Содержание к диссертации
СОДЕРЖАНИЕ 2
ВВЕДЕНИЕ 3
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К АНАЛИЗУ ПРОМЫШЛЕННОЙ ПОЛИТИКИ 12
1.1. Промышленная политика как вид экономической политики 12
1.2. Концепция социально-экономических интересов 27
1.3. Методологические основы анализа промышленной политики 35
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ ОПЫТА ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ СОЦИАЛЬНО- ЭКОНОМИЧЕСКИХ ИНТЕРЕСОВ И ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ПРИ ФОРМИРОВАНИИ ПРОМЫШЛЕННОЙ ПОЛИТИКИ 51
2.1. Модели промышленной политики 51
2.2. Опыт участия социально-экономических интересов в формировании промышленной политики 68
2.3. Риски взаимодействия интересов и проблемы контроля 76
2.4. Российская практика участия социально-экономических интересов в формировании промышленной политики 86
ГЛАВА 3. НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРОЦЕССОВ ФОРМИРОВАНИЯ ПРОМЫШЛЕННОЙ ПОЛИТИКИ В РОССИИ 103
3.1. Цели и задачи промышленной политики в России 103
3.2. Совершенствование механизмов взаимодействия интересов при формировании промышленной политики 105
3.3. Совершенствование механизма государственной поддержки в рамках промышленной политики 117
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 139
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 149
Приложение 1 161
Введение к работе
Актуальность темы
Задачи поддержания и ускорения экономического роста требуют внимания как к отраслевой и институциональной структуре российской экономики, так и к механизмам формирования экономической политики. Становление российского крупного бизнеса, а также растущая открытость российской экономики, обсуждение условий вступления России во Всемирную торговую организацию сделали формы и цели государственной промышленной политики предметом активных дискуссий как в органах государственной власти, так и внутри делового сообщества.
Российская экономика признана рыночной, но многие институты рынка развиты слабо, и государству еще предстоит развивать их. Это делает актуальным вопрос об институтах управления промышленной политикой, учитывающих сложность национальной экономики России и значительное количество противостоящих и конкурирующих интересов, сложившихся ранее и возникающих по мере развития экономики. Анализ степени разработанности проблемы влияния социально-экономических интересов на выработку и реализацию промышленной политики показывает, что многие аспекты этой проблемы не изучены либо требуют более глубокого изучения. Существующие исследования рассматривают деятельность социально-экономических интересов только с точки зрения политологии.
Промышленная политика предполагает широкий спектр инструментов государственного вмешательства, связанных как с нормативно-правовым регулированием, так и с расходами бюджета. В условиях неразвитых механизмов согласования и взаимодействия интересов, слабых институтов общественного контроля над расходами бюджетов организованные социально-экономические интересы могут перераспределять их в свою пользу, закрепляя тем самым неэффективную структуру экономики. Кроме того, сам аппарат управления, исполнительная власть преследует собственные интересы. Это делает актуальным вопрос выявления структуры интересов в российской экономике. Требует исследования вопрос выбора адекватных целей и формирования институтов промышленной политики на федеральном и субфедеральном уровне. Кроме того, мало изучен вопрос выбора инструментов промышленной политики, минимизирующего негативное влияние отдельных носителей интересов и формирующего механизм конструктивного взаимодействия органов власти и организованных интересов.
Состояние научной разработанности проблемы
Тема промышленной политики как вида государственного вмешательства активно разрабатывалась в 1980-х годах в рамках изучения опыта проведения такой политики в странах Европы и Юго-Восточной Азии. Существенный вклад в разработку проблем модернизации и промышленной политики внесли отечественные и зарубежные ученые В. May, А. Некипелов, А Нещадин, Ю. Яременко, П. Кругман, А. Крюгер, Ч. МакМиллан, Т. Моримото, П. Нортон, А. Этциони и другие.
