Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Муниципальное образование города как объект исследователя
1.1. Организационно-экономические особенности мегаполиса . 8
1.2. Характерные черты управления районом 17
1.3. Концепция управления социально-экономическим развитием муниципального образования города 31
ГЛАВА 2. Анализ организации социально-экономического развития муниципального образования города 39
2.1. Стратегия управления муниципальным образованием города 39
2.2. Структура социально-экономической сферы 56
2.3. Динамика показателей развития социально-экономической сферы района 79
ГЛАВА 3. Методические рекомендации по совершенствованию управления развитием социально-экономической сферы муниципального образования крупного города 93
3.1. Критерии оценки эффективности работы Управ города 93
3.2. Муниципальный маркетинг как метод управления социально-экономическим развитием муниципального района города 104
3.3. Социальный мониторинг как форма определения эффективности системы управления районом города 114
Заключение 123
Список литера туты 129
Приложения
- Организационно-экономические особенности мегаполиса
- Характерные черты управления районом
- Стратегия управления муниципальным образованием города
- Критерии оценки эффективности работы Управ города
Организационно-экономические особенности мегаполиса
Проблемы управления крупными городами и особенно городами-миллионниками постоянно усложняются, в то время как роль этих городов, являющихся центрами финансово-промышленного, интеллектуального и культурного потенциалов, со сложившимся воспроизводством высококвалифицированных кадров и развитым комплексом промышленной и социальной инфраструктуры приобретает все большее значение. Переход городов на преимущественно рыночный путь развития включает в себя не только начало нового цикла структурного развития, но и сопровождается радикальными социально-экономическими и управленческими решениями, преодолением несоответствий и противоречий между различными элементами региональной системы и меняющимися внешними кооперационными связями города с соседним и другими регионами.
Город является сложной народнохозяйственной структурой. По своей социально-экономической сущности город, как административно- территориальная единица, - это относительно самостоятельная юридически оформленная динамическая, экономическая и социальная система, комплексная территориально-отраслевая форма кооперации, функционирующая в единой структуре народного хозяйства, обладающая относительной обособленностью, где воспроизводятся экономические, социальные, политические, идеологические, правовые и другие отношения. При этом город имеет определенную оперативно-хозяйственную самостоятельность с особенностями своего формирования, развития и функционирования, многообразными связями с внешней средой.
Это определение имеет, по меньшей мере, три аспекта и позволяет нам рассматривать город с трех различных точек зрения:
Юрибической. Город - это относительно самостоятельная юридически оформленная административно-территориальная единица. Местное сообщество (население города) - юридическое лицо, обладающее публичными правами на своей территории. Никто, никакой орган не вправе вмешиваться в решение вопросов субъектами местного самоуправления, если они приняты в рамках закона.
Экономической. Город - особая форма обобществления производства. Это комплексная территориально-отраслевая форма кооперации, функционирующая в единой структуре народного хозяйства. Используя природные, материальные и трудовые ресурсы определенной части территории страны, город должен, с одной стороны, обеспечивать планомерно заданные единым политическим и экономическим центром условия для нормального хода общественного производства, а с другой стороны, осуществлять воспроизводство себя как относительно обособившейся части целого. При этом, кроме создания условий для эффективного функционирования всех его составляющих и воспроизводства соответствующих видов продукции, товаров, услуг, в первую очередь, городского хозяйства, город непосредственно должен обеспечивать практически весь необходимый набор условий для воспроизводства рабочей силы, для непосредственного воспроизводства всей системы производственных отношений, соответствующих уровню развития производительных сил с целью роста материального благосостояния и всестороннего развития и удовлетворения потребностей населения города; иными словами, наличие финансов и имущества, достаточных для удовлетворения коллективных потребностей жителей (городской транспорт, связь, сооружения инженерных коммуникаций, строительства и другие объекты жилищной, социально-культурной и бытовой сферы). Таким образом, при всей сложности рассматриваемых проблем макроструктуры города, специфика расположенных на его территории субъектов заключается в том, что все они, будучи расположенными в его пространственных границах, могут одновременно относиться к разным объектам производственной и социальной сферы, но при этих различиях они так или иначе участвуют в комплексном социально-экономическом развитии данной территории. Отсюда существенной особенностью города является комплексный характер его экономики.
Социально-демографической. Здесь город представляется нам сложной социальной системой, местом совместного проживания и жизнедеятельности людей. Под воспроизводством жизнедеятельности мы понимаем повторяющийся процесс производства, распределения, обмена и потребления особого «продукта» - самого человека в совокупности всех его способностей и потребностей.
