Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1 Социальная зашита населения как объект управления 8
1. Природа и понятие социальной зашиты населения 8
2. Критерии социальной защиты населения 32
3. Современное состояние социальной защиты населения 64
ГЛАВА 2. Преобразование механизма управления социальной зашиты населения 83
1. Разработка программ социальной защиты населения 83
2. Механизм реализации и оценки эффективности программ социальной зашиты населения 105
3. Развитие видов и форм социальной зашиты населения 120
4. Организация адресной социальной поддержки населения .144
Выводы... 163
Список использованных источников и литературы 16$
- Природа и понятие социальной зашиты населения
- Критерии социальной защиты населения
- Разработка программ социальной защиты населения
- Механизм реализации и оценки эффективности программ социальной зашиты населения
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется тем, что в современных условиях рыночных реформ, социально-экономическая ситуация в России резко осложняется, усиливая экономический спад и инфляционные процессы, которые отрицательно сказываются на благосостоянии народа. Снижается уровень жизни населения, нарастает дифференциация в доходах, усиливается расслоение общества по уровню материального достатка, катастрофически быстро увеличивается численность бедного населения, преобладающей частью городских и сельских жителей становятся категории мало- и среднеобеспеченных граждан. На фоне этих негативных тенденций растет число безработных, значительную часть среди которого составляет высококвалифицированное, трудоспособное население и интеллигенция.
Вместе с тем, социальная политика государства нуждается в серьезном переосмыслении и совершенствовании. В первую очередь, следует принять ряд мер по реформированию системы социальной защиты населения. При этом должны решаться проб-. лемы, связанные с преобразованием системы управления социальной защитой населения, развитием ее видов и форм, пересмотром законодательных и организационных основ предоставления социальных гарантий населению, изменением принципов финансирования, адресности поддержки нуждающихся членов общества.
В теории и практике социальной поддержки остаются неразработанными вопросы, связанные с определением границ бедности, прожиточного минимума. Требуется разработка целого ряда дефиниций, связанных с данной проблематикой, начиная с выяснения понятия "социальная политика" и, заканчивая термином "вид" и "форма" социальной защиты. Требуются четкие представления о субъектах и объектах, источниках средств социальной зашиты, проведения семейной политики, с учетом мировой практики решения данных вопросов.
Решение данных и связанных с ними проблем является весьма актуальным.
Степень научной разработанности проблемы. Вопросы со- . циальной защиты населения в научной и практической литературе нашей страны разработаны слабо, число публикаций по данной проблематике незначительно и большее их число, касающееся переходного периода к рынку, опубликовано в последи э годы. Данными проблемами занимались отечественные ученые и специалисты: Абалкин Л., Кунельский Л., Липекая Т., Мац-ковский М., Некрасов А. , Никитин В., Панов А. , Пуденкова JL , Селезнев А..
Немалое внимание данной проблеме уделили зарубежные авторы Марк Баттл, Мукунда Рао, Векун Вайтинг Баум, Рей Филлиас Лезан, Жоэль Леон, Тошио Татара.
Основная цель исследования состоит в обосновании концепции социальной защиты населения на основе реформирования ее видов, форм и преобразования механизма управления системой гарантий населению страны, в области повышения его прожиточного уровня, а также предоставления возможностей самостоятельных действий городским и сельским жителям для участия в хозяйственной жизни общества.
Эта цель достигается в решении следующих задач:
- изучить природу и дать современное толкование социальной защите населения;
- выявить критерии социальной зашиты населения;
- проанализировать управленческую, экономическую, социальную, правовую практику развития социальной защиты населения и оценить ее современное состояние;
- предложить более совершенную, чем имеется, технологию разработки программ социальной защиты населения, сделать подходы к реализации и оценке их эффективности;
- расширить виды и формы социальной защиты населения, разработать систему мер организации адресной социальной поддержки остронуждающегося населения.
Предметом исследования является совокупность управлен-7 ческих отношений, возникающих при функционировании и развитии социальной защиты населения в условиях переходы к рынку.
