Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические подходы к организации механизма контрольно- экономической работы налоговых администраций в условиях налоговых реформ в России 12
1.1. Сущность, цели и принципы контрольно-экономической работы налоговых органов 12
1.2. Структура и место механизма мобилизации налоговых доходов в современных условиях социально-экономического развития России 38
Глава 2. Методические аспекты деятельности налоговых органов по обеспечению устойчивых налоговых поступлений в бюджетную систему 56
2.1. Основные формы контрольно-аналитической работы налоговых органов в условиях административной реформы 56
2.2. Мониторинг и администрирование крупнейших налогоплательщиков как основа исполнения доходной части бюджетов всех уровней 74
2.3. Содержание аналитической работы по оценке налогового потенциала и прогнозированию поступлений налогов и сборов 91
Глава 3. Основные направления развития механизма мобилизации налогов и сборов в бюджетную систему Российской Федерации 115
3.1. Функциональное содержание, значение и пути совершенствования методов взимания налоговых доходов 115
3.2 Реструктуризация как инструмент повышения уровня налоговых доходов и ликвидации недоимки 131
Заключение 147
Список использованной литературы 157
Приложения 164
- Сущность, цели и принципы контрольно-экономической работы налоговых органов
- Основные формы контрольно-аналитической работы налоговых органов в условиях административной реформы
- Функциональное содержание, значение и пути совершенствования методов взимания налоговых доходов
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современный этап развития России
характеризуется становлением рыночных отношений, изменением
функциональных целей и задач государственного управления социально-
экономическими процессами, порождающими необходимость
совершенствования налогообложения. Одним из направлений стратегии
реформирования налоговой системы России является разработка
методологических основ налогового администрирования, создания
эффективного механизма обеспечения стабильных налоговых доходов,
позволяющего сформировать прочную основу для поступления и
возобновления бюджетных ресурсов всех уровней государственной власти и
муниципальных образований. В этом процессе нашла отражение
целенаправленная политика укрепления экономических основ федерализма, в
основу которой положено упрочение единого экономического пространства на
основе разграничения функций, полномочий, источников формирования
доходов. С другой стороны, преобразования в социально-экономическом
устройстве общества требуют адекватных институциональных изменений,
обеспечивающих регулирование процессов распределения созданной
стоимости и контроль за соблюдением принятых параметров такого
распределения. Очевидностью того, что результативность мероприятий в
налоговой сфере находится в прямой зависимости от организационно-
методического фактора, обусловлена реализация Федеральной целевой
программы «Развитие налоговых органов (2002-2004 годы)», которая призвана
стать важным этапом административной реформы в России. Обеспечение
эффективной деятельности налоговых органов по мобилизации доходов в
бюджетную систему потребовало разработки новых методов контрольно-
экономической работы, способствующих росту собираемости налогов. К их
числу можно отнести, прежде всего, расширение аналитических приемов в
управлении налогообложением - мониторинга и сегментирования
налогоплательщиков, оценки налогового потенциала, налоговой паспортизации
регионов и муниципальных образований. Однако, несмотря на значительное число научных разработок в области методического обеспечения деятельности налоговых органов, комплексные исследования, предполагающие изучение экономических и организационных основ налогового администрирования, остаются востребованными и актуализируются в условиях реформирования функциональной структуры фискальных администраций.
Степень разработанности проблемы. При создании теоретической базы
и понятийного аппарата диссертационного исследования использовались
научные положения и выводы отечественных ученых в области финансов и
налогов - Э.А.Вознесенского, Л.Н.Павловой, В.Г.Панскова, В.М.Пушкаревой,
В.М.Родионовой, М.В. Романовского, Т.Ф.Романовой, Б.М. Сабанти,
В.К.Сенчагова, А.В.Толкушкина, Д.Г.Черника, Т.Ф.Юткиной и других.
