Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Земельные отношения в районах севера 14
1.1. Земля и другие природные ресурсы как основа жизнедеятельности населения районов Севера 14
1.2. Генезис земельных отношений на Обском Севере 22
1.3. Территории традиционного природопользования коренных народов Севера 47
ГЛАВА II. Землеустройство в районах традиционного природопользования коренных народов севера 55
2.1. Состояние земельного фонда Ханты-Мансийского автономного округа и основные тенденции перераспределения земель по категориям, угодьям, землепользователям 55
2.2. Особенности природопользования в районах традиционного природопользования 71
2.3. Совершенствование землеустройства в районах с традиционным природопользованием 83
2.4. Экологические, проблемы территорий традиционного природопользования 97
ГЛАВА III. Территориальная организация использования земель коренных малочисленных народов севера 115
3.1. Формирование типов природопользования 115
3.2. Коренное население и хозяйственная деятельность 141
3.3. Общинно-родовые хозяйства и развитие территорий традиционного природользования ... 153
ГЛАВА IV. Экономические отношения субъектов традиционно, хозяйственной деятельности с недропользорателями 169
4.1. Организацирннр-экономический механизм изъятия общинно родовых угодий
4.2. Методика расчета убытков от изъятия земельных угодий традиционной хозяйственной деятельности коренных народов 187
4.3. Механизм возмещения убытков и потерь 195
при изъятии общицно-родовых земель 195
ГЛАВА V. Оборот общинно-родовых угодий . 206
5.1. Кадастровая оценка общинно-родовых угодий 206
5.2. Особенности оборота общинно-родовых угодий 215
Выводы и предложения 241
Список используемой литературы 247
Приложения 263
- Территории традиционного природопользования коренных народов Севера
- Совершенствование землеустройства в районах с традиционным природопользованием
- Общинно-родовые хозяйства и развитие территорий традиционного природользования
- Методика расчета убытков от изъятия земельных угодий традиционной хозяйственной деятельности коренных народов
Введение к работе
Актуальность темы исследования. На территории Севера к началу 2005 г. проживало 32 коренных малочисленных народа, численностью 155340 человек (1,3% населения региона). Основой хозяйственной деятельности этих малочисленных народов и этнических групп Севера было и остается оленеводство, охотничий промысел, сбор, орехов, ягод, грибов, лекарственных и пищевых растений и других дикоросов, т.е. использование природных биологических ресурсов.
Так сложилось, что недра северных территорий Российской Федерации оказались богаты полезными ископаемыми. Места их разработки (разведки и добычи) зачастую накладываются на земли, являющиеся средой обитания этих народов. В связи с отсутствием ряда законодательных и нормативных актов, четко регулирующих земельные отношения в местах проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов органы местного самоуправления вынужденно принимают решения по их промышленному освоению без проведения надлежащей земельно-экологической экспертизы, проектов обустройства территорий месторождений и добычи полезных ископаемых, т.е. без учета интересов сохранения среды обитания и традиционных отраслей и промыслов.
Все это заставляет формировать системы земельных отношений для северных территорий на основе необходимости особого, нетрадиционного подхода, учитывающего экономические интересы государства и своеобразие социальной организации коренных малочисленных народов.
Состояние изученности проблемы. Теоретико-
методологические основы развития земельных отношений исследуют многие современные экономисты. Результаты их научных поисков изложены в работах Волкова С.Н., Буздалова И.Н., Варламова А.А., Грачева В.А., Заворотина Е.Ф., Комова Н.В., Конокотина Н.Г., Крылатых Э.А., Леппке О.Б., Лютых Ю.А., Мауля Я.Я., Милосердова В.В., Носова СИ., Миндрина А.С.,
Михальченко А.К., Панковой К.И., Рогатнева Ю.М., Удачина С.А., Хлыстуна В.Н., Шелепы А.С., Югая A.M. и многих других. Теоретическая разработанность затрагиваемых ими вопросов достаточно глубока. И тем не менее создание методологической основы формирования земельных отношений традиционного природопользования территорий проживания малочисленных народов Севера пока не завершено и требует углубления исследований социально-экономических основ, сущности и содержания земельных отношений, их места и роли в системе общего природопользования северных территорий и жизнеобеспечения малочисленных народов Севера. В частности нуждаются в более тщательном научном обосновании вопросы форм организации хозяйственной деятельности малочисленных народов в условиях изъятия земель для промышленных целей в местах их постоянного проживания. Практически не изучены вопросы оценки северных земель и регулирования экономических отношений при их изъятии и возмещении ущерба. Мало исследованными остаются вопросы формирования и функционирования сложной и динамичной системы оценки земель на решение вопросов регулирования земельных отношений. Нуждаются в дополнительной проработке теоретико-методологические проблемы правового и экономического механизмов оборота земель традиционного проживания малочисленных народов.