Объектом исследования выступает социальная защита населения. s
Теоретической и методической базой исследования являются положения и выводы, содержащиеся в работах российских и зарубежных ученых, труды классиков теории общественного развития и управления, прикладные исследования по данной проблеме; постановления и законодательные акты, действующие в Российской Федерации по вопросам социальной защиты населения, а также программы, концепции и другие материалы по данной тематике и переходу страны к рынку.
В диссертации применялись методы: монографического, экономического, исторического, логического анализа. Исполь зовалась статистическая информация республиканских, местных органов управления, передовой опыт регионов и зарубежных стран в вопросах социальной защиты населения, обзорные, нормативные и справочные данные Министерства социальной защиты населения и его отраслевых подразделений.
Новые научные результаты, полученные автором в ходе исследования, состоят в следующем:
- предложено решение задачи, имеющей существенное значение для теории управления - обоснована концепция социальной защиты населения, на основе реформирования.социальной поддержки, социального страхования, социального обеспечения и преобразования механизма управления системой предоставления гарантий повышения прожиточного уровня страны. В частности:
- уточнена система понятий: социальная справедливость, социальная политика, социальная защита, социальная поддержка, социальное обеспечение, социальное страхование. При этом социальную защиту предложено трактовать как систему законодательных, экономических, социальных и социально-психологических гарантий повышения благосостояния всех трудоспособных граждан за счет их личных усилий и прямой материальной поддержки социально-уязвимого, остронуждающегося населения. Совокупность гарантий должна способствовать социально-психологической и экономической устойчивости общества, эффективности развития страны;
- показано, что критерием социальной защиты населения должна быть защищенность трудоспособных граждан и социально уязвимых слоев населения, гарантирующая им прожиточный минимум, в виде материально-финансовых благ и услуг. В ка честве критерия социальной поддержки должен выступать вывод нуждающегося населения (находящегося в критической .жизненной ситуации), из числа бедных, путем оказания ему конкретных видов временной помощи и создания условий для участия в хозяйственной жизни общества;
- обоснован отказ от принципа социальной защиты, при котором большинство средств направляется на компенсирующие мероприятия всему населению, независимо от уровня материальной обеспеченности граждан. Предложен переход к посемейной социальной поддержке нуждающихся, на базе пособия по малоо- беспеченности. Рекомендовано ввести единую систему семейных пособий о малообеспеченности, на основе базового норматива - бюджета прожиточного минимума и заявительного метода выявления нуждающихся семей, с последующим обследованием их имущественного и материального положения;
-сформулированы основные принципы социальной защиты населения: организационно-экономические (всеобщего охвата населения; применения нормативной базы; многообразия видов и форм); управленческие (разграничение функций по областным, городским и районным уровням управления; целевого характера; активной направленности; адресности; упреждающих мер; комплексности; дифференцированного подхода); правового обеспечения (законодательной обоснованности); гуманности (уважения человеческого достоинства, любви к людям);
- даны дефиниции:
вид социальной защиты - понятие, обозначающее как, в каком виде протекает действие, направленное на реализацию ее конкретного содержания (социальная поддержка; социальное страхование; социальное обеспечение);
форма социальной защиты - конкретное выражение действия по социальной защите, обусловленное определенным содержанием (денежное, натуральное, льготное обеспечение, гуманитарная помощь);
социальная услуга - действие или серия неосязаемых воздействий на потребителя, позволяющих получить социальные эффекты (медицинские, юридические, психологические, бытовые, коммунальные услуги);
- рекомендовано при оказании социальной поддержки населения учитывать не только денежный доход, получаемый от фиксированной занятости или прямых поступлений из государственного бюджета в виде пенсий, пособий, стипендий, но и все компоненты, определяющие материальный достаток, включая имущественное положение семьи;
- показан путь преобразования системы управления социальной защитой населения через объединение, координацию и разграничение возможностей в центре и на местах: закрепление за центральными органами власти функций разработки законодательных актов и нормативного финансового обеспечения гарантий повышения прожиточного минимума людей, с одновременной передачей части полномочий и ресурсов регионам, для организации адресной социальной поддержки остронуждаю-щихся городских и сельских жителей: создание единого координирующего центра (Центра уровня жизни населения), способного концентрировать всю информацию о направляемой по различным каналам социальной поддержке, источниках ее финансирования. Это позволит более рационально использовать ресурсы, устранить дублирование, своевременно вносить коррективы в законы, размеры выплат и льгот.