Формирование авторской концепции механизма мобилизации налогов
базировалось на теоретических основах налогового контроля и налогового
администрирования, изложенных в работах А.В.Брызгалина, А.З.Дадашева,
А.Л.Коломийца, Н.Г.Кузнецова, И.И.Кучерова, Н.В.Лазаревой,
В.И.Макарьевой, Ю.Ф.Кваши, О.А.Ногиной, А.Б.Паскачева, Р.А.Саакяна, Ф.К.Садыгова, И.Н.Соловьева, С.Д.Шаталова и других. Изучаемая проблематика обусловила необходимость обращения и к трудам зарубежных ученых. Вопросы оптимизации уровня и структуры налогов, мобилизуемых государством в рыночной экономике, рассматривались М.Алле, К.Баейр, Д.Брюммерхоффом, М.П.Девере, Дж. Кейнсом, М.Кином, А. Маршаллом, П.Самуэльсоном, Й. Шумпетером, П. Хейне, Дж.Ю.Стиглицем, А. Харбергером, К.Хейди, Ф.Рамсеем, Р. Дернбергом и др. Тем не менее, многие проблемы организации и методики контрольно-экономической работы по мобилизации доходов в бюджетную систему изучены недостаточно и требуют дальнейшего рассмотрения. Налоговая система должна быть адекватна изменениям в хозяйственном механизме, что предполагает создание новых подходов к налоговому администрированию, совершенствование контрольных мероприятий и аналитических приемов. Теоретическая и практическая
значимость разработки вопросов обеспечения эффективности мобилизации налоговых доходов обусловили выбор темы диссертации, ее цели и задачи.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования заключается в обосновании концепции и принципов построения механизма мобилизации налоговых доходов, а также выработке рекомендаций по совершенствованию методики контрольно-аналитической деятельности налоговых органов по стабилизации и приращению налоговой базы и налоговых поступлений. Для достижения поставленной цели было необходимо решить следующие задачи:
- уточнить содержание и иерархические связи понятийного аппарата
налогового контроля и налогового администрирования на основе современного
парадигмального анализа налоговых отношений;
- раскрыть содержание механизма мобилизации налоговых доходов и его
функциональную структуру;
показать специфику аналитической деятельности налоговых администраций, условия и формы ее проведения;
- разработать методологические положения и практические рекомендации
по развитию контрольно-экономической работы налоговых органов,
дать теоретическую оценку практическому инструментарию, обеспечивающему мобилизацию налоговых доходов в бюджеты всех уровней и внебюджетные фонды.
Объект и предмет исследования. Объектом явился механизм, обеспечивающий поступление налогов и сборов в бюджетную систему на федеральном, региональном и местном уровнях. При этом особое внимание уделено организации контрольно-экономической работы налоговых органов. Предметом исследования избран процесс взаимодействия субъектов, участвующих в реализации налоговых отношений в Российской Федерации.
Теоретической и методологической базой исследования послужили труды ведущих отечественных и зарубежных ученых, посвященные проблемам
6 функционирования налоговой системы, законодательные и нормативные акты, а также материалы научных конференций и периодических изданий.
Инструментарно-методическнй аппарат. Исследования проводились с применением общих методов научного познания: наблюдения, сравнения, системного и логико-смыслового анализа. Анализ статистических данных проведен с применением методов группировки, выборки, сравнения и обобщения.
Информационно-эмпирической базой исследования и обоснования основных положений диссертационной работы явились данные Государственного комитета Российской Федерации по статистике, Ростовского областного комитета государственной статистики, отчетно-аналитическая информация Министерства по налогам и сборам Российской Федерации, Управления Министерства по налогам и сборам по Ростовской области.
Рабочая гипотеза состоит в том, что в условиях реформирования налоговой системы и обеспечения эффективной деятельности налоговых органов по мобилизации доходов в бюджетную систему Российской Федерации требуется разработка новых методов контрольно-экономической работы, способствующих росту собираемости налогов, стабилизации и приращению налоговой базы и налоговых поступлений.
Положения, выносимые на защиту:
1. Управление налоговыми отношениями может быть определено как
государственный налоговый менеджмент, в процессе которого усилиями
органов представительной, исполнительной, судебной власти, при участии
общественных организаций, проводятся мероприятия по разработке, принятию
и исполнению налогового законодательства с целью создания стабильной и
сбалансированной налоговой системы, позволяющей обеспечить
финансирование государственных программ при соблюдении
разнонаправленных экономических интересов налогоплательщиков и государственных органов. Как элемент, государственного налогового менеджмента, контрольно-экономическая работа налоговых органов воплощает
в себе функциональные обязанности налоговых органов по оценке и контролю экономических условий, оказывающих непосредственное воздействие на уровень налоговых поступлений с целью эффективной мобилизации налогов и сборов в бюджетную систему. Содержание налогового администрирования в рамках контрольно-экономической работы налоговых органов можно определить как деятельность налоговых органов по исполнению налогового законодательства.