Цель, задачи, объект и предмет исследования. Целью настоящего исследования является развитие теоретических и методологических основ земельных отношений в районах проживания коренных малочисленных народов Севера и разработка концептуальных и методических рекомендаций формирования механизма регулирования земельных отношений в специфических условиях их хозяйствования и проживания.
В соответствии с указанной целью были поставлены и решены следующие задачи:
- уточнена структура и выделена специфика содержания земельных отношений применительно к условиям быта и хозяйствования коренных малочисленных народов Севера;
- критически проанализирован отечественный и зарубежный
опыт формирования и регулирования системы земельных отношений
и организации управления земельными ресурсами Севера, оценена
возможность их использования в условиях проживания народов
Севера;
- оценено современное состояние земельных отношений
коренных малочисленных народов Севера, выявлены проблемы и
исследованы теоретико-методологические основы, закономерности и
тенденции их возникновения, развития и решения;
на основе системного методологического подхода разработаны и обоснованы организационные, экономические и институциональные направления формирования системы земельных отношений на территории проживания коренных малочисленных народов;
- разработаны и обоснованы концептуально-методологические
основы и положения экономически и социально эффективного,
экологически сбалансированного регулирования, изъятия земель для
промышленного освоения и сбережения среды обитания коренных
малочисленных народов;
- разработаны методические положения оценки убытков
землепользователей при изъятии и порче общинно-родовых угодий;
- разработаны нормативы возмещения убытков при изъятии,
порче, снижении продуктивности земель традиционного проживания
коренных малочисленных народов;
разработан организационно-экономический механизм использования земель традиционного проживания малочисленных коренных народов, включая методические предложения и рекомендации по их аренде.
Объектом исследования были земельные отношения и методы их эколого-экономического регулирования и управления, предметом исследования - земельные отношения в сфере использования земель традиционного проживания малочисленных народов Севера. В качестве территориальной базы исследования взят Ханты-Мансийский автономный округ, являющийся типичным представителем северных территорий промышленного освоения и
постоянного проживания коренных малочисленных народов.
Методология и методика исследования. Теоретической и методологической базой исследования послужили труды ученых по проблемам земельных отношений, управления земельными ресурсами и организации их рационального использования в местах проживания коренных малочисленных народов Севера. В качестве исходной информации использованы нормативные правовые акты Российской Федерации и Ханты-Мансийского автономного округа, законы по вопросам регулирования земельных отношений, материалы Госкомстата России и Ханты-Мансийского автономного округа. В исследовании в зависимости от поставленных задач использованы монографический, абстрактно-логический, экономико-статистический, расчетно-конструктивный и другие методы.
Научная новизна. В диссертации предложены теоретические основы решения эколого-экономической проблемы - использования земель территорий постоянного проживания коренных малочисленных народов Севера, обоснован механизм управления земельными ресурсами, позволяющий обеспечить экологически устойчивое развитие этих территорий, и определить общую стратегию землепользования, а также механизм регулирования земельных отношений при решении конкретных проблем пользования, владения и распоряжения общинно-родовыми угодьями.
