Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Современное состояние вопроса устойчивого социально-экономического развития муниципального образования 11
1.1. Теоретико-методологические основы изучения института местного самоуправления. 11
1.2. Роль и место экономико-инвестиционной деятельности в формировании устойчивого развития местных территорий. 32
1.3. Рыночный механизм регулирования инвестиционной деятельности. 49
Глава II. Анализ и оценка деятельности муниципального самоуправления в социально-экономическом развитии территории . 54
2.1. Анализ современных механизмов управления муниципальными территориями. 54
2.2. Оценка результативности экономической деятельности местного самоуправления . 66
Глава III. Методические подходы к повышению результативности и эффективности местного самоуправления 90
3.1. Совершенствование механизма формирования и исполнения экономических задач местными органами управления. 90
3.2. Контроль и мониторинг показателей деятельности местных органов управления .
3.3. Разработка критериальных основ и методических подходов к инвестиционной деятельности муниципальной власти . 124
Заключение. 148
Указатель литературы.
- Роль и место экономико-инвестиционной деятельности в формировании устойчивого развития местных территорий.
- Оценка результативности экономической деятельности местного самоуправления
- Контроль и мониторинг показателей деятельности местных органов управления
- Разработка критериальных основ и методических подходов к инвестиционной деятельности муниципальной власти
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Формирование и совершенствование системы управления финансами, которая в наибольшей мере соответствует современному социально-экономическому развитию муниципальных образований, является актуальной задачей для науки. Составной частью такой системы является институт местного самоуправления, становление которого проходит очень сложно и противоречиво. Возникает необходимость теоретического и практического решения проблем, связанных с организацией, функционированием и развитием местного самоуправления. Поэтому весьма приоритетным является исследование механизма становления и развития муниципальных образований и их роли в устойчивом развитии экономки. Модели реализации социально-экономических ресурсов института местного самоуправления предполагают возросшую самостоятельность субъектов муниципального образования, что обусловливает реальную потребность в развитии теории и разработке методологии исследований по проблемам совершенствования муниципального финансового планирования, выборе приоритетов развития территорий, обосновании механизмов и инструментов эффективного принятия решений при воздействии на экономику региональными органами власти. В то же время в большинстве регионов страны не уделяется достаточного внимания вопросам выработки единой, с четко выраженными приоритетами, стратегии социально-экономического развития и контроля за ходом ее реализации. Отсутствие единой теоретико-методологической базы и адекватной нормативно-правовой основы, опираясь на которые регионы и их муниципалитеты могли бы разрабатывать стратегические приоритеты своего устойчивого развития, существенно снижают эффективность формирование политики их развития.
В этой связи, разработка концепции формирования устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований представляется особенно актуальной и востребованной.
Значительный научный интерес представляет проблематика инвестиционной политики устойчивого развития муниципального образования. Спад в инвестиционной сфере в последние годы вызвал множество сложных проблем, в том числе общее снижение объемов производства, резкую нехватку финансовых и кредитных ресурсов. Инвестиции в экономике не обеспечивают воспроизводство общественного капитала муниципалитетов, экономика которых в большинстве случаев развивается за счет дезинвестирования, непроизводственного использования амортизационных ресурсов. На этой основе возникают масштабные и системные ошибки, растет значение упущенной «выгоды», недостаточ-
ной остается эффективность использования ограниченных финансовых ресурсов инвесторов.
Обобщенные выше явления типичны и на уровне муниципального хозяйства, что актуализирует исследование проблематичности использования денежных сбережений населения, свободных средств предприятий и другие финансовых ресурсов, которые местные сообщества могли бы использовать в инвестиционных целях. Актуально обоснование возможностей и целесообразность создания системы мобилизации финансовых ресурсов в инвестиционных целях в экономике муниципального уровня.
