Содержание к диссертации
Введение
1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО БЮДЖЕТНОГО МЕХАНИЗМА 10
1.1. Экономическая сущность и роль муниципального бюджетного механизма 10
1.2. Зарубежный опыт функционирования муниципального бюджетного механизма 32
1.3. Развитие теоретических и методологических основ нормативного
планирования расходов местных бюджетов 51
2.АНАЛИЗ ДЕЙСТВУЮЩЕЙ ПРАКТИКИ ФОРМИРОВАНИЯ И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ СРЕДСТВ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ 63
2.1 Анализ существующей практики формирования местных бюджетов 63
2.2. Анализ практики нормативного планирования социально-значимых расходов местных бюджетов 88
З.ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО БЮДЖЕТНОГО МЕХАНИЗМА 103
3.1. Оценка эффективности функционирования муниципального бюджетного механизма в Российской Федерации 103
3.2. Методические рекомендации расчета государственных минимальных социальных стандартов и финансовых нормативов 114
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 133
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 141
ПРИЛОЖЕНИЯ 157
- Экономическая сущность и роль муниципального бюджетного механизма
- Анализ существующей практики формирования местных бюджетов
- Оценка эффективности функционирования муниципального бюджетного механизма в Российской Федерации
Введение к работе
В условиях становления демократического общества и развития основ местного самоуправления особую значимость в системе бюджетных отношений приобретает функционирование бюджетного механизма на муниципальном уровне. Отсутствие достаточно четкого определения принципов, методов, способов формирования доходов и расходов местных бюджетов, их регулирования уменьшает эффективность бюджетного управления на региональном и местном уровне, снижает ответственность, инициативу и предприимчивость местных органов власти и, в конечном счете, отрицательно сказывается на функционировании всей экономики страны. Через муниципальный бюджетный механизм государство воздействует на пропорции распределения централизованных финансовых ресурсов в пользу местного уровня бюджетной системы, из которого финансируется преобладающая доля социально-значимых расходов страны.
Местные бюджеты являются первичным звеном и основой стабильности функционирования бюджетной системы любого цивилизованного государства. Поэтому одним из главных направлений социального и финансово-экономического развития Российской Федерации должны стать теоретически обоснованные и практически адаптированные преобразования, осуществляемые на местном уровне бюджетной системы. Проблемы местных бюджетов, их взаимодействия между собой и с бюджетами вышестоящих уровней являются наиболее сложными в проведении бюджетной реформы. От разрешения этих проблем во многом зависит успешная трансформация финансовых отношений и развитие бюджетного федерализма в стране. В этой связи, рассмотрение экономической сущности и содержания муниципального бюджетного механизма, выработка предложений по эффективному управлению финансовыми потоками на муниципальном уровне посредством четко регламентированных методов, принципов и приемов формирования местных бюджетов приобретают особую научную значимость.
Работы отечественных и зарубежных авторов содержат всесторонний анализ вопросов сущности местных бюджетов, предложения и рекомендации по оптимизации межбюджетных отношений на региональном и местном уровне, совершенствованию бюджетной работы на местах. Вместе с тем, вопросам функционирования бюджетного механизма на муниципальном уровне, раскрытия его сущности и содержания не уделено должного внимания. Теоретический анализ показывает, что понятие муниципального бюджетного механизма проработано в финансовой науке недостаточно и по-разному трактуется в учебной и научной литературе. Поэтому тема диссертационного исследования, несомненно, является теоретически и методологически актуальной для финансово-экономического развития регионов и муниципальных образований.
В ходе исследования была изучена и систематизирована литература, в которой освещены теоретические и практические вопросы функционирования муниципального бюджетного механизма, даны рекомендации по совершенствованию методов, принципов, приемов формирования и регулирования доходов, а также планирование расходов местных бюджетов. Экономическая природа функционирования бюджетного механизма, проблемы планирования, исполнения, регулирования и контроля бюджетов муниципальных образований, межбюджетных отношений на региональном и местном уровнях бюджетной системы изучены в работах ученых-экономистов Н.А. Альвианской, А.Д. Аюшиева, A.M. Бабича, А.Г. Бирюкова, А.Г. Гладышева, Л.А. Дробозиной, Н.А. Емельянова, В.П. Иваницкого, А.Г. Игудина, Г.В. Ляпуновой, В.И. Матеюка, Т.Г. Морозовой, Л.Н. Павловой, В.Г. Панскова, Г.Б. Поляка, Л.И. Прониной, В.М. Пушкарева, В.М. Родионовой, М.В. Романовского, Б.М. Сабанти, В.И. Самарухи, Р.Г. Сомоева, Т.В. Сорокиной, С.А. Суспицина, Н.В. Фадейкиной, М.И. Яндиева и других. В то же время вопросы формирования и развития муниципального бюджетного механизма в современных условиях развиты еще слабо и требуют дальнейшего исследования.