В результате проведенных исследований:
- уточнено и дополнено методологическое положение о
современной роли земли для проживающих на ней коренных
малочисленных народов Севера, основанное не только на
функционировании ее как средства производства, но и как
природного комплекса и объекта социально-экономических
отношений. Это положение является научной основой современного
землеустройства и управления использованием земель
традиционного обитания коренных малочисленных народов Севера;
- разработан методический подход комплексной оценки земель
территорий традиционного проживания коренных малочисленных
народов и методика расчета убытков при изъятии общинно-родовых
угодий, порче и потере их продуктивности по вине третьих лиц;
разработана и обоснована институциональная основа оборота общинно-родовых угодий и его организационно-экономическая структура, предусматривающая формирование организационной, информационной, нормативно-правовой инфраструктуры и других его элементов, а также конкретные направления государственного и экономического регулирования оборота земель, обеспечивающие сохранение их целевого назначения и разрешенное использование;
обосновано и сформулировано назначение землеустройства как основного в настоящее время механизма управления земельными ресурсами, реализуемого в государственной, муниципальной и частной формах, предложена его структура, обеспечивающая рациональное землепользование общинно-родовых угодий;
обоснованы предложения по совершенствованию организационно-экономического и правового механизмов использования общинно-родовых угодий с применением процедур экологического мониторинга, возмещения ущерба, сохранения окружающей среды;
- предложена и апробирована структура базы данных
земельного кадастра для оценки потерь при изъятии общинно-
родовых угодий, а также принципы формирования массивов данных,
необходимых для определения убытков, наносимых общинно-
родовым угодьям деятельностью предприятий недропользования.
Практическое значение работы. Результаты исследования, изложенные в диссертации, направлены на создание методологической основы совершенствования практики регулирования земельных отношений, возникающих по поводу отвода и использования общинно-родовых угодий в местах проживания коренных малочисленных народов Севера. Сформулированные в диссертации теоретические положения и практические выводы позволяют на более высоком научно-методическом уровне решать задачи сохранения, экологически и социально-экономически эффективного использования земель. Отдельные результаты исследования (методика расчета потерь
землепользователей при изъятии общинно-родовых угодий, логическая схема поэтапного определения ущерба, концептуальная основа формирования земельного оборота общинно-родовых угодий и его инфраструктуры, методика расчета коэффициентов снижения продуктивности земель традиционного природопользования коренных малочисленных народов при их изъятии для добычи полезных ископаемых) применяются при разработке комплексных программ и подготовке нормативных актов по социальному развитию коренных малочисленных народов Севера, использованы при подготовке проектов по регулированию земельных отношений коренных малочисленных народов Ханты-Мансийского автономного округа, а также проекта региональной целевой программы «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости на 2002-2007 гг.».
Обобщение отечественного и зарубежного опыта регулирования земельных отношений северных территорий изложенные в диссертации предложения и рекомендации стали информационной базой при разработке решений по вопросам использования общинно-родовых угодий.
Апробация результатов исследования. Изложенные в
диссертации основные положения и результаты являются итогом
многолетней исследовательской и практической работы автора и
неоднократно доложены в форме докладов на международных,
всероссийских и региональных научно-практических конференциях
по проблемам земельных отношений северных территорий. Автор
непосредственно участвовал в подготовке нормативно-правовых
документов, регламентирующих владение, пользование и
распоряжения общинно-родовыми угодьями коренных
малочисленных народов Ханты-мансийского автономного округа. С участием автора и под его руководством подготовлено более 20 информационно-аналитических материалов, а также практические рекомендации и предложения по проблемам земельных отношений Ханты-Мансийского автономного округа.
Диссертация выполнена в соответствии с плановой тематикой
научных исследований ГНУ ВНИЭТУСХ и является составной частью
проблемы «Разработать научно-методические основы
регулирования земельных отношений» (№ гос. регистрации 01.200.117.754).
По теме диссертации автором опубликовано 22 работы общим объемом 89,55 п.л., в т.ч. авторских - 54,45 п.л.
Структура и объем диссертации. Диссертация содержит 276 страниц компьютерного текста и состоит из введения, пяти глав, выводов и предложений, списка использованной литературы и приложений, содержит 66 таблиц, 8 рисунков и 13 приложений.
Территории традиционного природопользования коренных народов Севера
В целях защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов были установлены территории приоритетного (традиционного) природопользования.
