Управление социально-экономическим развитием муниципального образования на основе программно-целевого подхода Исаев Павел Валентинович

Содержание к диссертации

Введение 4

Глава 1. Теоретические основы программно-целевого управления экономикой муниципального образования

1. Сущность и целевые функции управления, социально-экономическими процессами в муниципальном образовании 12

2. Содержание и принципы программно-целевого управления муниципальным образованием 22

3. Основные тенденции и опыт программно-целевого управления развитием муниципальных образований в России 32

Глава 2. Оценка результативности системы управления социально-
экономическим развитием муниципального образования на основе
программно-целевого подхода j \

4. Программирование комплексного социально-экономического раз- ' * вития муниципального образования 45

5. Комплексная система показателей и методика оценки результативности системыуправлениямуниципального образования 57

6. Разработка алгоритма оценки результативности системы управления муниципального образования 85

Глава 3. Программирование целевых показателей устойчивого социально-экономического развития г. Ярославля

7. Система, параметры и специфика программно-целевого планирования в системе управления экономикой г. Ярославля: структурно-функциональный аспект 92

8. Комплексный анализ показателей и целевых ориентиров социально-экономического развития г. Ярославля 104

9. Реализация программно-целевого подхода в управлении социально-экономическим развитием г. Ярославля: на примере формирования про- 150

граммы модернизации коммунальной инфраструктуры

Заключение 157

Список использованной литературы 168

Приложения 196

Введение к работе

Актуальность исследования применения программно-целевой методологии в управлении социально-экономическим развитием муниципальных образований определяется расширением внимания к эффективным методам, способным интенсифицировать воздействие местных органов самоуправления на экономическую ситуацию в рамках подведомственной им территории. Экономические отношения на местном уровне и соответствующие им процессы — главная сфера муниципального управления. От уровня ее развития зависят занятость населения, благосостояние каждой семьи, наполнение местного бюджета, а, следовательно, финансирование расходов на социальные нужды: образование, здравоохранение, благоустройство, жилищно-коммунальное хозяйство.

В условиях модернизации национальной экономики, доминирования «государственного начала» в административном управлении, сужающихся возможностей традиционных ресурсов экономического роста, противоречивого нормативно-правового регулирования местного самоуправления — на первый план выходят методы стратегического управления и программирования основных направлений социально-экономического развития территории. Тенденция к расширению зоны применения программно-целевого подхода к решению территориальных проблем на муниципальном уровне носит все более выраженный характер. Администрации муниципальных образований в виде городов, районов, других административно-территориальных образований видят в разработке и реализации муниципальных программ способ выхода из сложных, иногда критических ситуаций посредством осуществления программных действий в пределах подведомственной им территории.

Несмотря на значительную актуальность, степень ее научной разработки рассматриваемой проблемы недостаточна. В настоящее время эффективному внедрению программно-целевых инструментов на местном уровне мешает косность и неэффективность муниципальных управленческих структур, ориентированных на административно-командное управление. Кроме того, недостаточна

методическая разработанность форм, элементов- и подходов к социально-экономическому программированию на'местном уровне.

Состояние научной разработанности проблемы. Данное диссертационное исследование опирается на' широкий круг источников, посвященных исследованию проблематики' структурирования и регулирования параметров местного экономического развития, формированию эффективных механизмов и моделей управления, стратегическому планированию и целевому программированию основных направлений-модернизации и комплексного социально-экономического развития муниципальной экономики, анализу эффективности* муниципальных систем управления-и т.д.

Среди исследований, касающихся экономической основы местного самоуправления И'структурирования механизмов воздействия на ее элементы и, ключевые точки, стоит отметить работы Л. Велихова, Ю.В. Филиппова, Т. Т. Авдеевой, А. Г. Воронина, А.Н. Широкова, А.Г. Гранберга, Г.Р. Латфуллина, С.Н. Юрковой, В. Н. Лексина, А.Н. Швецова. Их исследования во многом определи-ли современное понимание муниципальной науки об управлении, сформировав понятийно-категориальный аппарат и методологическую базу для анализа параметров и структурных элементов местных экономических систем, определяющих и регулирующих внешние и внутренние факторы социально-экономического развития муниципальных образований, структурно-функциональной организации управления экономическими процессами.

Немало работ посвящено исследованию методов стратегического планирования и программно-целевых методов управления экономическими процессами. Данный подход имеет давнюю историю, а в отечественной истории, особенно в советский период, получил содержательное методологическое и обширное практическое применение. Стоит отметить таких исследователей, как А.Г. Аган-бегян, А.А. Адамеску, Р. Акофф, Р.А. Белоусов, О.С. Виханский, Н.И. Комков, А.Р. Лейбкинд, Б.З. Мильнер, Б.А. Райзберг, Р.И. Цвылев, В.Н. Еремин, Б.Д. Бабаев, А.Г. Кайгородов, О.Н. Фролова, В.И. Козырев, В.Н. Щуков, А.Л. Немиров.

Гораздо меньшее концептуальное и методологическое наполнение получила проблематика артикуляции и агрегирования противоречивых экономических интересов местных сообществ в регулировании и модернизации муниципальных- экономических систем методами комплексного программно-целевого управления социально-экономическим развитием территории. Исследованиями в данной сфере занимались Е.В. Руднева, В.Н. Лексин, B.C. Сутягин, А.Г. Гран-берг, В.В. Кистанов, Н.Б. Косарева, П.Г. Цицин, Э.К. Трутнев, Б.С. Жихаревич, А.И. Муратов.

Вопросы управления экономическим и социальным развитием местных сообществ глубоко раскрыты в работах западных исследователей: Д. Беннета, Д. Бетанкура, И. Блэйкли, Р. Гилота, С. Деллера, Т. Дэниэлса, Д. Келлера, И. Кристи, К. Лиса, Дж. Муна, А. Хиршмана и отечественных исследователей - Т. В. Бочкаревой, К. Н. Знаменской, В.Е Рохчина, Н.И. Дорогова, Мишурова С.С., Казакова М.Г., Кретинина В.А., Свиридова Н.Н: Взаимодействию в организации развития государственной власти и органов местного самоуправления посвящены исследования Т. Бартика, Д. Блэра, К. Вивера, М. Томаса, Р. Фишера.

В сфере анализа и оценки местного развития следует отметить работы К. Вэйс, П. Росси, Г. Фримена, Д. Эммонса, Г. Ю. Ветрова, Д. В. Визгалова, В. С. Ефимова, Б. С. Жихаревича., Лапыгина Ю.Н. Применение эконометрических моделей оценки нашло отражение в исследованиях Р. Беннета, Р. Болтона, Л. Хордика. Построение различного рода «интегральных», «комплексных» и «ключевых» показателей социально-экономического развития местной экономике приобрело значительное место в исследованиях, прежде всего, специализированных научных центров и институтов, таких, например, как Российский научный центр государственного и муниципального управления, Фонд «Институт экономики города», МЦСЭИ «Леонтьевский центр».

В указанных работах акцент делается либо на оценке социально-экономической результативности, либо на оценке процесса стратегического планирования. Вместе с тем, остаются проблемными вопросы оценки эффективности управления социально-экономическим развитием территорий с точки зрения

соответствия поставленных целей интересам ^потребностям населения, что обу-словиловыбор темы диссертационного исследования;

Одной из наиболее интересных остается проблематика оценки процессов управления комплексным социально-экономическим развитиеммуниципального образования в рамках программно-целевого подхода, что и определило цель дис-сертационногоисследованияі

Цель диссертационной работы — на основе исследования; основных аспектов. программирования комплексного социально-экономического развития муниципального образования^ системы управления данным процессом, разработать методику оценки результативности системы управления развитием муниципального образования. Для достижения поставленной цели необходимо решить ряд последовательных.задач:

.— исследовать сущность и определить целевые функции управления социально-экономическими процессами в муниципальном образовании;

раскрыть содержание: и основные принципы» программно-целевой методологии управления-муниципальным образованием;

исследовать тенденции и накопленный опыт программно-целевого управления развитием муниципальных образований в российских условиях;

сформировать комплексную систему показателей результативности системы программирования комплексного социально-экономического развития муниципального образования;

определить параметры и этапы применения предложенной методики;

исследовать опыт социально-экономического программирования в городе Ярославле;

определить в соответствии с разработанной методикой результативность действующей системы¹ программирования социально-экономического развития города Ярославля;

- разработать алгоритм внедрения программно-целевого подхода в управлении социально-экономическим развитием муниципального образования.

Предметом исследования является программно-целевой подход управления системой комплексного социально-экономического развития муниципального образования.

Объектом исследования выступает социально-экономическая система функционирования и развития муниципального хозяйства.

Теоретическая и методологическая основа исследования. В рамках решения поставленных в диссертационном исследовании задач в работе были использованы формально-логические методы и основные диалектические принципы. Применение основных принципов диалектики позволяет определить взаимосвязи категорий и законов, проанализировать явления в процессе движения и развития, где противоречия выступают внутренним источником и основным принципом развития. В русле данного исследования развитие понимается как переход качественных изменений в применении программно-целевой методологии в управлении развитием муниципальным образованием в количественные характеристики конкретных социально-экономических показателей и обратно; как единство и столкновение противоположных групп интересов; как отрицание общепринятых методологических принципов программно-целевого управления социально-экономическим развитием муниципального образования, в свою очередь, отрицающих накопленные предыдущие достижения советской программно-целевой методологии.

Основной характеристикой формирования целостной методологии исследования является «системный анализ». В основе понятия научно-методологических принципов системного описания лежат определения «системности», «описания», «науки», «методологии» и «принципа». Таким образом, научно-методологические принципы системного описания муниципального образования - это система основных, базовых методологических положений, с

помощью которых строится представление об объекте и предмете исследования,

позволяющее решать проблемы его функционирования и развития путем повышения эффективности управления.