Для решения поставленной цели были определены конкретные задачи: исследовать теоретические основы понятия «муниципальный бюджетный механизм», раскрыть его содержание, качественную внутреннюю структуру и особенности основных звеньев; проанализировать финансовую устойчивость местных бюджетов Иркутской области и определить степень их зависимости от средств бюджетного регулирования; выделить факторы, влияющие на возникновение вертикальной несбалансированности региональной бюджетной системы и определить степень их воздействия на состояние муниципальных бюджетов;
- провести сравнительный анализ методик расчета социальных стандартов и финансовых нормативов в ряде регионов для определения социально-значимых расходов местных бюджетов с целью выявления их преимуществ и недостатков;
- предложить методику расчета социальных финансовых нормативов для определения объема социально-значимых расходов местных бюджетов с учетом индивидуальных финансово-экономических особенностей муниципальных образований и степени дифференциации стоимости предоставления бюджетных услуг;
- оценить эффективность функционирования муниципального бюджетного механизма на основе расчета показателей финансовой устойчивости местных бюджетов и определить направления его оптимизации.
Объектом исследования является муниципальный бюджетный механизм в условиях трансформации финансовых отношений и развития бюджетного федерализма.
Предметом исследования являются финансовые отношения и взаимосвязи на местном уровне бюджетной системы, возникающие в процессе
функционирования муниципального бюджетного механизма, направления его развития.
Теоретической и методологической основой диссертационного исследования являются идеи и концепции ведущих отечественных и зарубежных экономистов в области повышения эффективности формирования и использования средств местных бюджетов.
В качестве законодательной основы диссертации были использованы законы Российской Федерации, указы Президента РФ, постановления правительства Российской Федерации, Законы Иркутской области, постановления Губернатора Иркутской области.
Информационной базой диссертационного исследования послужили статистические и аналитические материалы Государственного комитета по статистике РФ и Иркутской области, Министерства финансов Российской Федерации, комитета по экономике, комитета по труду и Главного финансового управления администрации Иркутской области.
В процессе исследования использовались принципы системного подхода, экономического, статистического анализа (группировок, сравнения, обобщения, формализации), методы бюджетного прогнозирования (экстраполяции, аналитический, нормативный).
Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем:
теоретически аргументирована и дана авторская трактовка понятия «муниципальный бюджетный механизм», раскрыта его внутренняя структура и содержание основных звеньев;
на основании проведенного анализа финансовой устойчивости местных бюджетов Иркутской области и выявления степени их зависимости от средств бюджетного регулирования даны рекомендации по расширению собственной доходной базы местных бюджетов, позволяющие снизить вертикальную несбалансированность бюджетной системы субъекта Федерации;
систематизированы преимущества и недостатки региональных
методик расчета социальных финансовых нормативов для определения
расходов местных бюджетов, а также предложена и обоснована их
классификация;
- разработана методика расчета социальных финансовых нормативов для определения расходов местных бюджетов, позволяющая учитывать финансово- экономические особенности территорий (уровень прожиточного минимума, районные и северные надбавки к заработной плате, плотность населения) и зависимость от степени дифференциации стоимости бюджетных услуг;
- предложены коэффициенты и показатели для оценки эффективности функционирования муниципального бюджетного механизма.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что оно представляет собой завершенное научное исследование. Полученные выводы и рекомендации могут быть использованы для совершенствования бюджетного процесса на местном уровне бюджетной системы, преодоления кризисных явлений в бюджетной сфере на муниципальном уровне, научно-обоснованного прогнозирования расходов местных бюджетов на основании методики расчета минимальных финансовых нормативов, а также для оценки эффективности функционирования муниципального бюджетного механизма.
Апробация результатов исследования. Результаты исследования использовались в научно-исследовательских темах, выполняемых лабораторией региональной экономики и финансов ИГЭА, в частности «Рекомендации по разработке минимальных социально-экономических расходов из бюджета Иркутской области на 2001 год», «Развитие производительных сил и повышение доходного потенциала Мамско-Чуйского района», «Программа социально-экономического развития Иркутской области на период до 2005 года»
Результаты исследования являются составной частью научно исследовательской темы, выполняемой по гранту Минобразования РФ № Г-60 «Разработка методологических основ межбюджетных отношений на субфедеральном уровне».