Образование территорий приоритетного (традиционного) природопользования регионального значения осуществлялось решениями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации на основании обращения лиц, относящихся к коренному населению или общинам малочисленных народов. В основном выделялись те земли, где сохранились традиционные виды промыслов и где находятся места компактного проживания малочисленных народов Севера, места выпасов оленей, родовые и охотничье-рыболовные угодья, орехово-промысловые зоны, пастбища, сенокосные угодья, памятники природы и культово-обрядовые места. Размеры территорий приоритетного (традиционного) природопользования определялись с учетом следующих условий: - достаточности обеспечения возобновляемости и сохранения биологического разнообразия популяций растений и животных; - возможности осуществления лицами, относящихся к коренным малочисленным народам, различных видов традиционного природопользования; - сохранения исторически сложившихся социальных и культурных связей лиц, относящихся к коренным малочисленным народам; - в целях сохранения целостности объектов историко-культурного наследия; Границы территорий приоритетного (традиционного) природопользования различных видов (федерального, регионального, местного значения) утверждались соответственно Правительством Российской Федерации, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления. В состав территорий приоритетного (традиционного) природопользования могут входить: поселения, в том числе поселения, имеющие временное значение и непостоянный состав населения, стационарные жилища, стойбища, стоянки оленеводов, охотников, рыболовов; участки земли и водного пространства, используемые для ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни, в том числе оленьи пастбища, охотничьи и иные угодья, участки акваторий моря для осуществления промысла рыбы и морского зверя, сбора дикорастущих растений; объекты историко-культурного наследия, в том числе культовые сооружения, места древних поселений и места захоронения предков и иные объекты, имеющие культурную, историческую, религиозную ценность; иные части территорий традиционного природопользования, предусмотренные законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. На каждой части (функциональной зоне) территорий традиционного природопользования может быть установлен свой правовой режим, при этом оговариваются разрешенные и запрещенные виды деятельности. Все условия правового режима частей территорий традиционного природопользования закрепляются положением о территориях традиционного природопользования на соответствующем уровне [109]. Интенсивный процесс выделения территорий для традиционного ведения хозяйства, в виде родовых угодий, проходил в 1992-1994 гг. За этот период было образовано 429 родовых угодья общей площадью 13,4 млн га. Наибольшее количество родовых угодий было образовано в 1993 г. в Сургутском и Нижневартовском районах - 83 и 81 Till площадью 3171,55 тыс. га и 1544,3 тыс. га соответственно (табл. 1). При этом за весь период образования Till на фоне других районов вьщеляется Сургутский район, как по количеству, так и по площади родовых угодий. Наибольшая средняя площадь родового угодья в 1992 г. составила 128 тыс. га в Сургутском районе, наименьшая - 13,04 тыс. га в Ханты-Мансийском районе. Также значительно отличается по отдельным административньгм единицам общая площадь родовых угодий. Наиболее высокий удельный вес они занимают в основных районах нефтедобычи: Сургутском районе - 68,9 % территории, в Нефтеюганском - 49,1 %, в Нижневартовском - 25,5 % от площади районов (табл. 2). Основная доля территорий традиционного хозяйствования располагаются на землях лесного фонда и лишь менее 10 % родовых угодий находятся на землях запаса и сельскохозяйственного назначения. Предоставление родовых угодий осуществлялось на различных правах. Территории традиционного природопользования, имеющие правоудостоверяющий документ в виде Государственного акта, имеют право постоянного(бессрочного) пользования и пожизненного наследуемого владения. Всего в округе насчитывается 331 родовых угодий, имеющих титул пожизненно-наследуемого владения, 104 родовых угодья находятся в постоянном (бессрочном) пользовании, а 66 - на правах аренды (табл. 3 .
Необходимо отметить, что официальные данные о количестве родовых угодий и данные районных комитетов Севера имеют различия. Это обусловлено тем, что часть территорий традиционного хозяйствования предоставляемых ранее во временное пользование, несмотря на окончание сроков аренды, фактически продолжает использоваться, часть ранее образованных родовых угодий, ввиду смерти правообладателей, зачастую перестает учитываться. Кроме того, необходимо отметить большую разношерстность в видах правоустанавливающих документах на ранее образованные родовые угодья, что приводит к различным оценкам их численности. В настоящее время ведутся работы определению критериев осуществления специализированного учета ранее образованных родовых угодий.
Помимо этого, имеются расхождения в данных по численности коренного населения, проживающих непосредственно на родовых угодьях. По статистическим данньм, на 01.01.2004 г. на 477 родовых угодьях проживало 3610 человек из числа коренных народов. По оперативным данным муниципальных образований, только на территориях Нижневартовского, Сургутского и Ханты-Мансийского районов проживает 3088 человек коренного населения.