Практическая значимость выполненного исследования заключается в том, что оно доведено до практических выводов и конкретных рекомендаций по управлению социальной зашитой населения в условиях перехода к рынку. Предложения и выводы, сформулированные в диссертации, использованы при разработке программ социальной зашиты населения Камчатской области. Ряд концептуальных положений учтен при разработке директивных документов Министерства социальной зашиты населения Российской Федерации.
Материалы теоретического и методологического характера могут быть взяты на вооружение работниками органов социальной зашиты населения, а также применяться в учебном процессе повышения квалификации специалистов данной области деятельности.
Апробация работы. Основные положения диссертации обсуждались на заседаниях проблемой группы кафедры управления экономическими и социальными процессами Центра проблем рыночной экономики Российской Академии Управления, а также на семинарах, активах, совещаниях специалистов социальной защиты населения, изложены в ряде публикаций и директивных документах администрации Камчатской области.
Природа и понятие социальной зашиты населения
Социальная защита населения как объект исследования привлекает значительное внимание ученых и специалистов. Однако, не смотря на это, единого понятия социальной защиты не выработано. Многие дефиниции, связанные с ним, нуждаются в уточнении, особенно применительно к российским условиям. Нередки расхождения в понятии сущности социальной защиты в различных странах. Во многом это обусловлено неодинаковыми представлениями людей о социальной защите, разными системами ее организации и предоставления населению. Важную роль при этом играют и условия, в которых она осуществляется.
Следует отметить, что в немногочисленных отечественных публикациях, категория "социальная защита" трактуется по-разному. В период административной системы управления были свои подходы к социальной защите и механизмы ее реализации. Многие авторы исходят из представлений, сложившихся в то время. Зарубежный опыт по данной проблеме стал освещаться в нашей стране совсем недавно, времени для его осмысления прошло недостаточно, чтобы часть подходящих нам аспектов можно было проверить на практике и сформулировать на этой основе четкие определения Поэтому, некоторые авторы отождествляют социальную защиту с социальной политикой в целом, с социальными гарантиями, с социальной справедли--востью. Действительно, данные понятия имеют немало общего, однако ми не синонимы. Отождествление понятий в определенной мере связано с тем, что каждое из них не имеет общепризнанных трактовок. К примеру, В. И. Патрушев усматривает социальные гарантии "в доступности образования, культуры, медицинского обслуживания и жилья, заботе о престарелых, материнстве и детстве" , тогда как Л. Э. Кунельский под социальными гарантиями понимает "гарантированность со стороны государства предоставления ряда услуг на бесплатной основе. .. " . В развитых странах также неоднозначны трактовки понятия "социальная зашита". В частности, во Франции на государственном уровне принято говорить о "семейной политике", имея ввиду заботу о детях. Международная организация труда рекомендует различать уровни социальной зашиты трудящихся: минимальный уровень "включает гарантии основных прав: защита от угнетения, свобода ассоциаций, равное обращение, недопустимость принудительного труда; а также оберегает их физическую целостность: техника безопасности и гигиены труда; законодательство о детском труде и т. д.. Причем в дефиниции "Социальной защиты" так или иначе учитывается уровень эффективности экономики страны, а также зависимость политической, социально-экономической и психологической устойчивости общества от состояния социальной защиты населения.