В качестве субъектов отношений в данной части социально-экономической сферы выступают: городское население, являющееся физическим источником воспроизводства самого себя и потребителем социальных благ и услуг; - персонал учреждений названных отраслей, который непосредственно предоставляет населению социальные блага и услуги; органы управления, регулирующие процесс предоставления соответствующих услуг.
Для населения крупного города особую важность представляют те отрасли деятельности, которые формируют социальную инфраструктуру города: жилищное строительство, коммунальное хозяйство, транспорт, производство потребительских товаров, торговля и др. Они занимают некое промежуточное положение между производственной и социальной сферами. С одной стороны, в результате потребления рабочей силы происходит процесс производства материальных благ и услуг, и в таком смысле это область чисто экономических отношений в городе.
Характерные черты управления районом
Свои личные потребности люди обычно удовлетворяют самостоятельно за счет использования собственных ресурсов. Для реализации общих потребностей и интересов требуются совместные действия, силы и средства малых и больших коллективов, которые, в свою очередь, нуждаются в организации и управлении.
Исторически эти функции вначале исполняли старейшины, вожди рода или племени - наиболее опытные, мудрые и авторитетные люди. С возрастанием потребностей, усложнением взаимоотношений между людьми, расширением масштабов совместной деятельности управление постепенно выделилось в особую систему специализированных органов государственной власти. В этой системе местные органы управления выступают как первичное рабочее звено, каждодневно взаимодействующее с населением, проживающим на данной территории.
Один из специалистов, изучавший генезис становления местных органов управления в России отмечал: «Применение общественной самодеятельности в сфере государственного управления может проистекать из двойного рода источников: или из крайней скудости, или из особой зрелости государственного сознания, воплощенного в том или ином государственном устройстве. Разумеется, в каждом из этих случаев общественная самодеятельность принимает неодинаковые значения и неодинаковые формы».
В первом случае самоуправление территории возникает тогда, когда государственная 4лйс7& практически не в состоянии своим прямым воздействием охватить все стороны народной жизни и вакуум заполнением самодеятельностью «снизу».
Во втором случае опыт и зрелый рассудок подсказывают государственным мужам, что власть не всесильна, и они сами «сверху» формируют самоуправление на местах как дополнительный источник развития экономики и укрепления порядка в конечном итоге не только в регионе, но и в стране в целом [60, с. 5].
Перемещение задач на более высокий уровень, как считает большинство современных специалистов, происходит прежде всего в ситуации процветающей экономики и достаточных налоговых поступлений. Обратное же движение наблюдается во время продолжительных экономических кризисов, когда государство отступает от своих обязательств и фактически перекладывает общественные задачи на местный уровень, продолжая тем не менее регулировать процесс выполнения задач местными органами власти [134. № 3].
Понятие «регион» используется в разных областях и имеет много значений. Одни исследователи определяют регион как хозяйственно-экономическую общность: регион - относительно самостоятельная социально-экономическая система, которая одновременно является частью народнохозяйственного общественного организма страны, подсистемой всего общества (например, российский Волго-Вятский регион, германский Рур, американский Средний Запад и т.д.); другие - как географически административную единицу (в России - область, в США - штат и пр.); третьи - как историко-культурную область (Поволжье, Северная Россия в РФ, Новая Англия - в США и т.д.). Существуют и другие критерии, принципы, характеризующие регион и его классификацию.
Наиболее универсальной нам представляется точка зрения профессора Дортмундского университета Л.Ремхольда, который считает понятие «регион» супертермином, включающим в себя ряд основополагающих признаков: определенную территорию, население, общность истории, природных условий, решаемых проблем [123, с. 151].
Нижегородская область или Бавария - это не только административные единицы соответственно России и Германии, но и единые экономические, этнические, историко-культурные комплексы со своей спецификой. Их выделение в качестве административных единиц - не случайный шаг, а итог длительного исторического развития (в противоположность, например, административному делению США, где границы многих штатов - особенно на юге и западе - проводились «по линейке») [28, с. 99-101].
В «Основных положениях региональной политики в Российской Федерации, принятых в 1996 г., под регионом понимается «часть территории Российской Федерации, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий» [И].
