Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Система управления социально-экономическим развитием района как объект исследования 9
1. Сущность управления развитием района 9
2. Действующая система управления развитием района 32
3. Результаты функционирования системы управления развитием района 52
Глава II. Формирование эффективной системы управления социально-экономическим развитием административного района 81
1. Создание условий для реализации местной экономической политики 81
2. Изменение функций и организационных структур управления районом 97
3. Диверсификация источников финансирования процессов управления развитием районов 115
4. Экономические механизмы реформирования жилищно-коммунальной сферы 128
Заключение 148
Список литературы 151
- Сущность управления развитием района
- Действующая система управления развитием района
- Создание условий для реализации местной экономической политики
- Изменение функций и организационных структур управления районом
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется тем, что осуществление курса радикальных реформ привело к глубокой трансформации социально-экономического состояния административных районов.* Становление рыночных отношений здесь сопровождается дезинтеграцией экономики, разрушением промышленного и аграрного потенциала, утратой целостности воспроизводственного цикла, потерей ценностных, духовных ориентиров и, как следствие, резким снижением социально-экономического положения и жизненного уровня населения.
Выход из кризисного состояния связан с усилением регулирующих функций власти. Это обусловливает необходимость поиска рациональных путей и механизмов управления социально-экономическим развитием административных районов с целью более эффективной реализации передаваемых им функций и решения накопившихся проблем населения.
Во многих отношениях управление социально-экономическим развитием административных районов зависит от практического выполнения решений вышестоящих органов власти. Вместе с тем, не менее важным и значимым является использование местных экономических, организационных, интеллектуальных и социальных ресурсов, а также возможностей местного самоуправления и общественных организаций.
Районные органы власти, являясь подсистемой областного и федерального уровней управления, возникшей вследствие разграничения полномочий между центром и местами в рамках единого государственного механизма, осуществляют функции организации, координирования и регулирования процессов социально-экономического развития на подведомственной им территории, включая непосредственное участие в деятельности субъектов хозяйствования. Их реализация требует разработки соот- * Под административным районом і км ш мается та пичкое для Московской области муниципальное образования. В него входит город (районный центр), поселки и сельские охруга. В пределах данной территории районные органы власти осуществляют управление социально-экономическим развитием системы жизнеобеспечения населения, увязывают местную экономическую политику с региональными и федеральными интересами. ветствующих механизмов управления, используя которые можно вырабатывать и проводить в жизнь экономическую политику, отвечающую поставленным задам и реализуемую в интересах населения, проживающего на данной территории.
Однако такие механизмы до конца не разработаны, а складывающаяся практика управленческих и экономических отношений по поводу регулирования развития административных районов нуждается в серьезной корректировке.
Особенно актуальным при этом является создание условий для реализации местной экономической политики - изменение функций и организационных структур управления подразделений администрации, формирование источников финансирования процессов развития административного района, а также разработка экономических механизмов реформирования социальной сферы территории.
Изученность проблемы. Вопросам управления развитием административных территорий в научной и практической литературе уделено определенное внимание. Последнее время активно изучались факторы, определяющие возможности административно-территориального развития. Немало проведено исследований, касающихся ряда проблем территориального управления, особенно регулирования занятости, малого предпринимательства, экологии, социальной сферы. Этим вопросам посвящены тру-ды Абалкина Л.И., Алексеева Ю.П., Бардыгина Н.М., Брячихина A.M., Глазьева С, Карпенко Н.Б., Кострюкова В.А., Мельникова СБ., Николаева В.А., Плетнева А.В., Попова A.M., Трунтягина А.Н., ЭпинаЕ.С. и некоторых других.
Вместе с тем вопросам исследования системы управления социально-экономическим развитием районов, ее влияния на результаты функционирования объектов, обеспечивающих жизнедеятельность территории, формирования условий, необходимых для реализации местной экономической политики, изменения функций и организационных структур управления районом, изучения источников финансирования, разработки экономических механизмов реформирования социальной сферы уделено недостаточно внимания.
На наш взгляд решение этих проблем как в научном, так и в практическом плане является важной народнохозяйственной задачей.
Общая цель исследования состоит в разработке основ формирования системы управления социально-экономическим развитием административного района в условиях перехода к рыночным отношениям, включая комплекс мер по их реализации.
Эта общая, цель достигается решением следующих конкретных задач: изучение сущности и предпосылок изменения системы управления социально-экономическим развитием административного района; исследование действующей системы управления социально-экономическим развитием района и результатов ее функционирования; формирование механизмов управления социально-экономическим развитием района; создание условий для реализации местной экономической политики; изменение функций и организационных структур управления районом; диверсификация источников финансирования процессов управления развитием района; разработка экономических механизмов реализации социальной политики.
Объектом исследования выступает процесс управления административным районом, в системе региональных и федеральных отношений, во всем многообразии его внутренних и внешних хозяйственных связей, организационных, финансовых, материальных и кадровых ресурсов, а также факторов и условий жизнедеятельности населения.
Предметом исследования являются управленческие и связанные с ними экономические отношения, возникающие в процессе регулирования социально-экономического развития административного района при переходе к рынку.
Теоретической и методологической базой исследования служат дости- жения научной мысли отечественных и зарубежных ученых, классиков теории общественного развития, экономики; прикладные исследования по данной проблеме; программы, концепции, законы и другие материалы по управлению социально-экономическим развитием административньїх районов. В диссертации использованы материалы статистической отчетности районов Московской области, фондов занятости, социального страхования и других организаций, обслуживающих население. В ней применяются различные методы познания: статистической обработки информации, логического, экономического анализа.
Новые научные результаты, полученные лично автором, состоят в следующем; - классифицированы главные функции управления социально-экономическим развитием административного района: а) организационно-экономические: обеспечивающие территориальную организацию хозяйственной деятельности района (маркетинговая деятельность, реструктуризация экономики, регулирование местного налогообложения и формирование финансовой политики развития территории; регулирование имущественных отношений, отношений собственности и процесса землепользо вания; создание условий для развития предпринимательства и других видов' деятельности хозяйствующих субъектов; разработка и реализация технологий осуществления реформ на местном уровне управления); б) социальные: проведение социальной политики во всем многообразии ее материальных и духовных составляющих (обеспечение эффективной занятости в городской местности, в поселках и в сельских округах; развитие социального партнерства; осуществление кадровой политики в укреплении муниципальной службы района; улучшение экологической среды в районе; духовное возрожде ние нации; реализация принятых социальных программ); в) нормативно-правовые: принятие ряда нормативных документов и раз работка на их основе стратегических решений относительно корпоративного управления социально-экономическим развитием подведомственной террито рии; защита конституционных прав, местных и национальных интересов граж- дан; обеспечение норм законности и правопорядка в районе; г) общественно-политические: укрепление общественных отношений и связей в районе; экономическое обеспечение народовластия городских и сельских жителей района; формирование экономического имиджа лидеров муниципального управления; выявлено, что в итоге разделения полномочий между областными и районными органами власти наибольшие изменения произошли в оргструктурах управления и функциях территориальных комитетов по экономике и финансам, социальной политике, строительству, городскому хозяйству. Комитеты получили достаточно полномочий и самостоятельности для реализации функций управления в це/іях выполнения намеченных задач. Однако они не подкреплены ссютвегствующими финансовыми и материальными ресурсами. В итоге эффективность управления социально-экономическим развитием района низкая. В этой связи целесообразна разработка механизмов, обеспечивающих , с одной стороны, условия самостоятельности использования и расходования средств, поступивших в бюджеты, во внебюджетные и валютные фонды административных районов, с другой - создание возможностей концентрации ресурсов на уровне области для обеспечения приоритетов в реализации жизненно важных проектов развития территорий на конкурсной основе; исследован процесс экономического взаимодействия периферийных, близлежащих к Москве и входящих в ее состав районов. Доказана необходимость разработки комплекса управленческих решений, позволяющих осуществить переход от простого товарного обмена между районами и Москвой, к формированию экономических условий развития территорий, на основе кооперации земельных ресурсов первых, с трудовыми и финансовыми ресурсами вторых. Это позволит с помощью преимуществ одних территорий компенсировать объективно неблагополучные условия других, укрепить сложившиеся специализацию и разделение труда, восстановить целостность воспроизводственного цикла; аргументирована целесообразность разделения финансовых и бюджет- но-счетньїх органов административньгх районов, создания в структуре местного самоуправления специальных финансовых отделов для ведения финансового планирования и контроля, для изыскания реальных источников средств, направляемых на формирование и функционирование системы самоуправления, а также для использования их на приоритетных направлениях развития территории; определены приоритетные направления участия ассоциации администраций городов и районов Московской области в управлении социально-экономическим развитием административных районов: согласование стратегии процессов реформирования в регионе; координация действий и аккумулирование средств для решения общих проблем территорий; доказано, что в тех случаях, когда муниципальным образованием является район, вышестоящие организационные структуры управления должны предоставлять право городским и сельским субъектам самоуправления объединяться на договорной основе для решения общих проблем территорий, путем создания ксюрдинирующих органов. Самоуправляемой единицей при этом может быть коммуна, консолидирующая городских и сельских жителей на решение общих задач.
Практическая значимость работы заключается в том, что исследование доведено до конкретных рекомендаций по управлению социально-экономическим развитием административного района. Предложения и выводы, сформулированные в диссертации, реализованы автором в Егорьевском районе, использованы администрацией и Ассоциацией глав городов и районов Московской области.
Апробация результатов исследования. Положения и выводы диссертации обсуждены в центре управленческого консультирования кафедры общего и специального менеджмента РАГС.