2. Механизм мобилизации налогов обеспечивает реализацию отношений
по взиманию налогов и сборов, осуществлению налогового контроля и
мероприятий по его результатам, а также выявление и устранение тех
последствий применения налогового законодательства, которые оказывают
негативное воздействие на социально-экономическую ситуацию в обществе.
Эффективное функционирование этого механизма в современных условиях
определяет новый подход к конструированию его базовых сфер, блоков и
элементов, основанный на функциональной организации и целеполагающих
результатах.
Для успешной реализации функции по обеспечению мобилизации налоговых доходов в бюджетную систему Российской Федерации, возложенной на налоговые органы, необходимо расширять применение аналитических методов налогового администрирования по трем основным направлениям: во-первых, использование приемов аналитических исследований при обосновании выбора объектов для проведения углубленных мероприятий налогового контроля; во-вторых, проведение оценки финансового состояния налогоплательщиков с целью составления прогнозов уровня налоговых поступлений; в-третьих, осуществление анализа состояния и тенденций изменения налоговой базы в территориальном аспекте.
Важными составляющими контрольной работы являются налоговые проверки со всеми присущими им процедурами: от выбора объекта до оформления постановления о наложении санкций по их результатам, а также взыскания в бюджет задолженности по налогам и сборам, по пеням и санкциям
за нарушения налогового законодательства. Качественное содержание контрольных процедур обеспечивается соотношением «затраты - эффект» и переориентацией регламента их осуществления на выборочные, точечно нацеленные мероприятия, определяемые по результатам камеральных проверок и мониторинга деятельности определенных сфер бизнеса, крупнейших налогоплательщиков и аффилированных структур,
5. Реструктуризация накопленной кредиторской задолженности в бюджетную систему представляется важнейшим экономическим рычагом в механизме мобилизации налоговых доходов, применяемым в исключительных случаях в отношении налогоплательщиков, не способных единовременно погасить кредиторскую задолженность перед бюджетной системой и банкротство которых может повлечь за собой сокращение налогового потенциала. Усиление результативности процедур реструктуризации в современных условиях4 может быть обеспечено за счет законодательного закрепления ее базовых условий, возможности однократной «антикризисной» реструктуризации при обязательном проведении комплексной аналитической оценки финансового состояния организации-недоимщика, списания задолженности по штрафным санкциям и пеням после стабилизации текущих налоговых платежей, создания системы контроля за соблюдением принятых программ финансового оздоровления.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в разработке и обосновании нового подхода к организации контрольно-экономической работы налоговых органов, ориентированного на достижение стабильного поступления налоговых доходов в бюджетную систему на основе оценочно-аналитического подхода к деятельности хозяйствующих субъектов. Приращение научного знания состоит в следующем:
- выявлены иерархические связи понятийного аппарата, используемого для определения содержания управления налоговыми отношениями с учетом изменения функциональной направленности деятельности административных институтов, а именно: контрольно-экономическая работа налоговых органов, в
рамках которой налоговое администрирование призвано способствовать исполнению налогового законодательства, является составной частью государственного налогового менеджмента, предполагающего объединение усилий представительной, исполнительной и судебной власти;
обоснована сущность контрольно-экономической работы налоговых органов, которая заключается в реализации их функциональных обязанностей по оценке и контролю экономико-правовых факторов, влияющих на уровень налоговых поступлений, что позволило сформировать авторское представление о системе принципов ее организации;
развиты теоретические положения об экономической сущности налогового механизма и его организационной структуре; в частности, впервые определены содержание и сущность понятия «механизм мобилизации налоговых доходов» как комплекса функциональных приемов и методов контрольно-экономической деятельности налоговых органов по управлению налоговыми отношениями с целью достижения стабильного поступления налоговых доходов в бюджетную систему; обоснована его классификационная структура на основе взаимодействия в рамках правового поля организационно-административной, контрольно-аналитической, функционально-методической сфер;