Информационную базу исследования составили законодательные и нормативные документы РФ, данные государственных органов статистики и его региональных подразделений, отчеты и аналитические материалы научно-исследовательских институтов и вузов России, публикации в специализированных научных изданиях, а также оригинальные материалы, собранные автором в процессе проведения исследования.

Это позволило обеспечить репрезентативность исходных данных, надежность используемого в диссертации научно-методологического инструментария, научную обоснованность и достоверность выводов и результатов диссертационного исследования.

Научная новизна исследования в соответствии с основополагающими вопросами организации экономики заключается в следующем:

Разработана концептуальная модель управления развитием муниципального образования, представляющая собой последовательность из пяти основных этапов: целеполагания, прогнозирования, планирования, управления финансированием и управления реализацией индикативного плана. Спецификой представленной модели является комплексная система взаимосвязанных процедур, включающая в себя: целеопределение основных направлений социально-экономического развития муниципального образования через поступательное сочетание «дерева проблем» и «дерева целей»; концептуальное наполнение стратегии развития через технологии «форсайта» и выстраивания на данной основе программы комплексного социально-экономического развития муниципального образования.

Предложена методика оценки результативности воздействия органов местного самоуправления на параметры социально-экономического развития муниципального образования. Оценка включает в себя ком-

плексный анализ количественных показателей и качественных характеристик развития финансового состояния, демографической ситуации, динамики деловой»активности, уровнями качества жизни населения. Своеобразием представленной методики>оценки является комплексное сочетание в ней статистических и экспертных методов исследования, которое позволяет привлечь к решению вопросов конкретной проблематики возможности неформализованного экспертного знания.

Предлагается обоснование применения разработанной методики оценки результативности воздействия органов местного самоуправления на параметры социально-экономического развития муниципального образования. Предложенный алгоритм в отличие от существующих предполагает циклическую систему взаимосвязанных этапов анализа: выбор системы показателей, сбор информации; расчет, интерпретация* результатов, расчет интегральной оценки индексов и критериев и их сопоставление, расчет общей интегральной оценки, разработка программы мероприятий по результатам исследования.

Сформулированы основные принципы формирования программно-целевой модернизации коммунальной инфраструктуры г. Ярославля. Представлен альтернативный механизм использования' программно-целевой методологии в рамках модернизации жилищно-коммунальной инфраструктуры г. Ярославля. В отличие от используемого механизма предполагается дифференциация существующих проблем ЖКХ, их структурирование и формирование конкретных направлений и форм модернизации.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретические и методологические положения и выводы, содержащиеся в диссертационном исследовании, расширяют научные представления о содержании муниципального программирования социально-экономического развития как одного из важнейших инструментов управления местной экономикой. Тем самым сущест-

венно дополняется и- уточняется методологическая основа_t применения- программно-целевых методов в управлении развитием- муниципального образования:

Практическая значимость исследования-заключается* в том, что,результаты, диссертации* могут быть использованы следующим образом:

анализ,и оценка'действующих муниципальных систем управления социально-экономическим развитием;

определение-и корректировка, стратегических целей, и направлений.- социально-экономического развития;- формирования рекомендаций* по¹ совершенствованию систем управления;

ранжирование результативности и> эффективности различных сопоставимых' систем управлениясоциально-экономическим развитием;

применение в качестве дополнительных материалов в лекционных курсах порегионалистике ^муниципальному управлению.

Апробация работы.,Основные положения диссертации докладывались на IV ежегодной- международной, конференции факультета Государственного управления Московского г государственного университета им. М.В. Ломоносова «Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации»-Москва, 2006 год), на Межрегиональной конференции^ «Прозрачный бюджет и общественное участие» (Санкт-Петербург, 2004-год). По теме диссертации опубликовано 6 работ, общим объемом, 12,3 п:л. (лично автору - 9,3 п.л.).>

Структура и объем диссертации. Диссертационное исследование изложено на 167 страницах и» состоит из введения, трех глав, включающих. 9 параграфов, заключения, списка литературы и 35 приложений. Диссертация содержит 36 рисунков и 44' таблицы. Список литературы насчитывает 278 источников, в том числе 18 зарубежных.

FJI&BA E ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫПРОРРАММНОЩЕЛЕВОЕО УПРАВЛЕНИЯ ЭКОНОМИКОЙчМУШШИПАЛЬНОРО ОБРАЗОВАНИЯ

1.1. Сущность и целевые функции управления социально-экономическими процессами в муниципальном образовании

Специфика социально-экономического развития современной России, особенно* в условиях, развивающегося? экономического кризиса!, накладывает определенные ограничения в использовании инструментов; воздействиям как на федеральном; так и на региональном и местном уровнях, связывая;их с необходимым активным включением; в экономические: процессы государственного аппарата, поскольку кризисные тенденции со всей* очевидностью показали неоптимальность российскошэкономикишорыночным критериям; «которая является, по сути, империей; актуальные такие вопросы; как сохранение: единого экономического пространства (идет процесс: регионализации^ Восточной Сибири и Дальнего Востока); использование элементов дотационного механизма; особая роль железных дорог,.трубопроводов, военно-промышленного:комплекса, крупных хозяйственных структур в обеспечении единого экономического- пространства страны; необходимость передачи^в руки государства-ряда стратегически важных «командных высот» в экономике...»¹. Нелегкие условия-развития? современных российских территорий предполагают разработку и внедрение эффективных методов интенсификации развития и повышения экономическойактивности?.

Для наиболее полного и адекватного рассмотрения? сущности и функций управлениям социально-экономическими процессами на местном уровне нам необходимо уяснить основные параметры следующей теоретической конструкции, которая;последовательно структурирует базовые понятия, категории и элементы. Она предусматривает рассмотрение следующих взаимосвязанных этапов'исследования:

¹ Бабаев Б.Д. Мысли о кризисе. // Вестник Ивановского государственного университета. Серия «Естественные,
общественные науки». Вып.З, 2009. Экономика. С. 59.

² См., например: Бабаев Б.Д. и др. Кластерный подход и региональные точки экономического роста: теоретико-
методологические аспекты. - Иваново: Иван. Гос. Ун-т. 2009.

Анализ исходных процессов появления* и формирования элементов общественного самоуправления и формулирование понятий «муниципальное образование» и «управление муниципальным образованием»;

Анализ- понятия- «муниципальная, экономика» и определение параметров управления -муниципальной экономикой;

Определение целей, задач и функций управления экономикой МО;

Анализ основных параметров организационной структуры управления муниципальной экономикой; определение роли и места органов местного- самоуправления в муниципальной экономике.

Развитие производства под воздействием закона «общественного разделения
труда»³ привело к появлению отраслевой и территориальной структур производ
ства. Развитие обмена итоварного хозяйства способствовало усилению социаль
но-экономических различий между людьми и появлению специальной группы
людей, исполняющих общие функции.регулирования повседневной жизни об
щества. .

Развитие общественных отношений определило устойчивость модели самоуправляемого общества, где «каждый индивид сам ответственен за решение собственных проблем,, добровольно объединяясь с другими индивидами, а также участвуя в организациях и взаимоотношениях в пределах и на условиях, устанавливаемых конституциями и другими взаимными соглашениями людей и принимаемых соответствующими органами управления»⁴.

Исходя из вышеизложенного, мы понимаем территориальное самоуправление как совместную деятельность людей, направленную на создание нормальных условий жизни (за счет собственной деятельности), на обеспечение комплексного социально-экономического развития территории, на сохранение и воспроизводство окружающей среды. Отметим, что это и есть деятельность сообщества людей, проживающих в одной местности. «Территориальное самоуправление, во-первых, является социально-экономической формой управления, «а во-вторых,

³ Маршалова А.С. Новоселов А.С. Основы теории регионального воспроизводства: Курс лекций. - М.: ОАО Изд-
во «Экономика». 1998., С. 28.

⁴ Остром В. Демократия и самоуправление // Государство и право. 1994. №4. С. 125-126.

имеет отличительную* черту, основывающуюся- на выборности всех необходимых органов; осуществляющих: управление» . Данное сообщество выступает субъектом* самоуправления* ш в, процессе: своей: конкретной* деятельности; реализует территориальные; местные интересы. .

В* законодательстве определены* границы* системы; в. которой? реализуется управление на- муниципальном* уровне — муниципальное образование⁶, которое мы_; можем определить, как: территориально^ обособленную- социально-экономическую систему, в которой^ посредством местного самоуправления, на основе взаимоурегулирования' интересовїи координации действий*граждан* и хозяйствующих объектов; осуществляется?удовлетворение социальных, культурных и других потребностей населения:

В: раскрытии? понятия* «муниципальное управление» важное значение принадлежит толкованию- его? составных частей! — «муниципальное»; и= «управление». Слово «муниципалитет» происходит от латинского «municipium»; «Munus» по латынш означает тяжесть, бремя, a «capio» — беру, принимаю; Что касается термина«управление»; то с точки зрения*кибернетики:

» управление — это функция* муниципального образования; обеспечивающая достижение стоящих переднимзадачсохранения: структуры* и деятельности как самоуправляющейсятерриториальной целостности;

' управлениег - это внутреннее качество муниципального образования как целостной системы, основными элементами которой- являются субъект (органы МЄУ)ь и объект (само муниципальное образование), постоянно взаимодействующие на началах самоорганизации и самоуправления;

управление: служит интересам взаимодействия' элементов этой системы и составляющих единое целое (муниципальное образование); с общими для всех элементов щелями и задачами.