Родовые угодья были образованы с целью сохранения традиционного образа жизни и типов хозяйствования. На 90 % ранее образованных родовых угодий коренное население в комплексе осуществляет охотничий промысел, рыболовство и сбор дикоросов. Оленеводство развито преимущественно в Березовском, Белоярском, Сургутском и Нижневартовском районах (рис. 1).
Совершенствование землеустройства в районах с традиционным природопользованием
Исходя из современного состояния традиционного землепользования и перспективного развития общинно-родовых хозяйств, следует в перспективе решить следующие проблемы. Первая из них связана с тем, что территория округа разнообразна с точки зрения видов, размеров и качества ресурсов. На ней интенсивно развивается недропользование. Это обуславливает возникновение разных видов землепользования.
Для коренных малочисленных народов традиционное землепользование - основа сохранения и развития сложившегося уклада жизни населения. При этом оно может иметь характер подсобный, полукоммерчесий, коммерческий.
Коммерческий характер связан с созданием производств по переработке и реализации продукции или сдачи в аренду отдельных участков.
Полукоммерческий подвид направлен на обеспечение потребностей и развития северных народов. Его размер определяется фактическим потреблением рыбы, мяса, дикоросов, орехов, а также необходимым объемом продаж для обеспечения среднегодового дохода на 1 человека.
Эти два подвида подвида опираются на создание и функционирование общинно-родовых землепользовании. Этот путь выбирают не более 30% коренных поселений. Подсобный характер обеспечивает только семьи и определяется фактическими нормами питания. Он связан с населением занятым в других отраслях производства.
Формирование и изменение фонда земель - это важная землеустроительная проблема. При этом помимо межотраслевого перераспределения земель при формировании фонда производится зонирование территории с точки зрения эффективности разных подтипов: коммерческого, полукоммерческого, подсобного и рекреационного. На основании зонирования следует производить внутриотраслевое перераспределение земель и совершенствование характера использования.
Территориальное землеустройство земель должно обеспечить все эти подвиды, сформировать для них обособленные земельные участки. При этом земельные участки для общинно-родовых хозяйств должны быть в пределах разумной доступности от населенных пунктов.
Особое направление землеустройства - это внутрихозяйственная организация использования земли. Особенности содержания связаны с тем, что принципы и задачи организации использования земли должны обеспечить все виды деятельности связанные с традиционным природопользованием: охотничий промысел, рыбную ловлю, сбор дикоросов, орехов, ягод. Поэтому методика проведения землеустройства для этих целей опирается на положения по проведению лесоустройства, охотоустройства, водоустройства.
Существующие методические положения землеустройства в основном ориентируются на использование земли как средства производства, для ХМАО главная роль земли - природный комплекс. Это основное методологическое отличие землеустройства ХМАО от других регионов России. Именно оно определяет совершенствование методики проведения землеустроительных работ. 1. Землеустройство проводится в условиях, когда природные угодья не имеют таких ясных точных границ как сельскохозяйственные. Кроме того имеют место значительные труднодоступные земельные участки. Поэтому методы землеустройства должны . соответствовать территориальным особенностям. Применение компьютерных технологий изучения земельных и природных ресурсов позволяет использовать другие технологии проектирования. Если раньше основным методом проектирования границ было описательное землеуказание, то теперь следует отработать и внедрить метод компьютерного землеуказания. При этом методе устанавливается точное местоположение участка в электронном виде, но на местности устанавливают ориентиры твердых элементов ситуации (берега рек, озер, квартальная сеть, инженерные коммуникации). 2. В любой сфере деятельности большое значение имеет ее размер. Размер землепользования при этом является его составной частью, определяется площадью земельных угодий, Поскольку общинно-родовое хозяйство связано с природопользованием, то его размер должен определяться запасами пригодных для использования и размерами реально используемых природных ресурсов. Учитывая, что природные ресурсы традиционного природопользования рассредоточены по территории, размер хозяйства тесно связан с размерами землепользования. В землеустроительной литературе проблеме размера землепользовании всегда уделялось достаточно внимания. Их исследовали в свое время В. Я. Заплетин, В. П. Троицкий, М. О. Лоцмер, П. С. Шевченко, Е. Б. Допиро, Ю. М. Рогатнев и др. Как правило, размеры землепользовании тесно увязывались с размерами хозяйства. Специальных исследований по землепользованиям хозяйств, занимающихся традиционным природопользованием не проводилось. Однако их возрождение как формы хозяйствования северных народов требует выработки определенных методических рекомендаций по решению данного .вопроса. Так же, как и сельскохозяйственные организации, общинно-родовые хозяйства имеют различия в целях и направлении природопользования. Цели деятельности общинно-родовых хозяйств моїут быть две: полутоварное и товарное производство.