Степень разработанности проблемы. Глубинный, сущностный аспект финансовых ресурсов разработан в классических трудах Э.Дюркгейма, Д.Кейнса, К.Маркса, К.Менгера. Дж.Ст.Милля, В.Петти, Д.Рикардо, Дж.Сакса, Л.Смита, М.Фридмена и др. Позднее исследования региональных финансово-инвестиционных проблем встречались в работах Г.Дж.Александера, Г.Бирмана, Дж.О.Брайна, Дж.Бэйли, Л.Дж. Гитмана, М. Джонка, Э.Дж.Доллана, К.Кэмпбелла, У.Шарпа, Ф.Дж.Фа-боцци и др.
Проблемам трансформации ресурсов регионов и муниципальных образований в инвестиции посвящены работы отечественных ученых-экономистов Т.Авдеевой, С.Глазьева, С.Галазовой, А.Дадашева, Л.Дробозиной, Е.Жукова, А.Ковалевой, О.Лаврушина, С.Лунгина, В.Родионовой, М. Романовского, С.Ситаряна, В.Слепова, М.Смирнова, В.Твердохлебова, Д.Черника, В Шульгина, Ю.Ярёменко и др. Существенный вклад в разработку методологических и теоретических вопросов, касающихся активизации инвестиционного процесса в регионах и муниципалитетах, внесли работы П.Акинина, А.Буренина, И.Веретенникова, А.Гранберга, О.Дранко, Б.Жихаревича, В Ирико-ва, В.Игнатова, А.Крутик, Ф.Леонтьева, Е.Никольского, Р.Рубиной, С.Слепакова, И.Сергеева, С.Тяглова, А.Чеснокова, А Чеченова, В.Шеремета, Р.Шнипера, Ф.Шмидта и др.
Однако вопросы развития финансовых и инвестиционных процессов на уровне городского муниципального образования недостаточно изучены. Как показал анализ, за рамками научных исследований оказались вопросы формирования инвестиционной политики устойчивого развития и регулирования инвестиционных отношений на муниципальном уровне, определения комплекса инструментов финансовой-мобилизации инвестиционных ресурсов субъектов городского муниципалитета. Необходимо восполнить указанные пробелы, что определило цель исследования, его прикладные задачи и структуру работы.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в разработке системы и механизма взаимодействия муниципальных финансово-инвестиционных институтов обеспечения устойчивого развития муниципального образования посредством активного использования факторов и направлений повышения инвестиционной активности. Поставленная цель обусловила необходимость решения следующих основных задач:
многоаспектное изучение особенностей экономического обеспечения устойчивого развития муниципального образования;
исследование финансовых и инвестиционных отношений в муниципальной экономике, с оценкой их основных параметров и тенденций;
обоснование эффективных форм и способов регулирования финансовых и инвестиционных отношений на муниципальном уровне;
анализ инвестиционной активности муниципальной экономики, как базового условия устойчивого развития;
выявление роли и функций бюджета муниципального образования и муниципальных финансово-инвестиционных институтов в регулировании инвестиционных отношений;
разработка комплекса инструментов финансовой мобилизации ресурсов городского муниципального образования, нацеленного на активизацию инвестиционных процессов.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования является совокупность хозяйственных, инвестиционно-финансовых ресурсов и муниципальных финансово-инвестиционных институтов г. Владикавказа. Предмет исследования - экономико-финансовые отношения, в прямой и опосредованной форме складывающиеся в процессе мобилизации муниципальных денежных ресурсов в инвестиционных целях.
Соответствие темы диссертации требованиям Паспорта специальностей ВАК (по экономическим наукам). Работа выполнена в соответствии с пунктами паспорта специальности 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством: муниципальная экономика и управление местным развитием (п.6.Экономические ресурсы муниципального развития. Ресурсный потенциал муниципальных образований. Оптимизация ресурсных потоков на муниципальном уровне. Оценка эффективности использования ресурсов).
Теоретико-методологитодологическон базой исследования послужили работы ведущих отечественных и зарубежных ученых по изучаемой проблеме; нормативные и законодательные документы органов государственной власти Российской Федерации, РСО - Алания, г.Владикавказа. В ходе исследования были использованы общенаучные
методы познания экономических явлений и процессов: системный и институциональный подход, структурный и сравнительный анализ, финансовый анализ, прогнозирование и моделирование финансовых отношений.