⁵ Иванова В.Н., Гузов Ю.Н., Безденежных Т.Н. Технологии муниципального управления: Учеб. пособие - М.: Фи
нансы и статистика, 20031.G. 13;

⁶ Понятие «муниципальное образование» введено в правовой оборот Гражданским кодексом Российской Федера
ции, принятым Государственной Думой 21 октября 1994 года.

Выявленные нами характерные черты управления полностью- приемлемы для понимания, управления в социально-экономической! сфере, где в роли субъектов и объектов управления выступают люди* w их различные объединения; в нашем случае территориальное — муниципальное образование.

Процесс становления муниципального управлениям России уже пережил достаточное количество преобразований, но и на сегодняшний'момент нет оснований утверждать, что основные направления и идеи в формировании системы муниципального управления.уже сложились, процесс протекает достаточно сложно и противоречиво. И «его развитие сдерживается, прежде всего, экономическими причинами, отсутствием необходимых материальных предпосылок для¹ осуществления муниципального управления, отсутствием согласованной и* обоюдовыгодной, системы взаимодействия органов муниципального управления с различ-ными экономическими» субъектами» .

Принятие Федерального закона от 6^г октября, 2003- г. №К31-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления^ в* Российской Федерации» еще раз> подтвердило, что путь социально-экономического и политического возрождениям России лежит через развитие больших и малых поселений, формирование в них устойчивых самоуправленческих традиций. При этом, как и всякая власть, местное самоуправление должно опираться на прочную экономическую основу. Залогом экономической стабильности местного самоуправления выступают эффективные экономические отношения органов местного самоуправления с органами государственной власти, органами местного самоуправления других муниципальных образований, хозяйствующими субъектами- различных форм собственности. Система данных отношений определяется понятием — «муниципальная экономика».

Действующее российское законодательство не содержит правового определения понятия «муниципальная экономика». С позиций современной науки муниципальная < экономика - это «система экономических отношений, в которые вступают органы МЄУ в процессе производства, распределения; обмена и по-

⁷ Егоршин А.Н. Стратегический план города - Н.Новгород, 2000. С. 49.

требления материальных благ и услуг-на* территории муниципального образования»⁸.

Таким образом, с нашей точки зрения, управление муниципальной- собствен-ностью-или финансами, муниципальными-предприятиями; учреждениями и организациями не может быть целью, это лишь, средство для'возможности* оказания услуг, населению* на'местному уровне. К муниципальным услугам, относятся все услуги, формирующие частные муниципальные политики, весь г комплекс жилищно-коммунальных, транспортных, бытовых, торговых, образовательных, социальных, культурных и-других услуг, оказываемых в привязке к месту жительства. Даже «комплексное социально-экономическое развитие» муниципального^ образования по существу означает не что иное,, как целенаправленное изменение ситуации в сторону увеличения объема и повышения качества муниципальных услуг, расширения возможностей доступа населения* к услугам, повышения* его благосостояния. По' отношению- к функции» оказания муниципальных услуг все остальные функции МСУ в экономической сфере являются производными.

В связи с этим.известный российский.исследователь Л: Велихов указывает на социально-экономическую особенность муниципального хозяйства, которая лежит, прежде всего, в его «целях. По его определению муниципальное хозяйство -это «деятельность города в лице его городских публичных органов, направленная! к удовлетворению известных коллективных потребностей» городского населения» .

Муниципальную экономику мы можем определить как сложноструктурированную многоуровневую систему взаимосвязанных социально-экономических направлений, каждое из которых представляет собой неотъемлемое социально-экономическое содержание муниципального образования, обеспечивая его стабильное жизнеобеспечение и развитие:

система взаимоотношений субъектов экономической деятельности;

⁸ Основы современного муниципального управления: Учебное пособие Под ред. В.Н. Иванова, В.И. Патрушева.
М., 2000. С. 69.

⁹ Велихов Л.А. Основы городского хозяйства-Обнинск, 1995. С. 218.

система рынков, с помощью которых осуществляется их взаимодействие в границах местного хозяйства (рынок труда, рынок капитала и т.д.);

четырехсекторная модель местного хозяйства, выраженная во взаимодействии «между четырьмя основными субъектами - государственным, муниципальным, предпринимательским, некоммерческим секторами, хозяйствующими субъектами различных форм собственности»¹⁰, — направленная на создание самостоятельной экономической системы, ориентированной на решение местных проблем;

система управления социально-экономическими процессами, осуществляемая выборными и иными местными органами власти в соответствии с принятой и узаконенной концепцией менеджмента.

Таким образом, данные составляющие определяют структуру муниципальной экономики как систему экономических отношений между органами МСУ, которые являются органом власти и субъектом хозяйственных отношений и вследствие этого имеющими двойственную природу, и субъектами хозяйственной? и иной общественно значимой деятельности по поводу использования местных ресурсов в коллективных интересах территориальной общности.

Управление экономикой муниципального образования осуществляется на основе функций, формирующих цикл управления, который включает четыре стадии: прогнозирование и планирование, организацию, контроль и учет, регулирование и координирование. Согласно системному подходу к управлению объект необходимо переводить в заданное состояние в целом и одновременно каждую его подсистему. Такие функции управления получили название соответственно общие и частные¹¹. Посредством реализации совокупности общих функций осуществляется управление в целом: с помощью частной функции управления выполняется управление каждой подсистемой объекта управления.

¹⁰ Гладышев А.Г. и др. Муниципальное управление: Учеб. пособие для вузов. - М.: Муниципальный мир, 2002. С.
239.

¹¹ См. подробнее: Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход -
Ростов-на-Дону: 1997.

Ведущая» роль в муниципальной экономике принадлежит органам местного самоуправления. Они занимают особое место в системе муниципальных экономических отношений. С одной стороны, они, подобно государственным властным структурам^ выполняют функцию регулирования.хозяйственных отношений на подведомственной им^ территории.. С другой — выступают в роли, полноправного субъекта этих.отношений, способного самостоятельно расширять свой экономический потенциал (например, пополнять состав муниципальной собственности, укреплять местный бюджет и т.п.)¹².

Приэтом с точки зрения ведения хозяйственной-деятельности, органы, местного самоуправления близки к коммерческим организациям, так как выступают на рынке как. самостоятельные и равноправные субъекты экономических отношений, т.е. могут самостоятельно распоряжаться принадлежащей им собственностью, финансовыми.ресурсами, землей и получать при этом прибыль. Нов отличие от коммерческих организаций, цель которых состоит в извлечении-прибыли в интересах участников этих организаций, муниципальные структуры.не могут использовать ни перечисленные ресурсы, ни полученную от их эксплуатации прибыль в > сферах, не связанных с интересами населения, образующего местное сообщество.

Таким образом:, исследуя основные понятия, цели, задачи, функции и структуру муниципальной экономики, на следующем этапе анализа целесообразно рассмотреть ресурсы, определяющие параметры, и закономерности социально-экономического развития местного сообщества.

Под ресурсами муниципального образования следует понимать «совокупность материальных и нематериальных возможностей территории муниципального образования, реализация которых отнесена к муниципальной компетенции законом»¹³.

Существуют традиционный и расширенный подходы к классификации муниципальных ресурсов. Традиционно по аналогии с основными факторами произ-

¹² См. подробнее: Игнатов ВТ., Рудой В.В. Местное самоуправление: Учебное пособие 2-е изд., доп. и перераб. -
Ростов-на-Дону. 2003. С. 132-134.

¹³ Шумянкова Н.В. Муниципальное управление: Учебное пособие - М.: Экзамен, 2002. С. 45.

водства ресурсы муниципальных образований разделяют на. следующие основные виды: природно-климатические, инфраструктурные; трудовые (расширенная классификация представлена в приложение¹ 1). Типичная^ ошибка в оценке ресурсного потенциала^ местного сообщества состоит в том, что при анализе проблем социально-экономического^ развития территорий обычно> оцениваются только материальные объекты, но не принимаются'во^внимание социальные ресурсы: культурные, образовательные, творческие, управленческие, интеллектуальные.

Согласно действующему законодательству «экономическую основу МСУ составляют находящееся в муниципальной собственности- имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований»¹⁴. Таким образом, муниципальная собственность является более узкой составляющей муниципальных ресурсов; образуя экономическую основу муниципального образования⁸.

В-соответствии, с Конституцией РФ в роли собственника первого уровня выступает население-МО.* Именно ему принадлежат права владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью¹⁵. И в то же время в качестве собственника муниципального имущества население МО выступает опосредовано. Оно лишь владеет и отчасти пользуется муниципальной собственностью, передавая^ право распоряжения* ею-органам МСУ¹⁶. Это субъекты правам муниципальной собственности второго уровня. Население МО* и. выступающие от его имени органы МСУ образуют, таким образом, базовые субъекты-носители права муниципальной* собственности. Однако муниципальная собственность имеет и производные субъектные уровни: муниципальные предприятия и учреждения, которые пользуются, и распоряжаются вверенным им имуществом на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.

¹⁴ Ст.49. ФЗ от б октября 2003 г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос
сийской Федерации».

¹⁵ Ст. 130 Конституции РФ от 12 декабря 1993 г.

¹⁶ Анимица Е.Г., Тертышный А.Т. Основы местного самоуправления - М., 2000. С. 158.

И здесь, по нашему мнению, на первый план выходит проблематика производительности управления ограниченными муниципальными ресурсами. Согласно традиционному определению, производительность есть соотношение между полученным результатом и затраченными ресурсами¹⁷. Что касается муниципального управления, в понятие производительности следует включать оценки эффективности и качества услуг, а не только соотношения между результатом и затратами. Более широкое понятие предполагает понимание производительности, как соответствие местного самоуправления потребностям, желаниям и ресурсам местного сообщества¹⁸.