- систематизированы методические направления контрольно-экономической
работы налоговых органов, среди которых выделены: использование
аналитических приемов отбора объектов для проведения налогового контроля;
осуществление мониторинга крупнейших плательщиков; формирование
функциональной структуры налогового администрирования, осуществления
анализа состояния и тенденций изменения налоговой базы в территориальном
аспекте на основе оценки взаимной зависимости показателя начисленных
налогов и финансового положения основных отраслей региональной
экономики, что будет способствовать достижению целевой направленности
контрольных мероприятий на пресечение и недопущение впредь нарушений
налогового законодательства;
- сформирован комплекс мероприятий по урегулированию неисполненных налоговых обязательств как правовыми, так и экономическими мерами, в частности, упрощение процедур взыскания с недоимщиков, проведения зачетов, списания недоимки; упорядочение механизма применения налоговых льгот; ужесточение ограничений по регистрации юридических лиц и др.;
- разработаны теоретические и практические подходы к гармонизации экономической предопределенности и правового обеспечения процедур реструктуризации накопленной задолженности по платежам в бюджетную систему, предполагающие закрепление ее базовых положений в налоговом законодательстве, однократность реструктуризации при обязательном проведении анализа финансового состояния недоимщика, списание задолженности по штрафным санкциям и пеням при условии стабилизации текущих налоговых платежей, создание системы контроля за соблюдением программ финансового оздоровления.
Теоретическая значимость исследования определяется тем, что диссертация вносит существенный вклад в развитие контрольно-экономической работы налоговых органов. В ней отражается содержание и иерархические связи понятийного аппарата налогового контроля и налогового администрирования на основе современного парадигм ал ьного анализа налоговых отношений; раскрывается содержание механизма мобилизации налоговых доходов и его функциональная структура; раскрывается специфика аналитической деятельности налоговых администраций, условия и формы ее проведения; разрабатываются методологические положения и практические рекомендации по развитию контрольно-экономической работы налоговых органов, дается теоретическая оценка практическому инструментарию, обеспечивающему мобилизацию налоговых доходов в бюджеты всех уровней и внебюджетные фонды.
Практическая значимость исследования заключается в обосновании комплексного подхода к организации контрольно-экономической работы налоговых органов при ориентации на качественный критерий в виде
и достижения запланированного в бюджетах уровня мобилизованных налогов и сборов, что позволяет использовать выводы и рекомендации автора при разработке нормативно-правовых актов в сфере налогообложения и регламентов деятельности налоговых администраций. Материалы исследования применяются при проведении занятий в системе повышения квалификации работников налоговых органов Ростовской области и Южного федерального округа, могут использоваться в процессе преподавания курсов «Прогнозирование и планирование в налогообложении», «Налоговый анализ», «Организация и методика налоговых проверок» в высших учебных заведениях для подготовки специалистов по специальности «Налоги и налогообложение».
Апробация работы. Предложения и практические рекомендации по совершенствованию нормативно-правовых актов в сфере налогового администрирования, сформулированные в работе, нашли отражение в Программе повышения уровня собираемости налоговых доходов, принятой и реализуемой Межрегиональной инспекцией Министерства Российской Федерации по налогам и сборам по Южному Федеральному округу. Разработанные диссертантом концептуальные основы построения механизма мобилизации налоговых доходов освещались в докладах и выступлениях на научных конференциях на российском и региональном уровнях. Рекомендации соискателя по внедрению аналитических методов оценки и прогнозирования потенциальных налоговых доходов на основе мониторинга финансового положения крупнейших организаций-налогоплательщиков апробированы в Управлении финансовых ресурсов и налоговой политики Администрации Ростовской области. По теме диссертационного исследования автором опубликовано 12 научных работ общим объемом 3,8 п.л.
Логическая структура, концептуальная логика и объем диссертации. Диссертация соответствует теме, целям и задачам исследования. Работа изложена на 171 стр., состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения, списка использованной литературы, приложений. Работа проиллюстрирована 16 таблицами, 9 рисунками, 12 диаграммами.