Информационно-эмпирическая база исследования сформирована на основе материалов сборников Госкомстата РФ, комитета по статистике РСО-Алания г.Владикавказа и других официальных статистических данных, публикуемых в открытой печати.
Рабочая гипотеза состоит в том, что мобилизация и эффективность использования ресурсов местных финансовых источников будут способствовать расширению ресурсной финансовой базы путем активизации инвестиционного процесса в муниципальном образовании. Целям такой мобилизации служит деятельность различных финансово-инвестиционных институтов в пределах местных территорий. Совокупность таких институтов становится системой, если они организуются вокруг бюджета развития и реализуют цели устойчивого развития муниципального образования на основе эффективной мобилизации дополнительных финансовых ресурсов в инвестиции путем объединения в единый отлаженный механизм муниципального бюджета, ресурсов муниципального хозяйства и потенциальных инвесторов.
Научная новизна проведенного исследования заключается в разработке системы активизации инвестиционного процесса в муниципальном образовании на основе объединения финансовых ресурсов муниципального бюджета, финансово-инвестиционных институтов и хозяйствующих субъектов. Элементы научной новизны можно свести к следующим пунктам:
уточнены понятия: «муниципальный инвестиционный процесс», «инвестиционная привлекательность МО», «муниципальные финансовые ресурсы», «муниципальная инвестиционная политика», «устойчивость развития муниципального образования» в аспекте совокупности используемых средств участниками процесса воспроизводства местного внутреннего продукта, направляемых на экономическое и социальное развитие данной территории;
установлено, что управление муниципальным инвестиционным процессом предполагает в своей реализации совокупность взаимосвязанных инструментов комплексного воздействия со стороны органа местного самоуправления, организационно способного к привлечению инвестиций и повышению эффективности инвестиционной деятельности, в целях формирования обеспечения устойчивого развития муниципального образования;
выявлены характерные синтезирующие черты финансово-инвестиционных институтов, осуществляющих свою деятельность как на фи-
нансовом, так и на инвестиционном рынке регионального муниципального образования, аккумулирующих функции осуществления операций с ценными бумагами, кредитования, страхования, инвестирования, лизинга, гарантирования (отсутствие чрезмерной локализации и обеспечения, деятельная неопределенность на территории муниципального образования, сбалансированность деятельности по рискам на муниципальном уровне);
разработан способ взаимодействия муниципального бюджета и системы финансово-инвестиционных институтов;
обоснован порядок формирования и использования бюджета развития муниципального образования, нацеленный на эффективное использование бюджетных финансовых ресурсов в инвестиционных целях, обеспечиваемый системой муниципального управления и единым институциональным полем взаимодействия;
предложен конкретный вариант инвестиционного паспорта города, который структурирован по направлениям: институциональный, инфраструктурный, ресурсно-сырьевой, инновационный, производственный, трудовой, финансовый и потребительский потенциалы города, нормативно-правовая база и инвестиционные возможности муниципалитетов города, что позволит предоставить наиболее полную информацию инвестору.
Теоретическая и практическая значимость данного диссертационного исследования заключается, прежде всего, в том, что полученные результаты могут быть использованы работниками финансовых органов муниципальных образований при формировании системы муниципальных финансово-инвестиционных институтов, организаций их эффективного функционирования.
Разработанные и обоснованные в диссертационной работе научные результаты могут быть также использованы для совершенствования структуры, содержания и методики преподавания таких дисциплин высшей школы, как «Муниципальная экономика», «Региональная экономика», «Инвестиции», «Рынок ценных бумаг», «Муниципальные финансы».
Апробация работы. Основные положения и выводы диссертационного исследования были представлены автором на международных и всероссийских научно-практических конференциях в гг. Санкт-Петербург, Оренбург, Владикавказ.