Полутоварное производство предполагает полное обеспечение потребностей семьи, рода, общины в продуктах питания, сырье для личного потребления и продажу части продукции для обеспечения среднедушевого дохода на 1 жителя региона. Размер необходимых природных ресурсов в этом случае определится с учетом норм потребления, среднедушевого дохода, численности семьи, рода, общины и рыночных цен на реализуемую продукцию.
Товарное производство предполагает более значительное потребление природных ресурсов и поэтому имеет несколько иной подход к установлению размера хозяйства и землепользования. В основу методического подхода установления размера землепользования следует положить оптимальный размер коллектива промысловиков, сезонную их производительность.
Общинно-родовые хозяйства и развитие территорий традиционного природользования
Количество и площади родовых угодий по районам не одинаковы. В Белоярском районе выделено для этих целей более 30 участков. Наибольший участок имеет площадь 2877,27 км. Участки традиционного природопользования имеют неправильные границы и приурочены к живым урочищам и квартальной схеме лесхозов. В Березовском районе родовых участков меньше, но их площади более крупные. На территории Советского района выделено только одно общинно - родовое хозяйство.
Для малочисленных народов Севера в Кондинском районе отведены более мелкие по площади территории, и их границы приурочены к рекам. Основными угодьями здесь являются сенокосы, пастбища, лесные массивы. Крупные участки общинно - родовых хозяйств, расположенные в Белоярском, Березовском, Сургутском районах, используются коренными жителями для развития оленеводства в округе. Сочетание на одной и той же территории различных видов природных ресурсов (как в недрах, так и на поверхности): нефти, газа, твердых ископаемых, лесов, охотничьих и рыбных ресурсов, особо охраняемых природных территорий предопределяет сложный характер их взаимного размещения и, соответственно, сложный правовой статус и характер использования. В частности, на территории округа имеют место различные варианты перекрытий: месторождений, лицензионных участков, родовых угодий и особо охраняемых территорий; лицензионных участков, месторождений и территорий общинно родовых хозяйств.
Отдельные родовые угодья в округе выделены без учета особенностей использования отдельных угодий, например, особо охраняемых территорий, размещены в заказниках «Нумто» (четыре общинно родовых хозяйства), «Васпухольский» (семь), «Сургутский» (одно родовое угодье). В этих случаях коренные жители на правах пользователей или владельцев общинно - родовых хозяйств ведут отлов, и отстрел животных на отведенных территориях, занимаются сбором дикоросов, а это противоречит правовому режиму особо охраняемых природных объектов.
Достаточно наглядно эту ситуацию можно проследить на примере четырёх районов (табл. 42). В Березовском районе в основном общинно родовые хозяйства сформировались на землях сельскохозяйственного назначения, (70%). Остальные хозяйства располагаются на землях лесного фонда и запаса. Частично на лицензионных участках (2,9%). В целом, в состав земель традиционного природопользования отнесено 21 тыс. га земель особо охраняемых природных территорий. В Нефтеюганском районе 99% площади общинно родовых угодий располагается на землях лесного фонда. Около 25 тыс. га земель особо охраняемых природных территорий включено в состав, общинно-родовых угодий. Более 50% земель родовых хозяйств попали в состав лицензионных участков. В Октябрьском районе землепользования общинно родовых хозяйств включают земли лесного фонда (80%) и запаса. Совпадение с площадями лицензионных участков составляет здесь 25%. В Советском районе вкраплениями в земли лицензионных участков и особо охраняемых природных территорий нет.