Логика и структура работы. Логика и цель исследования определяют структуру диссертации. Она состоит из введения, двух глав, заключения и списка литературы.
Гл а в a I
СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЕМ
АДМИНИСТРАТИВНОГО РАЙОНА
КАК ОБЪЕКТ ИССЛЕДОВАНИЯ
1. Сущность управления развитием административного района
Современные условия формирования рыночных отношений предполагают существенную децентрализацию власти, передачу ряда функций местным органам управления для проведения ими самостоятельной экономической политики, являющейся составной частью процесса государственного регулирования развития конкретной административной территории, Однако, несмотря на имеющуюся нормативно-правовую базу, регламентирующую данные процессы, опыт управления развитием административных районов Российской Федерации только начинает формироваться и требует глубокого научного осмысления. Рассмотрим сущность такого управления на примере Егорьевского района Московской области, типичного для большинства субъектов Российской Федерации, сопоставимых с данным регионом. Изучим вначале характеристики района как объекта управления; а затем перейдем к содержанию и сущности процессов управления его развитием.
Егорьевский район расположен на юго-востоке Московской области. Его площадь составляет 1727 км2, из нее территория г.Егорьевска — 28,7 км2. Район целиком входит в состав Мещерской низменности. Из полезных ископаемых наибольшее хозяйственное значение имеют торф, фосфориты, пески и легкоплавкие глины. Район включает в себя город и 17 сельских административных образований. Районный центр — г.Егорьевск, общее число населенных пунктов — 200. В Егорьевском районе проживает 107,2 тыс. человек, в том числе 76,7ятыс. — городского и 30,5 тыс. человек сель- скоіо населения. Средняя плотность населения составляет 59 чел/км . Численность жителей в трудоспособном возрасте —47,1 тыс. человек.
Район характеризуется развитой легкой, машиностроительной промышленностью, интенсивным сельскохозяйственным производством с перерабатывающими предприятиями: хлебо-, мясокомбинаты, молочный и пиво-безалкогольный заводы, тепличный комбинат, птицефабрика, рыбокомбинат.
Основное направление сельскохозяйственного производства района — молочное животноводство с развитым картофелеводством и зерновым хозяйством. Посевные площади составляют 27 тыс. га, поголовье крупного рогатого скота — 14,5 тыс. голов. Егорьевский район относится к экологически наиболее чистым в Подмосковье; 57% ег /ерритории покрыто лесом. Протяженность автомобильных дорог в райог составляет 521,7 км, в городе — 134 км.
Хорошо разветвленная сєтї /елезных и автомобильных дорог способствует развитию внешних и внутренних транспортных связей. Расстояние от Егорьевска до Московской кольцевой автодороги 89 км. В 12 км западнее города проходит вторая Московская кольцевая дорога, через которую район связан со всей сетью автомобильных магистралей Московской области. Город Егорьевск и его предприятия обслуживаются железнодорожной станцией Егорьевск Московско-Рязанского отделения Московской железной дороги. На предприятиях и организациях района насчитывается более 3 тыс. автомашин, в личном пользовании жителей района — свыше 5.тыс. Пассажирский автотранспорт провозит в год около 40 тыс. пассажиров, его парк состоит из 123 автобусов. Протяженность маршрутов составляет 1200 км, коэффициент использования автобусного парка — 0,81. Междугородных телефонов насчитывается около 17,2 тыс. шт., радиоточек 27 — тыс. шт.
Жилищный фонд Егорьевского района составляет 2253 тыс.м2, в том числе муниципальный жилищный фонд — 1290 тыс.м2, ЖСК — 148,7 тыс.м2, индивидуальный — 787 тыс.м2 или 34%. На человека в среднем приходится по 20,9 м2. Износ жилого фонда равен 40%. В отдельных квар- тирах и домах проживает 27,8 тыс. семей, в коммунальном жилье — 2 тыс. семей. Характеристики обустройства жилого фонда приведены в табл.1.
Таблица I
Теплоснабжение жилищно-коммунального хозяйства района осуществляется 33 котельными, 17 из них (на селе) работают на твердом и жидком топливе. Установленная мощность всех котельных составляет 308 Гкал.
Водоснабжение района обеспечивается за счет 93 артезианских скважин, водопроводные сети протянулись на 295 км, ежемесячное потребление воды на 1 человека составляет 340 л.
Очистка стоков в сельской местности производится на 14 локальных очистных сооружениях, очистка стоков города осуществляется на очистных сооружениях г.Воскресенска, куда она перекачивается по 2 ниткам канализационного коллектора длиной 36 км; общая протяженность канализационных сетей в районе составляет 208 км.
Собственного источника электроэнергии в г.Егорьевске и районе нет. Электроснабжение осуществляется от Шатурской ГРЭМ-5 по двухцепной ВЛ-110 кв. Протяженность электрических сетей в районе — 797 км.
Жилищно-коммунальное хозяйство, предприятия и организации района снабжаются природным и сжиженным газом, протяженность газопроводов составляет 380 км.
Капитальное строительство в городе и районе ведут несколько строи- тельных организаций, имеющих хорошую базу строительной индустрии. За V
1995 г. освоено капиталовложений на сумму 21 млрд. руб. На непроизводственное строительство израсходовано 13,4 млрд. руб., что составляет 63,7%. Стоимость 1 м жилья достигает в среднем 2 млн. руб.
В городе и районе находятся 39 общеобразовательных школ с общим количеством учащихся 14078 человек, в них преподает 1071 учитель. Количество учащихся, обучающихся во вторую смену, составляет 18%. Кроме этого в районе действуют 2 школы-интерната на 260 мест, детский дом на 80 мест, в профессиональных училищах обучаются 1674 учащихся, в текстильном техникуме — 180 студентов, в медицинском училище — 252 учащихся, в педагогическо-музыкальном училище — 178 студентов, в авиатехколледже — 707 курсантов, в технологическом институте-университете "Станкин" — 514 студентов.
В 43 детских дошкольных учреждениях находится 4150 детей. Потребность в детских садах удовлетворена полностью.
В городе работает детская музыкальная школа, где обучаются 430 детей и школа-искусств на 443 учащихся.
В районе имеются 42 библиотеки, их книжный фонд составляет 537 тыс. единиц. Клубов всего 40 на 5755 посадочных мест. Действуют кинотеатр "Комета" на 450 и ДК им. Конина на 800 посадочных мест.
В районе расположены 129 спортивных сооружений, в том числе 2 стадиона на 5 тыс. мест каждый, 69 плоскостных спортивных сооружений, 37 спортивных залов, 4 плавательных бассейна (в том числе один крытый).
Район обеспечен больничными койками в размере 120 шт. на 10 тыс. жителей, имеются 30 врачей, средний медицинский персонал (102% к норме), амбулаторно-поликлинические учреждения (81%). Аптечная сеть района состоит из 12 аптек и 7 аптечных пунктов.
В районе функционируют 155 продовольственных магазинов и 87 магазинов по продаже промышленных товаров, 74 предприятия общественно- го питания, 28 предприятий бытового обслуживания. Общий товарооборот составил 210 млрд. руб. в год.
Показатели, характеризующие социально-демографическую ситуацию в районе, помещены в табл.2.
Как видно из приведенных данных, она далеко не благополучна. Число умерших почти в 3 раза превышает количество родившихся. Молодежи в возрасте до 16 лет на селе в 3 раза меньше, чем в городе, т.е. по сути складывается тенденция сокращения молодежи в сельской местности. Примерно также выглядит картина и по трудоспособному населению. Практически по всем демографическим показателям сельская местность выглядит непривлекательно, что требует особых подходов к управлению социально-экономическим развитием административного района.
Таблица 2
Показатели социально-демографической ситуации в Егорьевском районе (человек), 1996 г.
Чис л о родив ш ихся 414 . Число умерших 1187
Прибыло * 1114
Выбыло 599
Распределение населения по полу (в%)
Город Село Всего
Мужчины Женщины
42 16 ' 58
Распределение населения по возрасту до 16 лет
16—54(ж), 16—59(м) 55(ж), 60(м) лет и старше
Среди мужского населения до 16 лет
16—59 лет /
60 лет и старше
Среди женского населения до 16 лет 7 2 9
16—54 лет 20 6 26
55 лет и старше 15 7 22
Женщины репродуктивного возраста
15—49 лет 19 6 25 до 16 лет 15 5 20 в т.ч. 0—1,5 лет 1 0,2 1,2
1,5—3 года 1 0,2 1,2
3—6 лет 3 1 4
В Егорьевском районе проживает 37 тыс. пенсионеров, численность безработных 2005 человек, что составляет 3,8% от числа трудоспособного населения. Работают несколько филиалов банков "Возрождение", "Уникомбанк", Сбербанк, "Русский земельный банк".
В 1996 г. промышленными предприятиями выпущено продукции на 154,8 млрд. руб., что на 16,1% ниже уровня 1995 г. Прибыль составила 28,5 'млрд. руб.
В целом по району предприятиями всех организационно-правовых форм собственности получено за 9 месяцев 1995 г. 59,7 млрд. руб. прибыли. По состоянию на 1.10.1995 г. в промышленности занято 10437 человек, против 13578 за тот же период 1994 г. На 1.10.1995 г. на территории района действовало 729 предприятий, прошедших регистрацию. Число предпринимателей, осуществляющих свою деятельность без образования юридического лица, составило 2006 человек. Аграрное производство в районе ведется 11 акционерными обществами, созданными на базе совхозов.