Сущность, цели и принципы контрольно-экономической работы налоговых органов
Налоги - необходимое условие существования государства, поэтому обязанность платить налоги распространяется на всех налогоплательщиков в качестве безусловного требования. Так, в соответствии с Конституцией Российской Федерации каждый обязан платить законно установленные налоги. Поскольку налоговое обязательство возникает из закона и носит односторонний характер, то налогоплательщик не вправе распоряжаться по своему усмотрению той частью своего имущества, которая в виде определенной денежной суммы подлежит взносу в казну, и обязан регулярно перечислять эту сумму в пользу государства, так как иначе были бы нарушены права и охраняемые законом экономические интересы других лиц, а также государства.
По своей экономической сущности налоги выражают объективно необходимые распределительные отношения по централизации финансовых ресурсов в распоряжение государства. Государство, реализуя общественные интересы, решает задачи экономического развития, обеспечения обороноспособности страны, поддерживает конституционные гарантии в сфере образования, здравоохранения, социального обеспечения. Выполнение функций, возложенных на государственные структуры, требует систематического финансирования необходимых расходов. Для решения этой задачи и необходимы налоги, которые являются основной формой государственных доходов.
Налоги характеризуются особыми признаками, которые позволяют отличить их от иных экономических категорий. Среди этих признаков можно выделить финансовые (такие, как распределительный, денежный и безэквивалентный характер, участие в формировании государственных фондов денежных средств). Последний признак означает, что налогам свойственно одностороннее (без встречного эквивалента) движение стоимости в денежной форме с её отчуждением (как правило, со сменой собственника). Специфическими правовыми признаками налогов являются законодательная форма установления, обязательный характер (принудительность), правовая регламентация. Выделенные признаки позволяют определить налоги как распределительные денежные отношения государства с организациями и населением, установленные законом, по поводу изъятия части вновь созданной стоимости для обеспечения общественных потребностей.
В реальной практике налоги существуют в виде доходных поступлений государства, организованных особым образом. Среди них можно выделить такие формы, как налог, сбор, пошлина, взнос. При этом собственно налог -более узкое понятие по сравнению с собирательным термином "налоги". В Налоговом кодексе РФ под налогом понимается обязательный индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности денежных средств, в целях финансового обеспечения деятельности государства. Под сбором понимается обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщика государственными органами юридически значимых действий.
Налоги проявляют сущность через функции (или объективно присущие свойства), реализуя таким образом свое общественное назначение, которое рассматривается двояко. Во-первых, налоги необходимы как источник обеспечения государства денежными средствами; во-вторых, - как инструмент осуществления государственной политики в экономической и социальной сферах. Вопрос о функциях налогов рассматривается в экономической литературе неоднозначно и является предметом научной дискуссии. По мнению автора, можно выделить такие функции, свойственные налогам, как фискальная, распределительная, регулирующая, контрольная.
Основные формы контрольно-аналитической работы налоговых органов в условиях административной реформы
Современная налоговая система должна быть справедливой, эффективной и доступной для понимания. Между тем в последнее десятилетие в Российской Федерации появились тенденции усложнения налогового законодательства, распространения затратных и малоэффективных мер налогового администрирования. В результате неоправданно высокое бремя налогов возлагается на рядовых налогоплательщиков и на производительный сектор экономики в целом, в то время как представители финансово-банковского сектора, сферы биржевой торговли, крупномасштабных международных валютных и кредитно-финансовых операций криминального бизнеса, искушенные в финансовых технологиях и пользующиеся услугами высококвалифицированных консультантов, обеспечили себе на практике налоговый иммунитет. Сложившаяся ситуация актуализирует разработку мероприятий по упрощению системы налогообложения, ликвидации наиболее явных пробелов в законодательстве, позволяющих состоятельным лицам вполне легально уклоняться от выполнения своих налоговых обязательств, по формированию атмосферы доверительных, основанных на взаимопонимании, отношений с рядовыми налогоплательщиками.