Нам представляется необходимым различие вышеупомянутых понятий. Наиболее широкое понятие из всех вышеупомянутых "Социальная справедливость"- категория социально-политического, морально-правового сознания. Это понятие о должном, связанное с историческими и меняющимися представлениями о неотъ-емлимых правах человека. Она базируется на требовании соответствия между реальной значимостью различий индивидов социальных групп и их социальным положением, между их правами и обязанностями, между деянием и воздаянием, трудом и вознаграждением и т.п. несоответствие в этих соотношениях оценивается как несправедливость.
В различных государственных политических системах существуют свои отличительные черты социальной справедливости. Принято считать, что демократические устройства общества, к которому стремится и Россия через путь перехода к рынку, имеют больше потенциальных возможностей для реализации социальной справедливости. Но, вместе с тем, даже там, где достигнуты лучшие успехи в области демократии, не всегда полностью реализованы принципы социальной справедливости. Конкретное практическое наполнение этой категории изменчиво во времени и представления в ней тесно связаны с благосостоянием и культурным уровнем развития общества.
Критерии социальной защиты населения
Для реализации действенной социальной защиты населения необходима разработка ее концепции, соответствующей переходному периоду к рынку. В принципе невозможно организовать социальную поддержку населения, если нет определенной, признанной специалистами системы взглядов на понимание данного процесса, воплощенных в определенном замысле, относительно достижения намеченной цели.
Практика подсказывает, что наилучшей на сегодняшний день формой материализации данного замысла является разработка соответствующих программ.
Многие специалисты полагают, что наша страна -раньше вообще не располагала подобным замыслом или концепцией. При этом допускается подмена понятий. Концепция существовала, но не как самостоятельная идея, а как часть социальной политики. Однако безоговорочная убежденность в том, что общенародная собственность и социальная политика государства гарантирует защиту каждого гражданина, затрудняли восприятие осуществляемых мер по социальной защите в рамках специальной концепции. Тем более, что она не была сформулирована и канонизирована.
Прежде чем браться за концепцию, разберемся вначале с критериями социальной защиты населения, поскольку как в нашей стране, так и за рубежом они трактуются неодинаково. Вместе с тем, аргументированный выбор критериев предоставления социальной зашиты крайне необходим. При этом, по различным регионам возможны неадекватные подходы.
Критерии должны давать возможность определять объект социальной зашиты. Для этого могут использоваться соответствующие признаки, характеризующие искомый объект.: Поскольку объектом социальной защиты является все население страны, весьма различное по возрастному составу, доходам, социальному положению и другим характеристикам, на основе которых осуществляется социальная зашита, то у критерия должно быть и соответствующее количество признаков. - В укрупненном виде они могут быть подразделены на экономически, социальные, социально-психологические, гуманные. 1 Общим критерием социальной защиты населения должна быть защищенность трудоспособных граждан и социально уязвимых слоев населения России, гарантирующая им прожиточный минимум. Данный критерий может характеризоваться системой показателей, в основе которых должен лежать показатель уровня социальной защищенности.
Критерием социальной поддержки должен быть вывод населения, находящегося в критической жизненной ситуации, из числа бедных, путем оказания ему конкретных видов временной помощи.
По нашему мнению, статус нуждающихся в социальной поддержке мог бы определяться по следующим признакам:
а) малообеспеченность: совокупный среднедушевой доход семьи ниже регионального прожиточного минимума;
б) остронуждаемость: неконкурентноспособность на рынке труда; отсутствие места работы и профессиональных навыков; экстремальность жизненной ситуации (беженец, бомж, постра давший от стихийных бедствий, вышедший из.мест лишения сво боды) ; состояние здоровья, не позволяющее повысить уровень -доходов; социальная патология; одиночество (отсутствие родственников, обязанных по закону содержать неспособных к самообслуживанию). Такой статус могут получать также низкодоходные группы населения, претендующие на экономически активные формы поддержки (вторичной, сезонной и др. видов занятости, переобучение, кредиты и т.п.). Например, социальная поддержка малого бизнеса и др.