Общая теория коллективного действия и концепция интересов как акторов (субъектов) выработки политики, а также вопросы влияния социально-экономических интересов на принятие политических решений активно разрабатывали российские и зарубежные авторы А. Зудин, В. Лепехин, В. Найшуль, С. Перегудов, И. Семененко, М. Аткинсон, А. Баркли, М. Олсон (младший) и другие.
Вопросы государственного вмешательства и влияния социально-экономических интересов на выработку и реализацию экономической политики в целом освещаются в периодических изданиях: «Эксперт», Bell Journal, Challenge и в других.
Цель и задачи исследования Цель исследования - определение направлений совершенствования процессов формирования и реализации промышленной политики, минимизирующих риски негативного влияния отдельных частных социально-экономических интересов.
Достижение указанной цели обусловило постановку и решение следующих задач:
1) уточнить специфические особенности промышленной политики как вида экономической политики государства, реализуемой наряду с другими видами макроэкономической политики;
2) исследовать практику взаимодействия социально-экономических интересов и органов государственного управления и обобщить положительный опыт участия социально-экономических интересов в формировании и реализации промышленной политики в зарубежных странах;
3) выявить структуру социально-экономических интересов в российской экономике, оказывающих влияние на формирование промышленной политики на федеральном и субфедеральном уровнях;
4) провести анализ опыта регулирования и практики субсидирования промышленных предприятий из бюджетов субъекта РФ в рамках промышленной политики;
5) сформулировать направления и меры промышленной политики, которые позволяют снизить перераспределение выгод и издержек при формировании промышленной политики.
Объект и предмет исследования
Объектом исследования выступает промышленная политика, вырабатываемая и реализуемая органами государственного управления на федеральном и субфедеральном уровнях.
Предметом исследования является взаимодействие органов государственного управления и социально-экономических интересов при формировании промышленной политики на федеральном и субфедеральном уровнях.
Теоретико-методологическая основа и информационная база исследования
Теоретической и методологической основой исследования являются работы отечественных и зарубежных ученых по теории государственного управления, общественного выбора, новой институциональной теории, теории коллективного действия.
При написании диссертации использовались нормативно-правовые акты федерального и регионального уровней, определяющих порядок реализации промышленной политики. Кроме того, использовались данные бюджетной статистики и официальная информация, предоставляемая Госкомстатом РФ, Министерством экономического развития и торговли РФ, сотрудниками ряда администраций субъектов РФ (в том числе Ростовской области), а также результаты исследования российской экономики, проведенного ОЭСР.
Научная новизна исследования состоит в следующем:
1. Уточнены специфические свойства промышленной политики как дискреционной политики, которые заключаются в следующем. Во-первых, сама промышленная политика является «логической конструкцией», включающей меры различных (кредитно-финансовой, налогово-бюджетной и других) политик, избирательно направленные на отдельные отрасли и секторы экономики. Специфика отраслей и рынков определяет набор инструментов политики в каждом конкретном случае и соответствующих рисков. Во-вторых, выбор мер промышленной политики осуществляется бюрократией (государственным аппаратом), которая является субъектом политики. В формировании политики участвуют организационные и неорганизованные интересы - формальные и неформальные отраслевые союзы и объединения, отдельные фирмы и предприятия, которые также выступают как субъекты политики, влияя на перераспределение ресурсов и принятие инвестиционных решений.
2. На основе обобщения зарубежного и российского опыта формирования и реализации промышленной политики с точки зрения участия в ней социально-экономических интересов выделены основные модели промышленной политики - азиатская, американская, европейская и российская модели. Главными критериями выделения моделей служили цели промышленной политики, участники процессов ее формирования и реализации, применяемые инструменты.
3. Предложена классификация интересов в российской экономике с точки зрения участия в перераспределении выгод промышленной политики. Выделенные социально-экономические интересы - это бюрократия (государственный аппарат), региональные администрации, директорат предприятий (инсайдеры), новые предприниматели (внешние инвесторы), трудовые коллективы. Специфика аппарата управления (органов государственного управления) состоит в том, что они представляют собой не только самостоятельные интересы, но и «переговорную площадку» для остальных групп. При этом аппарат реализует собственные интересы, максимизируя объем подконтрольных ресурсов и законодательно закрепляя это положение (в частности, создавая новые организационно-правовые формы, как, например, финансово-промышленные группы).