Следует помнить, что управлять развитием административного района, это значит выполнять функции анализа, планирования и прогнозирования, принятия и реализации решений, контроля, мотивации и стимулирова- ния труда работников, занятых в современных процессах реформирования.
Муниципальное управление, как комплексный процесс, предполагает практическое осуществление политических, государственных и хозяйственных решений. Поэтому точное следование установленным целям, задачам, нормативам, плановым заданиям здесь абсолютно необходимо.
Потребности и интересы, пути и средства их реализации должны четко корреспондироваться с целями управления. Поэтому сами цели должны быть объективно обусловленными, научно обоснованными, социально мотивированными. Их целесообразно дифференцировать по всем звеньям управления и соответственно подкрепить необходимыми ресурсами. Реализация многообразия целей предполагает применение адекватных методов управления. Каждая реальная цель может быть достигнута благодаря использованию соответствующих методов управления или их совокупности, При этом под методами управления развитием административного района мы подразумеваем способы целенаправленного воздействия на социально-экономические процессы с целью возможно более полного и эффективного ^удовлетворения разнообразных запросов населения.
Таким образом появление потребности в управлении развитием административных единиц, как относительно самостоятельной функции, обусловлено процессом реформирования российского общества, в том числе и передачей ряда функций от центральных органов власти муниципальным образованиям. В этом случае управление представляет собой целенаправленное воздействие руководящих органов на людей, соответствующие объекты с целью достижения поставленных целей реформирования.
Элементы системы управления тесно взаимосвязаны между собой. Это обстоятельство делает бесперспективным изменение одного из них без соответствующей перестройки других, поэтому следует добиваться комплексного совершенствования всего механизма управления.
Названные общие теоретические основы управления в той или иной мерс распространяются на все его объекты. Они должны использоваться в том числе и применительно к управлению развитием „административного района.
Известно, что основной задачей Российского государства является создание благоприятных условий для нормальной жизнедеятельности его граждан. При этом решение данной проблемы должно сводиться к формированию такой системы управления, при которой указанная цель достигалась бы наиболее эффективно. Следует отметить то, что на местном уровне есть такие задачи, которые могут быть решены только с участием общегосударственных органов с привлечением централизованных средств и ресурсов. К ним следует отнести обеспечение территориальной целостности, независимости, создание единой правовой базы, разработку и реализацию государственной политики во внешнеполитической и внешнеэкономической областях, конституционное признание и гарантии основных прав и свобод граждан, принятие и реализацию государственных программ в области науки, культуры, образования, социальной защиты, правопорядка и безопасности и т.п.
Но в то же время решение практически всех проблем, касающихся жизни населения, осуществляется в конкретных территориальных образованиях компактного проживания граждан. Именно здесь в конечном счете и формируются нормальные условия жизнедеятельности людей, благодаря усилиям всего государства и местных органов управления.
Муниципальное управление тесно взаимосвязано со всей системой общественных отношений. Оно оказывает целенаправленное воздействие на процесс обеспечения их динамизма, рациональности и эффективности. Эго не какое-то одновременное действие, а серия взаимосвязанных и разнообразных управленческих функций.
Обобщенные современные научные заключения дают возможность сделать вывод о том, что процесс управления обычно состоит из функций прогнозирования или планирования, выработки решения, организации его исполнения, мотивации, контроля и корректировки решения. Следует отметить, что мотивация не всеми признается функцией управления. Однако мы придерживаемся именно такой точки зрения, исходя из ее весьма серьезного влияния на процесс выработки и реализации решений.
Как известно, существуют два основных типа систем: закрытые и открытые. Обычно районное административно-территориальное деление является открытой системой.
Выработанный наукой ситуационный подход предполагает особую технологию принятия управленческих решений, которая определяется конкретной ситуацией. Не случайно применение принципов, относящихся к функциям управления, в конкретной практической ситуации рассматривается как искусство. Ситуация — это конкретный набор обстоятельств, которые влияют на процесс принятия решений. При этом искусство заключается в том, чтобы увязать управленческие возможности с конкретной ситуацией, в которой находится объект воздействия, для того, чтобы более" эффективно достичь поставленных целей.
Управленцам хорошо известна концепция Маслоу, которая строится на действии закона возвышения потребностей (от низших к высшим). Правильное использование в управлении иерархии человеческих потребностей дает большую результативность в работе коллективов, повышает ее эффективность, формирует корпоративные начала.
Школа научного управления базируется на всестороннем исследовании изучаемого объекта. Это дает возможность весьма предметно и глубоко анализировать его проблемы, позволяет применять количественные модели, описывающие его состояние. Модели могут быть использованы при разработке и реализации управленческих решений, т.е. можно считать, что ключевой характеристикой данной концепции управления является замена словесных рассуждений и описательного анализа символами и количественными значениями факторов.
Существует ряд концепций, которые характеризуются использованием определенных подходов к научному управлению прежде всего с точки зрения рассмотрения явления как процесса, системы и ситуации. Процесс рассматривается как работа по достижению целей, Теория предполагает отделение управленческих функций разработки и планирования решений от процесса их фактического выполнения. Благодаря данной концепции управление стало широко признаваться как самостоятельная область научных знаний, применимых на практике.
Появление административной или классической модели управления связано с именем А.Файоля. Ее основной целью было создание универсальных принципов управления, следование которым, по мнению авторов данной школы, приводит организацию к успеху. Приверженцы классической школы не очень заботились о социальных аспектах управления. Выработанные ими принципы затрагивали два основных аспекта: разра'ботку рациональной системы управления организацией и построение организационных структур управления, соответствующих ее функциям. В целом же принципы управления А.Файоля отражают реализацию идей централизации и единоначалия.
Основоположниками развития школы человеческих отношений можно считать Мэри Паркер Фоглетт и Элтона Мэй о. Ими было обнаружено, что четкость выполнения рабочих операций и хорошая заработная плата не всегда ведут к повышению производительности труда. Неформальные деловые отношения между участниками процесса труда часто превосходили усилия руководителя, т.е. зачастую работники гораздо сильнее реагировали на действия Со стороны своих коллег по группе, чем на решения руководителей и материальные стимулы. Более поздние исследования, проведенные А.Маслоу, помогли понять причины этого явления.
Развитие научного подхода к управлению в России особенно характерно для 1920 г. С 1930 по 1960 гг. развивается административное управление. В то же время параллельно, начиная с 1940 г., доминирует подход к управлению с точки зрения человеческих отношений, который в 1950 г, приводит к появлению науки о поведении человека. С этого времени и по настоящий период в управлении стали использоваться количественные методы познания экономических явлений, позволившие рассматривать его как процесс с точки зрения системности и ситуационного подхода.
Каждая из названных школ внесла эволюционный вклад в развитие управленческой мысли, их идеи в той или иной мере до сих пор используются менеджерами.
Развитие научного управления тесно связано с работами Тейлора, Фрэнка Гонта и Лилии Гильберт. Они доказали, что, используя наблюдения, замеры, логику и анализ, можно усовершенствовать многие составляющие процесса труда и повысить его эффективность. Важным выводом было доказательство необходимости систематического применения стиму-лирования труда с цепью усиления заинтересованнЪсти работников в улучшении своих результатов.
Первый интерес к управлению отмечен в 1911 г. Он был вызван книгой "Принципы научного управления", опубликованной Фредериком У.Тейлором. Изложенная в ней концепция развивалась практически до 20-х годов нынешнего века, Но идея о том, что управление само может внести существенный вклад в развитие и успех дела, впервые зародилась в Америке. К настоящему времени известны несколько важнейших подходов к управлению, которые внесли существенный вклад в развитие теории и практики1.
Возвращаясь к такому объекту управления как район, охарактеризуем его, как открытую экономическую систему, имеющую разветвленные
ШескоиМ. и др. Основы менеджмента. М: "Дело". 1995. С.65. связи с соседними территориями, другими регионами, с зарубежными странами, а местные органы власти, как особую систему, обладающую функциями координирования, регулирования и управления, всей совокупностью организаций, расположенных на данной территории. Местные органы власти являются в то же время и подсистемой по отношению к областному и федеральному уровням управления.
В ходе своей деятельности административные районы реализуют функции управления — конкретные виды целенаправленной деятельности, ориентированные на достижение заданных результатов. В них раскрывается сущность и характер их управленческой деятельности, проявляющейся в направляющем, организующем и регулирующем воздействии органов власти на муниципальные объекты (при строгой ориентации на законодательную базу).
Основу для развития каждого района следует искать внутри самого города, активизируя местные факторы. Каждый город может и должен, поняв и оценив свой потенциал, выработать программу реструктуризации экономи-ки, определить ориентиры и приоритеты развития, "разработать план городского маркетинга. Наука призвана вооружить местные власти необходимыми методиками, организовать процесс их освоения и внедрения.
Центральным моментом при этом является распределение функций управления. Возникает естественный вопрос: на каком именно уровне власти должны осуществляться конкретные функции регулирования экономики? Что следует делать на уровне центральной власти, а что на местах в рамках местного самоуправления?
Общеевропейская экономическая политика, например, сориентирована на четкое и эффективное распределение различных функций по соответствующим уровням. Причем разделение начинается уже с уровня семьи. На каждом уровне реализуются те функции, которые могут быть выполнены здесь наиболее эффективно. Исповедуется принцип: "Каждый занимает- ся своим делом", Правда не во всех европейских странах он выражен одинаково. Например, Англия и Франция имеют более централизованную структуру управления. Но в Маастрихстском договоре принцип делегирования функций на возможно низший уровень признан очень важным. Это означает, что Европейское сообщество (ЕС), являющееся новой формой надправительственного органа европейских стран, не должно делать ничего из того, что может быть реализовано на уровне национальных государств.