Получатели помощи, ее виды, формы определяются на ра-1 ионном уровне управления, но во всех случаях желательно, чтобы минимальный размер социальной поддержки в денежном выражении не был ниже величины доплаты из бюджета до прожиточного минимума на члена семьи, установленного на областном уровне. В сельской местности следует учитывать доход от личного подсобного хозяйства.
Очевидно, столь серьезная и ответственная работа требует от местных органов власти гораздо больших усилий и кропотливой работы, которую вряд ли могут проделать работники самого аппарата и тем более только сотрудники служб социального обеспечения, для проведения проверки нуждаемости необходимо привлечь как можно больше депутатов местных Советов, активистов органов местного самоуправления, общественных организаций, защищающих интересы ветеранов, женщин, молодежи и т. п.
Разработка программ социальной защиты населения
Разработка методической и методологической базы программ социальной поддержки нуждающегося населения не имеет самостоятельного значения, в лучшем случае, оно незначительно. Достижения на этом поприще приобретают смысл лишь при надлежащем использовании результатов разработок в непосредственном процессе организации требуемой поддержки и при наличии постоянного эффективного контроля за исполнением запланированных мер. Организация служит непременным условием интегрирования воедино всех элементов системы, а контроль позволяет, на основе полученной информации, своевременно вносить в нее необходимые коррективы, в противном случае программа станет не более как декларацией.
В рассматриваемом контексте организация предполагает, прежде всего, мобилизацию средств, достаточных для финансового и материального подкрепления.
В принципе может подвести любой источник финансирования, если не запастись необходимыми гарантиями. Например, довольно часты случаи, когда остаются невыполненными мероприятия, финансирования которых предполагалось из областного бюджета, большей частью это касается пособий по малообеспеченности. Значит, по меньшей мере, целесообразно выделить в областном бюджете специальный раздел, предусматриваюпщй стабильное финансирование мер социальной поддержки.
При работе над обеспечением программ социальной поддержки важно не забывать ни на минуту, что они направлены на категории остронуждающихся и малоимущих граждан области и являются первоочередными для исполнения для областных, городских и сельских районных служб социальной зашиты.
Финансирование базовых программ социальной поддержки остронуждающихся граждан производится за счет федеральных и областных средств, программы малоимущих финансируются, кроме этого, частично за счет местных средств районов и городов.
Дополнительные программы также финансируются в зависимости от категории граждан. Социальная поддержка остронуждающихся производится за счет федеральных и областных средств, а малоимущих - частично и за счет средств городов и районов.
Упреждающие программы связаны, в основном, с семейной поддержкой и финансируются за счет федеральных и областных бюджетных средств.
Программа экстренной поддержки ориентирована на социальную помощь гражданам, оказавшимся без средств к существованию в результате стихийных бедствий (пожары, наводнения) , социально-политических причин (беженцы, уволенные из армии военнослужащие) или других исключительных обстоятельств (кража и пр.). Финансируется одна за счет федерального и областного фонда социальной поддержки населения.
Благотворительные мероприятия осуществляются как разовые акции социальной поддержки населения и финансируются их инициаторами. Сводная программа предусматривает единовременное выделение средств областного Фонда социальной поддержки населения на проведение праздника Дня Победы (9 мая), Дня пожилых людей (1 октября). Дня инвалидов (3 декабря) и других дат. Кроме того, в течение года областным фондом социальной поддержки проводятся благотворительные акции малоимущим гражданам и работникам бюджетных сфер необходимых товаров по сниженным ценам.
Инвестиционные программы связаны с созданием материально-технической базы учреждений и предприятий социальной поддержки населения и финансируются в основном за счет федеральных и областных средств.
Научное, информационное и кадровое обеспечение программ финансируется в основном за счет республиканского и областного бюджетов. Предусмотрено частичное финансирование за счет средств областного Фонда социальной поддержки населения.
Учитывая нестабильное и труднопрогнозируемое экономическое состояние в обществе, Сводная программа финансирования социальной поддержки населения области предусматривает создание резерва средств на непредвиденные расходы с учетом инфляции.