Размещение на одной территории двух несовместимых видов природопользования (традиционное и недропользование) - это недостатки системы землепользования. Совмещение на одном участке родовых угодий и особо охраняемых природных территорий не является недостатком, но ограничивает традиционное природопользование. Поэтому по возможности целесообразнее в таких случаях не допускать таких перекрытий.
Организация рационального землепользования важно для обеспечения поддержки коренных малочисленных народов Севера, отвечает укладу жизни сельского населения. Поэтому формирование общинно-родовых хозяйств в округе началось достаточно активно в 1992 году, когда было создано сразу 128 хозяйств на площади 44 тыс. га. Наибольшее количество хозяйств сформировалось в 1993 году, в дальнейшем интерес населения к формированию общинно-родовых хозяйств постепенно угасает, так в 1994 году было создано только 61 хозяйство, а в 1995 году - 23. За последний год прирост площади, выделенной для общинно родовых хозяйств составил около 1 млн. га, что объясняется преимущественным формированием землепользовании в зоне оленеводства.
Динамика площадей родовых угодий за последние годы представлена в таблице 43. Из неё видно, что наибольший прирост числа хозяйств отмечен в Белоярском, а площади - в Сургутском и Березовском районах. Фактически не было прироста общинно родовых хозяйств в Ханты-Мансийском, Сургутском, Нефтеюганском районах. Динамика показывает, что темпы создания существенно замедлились. Однако резервы не исчерпаны, а потребность удовлетворена не полностью. Проблем с землепользованием общинно родовых хозяйств возникло много. Наряду с размещением на лицензионных участках и землях ООПТ их размещение существенно отклоняется от ранее выявленного и утверждённого плана. Поэтому возникает настоятельная необходимость в совершенствовании их землепользовании. В зависимости от характера природопользования, следует отметить значительное отличие региона от многих других субъектов федерации России, что связано с выраженным лесопользовательским и недропользовательским направлением и очень слабым развитием сельского хозяйства. Это создает основу различия в методике решения задач не только землеустройства, но и всего комплекса проблем управления земельными ресурсами. Общинно - родовые хозяйства созданы во всех районах Ханты-Мансийского автономного округа. Всего на территории округа зарегистрировано 470 землепользовании. Площади хозяйств различны: наименьшее (1 га) и наиболее крупное (900540 га) отмечаются в Березовском районе. Число и размер землепользовании по районам не одинаковы. Наибольшее число участков для традиционного природопользования выделено в Нижневартовском районе (135), всего три землепользование сформировано в Советском районе (табл. 44). Анализ размеров земельных участков родовых угодий показал, что в основном землепользования общинно-родовых хозяйств имеют размеры более 10000 га (60%). При этом в северной части округа землепользования более крупные, чем в других местах. Это связано с тем, что в состав традиционного природопользования, осуществляемые на их территории, входит оленеводство (Березовский, Сургутский, Белоярский районы). Землепользования южных районов и расположенные вдоль значимых рек имеют более мелкие размеры, так как используют более ценные родовые угодья.
Но даже в пределах отдельных районов различия размеров землепользовании велики: в десятки, сотни, а в Березовском районе тысячи раз. Поэтому необходимо для автономного округа разработать и использовать научно-методические рекомендации, обеспечивающие социально и экономически обоснованные размеры землепользовании родовых хозяйств с учетом предполагаемой их специализации.
Методика расчета убытков от изъятия земельных угодий традиционной хозяйственной деятельности коренных народов
Оценивая характер экономических отношений между недропользователями и коренными народами, складываются несколько противоречивых точек зрения. По мнению некоторых специалистов (Мархинин, Удалова), позитивный план взаимоотношений проявляется в более широких возможностях поддержания и повышения уровня жизни работников традиционного хозяйства. Нефтегазовый комплекс вносит основной вклад в развитие в округе разного рода цивилизационных инфраструктур жизнедеятельности, без которых в современный период работники традиционного хозяйства не могут обойтись [105].
С другой стороны, есть опасность формирования у некоторой части коренного населения иждивенческого отношения к жизни. Как считает Харамзин Т.Г.: «Ошибочно полагать, что заключение экономических соглашений и выплата компенсаций за использование земель окажут по зитивное влияние на катастрофическую социально-экономическую ситуацию, слагавшуюся в последние три десятилетия в результате промышленного освоения региона... Уже сегодня можно привести примеры, когда коренные малочисленные народы Севера, получая значительные компенсации, бросают работу и «отдыхают» до тех пор, пока не закончатся все полученные от нефтяников деньги» [187].