Мы считаем, что аналогичные подходы в распределении функций между различными уровнями управления целесообразно использовать и в российской практике.
В условиях рыночной экономики и децентрализации местные власти районов проводят самостоятельную экономическую политику, направленную на поддержку местного бизнеса и привлечение новых инвестиций. Непосредственная хозяйственная деятельность, как правило, не должна входить в функции местных властей и допускается только в узкой сфере коммунальной инфраструктуры. Конечной целью местной экономической политики должен стать рост качества жизни в районе — обеспечение эффективной занятости и создание надежной налоговой базы для местного бюджета, позволяющей реализовывать необходимые социальные программы,
Организующая и регулирующая роль местных властей весьма велика. Там, где они умело влияют на создание привлекательной и разнообразной среды производства, возникают очаги экономического, роста. Пассивность или неверная экономическая политика на местах чреваты утратой динамизма развития, консервацией устаревшей структуры хозяйства, низкой деловой активностью и в конечном счете падением качества жизни.
Следует отметить, что в большинстве стран с рыночной экономикой усиливается понимание необходимости более тесного (чем ранее) взаимодействия местной власти и бизнеса. И на это есть веские основания. По- требность в сотрудничестве местных властей и местного бизнеса объективно обусловлена особенностями переходного периода, современной экономикой и технологией. Наиболее динамичные центры экономического развития находятся в регионах с дифференцированной, специализированной и интегрированной системой услуг и кооперацией фирм, сложившимися при активном участии местных властей.
Исследования показывают, что общая промышленная структура развивающихся районов основывается на относительно специализированных, но чрезвычайно гибких малых и средних компаниях, успех которых обеспечивается поддержкой общественных структур местной власти, а также культурой сотрудничества и разделения труда между компаниями и фирмами. Современный индустриальный рост происходит в тех районах и городах, где концентрируются исследования, разработки, услуги и финансы. Причем только в тех из них, где взаимодействие этих структур хорошо организовано и сознательно нацелено на создание разнообразной и продуктивной предпринимательской среды.
Идеальные условия для предпринимательской деятельности разнообразны, но одно из условий является необходимым везде. Это — наличие меха1 низма, обеспечивающего возможность влияния, организации и управления взаимосвязями между предприятиями, а также между фирмами и органами власти, т.е. необходима территориальная организация хозяйственной деятельности, являющаяся результатом активной местной экономической политики. В ней можно выделить три основных направления, относительная значимость которых постепенно меняется: привлечение фирм и инвестиций извне; поддержка уже существующих предприятий; стимулирование инноваций.
Внимательное изучение западной практики показывает, что в 1950— 1960 гг. местная экономическая политика заключалась в основном в привлечении фирм из-за пределов региона и проводилась с помощью очень малочисленного персонала. Начиная с середины 70-х годов, местная поли- тика больше ориентировалась на местные фирмы, в частности на их потенциал роста. В начале 80-х годов молодые фирмы, базирующиеся на передовой технологии, и инновационные предприятия стали создавать целевые группы, и с этого момента экономическая политика стала включать поощрение местных инноваций и укрепление конкурентоспособности. В то же время первые шаги были сделаны по направлению к экологически-ориентированной местной экономической политике. В результате этих процессов местная экономическая политика стала очень сложным делом, потребовавшим роста численности муниципального персонала и создания специальных организационных структур вне муниципалитетов, типа вновь учрежденных "Корпораций развития".
Усиление конкуренции на общеевропейском рынке приводит к развитию такого традиционного направления местной экономической политики как привлечение фирм и инвестиций путем рекламы, создания имиджа и местного маркетинга. Города и регионы пытаются комбинировать свои специфические характеристики и сильные стороны в безошибочный профиль, который будет конкурентоспособен в рамках единого" рынка. При этом новые условия конкуренции требуют новых форм кооперации в реализации местной экономической политики, кооперации в рамках регионов. Выиграть соревнование между регионами сумеют только те, кто сможет развить и поддержать региональное самосознание, укрепить местный патриотизм.
Центральным направлением при этом остается оказание помощи местному бизнесу, предполагающей решение следующих задач: — поддержка мелких и средних фирм в их конкурентной борьбе на едином европейском рынке; -— мобилизация местного потенциала развития для осуществления необходимых структурных сдвигов; проведение своевременной и точно нацеленной политики размещения производства, что в частности вызвано увеличивающейся нагрузкой на использование территории; создание системы заблаговременного предупреждения об опасностях, с которыми могут столкнуться фирмы.
Эти задачи выполняются не только местными властями, но и торговыми палатами, организациями бизнеса, специально созданными информационными центрами, корпорациями развития и другими общественными организациями, действующими в основном независимо друг от друга.
Забота о местном бизнесе является в сущности профилактической политикой. Для местных властей она часто становится способом предотвращения конфликтов из-за смешанного пользования землей разными фирмами на данной территории. Иногда местные власти чрезмерно усердствуют в решении этой задачи, что вызывает недовольство бизнеса, который с подозрением относится к развитию систем раннего предупреждения, поскольку это требует предоставления информации о внутренних делах от-дельных фирм и их положении. Поэтому в интересах большего согласия и финансовых соображений забота о местном бизнесе обычно требует парт1 нерства между общественным и частным секторами.
С начала 80-х годов местная экономическая политика все больше сосредоточивается на поддержке инноваций в малых и средних предприятиях. Для этого используются разные методы. В Берлине» например, политика поддержки инноваций имела 4 основных направления: трансфер технологии, трансфер персонала, венчурный капитал, повышение квалификации.
Задачи распространения передовых технологий решал ряд центров трансфера технологии, финансируемых властями Берлина. Эти центры создали необходимый консультационный сервис для малых и средних фирм. В Германии возникла национальная сеть таких центров, поддерживаемая правительством, университетами, профсоюзами и бизнесом. Особый зако- нодательный статус имеют телекоммуникационные и региональные информационно-технологические центры. Некоторые из них созданы с помощью частных фирм. Их основная задача состоит в том, чтобы сделать более доступным применение информационных и коммуникационных технологий.
Специфичной, и возможно, самой полезной формой трансфера технологии является трансфер персонала. Берлин был лидером в этом отношении, начав в 1982 г. акцию "Помощь инновациям". Ее целью было стимулирование выпускников университетов экономического и инженерного профиля для поступления на работу в небольшие фирмы. Город оплачивал 40% заработной платы в первый год (до максимума 24 тыс. марок). Такой поддержкой в 1982 г. воспользовались 400 фирм, получивших 800 молодых высококвалифицированных работников. Почти 75% из них остались работать в фирмах. Программа была расширена путем создания еще двух подпрограмм: "поддержка малых предприятий" и "помощь производству". Это поставило новые задачи в области повышения квалификации.
Кроме того, в Берлине в рамках общей системы подготовки кадров действуют многочисленные проекты обучения и переобучения как для ра1 ботающих, так и безработных.
В Берлине фирмы и работодатели получают, в соответствии с федеральным законом о поддержке, разнообразную правительственную помощь, но долгое время недостаток венчурного капитала являлся проблемой в системе финансирования инновационных проектов. В 1982 г. Берлин стал первым городом, создавшим специальный общественный фонд венчурного капитала. Это позволило малым и средним фирмам получать необходимый для новых технологических проектов венчурный капитал в форме "молчаливого партнерства" или займов. Инновационный фонд Берлина стал примером для создания множества аналогичных фондов венчурного капитала в Западной Германии. Однако нередки случаи, когда финансовые институты имеют здесь большие убытки и первоначальная эйфория вскоре сменилась более трезвым расчетом.
Обобщая изложенное, можно предложить рассматривать местную экономическую политику как комплекс мер, осуществляемых органами местной власти (или при ее участии), направленных на расширение экономического потенциала территории и повышение эффективности его использования, усиление конкурентоспособности местных предприятий посредством создания лучших общих условий производства, динамичной и плодотворной среды для бизнеса на местном уровне.
Важнейшими составными частями такой политики являются: местная налоговая политика; инвестиционная политика; политика землепользования; программы создания организационных структур для реализации местной экономической политики (технопарков, корпораций регионального развития, торгово-промышленных палат, консультационных отделов и фирм, бизнес-центров и т.п.); программы реализации отдельных проектов создания и развития производственной и рыночной инфраструктуры в городе.
Процесс формирования местной экономической политики заключается в подготовке вариантов-сценариев экономического развития, которые обсуждаются и принимаются на основе консенсуса. В рамках сценария должен содержаться и механизм, обеспечивающий его реализацию. После одобрения сценария создаются организационные структуры, занимающиеся конкретной работой по реализации выработанной политики — созданием имиджа города, привлечением инвестиций, развитием инфраструктуры и т.п.
Из сказанного вытекает, что местная экономическая политика представляет собой особое, весьма трудоемкое и важное направление деятельности местных властей, требующее специальных знаний и методов созда- ния определенных организационных структур как внутри самой местной администрации, так и наряду с ней.
Исходя из вышеизложенного, попытаемся выделить и классифицировать основные функции муниципального управления по ряду определяющих признаков,
Организационно-экономические: территориальная организация хозяйственной деятельности (реструктуризация экономики, регулирование имущественных отношений и отношений собственности; взаимодействие местной власти и бизнеса; развитие инфраструктуры малого бизнеса и создание предпринимательской среды; поддержка инноваций малых и средних предприятий; регулирование местного налогообложения; управление процессом землепользования; создание финансово-экономической базы для развития административной территории; регистрация предприятий, лицензирование их деятельности; заключение договоров между органами власти и хозяйствующими субъектами; реклама, создание системы местного маркетинга).