Две составляющие понятия производительности муниципального сектора предполагают, что можно выделить три главные измеримые составляющие деятельности этих служб: техническая эффективность, экономическая эффективность и (в некоторых случаях) прибыльность. Техническая эффективность муниципального управления определяется с точки зрения достижения целей деятельности, ибо такой подход позволяет формулировать критерии эффективности на основе «идентификации типичных целей местного самоуправления»¹⁹. Однако не все эти службы, предоставляющие сходные услуги, имеют одинаковые цели; многие из них предпочитают не ставить конкретных задач, другие формулируют узкие цели, одновременно удовлетворяя важные общественные потребности. Более широко определить техническую эффективность можно с учетом «общественных целей»²⁰, степенью соответствия услуг потребностям и желаниям общества.

Традиционно экономическая эффективность определяется как отношение финансовых результатов к затратам. Экономическая эффективность муниципального сектора определяется как «отношение к стоимости (объему ресурсов) объемов

¹⁷ Государственное Бюро трудовой статистики США относит к числу показателей производительности, связы-

¹ вающих затрачиваемые ресурсы с конечными продуктами. // См.: Mark J.A. Measuring Productivity in Government:

Federal, State and Local // Public Productivity Review. 1981. March.

¹⁸ См.: Epstein P.D. Principles of Government Perfomarace Measurement and Productivity Improvement. - Epstein and
Fast Associates: New York, 1987.

¹⁹ Hairy H. P., et. al. How Effective are Your Community Services? - Urban Institute Press and International City Man
agement Association⁷⁴ Washington, 1977.

²⁰ Duncan R. Characteristics of Organizational Environments and Perceived Environmental Uncertainty // Administrative
Science Quarterly. 1972. №17.

предоставленных услуг, необходимых для предоставления^ данного объема услуг»²¹.

В. системе местного самоуправления добиться наиболее технически и экономически эффективного распределения ресурсов, позволяет соотнесение затрат и результатов» по» методу анализа «затраты-выгоды». Ключевыми элементами этого процесса являются долгосрочное планирование; постановка целей, разработка программы, количественный анализ и анализ деятельности. При использовании критерия «затраты-выгоды» проект выбирается в том-случае, когда, затраты и- выгодьъ уравновешиваются^ и в результате все общество выигрывает. Основная проблема* при* таком подходе заключается в распределении выгод таким образом, чтобы те, кто несет наибольшие издержки, получили достаточные выгоды, оправдывающие понесенные ими затраты. Одним из. наиболее адекватных механизмов использования данного управленческого инструментария является методология программно-целевого управления.

Итак, по нашему мнению, содержанием'.муниципальной деятельности является координация усилий-активной части-граждан, составляющих местное сообщество, и субъектов, хозяйствующих на рассматриваемой территории, с использованием имеющихся ресурсов. В- свою очередь, содержание муниципальной деятельности определяется; сложным сочетанием, потребностей граждан конкретного муниципального образования и субъектов хозяйственной деятельности, действующих на его территории, имеющимися в муниципальном образовании ресурсами, и условиями, сложившимися в результате воздействия факторов внешней среды (деятельности органов государственного управления федерального уровня и уровня субъекта федерации, развития отраслевой структуры хозяйства в регионе, изменениями в политической и социокультурной ситуации и многими другими).

Исходя из вышеизложенного, с нашей точки зрения, специфика функционирования муниципальной экономической системы подразумевает, прежде всего, це-

²¹ Epstein P.D. Using Performance Measurement in Local Governments: A Guide to Improving Decisions, Performance, and Accountability. National Civil Leage Press: Denver, 1988.

левую ориентированность органов местного самоуправления на решение определенных задач^г местного значения, (повышение качества.жизни населеншц.благоустроенность территории, обеспечение функционирования хозяйственной и коммунальной инфраструктуры и т.д.), наиболее эффективным инструментом обеспечения которых является применение программно-целевой методологии управления, которая позволяет сформировать комплексное видение проблематики, целей, задач и программы их выполнения:

1.2. Содержание и принципы программно-целевого управления муниципальным образованием

Решение многоплановых проблем в. условиях множественности и противоречивости целей современной территориальной экономики в рамках программно-целевого подхода; обусловливает актуальность вопросаюего сущностных характеристиках.

В литературе отсутствует единая позиция по определению сущности программно-целевого подхода. Можно выделить > следующие точки зрения в понимании данной категории: Сторонники первого направления акцентируют внимание на признаках взаимосвязанности целей (задач) и оптимизации затрат времени и ресурсов. Главное отличие программно-целевого подхода в данном случае - рациональность распределения ресурсов для максимально быстрого достижения комплекса, взаимосвязанных целей. При этом, как отмечает Н.В. Комков, не каждый набор мероприятий с расчётом* необходимых средств явля-ется. реализацией основ такого подхода . Основополагающим началом в данном случае выступает наличие цели.

Другая позиция заключается в ассоциировании программно-целевого подхода с комплексом локализованных во времени и пространстве, непротиворечивых

²² См.: Комков Н. Организационно-экономический механизм управления научно-техническими программами и целевыми проектами // Экономика и математические методы. 1991. Вып. III. С. 498; Лексин В. Региональная политика России: концепции, проблемы, решения. Статья девятая. Программные методы регулирования территориального развития // Российский экономический журнал. 1996. №2. С. 62-69; Поспелов Г. С. Программно-целевое планирование и управление - М.: Советское радио, 1974. С. 17; Руднева Е.В. Целевые комплексные программы: организационно-экономический механизм, отв. ред. Н.П. Федоренко: АН СССР. - М.: Наука, 1989. С. 31.

конкретных мер в области социальной, структурно-инвестиционной, финансово-кредитной, налоговой, бюджетной, ценовой, внешнеэкономической, институциональной политики, ориентированных на достижение как качественно, так и количественно определённых целей, социально-экономического развития²³. Недостатком последней формулировки»является- отсутствие чёткого разграничения планированиям программно-целевого инструментария.

Е.В. Руднева отмечает такие аспекты* программно-целевого подхода как возможность в его рамках осуществлять масштабнуюработу по управлению народ-

ным хозяйством, решать проблемы, характеризующиеся несоответствием между желаемым и достижимым, уровнями удовлетворения каких-либо- потребностей или состояниями объектов и процессов, решение которых в рамках данной организационной структуры, и механизма координации невозможно или неэффективно²⁴. Точка зрения Е.В. Рудневой продолжает традицию анализа, пред-ложенную в работах А.Р. Лейбкинда и Б.З. Мильнера .

Опираясь на результаты анализа, проведённого* Ю.Н. Казанским²⁷, можно сформулировать наиболее полную сущностную, характеристику основной категории программно-целевого управления. Программно-целевой подход — это система методов и методических приемов, направленных на полное или частичное изменение структуры систем, с учётом постоянной ориентации управленческой деятельности на конечные результаты, увязку поставленных задач с ресурсами и организацию выполнения мероприятий с учетом перспективных целей развития.

В то же время, программно-целевой подход — это объективно-субъективная система управления социально-экономическими процессами. Как любая систе-

См.: Сутягин В. Соотношение научных прогнозов и государственных программ социально-экономического развития // Проблемы прогнозирования. 1998. №1. С. 6.

²⁴ Руднева Е.В. Целевые комплексные программы: организационно-экономический механизм. - М.: Наука, 1989.
С. 28.

²⁵ Лейбкипд А.Р., Руднева Е.В. Проблемы методологии и организации разработки комплексных программ - М.:
Наука, 1983. С. 27.

²⁶ Мильнер Б.З. Организация программно-целевого управления - М: Наука, 1980, С. 34.

²⁷ См.: Казанский Ю.Н. Опыт организации и управления строительными фирмами США. - М.: Стройиздат, 1985.
С.9.

ма, данный"! подход обладает определённым набором, элементов с уникальным характером связей между ними.'

Для'конкретизациисущностных характеристик программно-целевого подхода, целесообразно; прежде- всего, рассмотреть его- принципы. В' целях правильного понимания содержания программно-целевого подхода: считаем^ необходимым предложить, собственный подход к формированию- принципов функционирования его подсистем (экономической, организационной и институциональной):

1. Принципы $упкіщонироваішя< экономической подсистемы:

- согласованность использования ресурсов (временных, финансовых, управленческих) в -ходе достиженшьпоставленных целей;

высокая эффективность — достижение максимальногорезультата в услови
ях ограниченности средств, выделяемыхнареализацию мероприятий;

достижение строго заданных целевых ориентиров - достижение преобразуемой-социально-экономической системой заданного уровня «развития;

формирование точек роста в экономикеМО;

достижение компромисса интересов субъектов разных уровней.

2. Принципы функционирования,организационной подсистемы:

чёткая идентификация проблемы;

консолидация и расстановка приоритетов множественных целевых ориентиров — согласование и ранжирование поставленных целей;

преимущественное использование нестандартного* механизма решения проблемы;

выделение объекта воздействия, адекватного целям программы;

качественное изменение объекта программирования, не требующее повторного применения тех же мероприятий, где объект программирования - то, что должно измениться при достижении программной цели;

системность реализуемых в рамках программно-целевого подхода мероприятий; подразумевающая' их чёткое разграничение и одновременную строгую взаимосвязанность в рамках достижения поставленных целей;

закрепление исполнителя за каждым этапом программы;

обязательность сочетания функции по управлению реализацией программных мероприятий и ответственности за результаты;

мониторинг хода реализации мероприятий, обеспечивающий информативность процесса и своевременное определение отклонений от заданной траектории развития объекта программирования;

адаптация процесса реализации программы к изменению внешних условий;

конечность воздействия в отличие от текущего финансирования;

обеспечение уровня воздействия, необходимого и достаточного для запуска самоподдерживающегося механизма развития системы.

