Содержание к диссертации
Введение
I. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПОСТРОЕНИЯ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ
ОТНОШЕНИЙ МЕЖБЮДЖЕТНОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ. 11
1.1. Отношения межбюджетного взаимодействия в системе бюджетных отношений и механизма их реализации . 11
1.2. Экономическое содержание механизма межбюджетного взаимодействия 35
1.3. Тенденции развития механизма межбюджетного взаимодействия 48
II. ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В ПОРЕФОРМЕННОЙ РОССИИ 67
2.1 Построение рациональной системы распределения расходов между уровнями бюджетной системы . 67
2.2. Методологические основы построения и развитие системы
распределения доходов между бюджетами 91
III.ПРОБЛЕМЫ ОРГАНИЗАЦИИ И РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ
МЕЖБЮДЖЕТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ 132
3.1. Содержание, генезис и оценка эффективности российской системы межбюджетного регулирования 132
3.2. Основные направления реформирования нормативно - долевого способа выравнивания территориальных бюджетов 157
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 174
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ. 191
- Отношения межбюджетного взаимодействия в системе бюджетных отношений и механизма их реализации
- Построение рациональной системы распределения расходов между уровнями бюджетной системы
- Содержание, генезис и оценка эффективности российской системы межбюджетного регулирования
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Государственное устройство России объективно обуславливает необходимость создания эффективного механизма межбюджетного взаимодействия, включающего в себя систему распределения расходов и доходов по уровням бюджетов (межбюджетных отношений) и систему межбюджетного регулирования, опосредующую движение больших объемов финансовых потоков. Например, в 1999г. средства межбюджетного регулирования составляли почти 60% общей суммы доходов консолидированного бюджета Российской Федерации (РФ). Все эти денежные потоки должны быть упорядочены в соответствии с принципами бюджетного федерализма. В условиях взаимных неплатежей и нестабильности российской экономики повышаются требования к качеству межбюджетных отношений и межбюджетного регулирования как инструментам распределения и перераспределения средств из бюджетов одного уровня в другой с целью обеспечения сбалансированности всех звеньев бюджетной системы.
Несмотря на многочисленные изменения и дополнения в действующий механизм межбюджетного взаимодействия, современное его состояние требует дальнейшего реформирования. Практика разграничения расходов и доходов между звеньями бюджетной системы, расчета и предоставления трансфертов из бюджетов вышестоящего уровня нижестоящим не устранила дисбаланс между звеньями бюджетной системы, не обеспечила должного выравнивания социально-экономического развития территорий (регионов и муниципальных образований), усилила зависимость субъектов РФ от финансовой поддержки федерального бюджета, а муниципальных образований - от помощи из регионального бюджета. В таких условиях назрела необходимость пересмотра государственной политики в области распределения доходов между бюджетами различных уровней и трансфертной политики, с целью повышения заинтересованности в полной мобилизации доходов, финансовой самостоятельности и ответственности территориальных образований.
Степень разработанности проблем. Практика реформирования российской бюджетной системы обусловила большой научный интерес к проблемам создания рационального механизма распределения и перераспределения доходов и расходов между ее звеньями.
Теоретические и практические вопросы этой важной проблемы рассматривались в трудах таких известных российских экономистов, как Бушмин Е.В., Вавилов Ю.А., Врублевская О.В., Горский И.В., Дада-шев А.З, Дробозина Л.А., Игудин А.Г., Лавров A.M., Лайкам К., Моля-ков Д.С., Павлова Л.Н., Родионова В.М., Романовский М.В., Сабанти Б.М., Сумароков В.Н., Христенко В.Б., Чернявский А., Юткина Т.Ф. и др. Зарубежный опыт функционирования межбюджетных отношений нашел отражение в работах Василенко И.А., Князева В.Г. и др.