Социальные: экологическая ориентация местной экономической политики; обеспечение эффективной занятости; реализация социальных программ.
Кадровые; осуществление кадровой политики в укреплении муниципальной службы; трансфер и поддержка персонала управления; содействие переквалификации и профессиональному росту работающего населения.
Нормативно-правовые: защита прав и интересов граждан; обеспечение законности и правопорядка; гарантии соблюдения существующего законодательства.
Общественно-политические: развитие общественных отношений и связей; соблюдение национальных интересов; обеспечение народовластия; развитие регионального самосознания и укрепление местного патриотизма; формирование имиджа лидеров муниципального управления и их системы.
Реализация указанных функций органом местного самоуправления возможна через создание системы управления, применяющей совокупность административных и экономических методов.
По сути управление развитием административного района — одна из форм демократии и народовластия, которая олицетворяет собой пограничное явление между государством и обществом, соединяющее их между собой, а также общественные формы управления и властные полномочия. Такое управление призвано целенаправленно организовывать и регулировать экономические и социальные отношения на территории. Оно выступает средством инициации и практической самостоятельности населения и его ответственности за результаты деятельности. Это некая форма свободы и прав граждан.
Социальная ценность подобного управления определяется тем, что оно способно организовывать взаимодействие людей на основе общественных закономерностей. При этом именно люди посредством конкретных организаций, норм, стимулов, санкций и т.п. управляют своими общественными отношениями, поведением и деятельностью.'По обе стороны управленческих отношений (где вырабатываются и принимаются управленческие решения и, где они воспринимаются и выполняются) находится человек. Поэтому территориальные структуры управления, призванные принимать решения, по своей природе всегда социальны. Организовать — это значит расположить людей в пространственной (территориальной) и функциональной системе (социальные роли) координат, соединить их с орудиями и средствами труда, обеспечить их взаимодействие, стимулировать их созидательные возможности. Современная организация управления все более требует, чтобы люди знали кто, что и как делает, какие при этом существуют проблемы и как они решаются.
Управление развитием административного района — последовательная ориентированность взаимодействия людей на строго обозначенные со- вокупные, конечные результаты деятельности. Такие результаты становятся источником реализации общего интереса и средством удовлетворения потребностей жителей административного района.
В обществе действует множество социальных норм, направляющих и ориентирующих, оценивающих и мотивирующих поведение и деятельность людей. В управлении развитием административного района ориентация на социальные нормы становится соответствующим элементом упорядочения регулирующего воздействия.
Задача управления развитием административного района сводится в конечном счете к формированию и поддержанию общественно целесообразного поведения и деятельности каждого человека. Местное управление предполагает решение весьма конкретных вопросов жизнедеятельности человека. Его труд, среда обитания, социальные и общественные связи и их регулирование — основные направления управленческой деятельности муниципальных органов власти.
Для реформирующейся системы управления развитием административных районов в России важное значение имеет изучение и анализ мирового опыта муниципального менеджмента. Местное управление является весьма специфическим элементом государственного механизма, обладающим значительной самостоятельностью и своеобразием. Накопленный опыт муниципального управления во всех сферах деятельности в зарубежных странах позволяет полнее изучить общие принципы управления, его специфику в зависимости от национальных, исторических, социально-экономических, духовных особенностей людей, проживающих в этих странах.
Во всех государствах, вставших на путь демократических преобразований и развивающих муниципальное управление, наряду с частными тенденциями прослеживаются и общие закономерности, характерные для данного управления.
Органы местного самоуправления (муниципального управления) на практике выступают организаторами и хозяйственниками на своей территории, используя в своей деятельности экономические, социальные и политические функции. Закрепление за ними прав, полномочий и обязанностей фактически является результатом разграничения компетенций между центром и местами в рамках единого государственного механизма. Процедуры установления и разграничения полномочий основываются на законодательной и нормативно-правовой базе.
Это позволяет обеспечить полную жизнеспособность территории, отрегулировать бюджетную взаимозависимость ее различных уровней, прогнозировать инвестиционную и финансовую перспективу.
Не следует забывать, что местные органы включены в решение общенациональных задач. Посредством выделяемых субсидий осуществляется определенное перераспределение доходов, выравнивание и унификация условий предоставления услуг населению в различных административно-территориальных единицах.
Зачастую складывается такая ситуация: расходы местных органов, определяемые насущными задачами, значительно превышают их непосредственные финансовые возможности. Образуется своеобразный "вертикальный дисбаланс", при котором успех деятельности местных органов зависит не столько от них самих, сколько от размера получаемых из центра субсидий. Ведь государству достаточно отказать в выделении необходимых средств, чтобы помешать управленческому подразделению на местах эффективно осуществлять свою деятельность. Подобное положение дел свидетельствует о ги-пер интегрированности органов местного самоуправления в единый государственный механизм и не позволяет называть их органами самоуправления.
Вполне оправданными представляются конституционные нормы, регулирующие муниципальные финансы и несколько ограничивающие (пусть лишь на уровне общих принципов) использование государством финансово- го рычага давления на местные органы управления. Вместе с тем на фоне российского парада суверенитетов, когда самостоятельностью пытаются наделить население из десятка домов, забывается, что рациональное управление предполагает разумную экономию финансовых средств, материальных и людских ресурсов.
Местное управление — это сложный гибкий механизм, который включает в себя государственные органы на местах и органы местного самоуправления. Именно в таком качестве местное управление входит в государственный механизм, обладая большой спецификой и самостоятельностью.
Заслуживают особого внимания вопросы формирования местного бюджета в странах рыночной экономики.
В Голландии, например, муниципальные власти формируют свой бюджет из семи основных налогов (в России пока законодательно установлено значительно больше местных налогов. Размер сбора от них к расходной части общего бюджета находится в среднем на уровне 13%). В Германии же 90% общего бюджета составляют сборы от промыслового и поземельного налога.
Во многих странах существует бюджетный дефицит. Например, в Японии местные органы власти способны за счет своих доходов покрывать лишь треть расходов (в США и Канаде от 50 до 60 %). Для покрытия дефицита местного бюджета правительства используют систему субсидий и субвенций. В начале 50-х годов в Великобритании они составляли 30% местных бюджетов, а в 80-х годах — 52%. В России такие формы покрытия бюджета пока широкого распространения не получили. Расчет бюджета идет здесь из плановых цифр сбора налогов без учета падения производства, снижения налогооблагаемой базы. Это приводит к огромному (до 55 %) бюджетному дефициту, покрытие которого происходит за счет ссуд и кредитов.
Таким образом, отечественный опыт и зарубежная практика управления процессом развития административных территорий свидетельствуют о наличии больших возможностей его лучшего регулирования. Однако для того, чтобы убедиться в способности действующей системы управления развитием административных районов реализовать эти возможности, необходимо изучить ее фактическое состояние. Рассмотрим данную проблему более подробно, посвятив ей соответствующий параграф.
2. Действующая система управления развитием района.
На местном уровне в Российской Федерации можно выделить множество организационных структур, участвующих в реализации местной экономической политики, развитии административных районов.
Районная власть является лидирующей и организующей силой в реализации местной экономической политики управления процессом развития данной территории. Естественно, что для этого она имеет непосредственно в структуре своего аппарата соответствующие подразделения, отвечающие за развитие района, а также участвует в деятельности других органов, работающих в данном направлении.
В качестве примера возьмем действующую систему управления административным районом (Егорьевский район Московской области). В настоящее время ее организующую основу составляет Совет представителей в количестве 10 депутатов, избранных по округам населением района; главы администрации, избранного на эту должность населением, и глав администраций сельских округов, при которых работают советы старост населенных пунктов, избранных на сходах населением. Таким образом, с одной стороны, сохраняется вертикаль исполнительной власти, с другой - действует выборный представительный орган (схема I).
Схема I
Организационное управление административным районом
Действующая система муниципального управления административными образованиями складывалась в процессе исторического развития Российского государства. Она претерпела ряд серьезнейших модификаций и сейчас также находится в процессе эволюционных преобразований. Один из известных специалистов в области становления местного самоуправления в России начала XX в. отмечал: "Применение общественной самодеятельности в сфере государственного управления может проистекать из особой зрелости государственного сознания, воплощенного в том или ином государственном устройстве"1. Самоуправление территории возникает в частности тогда, когда государственная власть практически не в состоянии охватить прямым воздействием все стороны народной жизни и вакуум заполняется самостоятельностью "снизу". В другом случае опыт и зрелый рассудок подсказывают обществу, что власти "сверху" недостаточно, что она нуждается в обратной связи, поэтому формируется самоуправление на местах — дополнительный рычаг развития экономики и укрепления порядка в регионе и стране в целом. Самостоятельное решение населением вопросов местного значения — вот суть местного самоуправления. Сегодня понятно, что вся Россия одновременно в течение короткого исторического периода не может осуществить переход от фактически жесткого государственного управления на местах к самоуправлению. Реформа самоуправления в России — это достаточно длительный период, охватывающий десятилетия. Система управления районом в России прошла определенный путь ис- 1 Кизеветтер АЛ. Местное самоуправление в России. Пг., 1917. С.5- торического развития. Поворотным пунктом в местном самоуправлении стали две важные реформы: земская в 1864 г. и городская в 1870 г.
В январе 1864 г. был подписан закон о земских учреждениях, согласно которому на двух уровнях (уезды и губернии) создавалась выборная представительная и исполнительная власть: губернское (уездное) земское собрание и губернская (уездная) земская управа. Традиции местного самоуправления дореволюционной России не получили своего развития в практике государственного строительства советской России. Был взят курс на ликвидацию старых органов местного самоуправления. В основу организации власти на местах был положен принцип единства системы советов как органов государственной власти.
