стадии разработки. Научную и практическую значимость имеет развитие программно-целевого планирования как одного из центральных направлений реформы. Это требует детального исследования вопросов совершенствования его новых форм и методов, включая разработку техноло-
гий конкурсного распределения средств, выделяемых на реализацию программ.
Диссертация, таким образом, посвящена исследованию актуальной проблемы - среднесрочному финансовому планированию, реализация которого проходит в условиях внедрения бюджетирования, ориентированного на результат.
Степень разработанности проблемы. Теоретической основой
диссертационной работы являются труды ряда ученых-экономистов:
A.M. Александрова, Д.А. Аллахвердяна, Э.А. Вознесенского,
О.В. Врублевской, А.Г. Грязновой, Л.А. Дробозиной, А.Ю. Козака,
Т.М. Ковалевой, И.Н. Мысляева, М.В. Романовского,
Б.М. Сабанти, Э.А. Уткина, Н.В. Фадейкиной, Г.К. Шеховцова и других - в которых раскрыты общие проблемы функционирования финансовой системы, ее роли в процессах экономического развития. Заметный вклад в разработку теоретических проблем финансового планирования и бюджетирования, ориентированного на результат, внесли такие ученые, как М.П. Афанасьев, Л.П. Владимирова, СВ. Демин, Н.Г. Иванова, В.В. Климанов, А.Л. Кудрин, А.М. Лавров, А.Г. Силуанов, А.В. Улюкаев, Л.И. Якобсон, и др.
Большой интерес в данной области представляют работы ряда научно-исследовательских институтов и центров: Института Восток-Запад, Института реформирования общественных финансов, Института финансово-экономического мониторинга, ОАО МЦСЭИ «Леонтьевский центр», Центра фискальной политики, а также Центра исследования бюджетных отношений.
Отдавая должное значение тому огромному вкладу, который внесли вышеназванные и иные ученые, научные организации, приходится констатировать, что научная разработанность проблемы повышения эффективности бюджетных расходов с использованием бюджетирования, ориентированного на результат, в рамках среднесрочного финансового планирования еще недостаточна. Многие аспекты методологического и практического характера освещены не полно и, следовательно, далеки от совершенства. Таким образом, возросшая практическая значимость и, вместе с тем, недостаточная теоретическая разработанность этой проблемы предопределили выбор темы исследования.
Объектом исследования является широкий круг отношений по вопросам совершенствования бюджетного процесса на уровне субъектов РФ.
Предметом исследования обозначается среднесрочное финансовое планирование с акцентом на программно-целевые методы его формирования.
Целью исследования определяется комплексный анализ, концептуальное обоснование и теоретическая разработка целого ряда направлений повышения эффективности бюджетного процесса на региональном уровне.
Реализация поставленной цели предопределяет решение следующих задач:
исследовать теоретические воззрения по вопросам государственного финансового планирования;
представить методологию и систематизировать методы финансового планирования;
обобщить международный опыт в области среднесрочного финансового планирования и бюджетирования, ориентированного на результат;
сформулировать концептуальные положения модели среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат;
проанализировать нормативные акты и практику внедрения среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат, на федеральном и региональном уровне;
разработать методическое обеспечение процесса формирования и реализации ведомственных целевых программ для уровня субъектов РФ.
Методологической и теоретической основой исследования послужили: работы ведущих отечественных и зарубежных ученых по теории финансов, управлению финансовыми ресурсами, государственному регулированию экономики, финансово-бюджетному планированию, финансовой политике; бюджетное законодательство федерального уровня и целого ряда субъектов РФ, включая данные законов о бюджете и его исполнении, подзаконные акты органов исполнительной власти федерального и регионального уровней; методические и справочные
материалы, данные периодических изданий. Необходимая глубина анализа, достоверность выводов обеспечиваются применением общенаучных методов: исторического, логического и системного анализа; приемов индуктивного и дедуктивного изучения.
Научная новизна диссертационной работы определяется тем, что в ней на основе исследования и развития теории финансов в части среднесрочного финансового планирования на региональном уровне, с учетом обобщения отечественного и зарубежного опыта в области повышения эффективности использования бюджетных средств, обоснована и предложена система мер, направленных на совершенствование среднесрочного финансового планирования с расширением программно-целевых методов, в качестве нового элемента которых обосновано использование ведомственных целевых программ, разрабатываемых, выбираемых и реализуемых по определенным процедурам с применением встроенного механизма мониторинга их эффективности.