Публикации и структура работы отражают логику, порядок исследования и алгоритм решения поставленных задач. Диссертация состоит из введения, восьми параграфов, объединенных в три главы, заключе-
ния, списка использованной литературы. По материалам исследования опубликовано 7 научных работ общим объемом 3,7 п.л., в том числе 1 статья общим объемом 0,5 п.л., опубликована в рецензируемом научном издании, рекомендованным ВАК России.
Структура работы Введение.
Роль и место экономико-инвестиционной деятельности в формировании устойчивого развития местных территорий.
Трудности и противоречия на пути становления рыночных экономических отношений обусловливают необходимость концептуального уточнения сущности социальных институтов в реально сложившихся обстоятельствах, пересмотра, уточнения и дополнения многих институциональных положений, еще недавно казавшихся незыблемыми.
Одним из таких институтов является местное самоуправление, значение которого будет все более возрастать по мере продвижения нашей страны в сторону гражданского общества. Но уже на нынешнем этапе становления рыночных отношений всесторонне продуманная и научно обоснованная концепция организации местного самоуправления могла бы стать надежным механизмом обеспечения слаженной и целеустремленной совместной практической деятельности государственных и общественных структур в осуществлении комплекса мер организационно-управленческого, нормативно-правового, и социального характера. При этом нарастание активности населения в решении наиболее актуальных социальных проблем местного значения определяется в качестве стратегической задачи и решающего условия дальнейшего продвижения к гражданскому обществу.
Вопрос о природе и принципах справедливого и эффективного управления как составная часть социальной мысли, служил предметом размышления многих великих мыслителей, а основы реалистического воззрения на процесс, возникающий из необходимости достижения общих целей в ходе совместной деятельности людей, были заложены еще в античности.
В целом доиндустриальная эпоха, включая рабовладение, когда преобладали методы прямого принуждения к труду, и эпоху феодализма со свойственным ей отсутствием личной свободы производителя в условиях натурального или мелкотоварного производства, не нуждалась в особых методах управления людьми. И только с возникновением и развитием рыночной экономики управление производством, а с ним и управление людьми приобретает все большее значение. Однако вплоть до конца XIX -начала XX вв. единого подхода к содержанию управления и наилучшим формам его осуществления не существовало. В этом смысле определенный научно-практический интерес представляют высказывания зарубежных и отечественных исследователей по одному и тому же вопросу - о сути и природе местного самоуправления. Так, немецкий ученый Г.Еллинек определял местное самоуправление как «государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами, - управление, которое в противоположность государственно - бюрократическому есть управление через посредство самих заинтересованных лиц». Россиянин Н. Лазаревский под местным самоуправлением понимал «децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительное децентрализации, вместе с тем, обеспечивают и текущую связь органов местного государственного управления с данной местностью и её населением». Другой русский автор, М. И. Свешников, представлял самоуправление как «новую форму администрации, заключающуюся в свободном участии народа в заведовании делами, вверенными местным административным органам, т.е. свободное участие народа в местной администрации». [80]
А. Д. Градовский выделял самоуправление как один из видов распределения власти: «Самоуправление есть результат разнообразных интересов, которые не могут быть удовлетворены деятельностью центрального правительства».
Англичанин И. Редлих местное самоуправление определял как «осуществление местными жителями или их избранными представителями тех обязанностей и полномочий, которые им предоставлены законодательной властью или которые принадлежат им по общему праву». [105]
Уже в советское время отечественный ученый Л. Велихов дал следующее определение местного самоуправления: «это государственное управление каким-либо кругом дел на местах, образуемое посредством избрания уполномоченных на то лиц от господствующего класса местного населения» [35].