Несмотря на достаточно высокую степень разработанности проблемы, остается еще немало вопросов в области теории и практики функционирования межбюджетных отношений и механизма межбюджетного регулирования. В теоретическом плане, до сих пор происходит смешение последних двух понятий, недостаточно четко определено их место и содержание в общей системе финансово-бюджетных отношений. Не исследованы межбюджетные отношения и межбюджетное регулирование с позиций системного подхода и критериев эффективности их функционирования. Необходимо разработать более адекватный изменившимся условиям концептуально-методологический подход к построению системы межбюджетного взаимодействия с позиций более реалистичной оценки принципов бюджетного федерализма в России.
В прикладном плане, недостаточно исследованы в комплексе вопросы стратегии и конкретные пути реформирования межбюджетных отношений и межбюджетного регулирования, а также создания эффективного ме- ханизма межбюджетного взаимодействия, предполагающего обеспечение сбалансированности бюджетной системы на основе повышения финансовой самостоятельности, ответственности и заинтересованности региональных и местных органов власти в области мобилизации доходов и финансирования делегированных им расходов. В отличие от других работ, в диссертации комплексно разработаны меры по корректировке качественного состояния бюджетно-налоговых взаимоотношений между федеральными, региональными и местными бюджетами.
Целью диссертационной работы является разработка эффективного механизма межбюджетного взаимодействия в России на основе развития теории и совершенствования практики межбюджетных отношений и межбюджетного регулирования, направленных на рационализацию системы распределения расходов и доходов, а также на оптимизацию межбюджетных финансовых потоков.
Исходя из основной цели диссертации, в работе были поставлены следующие задачи: провести комплексное исследование теоретических основ построения и функционирования отношений межбюджетного взаимодействия (межбюджетных отношений и регулирования) в общей системе бюджетных отношений, а также содержания механизма их реализации; определить направления и пути построения рациональной системы распределения расходов по уровням бюджетной системы; разработать комплекс мер, направленных на создание эффективной системы распределения доходов между бюджетами; на основе критической оценки российской системы межбюджетного регулирования разработать меры по ее рационализации; - определить основные направления реформирования трансфертной системы выравнивания территориальных (региональных и местных) бюджетов.
Предметом исследования диссертационной работы являются денежные отношения, складывающиеся между федеральными, региональными и местными органами власти в процессе распределения расходов и доходов по уровням бюджетной системы, межбюджетного регулирования и выравнивания территориальных бюджетов.
Объектом исследования являются бюджетная система Российской Федерации, территориальные бюджеты Пензенской области и других субъектов РФ, а также составляющие их системы межбюджетного распределения и регулирования доходов и расходов бюджетов различных уровней.
Методологической основой исследования послужили диалектический метод познания и системный подход. В процессе исследования использовались такие общенаучные методы и приемы, как научная абстракция, анализ и синтез, группировки, сравнения и др.
Теоретическую базу диссертационного исследования составляют законодательные акты, монографические работы и статьи ведущих отечественных экономистов по вопросам формирования и использования централизованных фондов денежных средств, бюджетного процесса, налоговой политики, распределения и регулирования доходной и расходной части звеньев бюджетной системы.
Информационной базой работы послужили бюджетное и налоговое законодательство и нормативные акты Российской Федерации и Пензенской области, статистические материалы Госкомстата РФ, Министерства финансов РФ, Министерства финансов Пензенской области и других субъектов Федерации, а также материалы, опубликованные в научной и периодической печати.
Структура диссертационной работы. Цель и задачи исследования определили структуру диссертационной работы. Диссертация состоит из вве- дения, трех глав, заключения, списка используемой литературы и приложений.
В первой главе «Теоретические основы построения и функционирования отношений межбюджетного взаимодействия и механизма их реализации» рассматриваются вопросы экономического содержания отношений межбюджетного взаимодействия и механизма их реализации во взаимосвязи с общей теорией финансов, бюджетных отношений, государственного бюджета и бюджетного механизма.
Вторая глава «Формирование системы межбюджетных отношений в пореформенной России» посвящена вопросам методологии, анализа действующей практики и организации построения рациональной системы распределения расходов и доходов между уровнями бюджетной системы.