Другая проблема заключается в том, что при современной ситуации добычи углеводородного сырья и размещении лицензионных участков экономическое состояние владельцев родовых угодий отличается существенной дифференциацией. В лучшем финансово-экономическом положении находятся владельцы, на чьих земельных участках оказались действующие и лицензируемые месторождения углеводородного сырья, и которые получают денежные и натуральные компенсации от нефтедобывающих компаний.
В связи с этим назрела настоятельная необходимость в создании специального фонда, на котором аккумулировались средства, используемые на компенсации за отчуждаемые нефтегазовыми предприятиями промысловые угодья аборигенов. Данный фонд будет осуществлять контроль за получением и расходованием денежных средств аборигенов, а определенная часть средств в виде пособий или определенных необходимых товаров или услуг пошла бы на поддержку нуждающейся части аборигенного населения, родовые угодья с экономической точки зрения являются неперспективными или убыточными.
Мы предлагаем, что получателями соответствующих средств, предаваемых в качестве компенсаций за нанесенные убытки, должны быть те лица, которые понесли соответствующие убытки. При этом, участие в указанных отношениях ни в коем случае не должны служить для них средством и источником получения прибыли, а быть исключительно средством компенсации. Именно такой подход будет соответствовать логике указанных отношений и принципам гражданского законодательства, устанавливающих субъективное право лица, понесшего убытки, получить соответствующее возмещение непосредственно.
Вместе с тем представляется, что построение такой вышеописанной модели взаимоотношений между коренными малочисленными народами и хозяйствующими субъектами возможно лишь в случае расчета убытков на основе принятой в установленном порядке методике их расчета. Общие принципы, существующие подходы и проблемы в этой области были рассмотрены выше.
Заканчивая рассмотрение вопросов, связанных с правовым регулированием отношений использования территорий приоритетного (традиционного) природопользования и взаимоотношений коренных малочисленных народов с хозяйствующими субъектами, необходимо отметить и проявляющуюся в ряде случаев непоследовательность федерального законодателя.
Так, Федеральным Законом от 30.12.1995 г., № 225, ред. 29.12.2004 года «О соглашениях на условиях раздела продукции» права лиц, из числа коренных малочисленных народов, в процессе осуществления промышленной деятельности в границах месторождений, разрабатываемых на соответствующих условиях, учтены и отражены в достаточной мере. Нормы указанного правового акта на каждом этапе предполагаемой промышленной деятельности регламентируют взаимоотношения коренных малочисленных народов и хозяйствующих субъектов по вопросам, связанным с предварительным согласованием мест размещения промышленных объектов, компенсацией ущерба за нарушение режима традиционного природопользования при пользовании недрами на территориях их традиционного проживания и хозяйственной деятельности и т.д. (ст. 2 п. 3, ст. 6 п. 1, п.З, ст. 7 п.З., ст. 13. п. 2) [154].
Однако Федеральный Закон от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» (с изменениями от 26 июня, 25 декабря 1992 г., 1 июля 1994 г., 3 марта 1995 г., 10 февраля 1999 г., 2 января 2000г., 14 мая, 8 августа 2001 г., 29 мая 2002 г., 6 июня 2003 г., 29 июня, 22 августа 2004 г.) не содержит каких-либо сопоставимых по своей конкретике и полноте норм, определяющих принципы взаимоотношений между е-убъектами традиционного и промышленного природопользования [176]. Данное обстоятельство может поставить под сомнение правомочность коренных малочисленных народов во взаимоотношениях с хозяйствующими субъектами в процессе осуществления промышленной деятельности в границах месторождений, которые не разрабатываются на условиях соглашений о разделе продукции или в рамках иных специальных режимов.
В этом случае государственный контроль за соблюдением и реализацией законных прав и интересов коренных малочисленных народов должен осуществляться по принципу «аналогии права» и основываться на нормах иных отраслевых правовых актов, регулирующих отношения жизнедеятельности субъектов традиционного природопользования, а также земельные, природоресурсные и природоохранные отношения в целом [154, 178,180,181].