В современной же трактовке (Кутафин О. Е. и Фадеев В. И.) под местным самоуправлением понимают целостную систему общественных отношений, связанных с территориальной самоорганизацией населения, самостоятельно решающего вопросы местного значения, вопросы устройства и функционирования местной (муниципальной) власти. Ибо местное самоуправление - это не только область гражданской самостоятельности и общественной активности населения, но и специфический уровень власти, организационные формы которой определяются населением муниципального образования самостоятельно на основе федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации. [64]
Как видим, во всех приведенных определениях, идеология местного самоуправления строится на сочетании общегосударственных (в первую очередь) и местных (региональных) интересов. Причем примат государственных интересов гарантируется тем, что вся деятельность органов местного самоуправления регулируется общегосударственным законодательством. В пределах последнего органы самоуправления разных муниципальных образований могут решать как одинаковые, так и разные вопросы в зависимости от предпочтений, диктуемых конкретными местными условиями. Такое положение дел не всегда и не во всем может удовлетворять местное самоуправление, однако нормальная деятельность государства и даже его существование напрямую зависят от согласованной деятельности всех включаемых территорий.
Оценка результативности экономической деятельности местного самоуправления
Существенное воздействие на инвестиционное предложение оказывает ставка процента по депозитным вкладам в банковскую систему. Развитие фондового рынка и рынка ссудных капиталов выступает важным условием стимулирования инвестиционного предложения.
Двойственный характер инвестиций, выступающих, с одной стороны, как ресурсы (инвестиционный капитал), а с другой стороны, как вложения (инвестиционные товары), объясняет тот факт, что на практике функционируют два вида инвестиционных рынков: рынок инвестиционного капитала, размещаемого инвесторами, и рынок инвестиционных товаров, представляющих объекты вложений инвесторов. [21]
Циклическое развитие и изменчивость конъюнктуры инвестиционного рынка, огромное количество факторов, влияющих на ее состояние, обусловливают необходимость постоянного изучения текущей конъюнктуры, выявления основных тенденций ее развития и прогнозирование ее будущего состояния.
Финансы муниципальных образований - важнейшая органичная часть единой финансовой системы России, которой присущи единые родовые признаки, общие принципы и процедуры управления, формы и методы реорганизации в условиях рыночных преобразований. Вместе с тем, территориальные финансы - это не просто низшая ступень в табеле о рангах единой иерархической финансовой системы, лишенная самостоятельности.
Управление финансами территориальных образований требует институционального обоснования их региональной детерминанты как условия и активного инструмента воздействия на социально-экономическое развитие территории прежде всего с целью обеспечения нормальных условий жизни населения. Только с позиции субъектно-объектного, функционально-процессного и структурно-организационного подходов можно определить меру и пределы допустимой самостоятельности управления муниципальными финансами и при этом обеспечить конструктивную схему инкорпорирования интересов федерального центра в стратегию устойчивого развития экономики территории.
Являясь одной из самых маленьких по территории республикой Российской Федерации, Республика Северная Осетия-Алания всегда была одной из самых густонаселенных. В настоящее время в республике проживают представители более ста национальностей, общей численностью более 700 тысяч человек.
Плотность в местах основного проживания населения - 140 чел. на кв. км. В настоящее время, с учетом беженцев и вынужденных переселенцев, эта цифра значительно выше.
Создание территориальных образований республики, имеющих органы местного самоуправления, было связано с повышением роли институтов местного самоуправления. Всего в республике образовано 8 районов и г. Владикавказ, в каждом из которых были избраны органы местного самоуправления и главы администраций местного самоуправления.
Закон «О местном самоуправлении» предоставил гражданам, обладающим избирательным правом, право избирать свои представительные органы власти в каждом территориальном образовании и принимать правовые акты в соответствии с федеральным и республиканским законодательством, в которых определяется форма, полномочия и порядок местного самоуправления. Высшие руководители территориальных образований могут избираться самими избирателями напрямую или назначаться выбранными представителями.
В целом, территориальные образования обладают полномочиями в отношении вопросов местного значения. К таким вопросам, в частности, относится: владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, утверждение и исполнение местного бюджета, включая установление местных налогов и сборов, при условии, что решения территориального образования не противоречат законодательству Российской Федерации и Республики Северная Осетия-Алания. Недвижимость, не находящаяся в частной, республиканской или федеральной собственности, принадлежит территориальному образованию, на территории которого она расположена.