В третьей главе «Проблемы организации и развития механизма межбюджетного регулирования в России» рассматриваются содержание, генезис и оценка эффективности российской системы межбюджетного регулирования и предлагаются пути реформирования нормативно-долевого метода выравнивания территориальных бюджетов.
Наиболее важные результаты диссертационного исследования заключаются в следующем: введено в научный обиход понятие "отношения межбюджетного взаимодействия", комплексно раскрыто его экономическое содержание в общей системе бюджетных отношений и во взаимосвязи с другими финансовыми категориями как понятия, синтезирующего в себе межбюджетные отношения и отношения межбюджетного регулирования; впервые на основе системного подхода раскрыто содержание (сущность, формы, функции, принципы построения) механизма межбюджетного взаимодействия и направления его реализации в современной России; на концептуальном уровне представлена принципиально новая, двухзвенная модель построения системы бюджетов и межбюджетного взаимодействия, состоящая только из двух самостоятельных звеньев - федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации, при которой местные бюджеты своими доходами и расходами входят в состав регионального (вышестоящего местного) бюджета; обобщены и уточнены общие принципы и подходы к построению рациональной системы разграничения расходных полномочий и ответственности за финансирование, регулирование и осуществление самих расходов между уровнями бюджетной системы; определены направления рационального распределения (закрепления) конкретных видов расходов за федеральным, региональными и местными бюджетами; разработан для территориального звена бюджетной системы на примере Пензенской области и предложен для использования в других регионах вариант укрупненной схемы разграничения расходных полномочий, отличающийся от варианта, предложенного в Бюджетном кодексе РФ, большей четкостью и ясностью; предложена система мер по сокращению встречных потоков и "не-финансируемых мандатов", в частности, использование "дотаций на децентрализацию расходов" и механизма компенсации территориальным бюджетам недостающих средств при уменьшении их доходов или увеличении расходов вследствие решений вышестоящих органов власти; определено содержание эффективной системы распределения доходов между бюджетами, разработан и аналитически обоснован комплекс конкретных мер по реформированию действующей системы распределения доходов между федеральным, региональными и местными бюджетами по следующим направлениям: упорядочение долевого распределения доходов на основе дифференцированных нормативов и разверстки основных налогов; переориентация системы закрепления источников доходов на постоянной основе в пользу региональных и местных бюджетов; обеспечение реальной автономии, заинтересованности и ответственности субфедераль- ных властей в мобилизации доходов; обеспечение вертикальной сбалансированности бюджетной системы на основе анализа развития и оценки действующей в России системы межбюджетного регулирования определены основные направления и конкретные пути повышения ее эффективности, обеспечивающие большую "прозрачность " и рациональность межбюджетных потоков, заинтересованность и ответственность территорий в увеличении собственного налогового потенциала; предложены меры по упорядочению нормативно-долевого метода выравнивания региональных бюджетов, в частности, уточнена методика и определены условия эффективного выравнивания душевых налоговых ресурсов регионов, рекомендовано по расширение практики использования субвенций для целевого финансирования, уточнен порядок формирования Фонда целевых субвенций и его взаимосвязи с Фондом финансовой поддержки регионов, предложены меры по защите абсолютных сумм трансфертов от инфляционного риска; разработана базовая модель территориального выравнивания доходов муниципальных образований, включающая в себя, в частности, авторскую методику расчета трансфертов по приведенному валовому налоговому ресурсу (региона и его территорий), а также порядок передачи трансфертов территориям на основе бальной системы оценки их работы.
Практическая значимость результатов исследования заключается в том, что оно доведено до конкретных рекомендаций по реформированию межбюджетных отношений как на федеральном, так и региональном уровнях. Основные выводы и предложения диссертационной работы могут применяться как при разработке законопроектов и нормативных актов, направленных на совершенствование налоговых и бюджетных взаимоотношений, так и при составлении конкретных методик межбюджетного регулирования.
Апробация работы. Основные положения диссертационного исследования были заслушаны на Всероссийских научно-практических конференциях в 1999-2000 годах, посвященных вопросам развития и совершенствования бюджетного процесса (г.г. Пенза и Москва), а также нашли отражение в 5-ти опубликованных научных трудах общим объемом 7,7 п.л.