Основные выводы и рекомендации по теме диссертационного исследования докладывались и обсуждались на научно-практических конференциях профессорско-преподавательского состава Иркутской государственной экономической академии 1998-2002 гг.; на научной конференции «Экономические и социально-политические реформы в России: состояние, проблемы и перспективы» (г. Иркутск, 1998 г.); на конференции «Интеграция фундаментальной науки и высшей школы в устойчивом развитии Сибири» (г.Иркутск, 2001 г.). Автором по теме диссертации опубликовано 6 научных работ общим объемом 2,5 п.л.
Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений. Содержит 189 страниц, в том числе: текст на 140 страницах, включая 18 таблиц и 4 схемы; список использованной литературы и 16 приложений.
Во введении обоснована актуальность исследуемой проблемы, определены цели и задачи, объект и предмет исследования, показана научная новизна и практическая значимость результатов работы.
В первой главе уточнено понятие «муниципальный бюджетный механизм» и необходимость его применения в финансовой науке, раскрыта его внутренняя структура и содержание основных звеньев; рассмотрен мировой опыт функционирования муниципального бюджетного механизма. Сделан обзор развития теоретических и методологических основ нормативного бюджетного планирования расходов местных бюджетов в Российской Федерации.
Во второй главе проведен анализ состояния местных бюджетов Иркутской области за шесть последних лет, анализ структуры доходов и расходов бюджетов муниципальных образований, а также соразмерности финансовых ресурсов местных органов власти расходным полномочиям. Проанализирована отечественная практика применения нормативного метода планирования социально-значимых расходов местных бюджетов на примере различных регионов, рассмотрены преимущества и недостатки нормативного метода планирования бюджетных расходов.
В третьей главе сделаны выводы и обозначены существующие проблемы недостаточно эффективного функционирования муниципального бюджетного механизма; предложены мероприятия по выводу местных бюджетов из состояния финансово-экономичского кризиса и показатели оценки эффективности функционирования муниципального бюджетного механизма. Предложена авторская методика расчета минимальных финансовых нормативов для определения минимальных бюджетов муниципальных образований.
В заключении приведены основные выводы и результаты диссертационного исследования.
Экономическая сущность и роль муниципального бюджетного механизма
Новое федеративное устройство государства и переход от полностью централизованной системы хозяйствования к экономике, основанной на рыночных отношениях и частной собственности, повлекли за собой радикальные изменения всех элементов системы государственных финансов. Эти изменения затронули финансовые отношения по поводу формирования и использования централизованных фондов денежных средств на низовом уровне бюджетной системы - на уровне местных бюджетов.
Новые принципы бюджетного устройства адекватные рыночной экономике требуют новых подходов к раскрытию экономической сущности и роли местных бюджетов в бюджетной системе государства.
Чтобы наиболее полно раскрыть социально-экономическую сущность местных бюджетов, необходимо определиться, может ли данное понятие являться экономической категорией. По словам профессоров М.В. Романовского, О.В. Врублевской и Б.М. Сабанти: «любое звено денежного хозяйства может претендовать на роль экономической категории, имеющей свое общественное назначение, реализуемое через свои специфические функции. Но каждой из этих категорий присущи функции, общие с категорией «денежное хозяйство страны». Такими функциями являются: образование денежных фондов и использование денежных фондов»1.
«Денежное хозяйство страны, как экономическая категория, представляет собой систему экономических отношений, возникающих в процессе производства, обмена, распределения и потребления, т.е. в процессе воспроизводства» . Через местные бюджеты осуществляется перераспределение значительной части внутреннего валового продукта с целью финансирования основной доли социально-значимых расходов государства. Поэтому местные бюджеты, как и бюджетная система в целом, являются одним из звеньев денежного хозяйства, и соответственно понятие «местные бюджеты» может претендовать на роль экономической категории.
Бюджет любого уровня бюджетной системы (в том числе и местный бюджет) в качестве термина, имеет множество определений. Сложность трактовки данного определения заключается в том, что понятие бюджета зачастую используется для обозначения различных по своей природе явлений. В одном случае, бюджет выражает совокупность финансовых отношений, обусловленных существованием денежных фондов различных уровней государственного управления. В этом понимании он выступает составной частью экономического базиса общества. В другом случае, бюджет имеет практический смысл и рассматривается как закон, как финансовый план, как роспись доходов и расходов определенного уровня государственной власти. В этом смысле бюджет относится к надстроечным отношениям.
В экономической литературе встречается несколько определений местного бюджета: «совокупность экономических отношений, способствующих территориальному перераспределению национального дохода страны, обеспечивающих создание финансовой базы местных Советов»3. «централизованный фонд финансовых ресурсов отдельного муниципального образования, формирование, утверждение и исполнение, а также контроль, за исполнением которого осуществляется органом местного самоуправления самостоятельно» .