Территориальные образования отчитываются перед Правительством Республики Северная Осетия-Алания только при осуществлении Территориальным Образованием полномочий, наложенных на него законом Республики (например, Законом «О бюджетном процессе в Республики Северная Осетия-Алания») или Федеральным Правительством.
Институциональные проблемы местного самоуправления Республики Северная Осетия-Алания во многом обусловлены сложным переходным периодом к рыночным отношениям. К сожалению, изменения институциональной структуры государственного устройства зачастую имели спонтанный и нерегулируемый характер. За время перехода к рыночным отношениям в стране произошло почти двукратное уменьшение валового внутреннего продукта, были устранены институты государственного планирования, ценообразования, резко снизилась доля участия государства в экономике и т.д. В итоге снизились доходы населения и их покупательная способность, значительно выросла безработица.
За годы реформ произошли существенные институционально-структурные и организационно-правовые изменения в системе местного самоуправления республики, в частности, сформировалась устойчивая тенденция уменьшения региональных и местных финансов, снизились возможности местных образований в решении социальных проблем населения. Например, в небольших поселениях сельского типа структура населения стала ухудшаться. Усиление процесса старения населения республики повышает суммарный коэффициент демографической нагрузки, снижает экономическую активность населения. Регрессивный тип структуры населения обусловлен рядом факторов социально-экономического характера: общественно-политической нестабильностью; экономическими трудностями; распадом социальных институтов общества.
Контроль и мониторинг показателей деятельности местных органов управления
Все вышеуказанные функции местного самоуправления между собой взаимосвязаны и дополняют друг друга. Таким образом, местное самоуправление исторически хранит основные черты общинного строя, в котором оно зародилось и функционировало в догосударственных структурах. В государственно-организованном обществе оно приобретает новые черты, не утрачивая вместе с тем качества социального общественного элемента. При этом мы исходим из того, что местное самоуправление как социальный институт должно обладать возможностями для многообразия форм самоорганизации граждан; именно на местном уровне в полной мере должно проявиться живое творчество масс, при этом оно не должно жестко ограничиваться законодательными оковами. Насущная потребность демократического государства заключается в создании условий для инициативы, активного и ответственного отношения населения к общественным делам местного значения, а определение методов и форм реализации этой деятельности должно исходить из нужд и интересов населения, традиций и образа жизни, исторического опыта и национальных особенностей конкретного муниципального образования. Региональная политика при всем многообразии должна быть органичной составной частью государственной стратегии, а эффект успешного выполнения любой программы и стратегии состоит в выполнении вполне формальных правил оперирования экономическими индексами и нормативами - граничными значениями экономического развития и роста.
Задача комплексного развития региона с позиций расширенного воспроизводства означает формирование таких соотношений и пропорций между отдельными элементами социально-экономического комплекса, которые бы создавали условия для эффективного включения региона в территориальное разделение труда и решения внутрирегиональных проблем, обеспечивающих последовательное продвижение в социальной сфере, повышение качества жизни населения.
Исследование процесса регионального воспроизводства позволяет резюмировать, что устойчивое развитие экономических систем регионов представляет собой интенсификацию использования всех факторов производства с необходимостью их сбережения, прогрессивного развития и функционирования на каждом новом этапе воспроизводства, предполагающее социальную направленность производства и потребления.
В области управления финансами главным изменением является начало перехода от административно-командных и планово-распределительных методов к экономическим методам управления и регулирования, а также децентрализация государственного управления, передача большинства полномочий на места, поиск новых форм и методов государственного регулирования и координации регионов, отраслей и предприятий на экономической взаимовыгодной основе.
В результате социально-экономических изменений и резкого сокращения государственного протекционизма активизируется деловая и творческая активность все более широкого круга граждан. К концу 90-х гг. XX в., по мнению специалистов, ситуация в отечественном бизнесе стала значительно более стабильной. Наступило время регулярного бизнеса.