Разработанные автором вариант укрупненной схемы разграничения расходных полномочий территориального звена бюджетной системы, модель выравнивания доходов муниципальных образований, методика расчета трансфертов по валовому налоговому ресурсу территорий и порядок передачи им трансфертов по бальной системе внедрены в практическую деятельность Министерства финансов Пензенской области, что подтверждено соответствующей справкой Правительства Пензенской области.
Теоретические разработки, выводы и положения диссертации используются в учебном процессе при изучении и преподавании курса "Бюджет и бюджетная система", что также подтверждено справкой о внедрении.
class1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПОСТРОЕНИЯ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ
ОТНОШЕНИЙ МЕЖБЮДЖЕТНОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ. class1
Отношения межбюджетного взаимодействия в системе бюджетных отношений и механизма их реализации
Прежде чем перейти непосредственно к основному предмету нашего исследования, необходимо определиться в дискуссионных вопросах, касающихся экономического содержания таких категорий, как государственный бюджет, бюджетная система и других связанных с ними понятий.
Государственный бюджет представляет собой экономическую, а точнее, частную финансовую категорию. Бюджетная система - это тоже категория, но только организационно-экономическая, организационно-правовая или категория управления системой бюджетов. Вопрос о сущности и функциях государственного бюджета непосредственно вытекает из того или иного концептуально-методологического подхода к определению сущности и функций общей экономической категории финансов.
Среди российских экономистов наиболее распространенные теории сущности финансов - распределительная и воспроизводственная1. Представители воспроизводственной концепции (Аллахвердян Д.А., Никольский П.С., Сенчагов В.К. и др.) утверждают, что финансовые отношения опосредуют весь процесс воспроизводства (производство, обмен, распределение, потребление), расширяя состав финансов, включая в них всю совокупность денежных распределительных отношений на всех стадиях воспроизводственного процесса, в том числе, на стадии товарного обмена. Сторонники распределительной теории (Дробозина Л.А., Родионова В.М., Сычев В.Г. и др.) считают, что финансовые отношения возникают только на стадии распределения и перераспределения стоимости валового и чистого продуктов общества. Этой концепции в целом придерживается и автор настоящей диссертационной работы, поскольку такой подход в большей мере отражает специфику общей экономической категории финансов и частной финансовой категории государственного бюджета. Вот что отмечает на этот счет Родионова В.М.: «Если деньги, будучи всеобщим эквивалентом, являются категорией всех стадий воспроизводственного процесса и могут проявлять себя в разных условиях с разных сторон (как мера стоимости, как средство обращения и т.д.), то действие производных от денег экономических форм - финансов и бюджета - ограничивается лишь рамками одной стадии воспроизводственного процесса - распределением».2 Распределительную концепцию уточняет и развивает Э.А. Вознесенский, определяя финансы только как перераспределительные отношения, отражающие в императивной форме процессы образования и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств (доходов).3
Специфика бюджетных отношений, как части финансовых отношений, состоит в том, что они, во-первых, возникают в процессе, преимущественно, перераспределения стоимости созданного валового и чистого продуктов общества, в котором одной из обязательных сторон выступает государство, и, во-вторых, опосредуют процессы формирования и использования централизованных фондов денежных средств (бюджетных фондов различных уровней государственной власти и местного самоуправления) с целью удовлетворения разнообразных общественных потребностей.
Построение рациональной системы распределения расходов между уровнями бюджетной системы
При разработке проблем закрепления расходов за различными звеньями российской системы бюджетов возникает вопрос, власти какого уровня должны обеспечивать выполнение разнообразных государственных функций по финансированию расходов и предоставлению услуг. По нашему глубокому убеждению, только после того, как распределена ответственность за расходы и стал известен их общий объем на каждом уровне власти, следует приступать к разработке системы закрепления налогов и перераспределения доходов между бюджетами различных уровней. Таким образом, закрепление ответственности за финансирование конкретных видов государственных расходов является первым важным шагом в процессе совершенствования системы межбюджетных отношений между различными уровнями власти.