Механизм реализации и оценки эффективности программ социальной зашиты населения
Программы социальной поддержки населения реализуются с помощью многоуровневого механизма, позволяющего объединить ресурсные базы разных уровней управления. Механизм социальной защиты включает в себя систему социального обеспечения, службы профессионального обучения и переподготовки, предоставления финансовой и иной помощи. По причине множественности как субъектов, так и объектов социальной помощи, в тому же нуждающихся в дифференцированном подходе, механизм этот нуждается в тщательной обработке. В противном случае исключается в приемлемой мере рациональное использование средств, выделяемых на цели социальной поддержки соответствующих категорий населения.
На первом этапе определяется порядок выдачи посемейных пособий по малообеспеченности, финансируемых из областного бюджета. Переход к посемейным формам социальной поддержки с учетом совокупного среднедушевого дохода не исключает традиционных форм помощи по остронуждаемости.
Для администрации области, главного управления труда и занятости населения, управления социальной защиты и других заинтересованных ведомств основной задачей ЯЕЛЯЄТСЯ социальная поддержка малообеспеченных семей независимо от причин бедности. Применительно к ним разрабатываются социальные нормативы, критерий малообеспеченности; устанавливаются состав и численность малообеспеченных семей, производится расчет ресурсного обеспечения мер социальной поддержки и утверждается объем финансирования.
Средства, выделяемые из областного бюджета по специальной статье расходов на реализацию программы социальной поддержки, направляются, в первую очередь, в одноименные фонды для целевого финансирования посемейных пособий по ма-лообеспеченности, а также на развитие инфраструктуры социальной помощи.
На уровне районов, области и города организуется практическая работа по оказанию социальной поддержки малообеспеченным семьям и изыскивается дополнительная возможность помощи остронуждающимся. Дотация малообеспеченным семьям выделяется районам города и области в зависимости от фактической численности малообеспеченных семей. Выделенные из областного бюджета средства направляются городским (районным), фондом социальной поддержки при отделах социальной защиты преимущественно на обеспечение питанием малообеспеченных семей на основе утвержденной местными органами управления "потребительской корзинки" прожиточного минимума. На местном уровне средства означенного порядка аккумулируются районным фондом социальной поддержки и распределяются отделами социальной защиты, труда и занятости, которые принимают решение о праве, формах и очередности получения адресной социальной помощи в зависимости от реального материального положения семьи.
Отдел социальной защиты реализует свои функции посредством денежных пособий, компенсаций, выплат, а также в натуральной форме распределения товаров и оказания услуг для нетрудоспособного населения. Отдел труда и занятости оказывает поддержку через выделение социальных кредитов, ссуд, организацию общественных работ, обучение и переобучениє, вторичную и эпизодическую занятость трудоспособной части малообеспеченных семей и граждан.
Дифференциация в социальной поддержке населения обеспечивается тем, что каждый нуждающийся подает заявление установленной формы в районный отдел социальной защиты. Работники отдела после регистрации, при необходимости, проводят обследование материального и имущественного положения его семьи, и, руководствуясь принятыми критериями, составляют сводные данные для принятия решения об оказании социальной помощи.
Работающие граждане получают в отделе социальной защиты выписку из решения о праве на пособие по малообеспечен-ности и его размерах для предоставления его по месту работы, студенты - по месту учебы. Средства, затраченные предприятиями, организациями, учебными заведениями на эти цели, восстанавливаются на основе взаиморасчетов с районным фондом СП при отделе социальной защиты.
На уровне предприятий, хозяйств дополнительная социальная поддержка малообеспеченных членов трудового коллектива, а также пенсионеров, ушедших на пенсию с данного предприятия, осуществляется посредством доплаты к пособиям, пенсиям, компенсации удорожания различных видов услуг и т. п. за счет собственных фондов потребления.
Что касается благотворительных фондов, то характер их использования определяют те, кто их создает. Однако, целесообразно интегрировать их в единую систему социальной поддержки, что может послужить гарантией их эффективной реализации.