3. Принципы функционирования институциональной подсистемы:

учёт неравнозначности статусных характеристик регионов;

повышение статуса управляющей системы в ходе реализации программных мероприятий;

множественность центров формирования мероприятий территориального уровня, реализуемых в рамках программно-целевого подхода;

нестандартность проблемы, характеризующаяся отсутствием эффективно функционирующего института социально-экономической системы, необходимого для достижения поставленной цели;

создание единого центра управления всеми этапами программы.
Предлагаемая нами структура совокупности принципов функционирования

подсистем программно-целевого подхода призвана обеспечить чёткое понимание его содержательных характеристик. Применительно к территориальной политике, в сферу действия данного подхода попадают сложнейшие макроэкономические проблемы. Именно указанные принципы в совокупности с отмеченными критериями применения программно-целевого подхода позволяют, по моему мнению, обеспечить грамотное управление каждой из подсистем и

организовать эффективную практическую реализацию программно-целевых мероприятий.

Как замечает А.Г. Гранберг , программно-целевой подход позволяет реализовать потребность в осуществлении интеграционных процессов в экономике, обусловленную, с одной стороны, сложностью комплексных проблем экономического развития, требующих для своего решения эффективного межотраслевого, межведомственного взаимодействия, и с другой, - высокой степенью отраслевой и территориальной дифференциации уровня развития отдельных элементов экономической системы.

По мнению отдельных авторов, в отечественной экономической теории программно-целевой подход нередко рассматривался только как метод плани-рования . В этой связи хотелось бы обратить внимание на тот факт, что в современных социально-экономических условиях программно-целевой подход позволяет осуществлять v принципиальные преобразования в социально-экономической системе отдельных муниципальных образований, а также региона в целом, и может рассматриваться как самостоятельное направление регулирования экономики.

В рамках управления экономическим и социальным развитием муниципальных образований программно-целевой подход, по нашему мнению, обладает рядом самостоятельных характеристик. Рассмотрев точки зрения различных авто-

ров , считаю возможным предложить следующий перечень характеристик программно-целевого подхода:

системный характер основных целей и задач программ по решению сложных комплексных проблем развития экономики и социальной сферы муниципального образования;

²⁸ Гранберг А.Г. Стратегии территориального социально-экономического развития России // Вопросы экономики.
2001. №9. С. 24.

²⁹ См.: Библиотека местного самоуправления. Целевые программы развития регионов: рекомендации по совер
шенствованию разработки, финансирования и реализации, под ред. В Л. Любовного, И.Ф. Зайцева, А.К. Ушакова,
О.С. Пчелинцева. Московский общественный научный фонд. - М, 2000. С. 9.

³⁰ См.: Гранберг А.Г. Стратегия территориального социально-экономического развития России // Вопросы эко
номики, 2001. №9. С. 17; Библиотека местного самоуправления. Целевые программы развития регионов: реко
мендации по совершенствованию разработки, финансирования и реализации, под ред. В.Я. Любовного, И.Ф. Зай
цева, А.К. Ушакова, О.С. Пчелинцева - М.: Московский общественный научный фонд, 2000. С. 15-16.

обеспечение единства методологических подходов к решению задач развития;

способность концентрировать ограниченные материальные и финансовые ресурсы на решение принципиальных вопросов социально-экономического развития территории, от которых зависит поступательное развитие экономики и рост уровня жизни населения;

прямая зависимость сроков,реализации программ от обеспеченности программ необходимыми материальными и финансовыми ресурсами;

возможность использовать эффект мультипликатора при целевом использовании ограниченных бюджетных ресурсов, в том числе за счет дополнительного привлечения внебюджетных средств, собственных средств заинтересованных государственных и коммерческих предприятий и фирм, банковского кредита и иных привлеченных средств потенциальных отечественных и иностранных инвесторов;

возможность сочетать в ходе регулирования развития экономики и социальной сферы на всех территориально-структурных уровнях программно-целевой подход управления муниципальным развитием с другими подходами и методами, применяющимися для достижения поставленных целей.

потенциальная возможность обеспечения общественного контроля при формировании целей и задач программного развития и использовании финансовых ресурсов (экспертиза, формирование межведомственных комиссий для их реализации и др.).

Определив основополагающие начала программно-целевого подхода - принципы и свойства, целесообразно изложить критериальную базу его применения, которая является одним из важнейших элементов содержания данного подхода. Критерий — это условие, зафиксированное управляющей системой и основанное на целевой конструкции. Следует отметить, что на современном этапе развития экономики, критерии применения программно-целевого подхода для решения задач муниципального развития различными авторами трактуются по-разному.

В контексте рассмотрения» проблем муниципальной политики В .И. Гришин указывает, что «при¹, обосновании, необходимости решения- проблем программными, методами должна отсутствовать,возможность комплексного решения, проблемы в приемлемые сроки засчет использованияідействующего рыночного механизма» \

А. Адамеску, В'. Кистанов-, Ні Копылов выделяют следующие «критерии отбо-ра программных проблем» : особая значимость проблемьъдля;экономикифегио-на и муниципального образования; связь ^ с крупными* структурными" преобразованиями, с повышением эффективности*хозяйства и.уровня* жизни* населения, обеспечением, экологической безопасности, И' рационального- природопользованиями т. д.; межотраслевой и многоплановый характер проблемы, наличие многих участников решения и необходимость координации* их действий; принципиальная новизна и прогрессивность, технических,, организационных и других программных мероприятий, ожидаемые высокие народнохозяйственные результаты.

При этом ВШ. Кистанов и.НіВ*. Копылов,считают, что невозможность или затруднительность решения^ проблем в, приемлемые сроки путем использования рыночного механизма представляется спорным критерием; поскольку все важные и сложные проблемы, эффективно решаются-только в рамках программно-целевого подхода и при поддержке государства³³.

По моему мнению, в приведенной*точке зрения авторов не в полной'мере учитывается строгая целевая направленность программно-целевого подхода. Наряду с «национальной значимостью проблемы» указывается на «обеспечение рациональности природопользования», что не позволяет однозначно судить об уровне и масштабе рассматриваемых проблем. Пункт, содержащий требование к «принципиальной новизне и прогрессивности технических, организационных и других программных мероприятий» в большей степени относится к содержанию про-

³¹ Гришин В.И. О федеральных целевых программах регионального развития //Финансы. 2002. №4. С. 13.

³² См.: Кистанов В.В, Копылов Н.В.. Региональная экономика России. - М.: Финансы и статистика, 2002. С. 117.;
АдсшескуА. Региональные программы: перспективные вопросы // Экономист. 1997. №3. С. 35.

³³ Кистанов В.В, Копылов КВ.. Региональная экономика России. - М.: Финансы и статистика, 2002. С. 117.

граммно-целевого подхода; поскольку характеризует сами программные мероприятия, а не проблему, на решение которошони направлены.

Авторы уже упоминавшегося,выше исследования. «Целевые программы развития.' регионов: рекомендации по совершенствованию разработки, финансирования и реализации» в. качестве критериальной базы, программно-целевого подхода видят: необходимость кардинального изменения і неблагоприятных пропорций, тенденций развития экономики и, социальной сферы, комплексность возникшей проблемы и т.д. По мнению "разработчиков рекомендаций; — это позволяет рассматривать программно-целевой подход в.качестве одного из.основных методов осуществления качественных изменений социально-экономической ситуации как на государственном, так и на региональном и муниципальном уровнях. «Необходимость поддержки позитивных проявлений, в условиях кризиса - конструктивных структурных сдвигов, смягчения негативных социально-экономических последствий делают целесообразным первоочередное использование программно-целевого метода для,решения такого рода «биполярных» проблем переходного периода» .

Однако, по нашему мнению, предлагаемые авторами формулировки критериев теоретически уязвимы. Опираясь на основополагающее¹ начало программно-целевого подхода — изменение качественных характеристик объекта воздействия, считаю возможным предложить следующую совокупность критериев применения данного подхода для решения-проблем муниципального развития: необходимость достижения качественно- нового уровня' функционирования системы; необходимость создания^ самоподдерживающейся и саморазвивающейся системы; невозможность разрешения, проблемы в статике, с использованием стандартных механизмов рыночного саморегулирования; наличие угрозы^ целостности социально-экономической системы; ограниченность и разобщённость необходимых для решения проблемы ресурсов во времени и пространстве;

³⁴ Библиотека местного самоуправления. Целевые программы развития регионов: рекомендации по совершенствованию разработки, финансирования и реализации, под ред. В.Я. Любовного, И.Ф. Зайцева. Л.К. Ушакова, О.С. Пчелинцева- М.: Московский общественный научный фонд, 2000. С. 9.

принципиальная» возможность централизации управленческих функций и объединения самостоятельных элементов в систему.

Мы считаем, что'важным'элементом содержания* программно-целевого подхода является его'форма. Так, например, Ю:Н. Казанский отмечает, что реализацией программно-целевого подхода к управлению социально-экономическим развитием, региона выступают целевые программы³⁵. Экономической- науке известно множество^ трактовок термина «программа». Так, например; в работе Ю.П. Иванилова, Н.Н.Моисеева и Л.Л.Петрова дается определение программы как средства, «с помощью которого экономическая-система меняет внутреннее состояние, реагируя на воздействие внешней среды, чтобы поддержать гомеостаз»³⁶. М.Я. Лемешев и-А.И. Ланченко*справедливо указывают на то, что такое понимание программы является слишком*широким и приводят иную трактовку: «Программа - последовательность действий, связанная, единым^ замыслом и целью, предполагающая народнохозяйственную' оценку целесообразности' ее выполнения, требующая согласования с другими программами* и процессами, допускающая варианты в своем осуществлении, определяющая задачи и направления' научно-исследовательских и. проектных работ на следующих за предварительной стадией этапах»³⁷.