Никаких строгих правил, которые позволяли бы всякий раз находить единственно правильный ответ на вопрос о том, за каким уровнем бюджетной системы следует закрепить исполнение тех или иных расходных полномочий, не существует. Вариантов решения в каждой ситуации может быть много. Тем не менее, существует ряд общих принципов, следование которым позволит выстроить рациональную систему и концепцию разграничения расходных полномочий и провести соответствующие реформы на практике.
С учетом мирового и отечественного опыта можно рекомендовать следующие основные подходы, которые должны быть положены в основу рационального разграничения расходов по вертикали бюджетной системы:
1) выбор уровня бюджета, за которым закрепляются соответствующие расходы, должен зависеть от того, осуществляются ли они в интересах: а)всего населения страны или населения проживающего на территориях нескольких субъектов Федерации - федеральный уровень; б)населения, проживающего в основном на территории данного субъекта Федерации или нескольких муниципальных образований - региональный уровень; в)населения, проживающего в основном на территории данного муниципального образования - местный уровень;
2) расходы должны максимально приближаться к территориальным образованиям, где происходит непосредственное потребление общественных благ (услуг);
3) целесообразность выбора того или иного уровня бюджетной системы должна определяться соображениями наиболее рационального и эффективного расходования бюджетных средств и исполнения государственных и муниципальных полномочий (расходных обязанностей) органов власти.
Под эффективностью исполнения расходных обязанностей понимается удовлетворение потребностей и предпочтений налогоплательщиков при наименьших издержках. Поскольку территориальные (региональные и местные) власти находятся более близко к налогоплательщику, чем федеральные, эффективность исполнения расходных обязанностей, как правило, удается повысить, передавая исполнение услуг на самый нижний уровень бюджетной системы.
Содержание, генезис и оценка эффективности российской системы межбюджетного регулирования
Как было выявлено нами ранее, на средства межбюджетного регулирования в России приходится очень большая доля доходов консолидированных бюджетов регионов (к примеру 69,2% от общей суммы доходов консолидированного бюджета Пензенской области в 1999 г.). Этот элемент механизма межбюджетного взаимодействия создает предпосылки для постоянных трений и обострения противоречий между федеральным центром, субъектами Федерации и органами местного самоуправления.
В экономической литературе обычно не дается определения понятия системы межбюджетного регулирования и критериев ее эффективности. Мы считаем, что система межбюджетного регулирования представляет собой совокупность дополнительных к собственным и закрепленным доходам бюджетно-налоговых инструментов (отчислений от регулирующих налогов на временной основе и безвозмездных перечислений в различных формах), выполняющих функцию выравнивания совокупных доходов региональных и местных бюджетов при недостаточности налогового потенциала территориальных образований. Межбюджетное регулирование осуществляется с целью выравнивания доходов бюджетов и социально-экономического развития территорий при недостаточности их собственной доходной базы, исходя из задач и функций, возлагаемых на их органы власти, и с учетом соблюдения минимальных государственных социальных стандартов.
Систему межбюджетного регулирования можно считать эффективной, если она: -обеспечивает прозрачность и рациональность межбюджетных потоков;
-заинтересованность и ответственность территориальных образований в увеличении собственного налогового потенциала;
-достаточность доходных источников при минимальных объемах перераспределения и встречного движения бюджетных средств;
-гарантированный уровень социальной защиты населения на территории всей страны независимо от региона проживания;
Нормативные отчисления от регулирующих налогов на временной основе, как и безвозмездные перечисления в виде дотаций, субвенций, трансфертов, средств по взаимным расчетам и т.п. из бюджетов одного уровня в другой - это две составные части общей системы межбюджетного регулирования.
В доходах консолидированного бюджета Пензенской области отчисления от регулирующих налогов занимают значительный удельный вес: в 1998 г. -47,7%; в 1999 г. - 44,3% (см. Таблицу 12).