Анализ существующей практики формирования местных бюджетов
Как отмечалось в теоретической части работы, основными категориями бюджета являются его доходы и расходы. Планирование, составление, исполнение и анализ бюджета всегда осуществляется раздельно по его доходам и по его расходам. Таким образом, структура бюджета любого уровня характеризуется структурой его доходов и расходов.
Важным показателем состояния бюджетов территорий является значение дефицита или профицита за отчетный финансовый год. Он характеризует степень реализации одного из основных принципов функционирования бюджетной системы страны - уровень сбалансированности муниципальных бюджетов. Рассмотрим степень дефицитности местных бюджетов Иркутской области в разрезе следующих групп городов и районов.
В последнее время для анализа территориальных бюджетов Иркутской области зачастую применяют группировку городов и районов области, предложенную в Законе Иркутской области «О временных минимальных социальных нормах и финансовых нормативах Иркутской области» от 03.10.97 г.№41-оз.
На основании данной группировки города и районы Иркутской области объединяются в три группы территорий:
1) Северные города и районы;
2) Города;
3) Сельские районы.
К первой группе территорий относятся города: Бодайбо, Братск, Усть-Илимск, Усть-Кут и районы: Братский, Казачинско-Ленский, Катангский, Киренский, Мамско-Чуйский, Нижнеилимский, Усть-Илимский.
Во вторую группу территорий включены промышленно-развитые города, имеющие градообразующие предприятия, зачастую областного значения. К ним относятся: Ангарск, Зима, Иркутск, Нижнеудинск, Саянск, Тайшет, Ту лун, Усолье-Сибирское, Черемхово, Шелехов.
К третьей группе территорий относятся следующие сельские районы: Балаганский, Жигаловский, Заларинский, Зиминский Иркутский, Качугский, Куйтунский, Нижнеудинский, Ольхонский, Слюдянский, Тайшетский, Тулунский, Усольский, Усть-Удинский, Черемховский, Чунский.
Поэтому проведем свой анализ в разрезе указанных групп городов и районов. Основные показатели, характеризующие состояние местных бюджетов Иркутской области за последние шесть лет представлены в табл.3.
За шесть последних лет только один год был бездефицитным. Значения профицита в 1999 году колебались в пределах 5-9%% от доходов бюджетов территорий. В 1995-1996 гг. величина дефицита местных бюджетов сохранялась примерно на одном и том же уровне. Наибольший удельный вес дефицита в доходах местных бюджетов в 1995-1996 гг. наблюдался в сельских районах, средний - в городах и самый низкий удельный вес дефицита имелся в северных районах.
Пик дефицитности доходов местных бюджетов в Иркутской области имел место в 1997 году. В среднем по городам и районам он составлял 27% от объема фактических расходов. При этом, в сельских районах дефицит достигал 47% от объема общих доходов местных бюджетов, в северных районах -28% от общего объема доходов, а в городах - 21%.
Оценка эффективности функционирования муниципального бюджетного механизма в Российской Федерации
Чтобы определить причины неэффективной работы той или иной экономической системы, в первую очередь, необходимо определиться с понятием экономической эффективности. Экономическая энциклопедия трактует понятие экономической эффективности как «способность системы в процессе ее функционирования производить экономический эффект». При этом, «экономический эффект есть разница между результатами экономической деятельности и затратами, произведенными для их получения и использования. Когда результатом экономической деятельности являются не только экономические, но и более широкие социально-экономические последствия, правильнее говорить о социально-экономическом эффекте». Этот показатель представляет собой итоговый качественный показатель развития и функционирования экономики. С этой точки зрения, «эффективным считается все то, что в наибольшей мере способствует решению стоящих перед обществом экономических и социальных задач»40.
Исходя из указанных определений социальной и экономической эффективности функционирования конкретной системы, эффективность функционирования муниципального бюджетного механизма можно рассмотреть со следующих позиций. По мнению автора, эффективность функционирования муниципального бюджетного механизма заключается в его способности обеспечить исполнение муниципального бюджета на запланированном уровне при сохранении определенной степени устойчивости местного бюджета.
Эффективность функционирования муниципального бюджетного механизма можно выразить через процент исполнения муниципального бюджета по его доходам и расходам. Чтобы определить насколько эффективно будет функционировать муниципальный бюджетный механизм в будущем, необходимо знать насколько устойчивым являлся тот или иной местный бюджет в процессе его исполнения. Поэтому, помимо процента исполнения муниципального бюджета по доходам и расходам, должны рассчитываться определенные критерии устойчивости местных бюджетов за конкретный период.