В ряде работ характерные особенности программ определяются несколькими признаками. Б.З. Мильнер основное внимание уделяет долговременному характеру программ³⁸, М.Я. Лемешев- - межотраслевому характеру решаемых проблем³⁹, ряд других авторов выделяют невозможность отождествления объекта программирования с каким-либо определенным элементом организационной

структуры управления народным хозяйством .

³⁵ См.: Казанский Ю.Н. Опыт организации и управления строительными фирмами США. - М.: Стройиздат, 1985.
С. 36.

³⁶ Иванилов Ю.Л. Некоторые математические вопросы программного управления экономической системой. - М.:
Энергия, 1971. С. 45.

³⁷ См.: Лемешев М.Я. Комплексные программы в планировании народного хозяйства. - М.: Экономика, 1973. С.
23-27.

³⁸ Мильнер Б.З. Организация программно-целевого управления. - М.: Наука, 1980. С. 32-46.

³⁹ Лемешев М.Я. Комплексные программы в планировании народного хозяйства. - М.: Экономика, 1973. С. 26.

⁴⁰ См.: Программно-целевое управление социалистическим производством: Вопросы теории и практики - М.:
Экономика, 1980.

Таким образом; на основе проведенного нами анализа различных организационных и управленческих аспектов^ решения сложных комплексных задач, мы считаем, что программно-целевой подходⁱ следует рассматривать как совокупность методов, основанных на временной локализованной централизации управления-процессами решения'проблем социально-экономического развития. В рамках данной концепции программа — это согласованный по ресурсам, исполнителям, времени' осуществления комплекс плановых мероприятий, направленных на решение конкретной проблемы в установленные сроки, разработка (реализация) которого связана с централизованным принятием решений или с временной концентрацией ряда функций участников этих процессов. И процесс программно-целевого управления социально-экономическим развитием муниципального образования представляет собой комплекс взаимоувязанных мероприятий; целеориентированных в решений, определенных задач и проблемных ситуаций, образованных местными условиями конкретных сообществ.

В связи с этим, мы считаем, что существенным моментом, становится исследование конкретных исторических типов и формфеализации*программно-целевых методов управления* социально-экономическим развитием местного сообщества. Тем более интересным является исследование данных процессов в российских условиях, поскольку современные тренды формирования и трансформации местного самоуправления в Российской Федерации обусловлены необходимостью активного управления социально-экономическими субъектами и процессами в муниципальном образовании в условиях неустойчивой системы нормативно-правового регулирования и недостаточного финансового обеспечения муниципальной деятельности. Вследствие данных обстоятельств на первый план выступает необходимость программирования комплексного социально-экономического развития муниципального образования, поскольку местный уровень власти представляется наиболее приближенным к населению; способным обеспечить как повышение общего качества жизни местного сообщества, так и уровень оказываемых услуг.

1.3. Основные тенденции и опыт программно-целевого управления развитием муниципальных образований в России

На протяжении последних 30 лет города во всем мире особенно активно-применяли новые подходы к планированию городского*развития: Стремление городов совершенствовать приемы, и механизмы планирования было нацелено на поддержание и развитие их экономического потенциала — уровня и объема занятости, масштаба и разнообразия^производства.и потребления товаров и услуг. С каждым* годом, все более очевидным-становится тот факт, что экономическое пространство города неизбежно встраивается в более глобальные макроэкономические системы регионального и международного уровня. G этих позиций город видится- экономическим субъектом, конкурирующим с другими субъектами за право размещать у себя, наиболее эффективные и передовые производства, концентрировать капитал и идеи: Его основная задача, сводится к созданию бла-. гоприятных условий для привлечения производств, и; бизнесов, с тем, чтобы отрасли его' экономики получили конкурентные преимущества перед другими субъектами экономической деятельности (городами и территориями).

Понятие «комплексное экономическое и социальное развитие города» введено в оборот еще в 70-80-е гг. и было во многом связано с активной разработкой так называемых планов экономического» и социального развития города («город», здесь и далее подразумевается, как. муниципальное образование в общем, а не как конкретная форма местного самоуправления). Нередко и в настоящее время используются как синонимы два понятия - «комплексный план экономического и социального развития города» и «комплексное экономическое и социальное развитие города». Если в первом случае речь идет о сочетании, увязке планов развития отдельных городских служб, то во втором — об обеспечении комплексного развития города, что, естественно, не одно и то же.

Уже само понятие «развитие» в отношении муниципальных образований вызывает много дискуссий, которые опять же осложняются тем, что стороны, участвующие в обсуждении, вкладывают в этот термин разное содержание.

Прежде всего, необходимо уяснить содержание термина «экономическое раз
витие» в применении к «местному экономическому развитию». Экономическое
развитие - набор программ и действий, которые позволяют муниципальному
образованию или региону успешно реагировать на внешние экономические из
менения путем улучшения, своих конкурентных позиций по наиболее важным
экономическим факторам — трудовым ресурсам, технологии и информации, фи
нансовым ресурсам и инфраструктуре. Местное экономическое развитие - про
цесс, в котором участники, представляющие общественный и частный сектор, а
также НТО, сотрудничают с целью создания наилучших условий для роста эко
номики и создания новых рабочих мест, и, в конечном итоге, улучшения качест
ва жизни всего местного сообщества. Местное экономическое развитие — целе
направленная деятельность бизнеса, местных правительств и других местных
групп, ориентированная на максимизацию экономических ресурсов на данной
территории с целью повысить экономическое благосостояние и качество жизни
всех граждан. _;,

Что же касается комплексности социально-экономического развития, то здесь принципиальные сторонники целевого подхода к пониманию развития расходятся во мнении относительно того, что надо относить к объектам развития и каковы масштабы этого явления. Мнения по этому вопросу можно свести к трем основным позициям. Позиция первая⁴¹ заключается в том, что под комплексным социально-экономическим развитием представители этой позиции понимают развитие инфраструктуры муниципального образования, активное управление муниципальной собственностью и ведение хозяйственной деятельности. Позиция вторая¹¹ заключается в том, что муниципальное образование понимается как целостное социально-экономическое явление, которое имеет свои внутренние законы развития. Наконец третья позиция связана с тем, что под комплексностью понимается прежде всего масштаб, комплексный характер воздействия на

⁴¹ См., например: О'Салливан А. Экономика города. - пер. с англ. - М.: Инфра-М, 2002.

⁴² См., например: Цицин П.Г. Проблемы устойчивого социально-экономического развития муниципальных обра
зований и пути их решения - М.: Издательский дом «Новый век», 2002.

⁴³ См., например: Воронин А.Г. Муниципальное хозяйствование и управление: проблемы теории и практики. - М.:
Финансы и статистика, 2004.

процесс социально-экономического развития поселения> определенных, отобранных мероприятий. В задачи планирования городского развития в этом случае входит выделение ключевых направлений и целей, такого развития, а также комплекса реализующих их мероприятий, способных в дальнейшем приблизить желаемое будущее города.

Рассмотренные точки зрения и действующее законодательство позволяют нам предложить следующее определение комплексного социально-экономического развития — это управляемый процесс изменений в различных сферах жизни поселения, имеющий своей целью достижения определенного уровня развития духовной и экономической сфер на территории поселения, с наименьшим ущербом для природных ресурсов и наибольшим уровнем удовлетворения потребностей населения и интересов государства на территории поселения. В то же время под управлением комплексным социально-экономическим развитием мьь понимаем управление взаимно согласованными программами (проектами) развития всех сфер жизнедеятельности муниципального образования, увязанными по ресурсам, срокам в соответствии с принятыми населением приоритетами, а также принятыми к исполнению на основе договоров или по закону федеральными и региональными программами развития.

В большей части комплексных стратегических программ фиксируются цели и задачи; определяются важнейшие сектора экономики и общие условия развития; проводится SWOT анализ; формулируется стратегический план; стратегический план дополняется планами практических действий или планами мероприятий, которые могут подразделяться на отраслевые планы и программы (например, планы действий в сфере экологии, в важнейших отраслях, в сфере малых и средних предприятий).

Формирование комплексной системы социально-экономического развития российских муниципальных образований на протяжении всего периода демократических преобразований представляло собой сложный противоречивый процесс взаимоурегулирования федеральных, региональных, муниципальных и частных

интересов в условиях постоянного реформирования местных органов МСУ, что

наложило существенный отпечаток хаотичности на организацию территориального программирования. G переходом России к рыночной экономике российские города получили возможность самостоятельно определять стратегию своего развития'. Формирование зкономическоиі политики и планирование развития города стало не только правом; но и обязанностью городских властей⁴⁴.

В" середине и во второю половине 1990-х годов большая часть комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований России носили кратко-, реже, среднесрочный (3-5 лет) характер,* касались в основном оперативных управленческих вопросов и нередко были антикризисными. Отчасти это объяснялось определенными советскими плановыми традициями, но в большей-мере - сложной социально-экономической ситуацией, в которой находились города. В центре внимания таких программ, как правило, были преобразования г в- наиболее проблемных сферах, таких, как жилищно-коммунальное хозяйство, городской пассажирский транспорт, социальнаяшоддержка.