В отличие от других регионов страны (областей, краев, республик) городской район имеет ряд существенных особенностей, среди которых следует особо отметить:
- сверхвысокую концентрацию людей на каждой единице территории, а также жилой площади в домах. Поскольку многие жители работают далеко от дома, они вынуждены постоянно пользоваться общественным транспортом. (Например, в Москве - до 2-3 часов в день). Это вызывает дополнительные стрессовые нагрузки, повышенную криминогенную ситуацию, ухудшает экологическую обстановку и служит постоянной угрозой быстрого распространения всякого рода эпидемий; - полную зависимость городского района от значительных объемов ежедневного привоза издалека сырья, топлива, продовольствия, а в последнее время даже чистой воды. Жители, например, Западного округа Москвы ежедневно потребляют примерно 40 вагонов разного вида продовольствия и более 8 тыс. куб. м воды; - города, а следовательно, и их районы представляют собой значительные центры науки, культуры, образования. Так, Центральный округ - самая насыщенная часть Москвы. Здесь концентрируются правительственные, международные, общественные, коммерческие организации и учреждения, здесь находятся лучшие московские театры, концертные залы, выставки, хорошо сохранившиеся памятники истории, культуры, искусства, архитектуры и т.д. Например, Юго-Западный и Западный округа - это в основном научно-вузовский сектор Москвы. Здесь находятся многие научно-исследовательские институты, высшие учебные заведения. В Западном округе г. Москвы на долю работников умственного труда приходится 42,5% всех занятых. Именно в городах формируются исходные предпосылки для вступления России в XXI век - век информатики, науки, интеллекта, культуры и образования; - среди населения городского района большой удельный вес занимают пенсионеры и молодежь;
Стратегия управления муниципальным образованием города
Реформирование административно-отраслевой системы управления экономикой страны а с о$к « :"ке&л л гРоссии рыночных структур вызвали необходимость устойчивого и в то же время гибкого регионального управления. Местные органы власти фактически остались единственным механизмом управления и регулирования социально-экономическими процессами на территории. Они обязаны согласовывать и направлять на своей территории интересы товаропроизводителей и потребителей, деятельность различных учреждений и организаций с тем, чтобы из разрозненного конгломерата актов купли-продажи и других действий сложилось социально направленное товарное производство, рынок, а также достаточно мощная защитная система интересов интеллигенции и малообеспеченных слоев.
Значение принимаемых решений и эффективность их реализации в долгосрочной перспективе развития территории резко выросла в последние годы. Существенным становится фактор сочетания главой Управы функций председателя районного Собрания и руководителя районной администрации. Глава Управы, вырабатывая на заседаниях районного собрания стратегические направления деятельности и принимая решения по оперативным вопросам, должен, зная потенциал администрации Управы, держать или поднимать «планку рабочей высоты» на максимально высокий уровень.
Установка чрезмерно высоких целей будет затрудняться при выполнении и может при отрицательном исходе уронить имидж районной администрации и породить негативные позиции среди советников районного Собрания. Опускание планки может привести к существенному снижению качества решаемых в районе задач и требовательности сотрудников Управы к своей работе.
Не существует стратегии, единой для всех районных администраций, также как и не существует единого универсального стратегического управления. Каждый район и каждая администрация уникальны в своем роде, поэтому процесс выработки стратегии для каждой районной администрации, несмотря на идентичность выполняемых задач, уникален и зависит от позиции руководителя, позиции администрации на уровне префектуры и городских властей, динамики развития существующих программ, имеющегося потенциала в развитии территории, профессионального уровня аппарата Управы, уровня экономических возможностей, культурной среды, демографических особенностей жителей и еще многих факторов. В то же время есть некоторые основополагающие моменты, которые позволяют говорить о некоторых обобщенных принципах выработки стратегии и тактики поведения и осуществления управления.
Для эффективного осуществления управленческих функций необходимо адекватно анализировать среду и особенности территории, на которой осуществляет свои полномочия районная Управа. Всегда приходится помнить, что большинство каждодневно решаемых задач требует оперативного управления или реализации краткосрочных программ. Однако, наряду с этим, целый ряд программ, реализация концептуальных планов требуют значительных временных затрат и осуществляются при стратегическом управлении. В связи с этим районная управа обязана определять свои задачи и» цели, умело пользоваться тактическими и стратегическими приемами в своей каждодневной работе. От того, насколько точно современный руководитель умеет поставить и решить задачи, учесть мнение выбранных представителей населения - советников районного Собрания, зависит оценка деятельности Управы в целом, зависит успех развития территории и настроение людей, на ней живущих.
Для того, чтобы развивать территорию района, совершенствовать работу Управы, поднимать ее эффективность, необходимо ставить и решать стратегические вопросы.
При определении стратегии управления необходимо отличать его от оперативного управления, которое реализует стратегию развития региона. Районная администрация существует для оказания комплекса услуг, решения вопросов оперативной перспективы; стратегическое управление - развитие Управы в долгосрочной перспективе посредством установления динамичного баланса с окружающими.