Происходящие в России изменения влекут за собой все нарастающую потребность в совершенствовании управления, в развитии и применении методов и средств управления инвестиционными проектами - менеджмент проектирования. Проекты, осуществляемые в рамках реформ, испытывают на себе и учитывают общие изменения в жизни общества: разгосударствление множества предприятий и организаций; приватизация (переход к коллективным и частным формам собственности) и акционирование; изменение рынка, переход от хронического дефицита к сравнительному балансу предложения и платежеспособного спроса; изменение структуры платежеспособного спроса; изменение организационных форм муниципального образования, форм реализации программ и проектов, соответствующих принятым формам собственности; изменение системы управления адекватно новым целям, задачам и требованиям.
Актуальность совершенствования стратегического управления хозяйствующим субъектам региональной экономики заключается в решении ряда социально-экономических проблем - в частности устойчивого развития финансового потенциала муниципального образования. Как известно, муниципальная экономика и местные финансы являются одними из самых проблемных составляющих системы местного самоуправления. После повальной приватизации в начале 1990-х у муниципалитетов практически не осталось эффективной муниципальной собственности, а в сегодняшних условиях доходная база подавляющего большинства местных бюджетов не соответствует даже минимально необходимым расходам, не говоря уже о финансировании капитальных затрат, материальном стимулировании бизнеса и т.д. Данные проблемы не в состоянии преодолеть крупные муниципальные образования - города и районы. [17]
Для того чтобы муниципальная реформа достигла своей конечной цели, необходимы радикальные преобразования налоговой системы, системы межбюджетных отношений имущественно - хозяйственного комплекса муниципалитетов. Учитывая, что финансово-экономический потенциал муниципального образования представлен двумя компонентами: потенциалом финансовой базы муниципального образования и совокупностью неиспользованных возможностей в управлении ею, или излишков, важнейшее значение имеет мобилизация собственных доходов на основе экономического роста и увеличения налогового потенциала муниципальных образований. Это является определяющим в наращивании финансово-экономического потенциала муниципалитетов. [28]
В современных российских условиях этот стратегический выбор на практике предваряет реструктуризация, направленная на увеличение финансового потенциала территории, увеличение стоимости муниципальных компаний, сохранение муниципальной собственности, и включающая другие стратегические меры, связанные с наращиванием экономического потенциала хозяйствующих субъектов на территории муниципального образования.
Стратегия создания и эффективного использования финансовой базы местного самоуправления включает три взаимосвязанных модуля: формирование прогнозно-аналитических документов, в которых обосновываются цели, задачи, приоритеты развития местного сообщества, определяются требования к величине финансовой базы, достаточной для решения социально-экономических проблем муниципального образования; выбор и обоснование наиболее предпочтительных с позиций местного сообщества путей укрепления финансовой базы его самоуправления (важной задачей, постоянно находящейся в сфере интересов органов местного самоуправления, является выстраивание конструктивных взаимоотношений между бюджетом муниципального образования и бюджетом субъекта Федерации, общегосударственным бюджетом через консолидацию бюджетов, между бюджетом муниципального образования и финансово-экономическим потенциалом хозяйствующих субъектов территории);
Разработка критериальных основ и методических подходов к инвестиционной деятельности муниципальной власти
Внедрение новых форм финансирования бюджетных услуг, элементов бюджетирования, ориентированного на результат, требуют адекватного изменения государственного (муниципального) контроля за бюджетными расходами и системы отчетности. Переход от сметного финансирования к новым формам распределения бюджетных средств должен осуществляться в тесной взаимосвязи с разработкой и внедрением новых методов контроля, новой эффективной системы отчетности, включающей в себя не только финансовую отчетность, но и отчетность о конечных результатах деятельности распорядителей и получателей бюджетных средств. При переходе к целевому бюджетированию объектом контроля становится не целевое использование бюджетных ресурсов, а результаты, полученные по итогам реализованных мероприятий, финансируемых из бюджета.