В период Советской власти исторические особенности местности, социально-экономические предпосылки формирования района определили доминирующий отраслевой принцип управления территорией. Практически управлением объектами жилсоцкультбыта, инженерными сооружениями, вопросами коммунального хозяйства занимались предприятия. Основные финансовые и людские ресурсы, собственность находились в их распоряжении. Какого-то целостного, самостоятельного, территориального экономического механизма на уровне города не существовало. Его фактически заменяла отраслевая система хозяйствования, которая подмяла под себя интересы местных органов власти, приведя в конечном счете район к "остаточному1* принципу финансирования.
Предоставленные местным советам права (подобная ситуация была и на уровне региона) в основном носили организационный характер при отсутствии экономических форм управления. Отношения местного Совета с вышестоящими органами управления характеризовались одноканальной системой связи. Наиболее полно это проявлялось в принципах формирования бюджетов всех уровней.
Решение социальных и экономических задач административных районов зависело от уровня отраслевого планирования и управления. Это привело к тому, что кроме местной власти реальными хозяевами на территории стали ведомства. Данная практика не способствовала тому, чтобы Советы самостоятельно обеспечивали социально-экономическое развитие территории и, в определенной мере, снижала их политический авторитет в обществе.
Существовавшая в стране политическая и экономическая система постоянно создавала экономические предпосылки для воспроизводства "остаточного принципа" развития социальной сферы; планово-экономические органы лишались возможности стратегического маневра (к примеру целевые программы составлялись на 15—20 лет, а планирование бюджета осуществлялось только на год).
В результате многие планы оказались невыполнимыми. Это связано прежде всего с самой системой жесткого централизованного планирования (при ней нет достаточного учета местных условий, детальной проработки путей решения проблем и др.). По этим причинам наблюдалось отставание в расширении и развитии материальной базы народного просвещения, здравоохранения, коммуникационных связей. Таким же образом осуществлялось и планирование платных услуг. Госзаказ на услуги направлялся Госпланом на территории, которые несли за его выполнение полную ответственность, а министерства и ведомства доводили план до конкретных предприятий и организаций.
Аналогичное положение складывалось с товарами народного потребления. Советы несли ответственность за их производство, а право определения номенклатуры изделий, распределения и мест их реализации оставались за предприятиями, в отчетах которых главным показателем был объем производимой продукции. В результате выпускалась продукция, не пользующаяся спросом у населения, наблюдался процесс ее затоваривания, отсутствовал интерес у местных органов власти заниматься данным вопросом.
В целом функционирование системы местных советов в своей основе проходило без существенных воздействий как внешних (социально-политических) условий развития территории, так и внутренних (производственно-экономических). Принципиальным моментом организации управления территорией советского периода было отсутствие экономического механизма территориального управления, ориентированного на человека, как личность, как реального собственника и заинтересованного работника. В итоге сложилась ситуация, когда на территории продукции выпускалось все больше и больше, а рост уровня жизни людей был едва заметен, не улучшалось достаточными темпами и состояние социальной сферы, обострялась экологическая обстановка.
Постепенно стало очевидным, что решение многих местных проблем кроется в возможностях местного самоуправления и должной его организации. Внимание к проблемам самоуправления возросло во второй половине 80-х годов, что было связано с началом реорганизации государственной власти в нашей стране, когда была признана необходимость перехода от преимущественно административных к экономическим методам управления.
Действующая система управления развитием административного района является, как уже отмечалось, составной частью государственного регулирования процесса социально-экономического развития территории. Государство формирует макроэкономические условия для местной экономической политики и механизмы ее рыночного регулирования. Разрабатывается соответствующая система законов, норм, нормативов; создается рыночная инфраструктура, система перераспределения доходов и т.п. То есть выполняются макроэкономические механизмы регулирования жизни общества, позволяющие распределять национальные ресурсы между отдельными территориями и производителями, перераспределять доходы, обеспечивать стабилизацию развития. То, как поделены эти функции между рыночным и государственным регулированием, между центром, субъектами Фе- дсрации и административными районами, насколько они эффективно реализуются и определяет экономические возможности развития общества.
Это обусловлено тем, что несмотря на свои многочисленные достоинства, механизмы рыночного регулирования имеют серьезные недостатки с позиций реализации целей всего общества. Так, при распределении доходов, являющихся результатом рыночного процесса, всегда существует опасность роста неравенства внутри общества из-за влияния субъективных факторов на данный процесс. Однако посредством налогов, системы перераспределения и социальной защиты населения, а также с помощью системы образования распределение доходов может быть откорректировано в соответствии с поставленными целями.
Прогрессивная налоговая политика и развитая система социальной поддержки выступают главными средствами для того* чтобы вести такое распределение в интересах всех слоев общества. С помощью системы образования большинство населения может получить высококвалифицированную и интересную работу. Вместе с тем следует помнить о том, что рыночная система не обеспечивает полную занятость даже в развитых индустриальных и постиндустриальных обществах. Однако правительства этих стран достаточно успешно проводят стабилизационную политику. Стабильная денежная система, продуманное хозяйственное законодательство, эффективная политика в области инфраструктуры, поддержка научных исследований и разработок, а также образования являются предпосылками долгосрочной стабилизации рыночной экономики, которая может оставаться конкурентоспособной достаточно долго. Однако средства для того, чтобы избежать влияния краткосрочных экономических циклов не столь легки и доступны и кроме того структурные проблемы на рынке труда могут порождать серьезные экономические трудности, поэтому безработица появляется снова и снова. Исходя из этого главная задача всех экономически раз- витых стран — приоритетное решение проблем занятости, забота о том, чтобы каждый человек имел возможность получить нужную работу.
Очень часто от рыночных процессов возникают внешние эффекты для третьих сил, не участвующих непосредственно в рыночных отношениях. Например, предприятия, производящие цемент для своих клиентов, в то же самое время загрязняют атмосферу, причиняя серьезный ущерб населению. Рыночный процесс сам по себе не может откорректировать такие нежелательные результаты, если не прибегать к вмешательству общества путем введения законодательных ограничений или соответствующих санкций за нарушение экологических требований. Но можно привести и другие примеры, когда рыночные отношения приносят выгоду третьим сторонам. Например, хорошая архитектура частного дома, которая является украшением культурной среды административного района, дает позитивный импульс к его дальнейшему культурному развитию.
Существуют также сферы деятельности, функционирование которых не может обеспечиваться рынком, в то же время они необходимы людям, обществу и было бы невозможно допустить их регулирование только через спрос и предложение. В первую очередь к ним можно отнести национальную безопасность, развитие законодательства, ряд систем обучения и организаций культуры.
Кроме того общественное обеспечение товарами и услугами может быть предпочтительнее потому, что позволяет избежать возможного злоупотребления со стороны частного сектора. Сюда можно отнести услуги дорожников, водоснабжения, энергоснабжения, а также уборки мусора. Поэтому недостатки рыночной экономики являются объектом внимания со стороны правительства и полем действия для центральных государственных органов. Таким образом, центральные власти призваны: корректировать неравенство в распределении доходов, следить за экономической стабильностью в обществе, компенсировать нежелательные внешние эффекты рыночных процессов, обеспечивать получение определенных общественных благ и услуг.
Вместе с тем существует огромное поле деятельности в административных районах на уровне местной экономической политики, которая должна реализовываться через соответствующую систему управления.
В настоящее время основные функции органов управления районом определяются законодательством Российской Федерации и ее субъектов на основании перечня проблем местного значения и тех вопросов, которые передаются органам местного самоуправления законами и договорами.
Этот перечень складывается из: а) вопросов^ отнесенных, к ведению органов местного самоуправле-ния^онституцией Российской Федерации, федеральными законами:
Принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением.
Владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
Местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения.
4. Комплексное социально-экономическое развитие муниципального ^образования.
Содержание и использование муниципального жилищного фонда и нежилых помещений.
Организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования.
Организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения.
Организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью.
9. Регулирование планировки и застройки территорий.
10. Создание условий для жилищного и социально-культур ного строительства.
Контроль за использованием земель на территории.
Регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения.
Организация, содержание и развитие муниципальных электро-, газо-, тепло- и водоснабжения, канализации.
Организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом.
Муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения.
Благоустройство и озеленение территории.
Организация утилизации и переработка бытовых отходов.
Организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.
Организация и содержание муниципальных архивов.
Организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечение населения услугами связи.
Создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания.
Создание условий для деятельности учреждений культуры.
Сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности.
Организация и содержание муниципальной информационной службы.
Создание условий для деятельности средств массовой информации района.
Создание условий для организации зрелищных мероприятий.
Создание условий для развития физической культуры и спорта.
Обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения.
Участие в охране окружающей среды.
Обеспечение противопожарной безопасности, организация муниципальной пожарной службы; б) вопросов государственного значения, по решению которых отдельные полномочия возложены на органы района законами Российской Федерации и ее субъектов:
Ведение воинского учета.
Ведение мобилизационной работы.
Запись актов гражданского состояния.
Архитектурно-строительный контроль.
Государственная регистрация прав собственности и недвижимости.
Частичный контроль за ценовой политикой и антимонопольная деятельность.
7. Осуществление контроля за условиями труда на предприятиях. Нужно отметить, что перечень этих вопросов постоянно растет, что влияет на изменение функций подразделений администрации и ее структуры; в) вопросов,, решение которых передано соответствующими догово рами.