4. Сформулированы направления и задачи промышленной политики в Российской Федерации, соответствующие целям модернизации экономики и государства. К основным направлениям относятся стимулирование конкурентного поведения предприятий (особенно тех, собственники которых являются их менеджерами), развитие рынков финансовых ресурсов и снижение рисков для субъектов экономики. Первоочередные задачи: формирование специальных институтов рынка для снижения рисков и неопределенности; реструктуризация и модернизация предприятий, помощь в адаптации к изменяющимся условиям рынка, форсированное обновление основных средств;
построение диалога с деловым сообществом: создание консультативных органов с вовлечением широких предпринимательских кругов, участие деловых кругов (объединений предпринимателей) в подготовке и экспертизе экономических законопроектов, обмен экономической Ч информацией.
5. Выработаны рекомендации по формированию и реализации мер промышленной политики, которые включают: изменение порядка выдачи гарантий бюджетов субъектов РФ; создание государственных региональных организаций по страхованию рисков (ответственность которых покрывается гарантиями администрации); изменение порядка бюджетного субсидирования предприятий; ограничение финансирования целями реформирования предприятий (в том числе с привлечением сторонних консультантов); бюджетные гранты на цели модернизации предприятий.
Практическая значимость работы
Содержащиеся в работе выводы и рекомендации могут быть использованы:
• органами государственного управления для создания эффективных технологий в области экономической в целом и промышленной в частности политики на уровне субъектов Федерации и на федеральном уровне;
• для совершенствования форм бюджетной статистики на региональном и федеральном уровне и совершенствования процессов управления общественными финансами;
• для повышения прозрачности управления бюджетами субъектами РФ;
» • для проектирования и формирования механизмов промышленной политики на уровне федерации и уровне субъектов Российской Федерации;
для совершенствования преподавания учебных дисциплин по государственному управлению, макроэкономическому регулированию, региональной экономике, государственным финансам.
Публикации
Положения диссертационного исследования изложены в публикациях общим объемом 2,41 п.л. (из них написано лично автором - 2,07 п. л.)
Логика и структура диссертации
В соответствии с целью и задачами исследования была принята следующая логика. В первой части работы рассмотрены теоретические основы промышленной политики, концепция социально-экономических интересов, подходы к экономическому анализу государственного регулирования. Для проведения исследования вмешательство государства рассматривается как предложение мер и создание институтов, компенсирующих «провалы рынка». Также рассмотрены вопросы структуры экономических интересов, их возникновения и развития, влияния на выбор модели промышленной политики.
Во второй части изучены характерные черты сформировавшихся и формирующихся в США, в странах Европы и Азии моделей промышленной политики с соответствующими наборами инструментов реализации политики и ролями организованных интересов. Модель промышленной политики, складывающаяся в Российской Федерации, некоторыми чертами близка к модели, реализованной в странах Юго-Восточной Азии, поэтому была исследована роль формирующихся крупных финансово-промышленных конгломератов в этих странах.
Подробно рассмотрена практика реализации промышленной политики в развитых странах мира и в России. Исследована роль органов государственного управления и социально-экономических интересов в формировании приоритетов развития и функционировании институтов управления. Указаны характерные черты национальных практик промышленной политики. Проведен анализ нормативных актов различных уровней, составляющих нормативно правовую базу формирования и реализации промышленной политики в Российской Федерации (в том числе и такого важного ее аспекта, как финансово-промышленной интеграции). Выявлены выгоды регулирования, которые могут быть получены отдельными организованными интересами.
В третьей части на основе проведенного анализа управления бюджетным субсидированием на уровне субъекта РФ в рамках промышленной политики сформулированы предложения по минимизации негативного влияния интересов на промышленную политику и совершенствованию механизмов ее реализации.