Главной целью проводимой в настоящее время в Российской Федерации налоговой реформы является достижение оптимального соотношения между стимулирующей и фискальной ролью налогов. "Оптимальная структура налогов определяется как такая структура, которая максимизирует благосостояние общества" [89, С.449]. Исходя из этого, основные задачи налоговой реформы можно определить как достижение более справедливого распределения налогового бремени, переход к оптимальным налоговым ставкам и общее упрощение налоговой системы. При этом система администрирования налогов должна обеспечивать снижение уровня издержек исполнения налогового законодательства как для государства, так и для налогоплательщиков.
Во всех развитых странах в последние годы серьезной проблемой стало также прогрессирующее усложнение налоговых процедур и правил. Для разрешения этой проблемы в ряде стран проводятся мероприятия по изменению управления налоговыми органами, упрощению и совершенствованию отношений с налогоплательщиками. При этом в качестве приоритетов определены снижение риска макроэкономической нестабильности, в частности за счет укрепления институтов их государственного сектора, а также повышение эффективности системы налоговых поступлений путем оптимизации структуры и функционирования налогового ведомства.
Как свидетельствует мировой опыт, перестройка налогового процесса осуществляется по следующим направлениям:
1) концентрация контрольных мероприятий налоговых администраций по месту аккумулирования информационных массивов сведений о налогоплательщиках и совершаемых ими операциях (в США, например, в семи региональных центрах обработки данных);
2) перевод налогоплательщиков на удобную систему расчетов по основным видам налогов (принцип единого счета), используемый, например, в Италии;
3) внедрение и расширение переговорных методов работы с налогоплательщиками (постоянные консультации, приоритет досудебному урегулированию налоговых споров и т.д.).
Необходимость рационализации и повышения эффективности работы налоговых органов на основе новых технологий обусловлена тем, что взимание налогов связано с большими объемами отчетности, сложными и масштабными расчетами, контролем значительных информационных массивов на основе данных, предоставленных плательщиками и государственными органами. Перевод указанной работы на современные методы компьютерной обработки данных, внедрение методов безбумажного обмена информацией во всех звеньях налоговой системы, позволяет не только обеспечить значительную экономию ресурсов и трудозатрат, но и усилить эффективность контрольной работы.
Однако опыт западных стран выявил и ряд проблем внедрения новых методов работы налоговых администраций. Прежде всего, на начальном этапе применение компьютеров способствовало не сокращению документооборота, но, напротив, его росту за счет использования устаревших норм оформления совершаемых операций и недостаточной квалификации счетных работников. Снижение указанного негативного эффекта достигается путем пересмотра учетных и контрольных процедур, проведения комплекса организационных мероприятий по изменению структуры налоговых органов и проведения дополнительного обучения должностных лиц, участвующих в формировании и обслуживании информационных потоков.
Функциональное содержание, значение и пути совершенствования методов взимания налоговых доходов
Последовательное и полное применение мер принудительного взыскания налоговой задолженности основывается на проведении анализа сложившейся задолженности по налоговым платежам и сборам в бюджеты всех уровней и усилении эффективности работы налоговых органов по ее снижению. Повышение сбора налоговых поступлений и ликвидация недоимки достигается за счет полного и эффективного применения мер принудительного взыскания, усиления мер по укреплению налоговой дисциплины во взаимодействии с контролирующими, исполнительными и правоохранительными органами, а также за счет использования имеющихся резервов. Среди основных направлений взимания налоговых доходов можно выделить следующие:
- принудительное взыскание недоимки в соответствии с Налоговым Кодексом;
- списание безнадежных долгов;
- проведение реструктуризации кредиторской задолженности предприятий -должников перед бюджетом ;
- контроль за своевременностью реализации решений по доначисленным
санкциям, взыскание их в судебном порядке;
совместная работа по сокращению задолженности, по розыску налогоплательщиков - должников, во взаимодействии с контролирующими, исполнительными и правоохранительными органами;
- совершенствование взаимодействия со службой судебных приставов в целях повышения эффективности взыскания задолженности за счет имущества;
- инициирование производства по делу о несостоятельности (банкротстве), в том числе - отсутствующих должников.
Целенаправленная работа налоговых органов по снижению задолженности по платежам в бюджетную систему и во внебюджетные фонды способствует улучшению взаимоотношений с налогоплательщиками и позволяет стабилизировать уровень налоговых поступлений