Сегодня, когда главы районов назначены вышестоящей главой администрации области, таких договоров нет, полномочия передаются постановлениями и распоряжениями; г) вопросов, принятых к свое_му^едению самостоятельно в соответствии с действующим^аконодательством,.
К сожалению, в настоящее время большинство из этих вопросов не может быть решено в полном объеме органами управления района. Поэто- му при формировании новой структуры или частичном изменении действующей необходимо основываться на полномочиях по решению перечисленных вопросов, предоставленных или возложенных на органы управления района органами государственной власти. Кроме этого нужно учитывать наличие органов двойного подчинения, являющихся территориальными органами государственной власти.
Изучение процессов развития систем управления административными образованиями свидетельствует о том, что с появлением новых целей, задач и функций для их реализации возникает потребность в изменении организационных структур управления. Такая тенденция легко прослеживается при следующем сравнении. Если мы сопоставим, например, структуры управления Егорьевским районом в 1992 г. с 1995 г., а также сравним их функции, то увидим, что они существенно отличаются друг от друга (см. схемы 2 и 3).
Так, часть функций передана от одного заместителя главы администрации к другому, некоторые функции, имеющиеся в структуре 1992 г., упразднены в силу того, что они были связаны с достижением временных, политических целей. В то же время возникли дополнительные функции, обу-словленные появлением новых потребностей и проблем в обществе, требующих решения (в связи с принятием федеральных законов, законов субъ-" ектов Федерации, делегированием району полномочий вышестоящими органами, изменением экономической ситуации, увеличением количества муниципального имущества, подлежащего управлению и контролю в связи с передачей в муниципальную собственность как в городе, так и на селе жилищно-коммунального хозяйства, социально-культурной сферы, возрастающей потребности в контроле за качеством предоставляемых услуг).
Наибольшие изменения за этот период произошли в функциях и структуре управления комитетов по экономике и финансам, социальной политике, строительству, транспорту и связи, городского хозяйства, а также в администрациях сельских округов. Более того ряд подразделений, такие как комитет по продовольствию, материальным ресурсам и коммерческой деятельности, управление делами, фонд имущества были ликвидированы.
Схема 2
Структура управления административным районом в 1992 г.
Совет представителей
Сущность управления развитием района
Современные условия формирования рыночных отношений предполагают существенную децентрализацию власти, передачу ряда функций местным органам управления для проведения ими самостоятельной экономической политики, являющейся составной частью процесса государственного регулирования развития конкретной административной территории, Однако, несмотря на имеющуюся нормативно-правовую базу, регламентирующую данные процессы, опыт управления развитием административных районов Российской Федерации только начинает формироваться и требует глубокого научного осмысления. Рассмотрим сущность такого управления на примере Егорьевского района Московской области, типичного для большинства субъектов Российской Федерации, сопоставимых с данным регионом. Изучим вначале характеристики района как объекта управления; а затем перейдем к содержанию и сущности процессов управления его развитием.
Егорьевский район расположен на юго-востоке Московской области. Его площадь составляет 1727 км2, из нее территория г.Егорьевска — 28,7 км2. Район целиком входит в состав Мещерской низменности. Из полезных ископаемых наибольшее хозяйственное значение имеют торф, фосфориты, пески и легкоплавкие глины. Район включает в себя город и 17 сельских административных образований. Районный центр — г.Егорьевск, общее число населенных пунктов — 200. В Егорьевском районе проживает 107,2 тыс. человек, в том числе 76,7ятыс. — городского и 30,5 тыс. человек сельского населения. Средняя плотность населения составляет 59 чел/км . Численность жителей в трудоспособном возрасте —47,1 тыс. человек.
Район характеризуется развитой легкой, машиностроительной промышленностью, интенсивным сельскохозяйственным производством с перерабатывающими предприятиями: хлебо-, мясокомбинаты, молочный и пиво-безалкогольный заводы, тепличный комбинат, птицефабрика, рыбокомбинат.
Основное направление сельскохозяйственного производства района — молочное животноводство с развитым картофелеводством и зерновым хозяйством. Посевные площади составляют 27 тыс. га, поголовье крупного рогатого скота — 14,5 тыс. голов. Егорьевский район относится к экологически наиболее чистым в Подмосковье; 57% ег /ерритории покрыто лесом. Протяженность автомобильных дорог в райог составляет 521,7 км, в городе — 134 км.
Хорошо разветвленная железных и автомобильных дорог способствует развитию внешних и внутренних транспортных связей. Расстояние от Егорьевска до Московской кольцевой автодороги 89 км. В 12 км западнее города проходит вторая Московская кольцевая дорога, через которую район связан со всей сетью автомобильных магистралей Московской области. Город Егорьевск и его предприятия обслуживаются железнодорожной станцией Егорьевск Московско-Рязанского отделения Московской железной дороги. На предприятиях и организациях района насчитывается более 3 тыс. автомашин, в личном пользовании жителей района — свыше 5.тыс. Пассажирский автотранспорт провозит в год около 40 тыс. пассажиров, его парк состоит из 123 автобусов. Протяженность маршрутов составляет 1200 км, коэффициент использования автобусного парка — 0,81. Междугородных телефонов насчитывается около 17,2 тыс. шт., радиоточек 27 — тыс. шт.
Жилищный фонд Егорьевского района составляет 2253 тыс.м2, в том числе муниципальный жилищный фонд — 1290 тыс.м2, ЖСК — 148,7 тыс.м2, индивидуальный — 787 тыс.м2 или 34%. На человека в среднем приходится по 20,9 м2. Износ жилого фонда равен 40%. В отдельных квартирах и домах проживает 27,8 тыс. семей, в коммунальном жилье — 2 тыс. семей. Характеристики обустройства жилого фонда приведены в табл.1.
Теплоснабжение жилищно-коммунального хозяйства района осуществляется 33 котельными, 17 из них (на селе) работают на твердом и жидком топливе. Установленная мощность всех котельных составляет 308 Гкал.
Водоснабжение района обеспечивается за счет 93 артезианских скважин, водопроводные сети протянулись на 295 км, ежемесячное потребление воды на 1 человека составляет 340 л.
Очистка стоков в сельской местности производится на 14 локальных очистных сооружениях, очистка стоков города осуществляется на очистных сооружениях г.Воскресенска, куда она перекачивается по 2 ниткам канализационного коллектора длиной 36 км; общая протяженность канализационных сетей в районе составляет 208 км.
Собственного источника электроэнергии в г.Егорьевске и районе нет. Электроснабжение осуществляется от Шатурской ГРЭМ-5 по двухцепной ВЛ-110 кв. Протяженность электрических сетей в районе — 797 км.
Жилищно-коммунальное хозяйство, предприятия и организации района снабжаются природным и сжиженным газом, протяженность газопроводов составляет 380 км.
Действующая система управления развитием района
Обобщая изложенное, можно предложить рассматривать местную экономическую политику как комплекс мер, осуществляемых органами местной власти (или при ее участии), направленных на расширение экономического потенциала территории и повышение эффективности его использования, усиление конкурентоспособности местных предприятий посредством создания лучших общих условий производства, динамичной и плодотворной среды для бизнеса на местном уровне. Важнейшими составными частями такой политики являются: — местная налоговая политика; — инвестиционная политика; — политика землепользования; — программы создания организационных структур для реализации местной экономической политики (технопарков, корпораций регионального развития, торгово-промышленных палат, консультационных отделов и фирм, бизнес-центров и т.п.); — программы реализации отдельных проектов создания и развития производственной и рыночной инфраструктуры в городе.
Процесс формирования местной экономической политики заключается в подготовке вариантов-сценариев экономического развития, которые обсуждаются и принимаются на основе консенсуса. В рамках сценария должен содержаться и механизм, обеспечивающий его реализацию. После одобрения сценария создаются организационные структуры, занимающиеся конкретной работой по реализации выработанной политики — созданием имиджа города, привлечением инвестиций, развитием инфраструктуры и т.п.
Из сказанного вытекает, что местная экономическая политика представляет собой особое, весьма трудоемкое и важное направление деятельности местных властей, требующее специальных знаний и методов создания определенных организационных структур как внутри самой местной администрации, так и наряду с ней.
Исходя из вышеизложенного, попытаемся выделить и классифицировать основные функции муниципального управления по ряду определяющих признаков,
Организационно-экономические: территориальная организация хозяйственной деятельности (реструктуризация экономики, регулирование имущественных отношений и отношений собственности; взаимодействие местной власти и бизнеса; развитие инфраструктуры малого бизнеса и создание предпринимательской среды; поддержка инноваций малых и средних предприятий; регулирование местного налогообложения; управление процессом землепользования; создание финансово-экономической базы для развития административной территории; регистрация предприятий, лицензирование их деятельности; заключение договоров между органами власти и хозяйствующими субъектами; реклама, создание системы местного маркетинга).
Социальные: экологическая ориентация местной экономической политики; обеспечение эффективной занятости; реализация социальных программ.
Кадровые; осуществление кадровой политики в укреплении муниципальной службы; трансфер и поддержка персонала управления; содействие переквалификации и профессиональному росту работающего населения.
Нормативно-правовые: защита прав и интересов граждан; обеспечение законности и правопорядка; гарантии соблюдения существующего законодательства.
Общественно-политические: развитие общественных отношений и связей; соблюдение национальных интересов; обеспечение народовластия; развитие регионального самосознания и укрепление местного патриотизма; формирование имиджа лидеров муниципального управления и их системы.