Наиболее существенные научные результаты, полученные автором:
Теоретически обоснована необходимость применения среднесрочного финансового планирования в новой парадигме бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), позволяющей повысить эффективность функционирования государственного сектора экономики.
Предложено авторское определение среднесрочного финансового планирования как разновидности управленческой деятельности органов государственной власти, использующей собственные методы и приемы реализации на практике среднесрочной финансово-бюджетной политики в соответствии с выбранными среднесрочными целями.
Сформулированы и раскрыты принципы БОР - оценки результативности, формирования бюджета принимаемых обязательств на основе целевых программ, связи со среднесрочным финансовым планированием, создающие методологическую основу для проведения реформы бюджетного процесса.
Предложена новая интерпретация бюджетного процесса, основанная на модели БОР; аргументировано предложение о применении системы сбалансированных показателей при внедрении БОР.
На основе обобщения и критического анализа мирового опыта в области БОР аргументирована экспериментально-поэтапная стратегия его внедрения в России.
Разработан и обоснован модельный комплекс мероприятий по формированию и рассмотрению ведомственных целевых программ, выступающий в роли одной из подсистем среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат.
Дополнительно аргументирована и уточнена роль реестра расходных обязательств в среднесрочном бюджетировании, ориентированном на результат, в котором он выступает в качестве основного инструмента оценки действующих обязательств субъекта РФ на очередной год и плановый период.
Теоретическая и практическая значимость. В диссертационной работе на основе исследования и развития теории финансов в части среднесрочного финансового планирования на региональном уровне, с учетом обобщения отечественного и зарубежного опыта в области повышения эффективности использования бюджетных средств, обоснована и предложена система мер, направленных на совершенствование среднесрочного финансового планирования с расширением программно-целевых методов, в качестве нового элемента которых обосновано использование ведомственных целевых программ, разрабатываемых, выбираемых и реализуемых по определенным процедурам с применением встроенного механизма мониторинга их эффективности. Это позволит повысить прозрачность бюджета, качество и эффективность среднесрочного финансового планирования и расходов годовых бюджетов, сформированных на их основе. В конечном итоге произойдет повышение качества жизни населения и конкурентоспособности государства на международной арене.
Результаты исследования могут .быть использованы для совершенствования среднесрочного финансового планирования, что осуществляется в финансовых органах субъектов РФ. Предложенная автором система формирования, отбора и мониторинга ведомственных целевых программ, а также принципы формирования реестра расходных обязательств могут быть взяты за основу при разработке соответствующих нормативных правовых актов субъектов РФ.
Апробация работы. Основные теоретические и практические результаты работы отражены в 22 научных публикациях общим объемом 10п.л.
Основные результаты научной работы автора были доложены и получили апробацию на научно-практических конференциях и семинарах:
«Актуальные проблемы финансового мира» - Санкт-Петербург,
экономический факультет Санкт-Петербургского государственно
го университета, 9 декабря 2004 года;
. «Предпринимательство, региональная экономика и стратегия развития России» -Институт управления и экономики, 28 апреля 2005 года;
«Экономика и менеджмент: проблемы и перспективы», - Санкт-
Петербургский государственный политехнический университет,
Институт управления и экономики, 6-11 июня 2005 года;
. «Финансы, кредит и международные экономические отношения в XXI веке» - Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов, 6-7 апреля 2006 года.
Структура диссертационного исследования отражает цель и задачи исследования, состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка и 4 приложений. Работа содержит 9 таблиц, 7 форм и 12 рисунков.
В первой главе «Теоретические основы среднесрочного финансового планирования на региональном уровне» рассматривается генезис теоретических воззрений по вопросам государственного финансового планирования, исследуются методология и методы финансового планирования, раскрываются концептуальные положения модели среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат.
Вторая глава «Законодательство и практика внедрения среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат, на региональном уровне» включает: анализ нормативного регулирования реформы бюджетного процесса; рассмотрение опыта субъектов РФ по внедрению основных элементов среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат. В данной главе также раскрывается роль и назначение реестра расходных обязательств в бюджетном процессе субъектов РФ.
В третьей главе «Методическое обеспечение разработки и реализации ведомственных целевых программ в регионах» рассматриваются ведомственные целевые программы (ВЦП) как новый механизм среднесрочного финансового планирования; представлен модельный комплекс мероприятий по включению ВЦП в среднесрочный финансовый план субъекта РФ, содержатся предложения по совершенствованию механизма реализации ВЦП.