Масштабный экономический спад, последовавший сразу за началом' либеральных экономических реформ, от которого в особенности пострадали-такие традиционные отрасли, как оборонная; текстильная, угледобывающая и некоторые другие, нарушил сложившуюся в советский период систему функционирования городов иі поселений. Города оказались жертвами политики размещения производительных сил, которая* в новых экономических условиях привела многие из них к «эффекту домино»⁴⁵: спад производства вызывал рост безработицы, падение уровня жизни, деградацию инженерной инфраструктуры и коммунального хозяйства, ведомственные объекты оказались «сброшенными» на муниципалитеты без передачи адекватных источников финансирования их поддержания. В 1993-97 гг. в, целом по России было передано в муниципальную собственность около 80% ведомственного жилого фонда, 76% яслей и детских садов, 82% медицинских учреждений. По имеющимся оценкам, муниципальный

⁴⁴ Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправле
ния в Российской Федерации», Гл. 1, Ст. 6 («Предметы ведения местного самоуправления»).

⁴⁵ Территориальное стратегическое планирование при переходе к рыночной экономике: опыт городов России
[Текст] - СПб: МЦСЭИ «Леонтьевский центр», 2003.

фонд социальных объектов вырос на 65%, по отдельным городам — в десятки

В практике Института экономики города характерными примерами подобного подхода были документы, подготовленные в 1998-99 гг. для Н. Новгорода, Ярославля, Арзамаса, Дзержинска, Борского и Кстовского районов Нижегородской области и некоторых других муниципальных образований⁴⁷.

С конца 1990-х гг. на фоне определенной стабилизации экономической и политической ситуации в стране, постепенного развития МСУ постепенно нарастает стратегическая составляющая комплексного планирования. Разработчики программ стали увеличивать временную глубину планирования Цели, задачи и проекты формулируются как общегородские, затрагивающие интересы всего городского сообщества, разработка и реализация планов все в большей степени опирается на профессионализм специалистов и демократичность процедур⁴⁸.

Первый в России Стратегический план Санкт-Петербурга, нацеленный на повышение конкурентоспособности города и разработанный на новых принципах широкого общественного участия, был принят в конце 1997 г. Местные специалисты, в первую очередь из «Леонтьевского Центра» - основного консультанта города в области планирования и экономической политики, установили контакты и в дальнейшем интенсивный обмен опытом с Ассоциацией Стратегического плана «Барселона 2000» и рядом других городов Европы и США, разработавших стратегические планы. Губернатор Санкт-Петербурга оценил предложения экспертов Всемирного Банка и местных консультантов и поддержал идею разработки Стратегического плана. Финансовую и техническую помощь на начальном этапе работ предоставило Агентство по международному развитию США

⁴⁶ ПронинаЛ.И. О местных финансах в Налоговом кодексе и антикризисных налоговых законах // Финансы. 1998.
№9.

⁴⁷ См.: Ветров Г.Ю. Планирование экономического развития на уровне города. - М.: Фонд «Институт экономики
города», 1998; Пильман И. Городское агентство экономического развития: новые возможности планирования и
организации - М.: Фонд «Институт экономики города», 1999; Муниципальное экономическое развитие. Муници
пальные экономические программы городов Нижний Новгород, Саратов, Ярославль - М.: Фонд «Институт эко
номики города», 1999; Программа антикризисных мер и основные направления социально-экономического раз
вития города Ярославля - М.: Фонд «Институт экономики города», 1999.

⁴⁸ См.: Реформа системы управления городской экономикой в России в 1998-2000 годах. - М.: Фонд «Институт
экономики города», 2001.

(USAID) . Он получил широкую известность и стимулировал многие города и субъекты Российской Федерации к началу подобных разработок. Относительно неудачные попытки планирования развития Санкт-Петербурга, предпринимавшиеся в начале 90-х годов, привели некоторых экспертов к убеждению, что выбор стратегии города не может быть сделан в результате борьбы внутри узкого круга руководителей администрации. Только прямое обращение к городскому сообществу, учет общественного мнения, вовлечение всех активных сил в дискуссию может привести к выбору эффективных решений.

Сейчас уже около 55% городов России имеют или разрабатывают те или иные документы, определяющие перспективы развития города. Примерно половина этих документов включает элементы стратегического планирования. Так, по данным «Леонтьевского центра», на середину 2003 г. около 350 российских муниципальных образований имели многолетние стратегические документы, регламентирующие их социально-экономическое развитие⁵⁰. С тех пор это число значительно возросло. Деятельность по стратегическому программированию _ стала особенно активной с 1999 г. благодаря поддержке ряда проектов программы ЕС Тасис, Фонда Евразия, Фонда Сороса, НМЦ «Города России», Фонда «Институт экономики города».

Почти половину списка «Леонтьевского центра» составляют города, участвующие в проекте «Стратегии развития малых городов» программы Института «Открытое общество» (Фонд Сороса) «Малые города России» — 75 городов. Заметно и влияние деятельности Фонда Евразия — ряд городов получили импульсы к стратегическому планированию в результате участия в проектах этого Фонда, в том числе в результате проекта Леонтьевского центра «Информационная и методическая поддержка стратегического планирования в городах и регионах России с использованием Интернет». Активно работает в данном направлении и Тасис. По проектам «Муниципальный менеджмент в России»,

⁴⁹ См.: Особенности стратегического планирования развития городов в постсоветских странах. Сб. ст. - СПб:
МЦСЭИ «Леонтьевский центр», 2000.

⁵⁰ См.: Материалы круглого стола «Стратегическое планирование развития мегаполисов» / VII Петербургский
экономический форум. - СПб., 2003. С. 23.

«МЕРИТ 1», «Бистро», «Усиление синергии» получили поддержку в освоении стратегического планирования 5 шахтерских городов,- все города Псковской и Ленинградской областей, Вологда, Калининград, Сочи, Санкт-Петербург и Ленинградская* область и-др. Присутствует на этом поле и DFID* (Министерство международного развития Великобритании), финансирующий консультантов, помогающих властям. Екатеринбурга, Нижегородской области, Санкт-Петербурга. Еще в 1980 г. НМЦ «Города России» были подготовлены и изданы: «Методические указания по планированию комплексного экономического и социального развития города» (одобрены Госпланом СССР и РСФСР), а также «Сборник нормативных и справочных материалов по развитию городов». В 1991 г. были подготовлены и изданы «Методические рекомендации по плановому регулированию развития города в условиях перехода к рыночным отношениям». Фонд «Институт экономики города» в 1998-2005 гг. подготовил совместно с муниципальными образованиями 35 комплексных документов — программ, планов, стратегий социально-экономического развития. В этой- работе с ИЭГ сотрудничали муниципальные образования самых разных типов и размеров — от миллионных Нижнего Новгорода и Перми до сельских районов (в частности, Кинель-Черкасский район Самарской области)⁵¹.

Как свидетельствует анализ опыта разработки программ развития муниципальных образований в России, наиболее масштабными и продвинутыми оказались городские программы, ориентированные на средние и крупные города (стали широко известными программы развития таких городов, как Ижевск, Новгород, Нижний Новгород, Саратов, Ярославль) .

См., например: Самарско-Тольятгинская агломерация: современное состояние и пути устойчивого развития [Текст] - М.: 1996; Город Октябрьск: социально-экономические проблемы и пути их решения. - Самара: 1996; Основные направления и мероприятия по стабилизации и обеспечению устойчивого развития г. Чапаевска. -Москва-Самара: 1997; Город Кинель: современное состояние, перспективы развития. - Москва-Самара: 1998. ⁵² См.: Программа развития муниципальных образований. - М.: МОНФ, 1999; Муниципальное экономическое развитие. - М.: Фонд «Институт экономики города», 1999; Целевые программы развития регионов: рекомендации по совершенствованию разработки, финансирования и реализации. - М.: Институт экономики города, 2000. С. 52.

Срок, на который разрабатываются городские муниципальные программы, изменяется в пределах от 2 до 5 лет . Однако характер масштабных проблем, которые призваны решать данные программы, не позволяет реально рассчитывать их завершение программы в течение 2-х лет.

Спектр главных целей городских муниципальных программ включает следующие формулировки: удовлетворение потребностей населения, повышение качества жизни с учетом имеющихся у города ресурсных возможностей; обеспечение устойчивого развития социально-культурных составляющих качества жизни населения города при сохранении историко-культурной среды и приум-ножениИі творческого потенциала; реформирование городского хозяйства и укрепление МСУ; улучшение общественной городской среды, условий жизни и хозяйствования в городе; преодоление кризисных явлений, предотвращение неблагоприятных тенденций посредством^ реализации потенциальных возможностей и использования конкурентных преимуществ.

Как видно из названий и целевых установок муниципальных программ развития городов, такие программы выступают как многопроблемные, представляя собой целый комплекс программ по решению разных городских проблем, именуемых подпрограммами. Анализ практики разработки документов стратегического характера в городах и регионах показывает, что зачастую инициаторы и участники этого процесса не имеют четкого представления о целях и задачах, методике и технологии стратегического планирования, о том, что именно должно получиться в результате этой деятельности. Отсюда разрабатываемые документы стратегического характера существенно разнятся как по названию, так и по содержанию. Разрабатываются концепции, стратегии, стратегические планы, комплексные программы социально-экономического развития и т.д. Все это наталкивает на мысль о необходимости разграничить виды планов и программ, преследующих своей целью социально-экономическое развитие муниципального образования.

См.: Городское управление в современной России: аналитический доклад. - М., 2003. С. 20.

Для¹ иллюстрации диапазона существующих подходов к стратегическому планированию и программированию можно воспользоваться следующим рисунком (рис. 1). Здесь ось X соответствует содержанию (предмету) стратегического плана. Крайней левой точке оси соответствует комплексный долгосрочный план социально-экономического развития города — объемный* документ советского стиля, в котором делается-попытка рассмотреть, увязать, количественно спрогнозировать, расписать по исполнителям все стороны развития города. На другом конце оси - некая краткая доктрина, содержащая крайне общие, малоконкретные суждения о миссии города и перечень стандартных направлений.развития. Между этими крайностями можно расположить более рациональные подходы, в которых миссия, специфична, дополнена четкими формулировками'целей и относительно небольшим, набором конкретных стратегических проектов.