Реализация указанных функций органом местного самоуправления возможна через создание системы управления, применяющей совокупность административных и экономических методов.
По сути управление развитием административного района — одна из форм демократии и народовластия, которая олицетворяет собой пограничное явление между государством и обществом, соединяющее их между собой, а также общественные формы управления и властные полномочия. Такое управление призвано целенаправленно организовывать и регулировать экономические и социальные отношения на территории. Оно выступает средством инициации и практической самостоятельности населения и его ответственности за результаты деятельности. Это некая форма свободы и прав граждан.
Социальная ценность подобного управления определяется тем, что оно способно организовывать взаимодействие людей на основе общественных закономерностей. При этом именно люди посредством конкретных организаций, норм, стимулов, санкций и т.п. управляют своими общественными отношениями, поведением и деятельностью. По обе стороны управленческих отношений (где вырабатываются и принимаются управленческие решения и, где они воспринимаются и выполняются) находится человек. Поэтому территориальные структуры управления, призванные принимать решения, по своей природе всегда социальны. Организовать — это значит расположить людей в пространственной (территориальной) и функциональной системе (социальные роли) координат, соединить их с орудиями и средствами труда, обеспечить их взаимодействие, стимулировать их созидательные возможности. Современная организация управления все более требует, чтобы люди знали кто, что и как делает, какие при этом существуют проблемы и как они решаются.
Создание условий для реализации местной экономической политики
В Российской Федерации накоплен определенный опыт по реализации местной экономической политики. По сути дела при этом прослеживаются два подхода - административно-командный и рыночный. В первом случае практически все функции управления на уровне административных районов реализовывались государством. Во втором - существенная их часть передана органам управления на местах, включая систему местного самоуправления и общественных организаций. Развитие рыночных начал в реализации местной экономической политики для России новое явление. Здесь пока все складывается не столь хорошо, как хотелось бы. Условия жизнедеятельности людей на местах продолжают ухудшаться.
Весьма очевидно, что местная экономическая политика должна быть составной частью областной и федеральной концепций развития. Она должна гармонично вписываться в такие основные их разделы, как экономическая политика, политика в промышленности, науке и технике, информатике и связи, транспорте, строительстве и торговле, аграрная политика, политика в сфере труда и занятости, политика области в отношении районов и городов и т.д.
Что касается федеральной политики, то мы затрагивали ее в предыдущих разделах диссертации, когда рассматривали формирование общих макроэкономических условий, необходимых для развития административных районов. Но не менее важны условия, складывающиеся на уровне области.
Областная политика в отношении районов и городов Московской области призвана быть направленной на оказание им помощи в формировании системы местного самоуправления, гарантируемой Конституцией Российской Федерации, Уставом и нормативными правовыми актами Московской области. Стоит задача разработки системы представительства органов местного самоуправления в Правительстве Московской области, создания механизма межрайонного взаимодействия, демонстрирующего экономическую привлекательность совместного развития. В этой связи целесообразна разработка механизмов, обеспечивающих, с одной ст/6роны, условия для самостоятельности бюджетов районов и городов области, с другой — возможность концентрации ресурсов на уровне области (группы районов и городов) для решения жизненно важных крупномасштабных проектов развития. В основу самостоятельности бюджетов районов и городов области должно быть заложено право определять направления использования и расходования средств, поступающих в местный бюджет, внебюджетные и валютные фонды.
Решать проблемы развития городов области необходимо во взаимодействии периферийных и близлежащих к Москве районов. При этом надо иметь в виду, что города практически не имеют территориальных резервов для развития, но в них находятся основные трудовые ресурсы. Самые удаленные от Москвы районы имеют земельные резервы, но менее привлекательны для инвесторов и обладают меньшим кадровым потенциалом. В районах, близлежащих к Москве, мало земельных резервов, однако именно они наиболее привлекательны для инвесторов.
Межрайонная кооперация необходима, так как она позволит с помощью преимуществ одних территорий компенсировать объективно неблагополучные условия других, сохранить и качественно улучшить специализацию и разделение труда, сложившиеся за много лет.
Данная точка зрения подтверждается и тем, что в ходе проведения экономических реформ существенно возросли районные различия в уровне производства, материальном положении населения, степени использования трудового потенциала, демографической ситуации.
Как показал анализ концепций социально-экономического развития районов и городов области, можно определенно говорить о проблемах текущего периода, характерных для всех районов (в том числе городов). К ним относятся: — невыполнение местных бюджетов (как по доходам, так и расходам); — тяжелое экономическое и финансовое положение предприятий, обусловленное спадом производства, отсутствие оборотных средств, финансируемого госзаказа, кредиторская задолженность по платежам, сокращение и простой сельскохозяйственных земель, высокие цены на сельскохозяйственную технику,топливо, удобрения; — сложная демографическая ситуация, характеризующаяся отрицательным естественным приростом, превышением смертности над рождаемостью; — процесс перераспределения рабочей силы между предприятиями государственного сектора и негосударственных форм собственности; сокращение численности занятых во всех сферах экономики; рост уровня безработицы; — низкие темпы освоения капитальных вложений, вызванные отсутствием бюджетных инвестиций (всех уровней); — рост преступности (в том числе несовершеннолетних); — усиление социальной напряженности.
В экономической жизни актуальной стала проблема финансовых взаимоотношений области и районов (городов). На места передастся все больше полномочий, которые не сопровождаются соответствующим расширением финансовых возможностей, особенно упорядочением системы финансовой поддержки районов (городов).
Действующая система финансовой поддержки практически направлена на выравнивание номинальных размеров подушевых доходов. Это ма-лоэффективная„форма помощи. Необходимо коренное изменение методики выбора нуждающихся районов, форм предоставления и размера финансовой поддержки. По существу основная задача финансовой поддержки — эффективное вложение средств области с целью получения возможной выгоды.
Основным критерием отбора районов (городов), нуждающихся в финансовой поддержке, должна статья группа показателей, объективно отражающих реальную степень напряженности их социально-экономического состояния.
Изменение функций и организационных структур управления районом
Функции управления районом, а соответственно и методы их реализации, постоянно модифицируются. Усложняется и содержание работ, выполняемых в соответствии с их требованиями.
Развитие каждой из функций управления обусловливается влиянием объективных факторов, Каждая из функций, выступая частью общей системы управления, совершенствуется в направлении, предопределяемом общими целями и задачами развития района в конкретных условиях.
Важной функцией управления является организационная. Она заключается в установлении системы взаимоотношений внутри организации, между ее подразделениями, в определении порядка и условий их деятельности (через административно-организационное и оперативное управление). Под организационной структурой управления районом понимается ее организация из отдельных подразделений с их взаимосвязями, которые определяются поставленными перед органом управления и его подразделениями целями и функциями.
Проблема совершенствования организационной структуры управления предполагает уточнение функций подразделений, определение прав и обязанностей каждого руководителя и сотрудника, устранение многоступенчатости, дублирования функций и информационных потоков. Основная ее задача — повышение эффективности управления. Такая структура не является чем-то застывшим, она постоянно изменяется в соответствии с изменяющимися условиями. Можно выделить несколько основных направлений перестройки организационных структур управления на современном этапе.
— В принципах управления: периодическое изменение соотношения между централизацией и децентрализацией в управлении в связи с изменением стратегических приоритетов, активизацией или ослаблением эффективности взаимодействия между подразделениями; усиление программно-целевого управления для консолидации ресурсов района на наиболее актуальных направлениях его развития или на разработке и реализации крупномасштабных проектов.
— В аппарате управления: перегруппировка подразделений, изменение взаимосвязей между ними, распределение полномочий и ответственности, реорганизация внутренних структур, выделение в самостоятельные хозяйственные подразделения, создание новых подразделений.
— В функциях управления: усиление прогнозирования и стратегического планирования; упор на контроль за качеством и количеством услуг; придание приоритетного значения информатике и экономическому анализу деятельности органов управления на основе совершенствования учета и отчетности; придание большего значения управлению персоналом.
В соответствии со ст. 131 Конституции Российской Федерации структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. В связи с этим можно рассматривать несколько организационных вариантов, обобщающих как российский, так и зарубежный опыт для последующего отбора одного из них или их некоторой модификации с учетом местных условий и традиций. Основными элементами структуры являются глава местного самоуправления, представительный орган, местпая администрация, рассматриваемые в широком смысле в зависимости от исполняемых функций и имеющихся полномочий. Отсюда вытекает необходимость оперативной разработки законодательных актов Российской Федерации и области, на основании которых определяются функции и полномочия, их разделение и дальнейшее возможное делегирование. При установлении структуры представительного органа местного самоуправления имеет смысл использовать традиционные формы организации его работы — постоянные и временные депутатские комиссии и группы. Вопрос о конкретной структуре решает сам представительный орган с последующим закреплением ее в уставе, либо в прилагаемом к нему регламенте представительного органа.
Принципиально важной является оптимизация .структуры местной администрации, так как от эффективности ее деятельности зависит управляемость и функционирование систем жизнеобеспечения района.
Конечно невозможно унифицировать структуры местных администраций в связи с существенными различиями объектов управления (по численности населения, размерам территории, развитости инфраструктуры), но можно сформулировать некоторые их принципы. Это связано с тем, что данный вопрос зависит в основном не от традиций, а решается на базе управленческих подходов к созданию соответствующих структур, учитывающих внутренние и внешние факторы, обусловливающие изменение системы. Например, в последние годы произошел резкий рост социальной сферы и жилищно-коммунального хозяйства за счет приемки в муниципальную собственность детских дошкольных учреждений, жилья, инженерных сооружений и коммуникаций.