Оперативное управление - это взгляд внутрь Управы, поиск путей более эффективного использования имеющихся ресурсов. Стратегическое управление - это комплексный учет внутренних и внешних факторов развития муниципальных образований, поиск новых возможностей в работе, отслеживание и адаптация к изменениям во внешней среде.
Оперативное управление - ориентация на краткосрочную и среднесрочную перспективу. Стратегическое управление - ориентация на долгосрочную перспективу. К стратегическому управлению можно отнести вопросы перспективного развития района в социально-экономической программе, формирование районным Собранием программ экономического совершенствования, благоустройства территории, района и т.п.
Оперативное управление - взгляд на сотрудников как на ресурс администрации, как на исполнителей отдельных работ и функций. Стратегическое управление - взгляд на сотрудников как на основу администрации, ее основную ценность, источник ее благополучия.
Критерии оценки эффективности работы Управ города
Выработка критериев оценки эффективности работы Управы, как органа самоуправления муниципальным образованием крупного города, не является самоцелью. Задача, в первую очередь, не сравнить разные Управы (или муниципальные образования), а проанализировать и оценить потенциал и эффективность деятельности муниципальных образований в решении вопросов социально-экономического развития территории, за которую они несут ответственность перед жителями района города, в соответствии с городскими, окружными, районными планами или программами.
Работа Управ города многопланова, и оценить каждую ее составляющую непросто. В ряде научных работ и на практике были попытки разработать и применить некоторые показатели оценки социально экономической эффективности деятельности Управ районов крупных городов. Но все они чаще всего носили описательный характер и не давали взвешенной оценки. Автором предпринята попытка обосновать взаимосвязанные критерии, позволяющие оценить эффективность деятельности Управы в области социально-экономического развития районов. Конечно, количество предлагаемых критериев является далеко не исчерпывающим. Но, тем не менее, такие ключевые позиции, как выполнение социально-экономической программы, управление финансовыми ресурсами района, работа с жалобами и обращениями граждан, уровень информированности населения о происходящей работе являются, по мнению автора, важнейшими в работе Управы. Предлагаемый подход к оценке этих направлений деятельности, безусловно, является небесспорным, но может стать основой для практической деятельности муниципальных образований города.
Выполнение социально-экономической программы развития района Основополагающим документом в деятельности районной Управы является социально-экономическая программа. Программа, как правило, принимается сроком на один год. Ее подготовкой и составлением занимается районная администрация, а окончательное утверждение происходит на районном Собрании. Социально-экономическая программа представляет собой сбалансированный документ, в который включаются мероприятия по выполнению постановлений правительства Москвы и распоряжений префекта, разделов стратегических программ развития, оперативные задачи, продиктованные текущими интересами населения и территории. Финансирование всего комплекса мероприятий, отраженных в социально-экономической программе, как правило, смешанное. Вне зависимости от того, какими нормативными документами продиктовано включение в программу того или иного раздела, средства могут поступать из бюджетных источников правительства Москвы, фонда финансовых ресурсов префектуры и района, привлеченных частных инвестиций. Выполнение отдельных разделов программы осуществляется без использования финансовых средств, а только на основании необходимых организационных мероприятий. Следовательно, чем полнее привлекаются для выполнения программы различные источники финансирования тел разнообразнее может стать программа социально-экономического развития, тем более интенсивно и многообразно будет развиваться территория района, и тем большее количество услуг сможет предложить населению районная Управа.
А. Бесспорно, что основополагающим критерием оценки эффективности деятельности районной Управы, включая районную администрацию и районное Собрание, является полнота выполнения социально-экономической программы.
Если данный критерий обозначить, как Ксэп., то его величина может определяться следующей зависимостью:
Чем ближе данный коэффициент к единице, тем полнее выполняется программа развития района, а следовательно, эффективнее работает районная Управа.
Однако, применение данного коэффициента, как единственно достоверного, не в полной мере является объективным.
Б. Возможность выполнения отдельных разделов программы зависит от привлекаемых финансовых средств. И если фонд финансовых ресурсов района, определяемый четкими показателями, может с достаточной степенью вероятности определяться правильно, то зависимость от городских и окружных источников финансирования, не говоря уже о частных инвестициях (программа реконструкции ветхого жилого фонда), делает многие разделы программы невыполнимыми. Кроме того, на выполнение программы могут накладывать свое влияние текущие, неотложные решения, принимаемые как в финансовом плане, так и в самой номенклатуре мероприятий