При отказе от сметного финансирования распорядители бюджетных средств теряют возможность контроля за целевым использованием бюджетных средств в соответствии с экономической классификацией. На смену контролю за целевым использованием бюджетных средств должен прийти контроль за объемами и качеством предоставленных услуг. Предметом контроля при новых формах распределения финансовых ресурсов становятся достигнутые результаты.
Существующая сегодня система статистических и внутриведомственных показателей работы АБС в большинстве случае позволяет вести учет только объемов выполненных работ. При программно целевом управлении важно кроме этого уметь измерять социальные результаты, то есть те изменения в обществе к которым привели выполненные работы и мероприятия. Для этого необходимо разработать систем показателей результативности и организовать мониторинг этих показателей. Такие системы показателей должны включать не только показатели, характеризующие непосредственный результат работы АБС показатели, характеризующие качество предоставленных услуг, мнение получателей услуг о работе.
Мониторинг - это регулярное измерение и регистрация текущих значений показателей, характеризует ход исполнения муниципального задания, договора о предоставлении услуг, программы и т.д. Такими показателями являются показатели затраченных ресурсов, объемов выполненных работ, оказанных услуг.
Мониторинг проводится для того, чтобы обеспечивать органы управления необходимой информацией оценки хода работ и оперативного внесения необходимых корректировок в работу. Для организации мониторинга необходимо разработать показатели, процесс их измерения. Иногда нужно определить порядок статистической обработки результатов, правила их интерпретации, правила структурирования хранения полученной информации, порядок обеспечения свободного доступа пользователей к информационным ресурсам. онтролировать объемы выполненных работ и достигнутые результаты деятельности. Получать информацию о соблюдении графика работ, проблемах, возникших в ходе реализации программы, о соответствии произведенных затрат и выполненных работ. Своевременно корректировать ход реализации программы. Сравнивать свои показатели с аналогичными показателями других подразделений, программы муниципалитетов, регионов. Для внедрения мониторинга результативности бюджетных расходов необходимо осуществить следующие действия:
Для каждого муниципального задания, договора о предоставлении муниципальных услуг, целевой программы, плана комплексного развития отрасли установить показатели и их целевые значения. С показателей должны быть показатели, непосредственно отражающие отношение потребителей услуг деятельности организации.
Определить источники информации, методы сбора данных, лиц, ответственных за их предоставление, регистрацию, хранение и обработку, протоколы обмена информацией между организациями, периодичность регистрации показателей.
Обеспечить согласованность целей, задач, показателей результативности ДРОНДов ГРБС с программой (планом) социально-экономического развития муниципального образования.
Определить формат и содержание единой базы показателей эффективности и результативности.
Аудит эффективности бюджетных расходов на региональном и муниципальном уровнях должен проводиться с целью проверки достоверности отчетов о результатах деятельности, повышения качества отчетности и оценок эффективности целевых программ и отраслевой политики.
Аудит эффективности - это проверка отчетов о результатах деятельности органов власти и получателей бюджетных средств. Проверки осуществляются для того, чтобы получить подтверждение полноты, соответствия и достоверности отчетных данных, правильности применения принятых процедур оценки эффективности расходования средств, полученных для выполнения возложенных на них функций и поставленных задач, и правильности сделанных в отчетах выводов и заключений о результативности деятельности.
Аудит эффективности не проверяет правильность гипотез о причинно-следственных связях, на которые основаны целевые программы, не проверяет правильность посылок, заложенных в основу отраслевой политики.
Аудит эффективности бюджетных расходов бывает двух видов -внутренний и внешний. Внутренний аудит эффективности проводится преимущественно силами самой организации и призван повысить качество управления организацией. Внешний аудит эффективности проводится контрольно-счетными палатами органов представительной власти, независимыми аудиторскими организациями, независимыми экспертами. Проведение аудита эффективности расходования бюджетных средств требует от аудиторов участвующих в проверке, высокой квалификации.