Ось Y соответствует процессу и на нее можно уложить некоторые типы стратегического планирования. Административный тип — разработка выполняется узким» коллективом внутри администрации, общественность в лучшем случае информируются постфактум, а не вовлекается в работу. Лишь в половине всех городов к разработке данных документов привлекаются сторонние организации. Большинство городов (60%) заявляют об активном участии в процессе разработки местного сообщества. Общественные слушания, однако, проводятся лишь в 1/5 городов. Чаще всего информация доводится до местного сообщества через публикацию сообщений в СМИ . Технократический тип — среди разработчиков доминирует представление о возможности все детально и точно спрогнозировать и рассчитать, разработка позиционируется как сугубо научная. Как правило, затягивается и не дает результата. Элитарный тип — к стратегическому планированию привлекается* узкий круг «стейкхолдеров» (заинтересованных сторон)⁵⁵. Работа ведется замкнуто, результаты не публикуются, но используются. Популистский тип — акцент делается на PR, разработка Стратегического

⁵⁴ Городское управление в современной России: аналитический доклад - М.: Институт экономики города, 2003. С.
20.

⁵⁵ См.: Петров М.А. Теория заинтересованных сторон: пути практического применения // Вестник СПбГУ. Сер.
8.2004. Вып. 2 (№16).

плана, связывается с тем или-иным политическим лидером, содержание намеренно упрощается. Прагматический тип - разработка подчиняется задаче уложиться в определенные сроки, выдать < документ заданной'структуры и идет по жесткому графику. Привлекаются,профессиональные консультанты..Акцент делается^ на-документе. Дает результат,.но-не всегда глубокий; Демократические тип — в работе участвуют, профессионалы из администрации, представители! гражданского общества, стейкхолдеры. Акцент, делается.нафазвитишучастников процесса, формировании местного сообщества,' его новых ценностей.

Если¹* воспользоваться предложенной шкалой, то< наиболее эффективные с точки зрения-, позитивного воздействиянасоциалъное и экономическое развитие местного сообщества подходы к стратегическому- планированию - следует искать во втором квадранте вблизи центра координат (рис. Г):

К- Ср^З Популистский

фздвм

окраТическии

djm Прагматический

Комплекс* детальны й

^

ы и їлан

Целевые программы^

Стратегический Це л; и и

видение

^\

СОДЕРЖАНИЕ

(JZH Технократический

(JZD Элитарный

IV

К>

Административный

Рисунок Г. Типология подходов к стратегическому планированию⁵⁶.

На современном этапе основные параметры функционирования w развития муниципальных образований определил Федеральный закон №131 от 6.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Безусловно, новый закон имеет ряд положительных сторон с точки зрения социально-экономического развития на местном уровне. Полнаяфеализация концепции за-

⁵⁶ См:: Стратегическое планирование в городах России: обзор по результатам оценки качества стратегического планирования в 20 городах. - Санкт-Петербург: Автономная некоммерческая организация МЦСЭН «Леонтьев-ский центр», 2002.

кона позволит впервые четко разграничить полномочия'разных уровней власти, решить старую проблему так называемых «нефинансируемых мандатов»?⁷, возложенных на< органы, МСУ. Закон четко определяет (п. 3. ст. 18), что ни; федеральные, ни? региональные законы не могут содержать положений, определяющих объем* расходов; осуществляемых за счет средств местных бюджетов. Строго говоря, государственные органы не могут устанавливать нормы и.норма-тивы по расходным обязательствам муниципальных образований. Все нормативы по хозяйственной деятельности в рамках своих полномочий муниципалитеты разрабатывают сами. Четче прописан в Законе порядок наделения органов местного самоуправления-отдельными государственными полномочиями (ст. 19). Теперь законодательные акты, содержащие перечень обязательств по передавае-MbiMv полномочиям, должны содержать и порядок расчета субвенций на их исполнение, а также перечень имущества, необходимого для исполнения полномочий.

И, вместе с тем, после принятия Закона №131 ситуация с регулированием социально-экономического развития на местном уровне стала неоднозначной. Если в старой версии данного закона (закон №154 от 1995 г.) «комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования» относилось к вопросам местного значения (п. 4 ст. 6.), то в новой версииэтот вопрос исчез,из списка вопросов местного значения. Однако в перечень полномочий органов МСУ по новому закону попадает «принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования» (ст. 17). Фактически это означает парадоксальную ситуацию: инструмент для управления развитием на местном уровне в руках у муниципалов вроде есть, а сферы его применения — нет. Действительно, значительную часть и, может быть даже большинство вопросов социально-экономического развития муниципальных образований можно и нужно решать программно-целевыми методами, через принятие и разработку, в числе прочего комплексных программ. Но

⁵⁷ См.: Местная экономическая политика в России: до и после 2005 года - Санкт-Петербург: Автономная некоммерческая организация МЦСЭН «Леонтьевский центр», 2006, С. 5.

зона комплексного планирования* хоть и,значительна, но далеко не исчерпывает всех вопросов местного значения по социально-экономическому развитию территорий.

Отсюда можно, сделать как минимум два^ вывода. Во-первых, данный нормо-творческий казус можно рассматривать как. косвенное свидетельство потери акцента на самостоятельное социально-экономическое развитие муниципалитетов в,Законе №131-Ф3. Во-вторых, тот факт, что за все время обсуждения нового Закона вопрос о данном несоответствии практически не поднимался, свидетельствует о слабости идеи самостоятельного муниципального социально-экономического развития в принципе, хотя именно местное самоуправление как институт самоорганизации граждан и должно бы непосредственно этим заниматься:

Исходя из проведенного анализа, можно сделать ряд выводов,о формах и тенденциях программирования социально-экономического - развития муниципальных образований:

Даже в нынешних непростых условиях реформирования самых разных сторон- общественной жизни, изменения финансово-экономических основ функционирования МСУ муниципальные образования пытаются сами искать наиболее-эффективные подходы к решению целого ряда задач, например, таких: консолидировать местное сообщество, системно и эффективно использовать ограниченные ресурсы, привлекать дополнительные ресурсы, развития, выстраивать отношения с регионом, с соседями и т.д. Причем особенно важно, что эти попытки не ограничены только стадией разработки программы — программы и стратегии реализуются, реально работают. Все возрастающее внимание в муниципалитетах уделяют внимание публичному обсуждению результатов реализации намеченных планов.

Достаточно слабое звучание проблематики социально-экономического развития на местном уровне. Причиной этого является необходимость внимания к его «социальной» составляющей — к тому, как наиболее эффективно использовать ограниченные средства бюджета. В этом направлении сделано много -

уточнен перечень вопросов местного значения, соответствующих полномочий органов МСУ, источников финансирования, разрабатываются и обсуждаются необходимые технологии (бюджетирование,, ориентированное на результат и пр.).

Как показывает мировая практика и уже достаточно большой отечественный опыт, комплексное программирование может быть эффективным только в условиях привлечения к работе самых широких слоев местного сообщества. Сведение подготовки программ к деятельности органов местного самоуправления делает эту работу во многом бессмысленной, так как набор механизмов и рычагов управления муниципальным развитием у органов местного самоуправления ограничен, в том числе, и по упомянутым выше причинам.

Таким образом, стратегическое планирование, внедрение программно-целевых методов, формирование прогнозов и системы мониторинга получило на современном этапе достаточно широкое распространение в сфере управления экономикой муниципальных образований. Исходя из выявленных тенденций, возника- ₅ ет необходимость формирования, основных параметров структуры, функционального соподчинения и организационного взаимодействия элементов модели управления социально-экономическим развитием муниципального образования, способной адекватно и эффективно решать, используя программно-целевые методы, сложные и противоречивые проблемы местного сообщества — повышение благосостояния и качества жизни населения, совершенствование муниципальной инфраструктуры, сферы услуг и т.д.

Похожие диссертации на Управление социально-экономическим развитием муниципального образования на основе программно-целевого подхода

Управление инновационным развитием экономики муниципального образования на основе кластерного подходаТюкаев Дмитрий Алексеевич

Развитие управления экономической системой муниципального образования на основе системного подходаКаримова Эльвира Рафисовна

Концептуальные основы и инструментарий управления социально-экономическим развитием регионов на основе квалиметрического подходаСкотаренко Оксана Вячеславовна

Формирование методического подхода к обеспечению устойчивого развития предприятия на основе учета фактора времениКозлова Елена Владимировна

Развитие инструментария исследования рынка труда на основе когнитивного подходаДрокина Кристина Владимировна

Теоретические и методические основы разработки и реализации государственной политики стратегического развития территорий (ресурсный подход)Якушкина Татьяна Алексеевна

Стратегическое планирование развития компании на основе ресурсно-рыночного подхода (на примере лесопромышленного комплекса Хабаровского края)Дюйзен Екатерина Юрьевна

Управление процессами интеграции основного высшего и дополнительного образования на основе компетентностного подходаГорбатко Елена Самратовна

Управление экономическим риском предприятий на основе вероятностного подходаЛеонова Наталия Георгиевна

УПРАВЛЕНИЕ КОНКУРЕНТОСПОСОБНОСТЬЮ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ СИСТЕМ ВЫСШЕЙ ШКОЛЫ НА ОСНОВЕ ИНТЕГРАЛЬНОГО ПОДХОДАСюзев Константин Сергеевич