Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретические основы управления развитием жилищно-коммунальных услуг 13
1.1. Сущность и роль жилищно-коммунального хозяйства в реализации региональной социальной политики 13
1.2. Организационно-экономические проблемы развития регионального рынка жилищно-коммунальных услуг 34
ГЛАВА 2. Сравнительный анализ управления развитием регионального рынка жилищно-коммунальных услуг 5&
2.1. Анализ управления развитием регионального рынка жилищно-коммунальных услуг в России 58
2.2. Сравнительный анализ управления развитием регионального рынка жилищно-коммунальных услуг в России и за рубежом 82
ГЛАВА 3. Методические положения создания рационально действующего механизма управления развитием регионального рынка жилищно-коммунальных услуг 108
3.1. Организационно-экономическое обоснование современных методических подходов к управлению развитием регионального рынка жилищно-коммунальных услуг 108
3.2. Основные направления развития регионального рынка жилищно- коммунальных услуг 130
Заключение 153
Библиография 164
- Сущность и роль жилищно-коммунального хозяйства в реализации региональной социальной политики
- Анализ управления развитием регионального рынка жилищно-коммунальных услуг в России
- Сравнительный анализ управления развитием регионального рынка жилищно-коммунальных услуг в России и за рубежом
- Организационно-экономическое обоснование современных методических подходов к управлению развитием регионального рынка жилищно-коммунальных услуг
Введение к работе
Жилищная и коммунальная сферы экономики, в условиях рыночных изменений, происходящих на территории Российской Федерации, переживают сложный этап социально-экономических преобразований. В условиях, когда стереотипы «дореформенной» - трехуровневой -централизованной системы управления жилищно-коммунальным хозяйством, подкрепленной централизованным финансированием, были разрушены, создать новую систему управления объектами жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) в современных условиях ее финансирования, когда потребителями и бюджетами всех уровней оплачивается не многим более 60 % затрат предприятий отрасли, не удается. Происходит это потому, что многие субъекты Федерации слишком быстро стали уходить от выполнения задач устойчивого функционирования систем жизнеобеспечения на своей территории, надеясь на органы местного самоуправления.
В то же время опыт показал, что большая часть муниципальных образований, за исключением центров субъектов Федерации и наиболее развитых в экономическом плане городов, оказалась не в состоянии выполнить обязательства по качественному жилищно-коммунальному обслуживанию населения и других потребителей. Более того, организационно-экономические и структурные преобразования на местах усложнили эту проблему за счет передачи в муниципальную собственность ведомственных объектов ЖКХ, что, по существу, прошло без передачи необходимых финансовых средств предприятиям ЖКХ, принявшим их на баланс, что было обусловлено несогласованностью действий органов власти субъектов Федерации и местного самоуправления.
Таким образом, одной из главных причин отсутствия действенности реформы ЖКХ является отсутствие подлинных рыночных отношений в этой сфере. При этом следует также отметить, что на уровне регионов и местного самоуправления отсутствует организационная, финансовая и нормативно-правовая поддержка со стороны государства, необходимая для обеспечения поддержания и развития рынка жилищно-коммунальных услуг в России на должном уровне. Следовательно, для формирования действенных мер, направленных на эффективное управление региональным рынком жилищно-коммунальных услуг, на взгляд автора, необходим комплексный подход.
Актуальность темы исследования особенно возрастает в условиях, когда многие процессы реформирования сферы жилищно-коммунального хозяйства в условиях развивающихся рыночных отношений не получают необходимых масштабов. Работа по многим направлениям преобразований носит пилотный или модельный характер. Анализ хода реформ выявил также ряд тенденций, связанных с серьезными противоречиями между интересами федеральных и муниципальных властей, которые носят как объективный, так и субъективный характер. А поскольку реальное проведение жилищной политики в основном осуществляется на муниципальном уровне, создание рационального механизма управления развитием рынка жилищно-коммунальных услуг с учетом разграничений полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации является значимым фактором успешного развития жилищной политики.
Следует отметить, что в рыночных условиях хозяйствования важное социальное звучание приобретают вопросы защиты прав потребителя от недобросовестных производителей товаров и услуг. При этом основной проблемой развития рынка жилищно-коммунальных услуг является несоблюдение прав потребителей жилищно-коммунальных услуг.
Экономические условия, в которых последние годы функционируют экономика большинства регионов РФ и региональные жилищно-коммунальные хозяйства, характеризуются рядом новых факторов. В их числе: изменчивость нормативно-правовой базы, регулирующей разграничение полномочий между центром и субъектами РФ, порядок и правила налогообложения; резкое снижение выделяемых из федерального бюджета ассигнований на нужды дотационных регионов и на содержание ж жилищно-коммунального хозяйства; непредсказуемый характер самого процесса выделения ассигнований в течение планового периода, когда не только планируемые, но и прогнозируемые объемы не совпадают с реально выделяемыми.
В этой связи все более актуальными становятся методологические и методические основы создания рационального механизма управления
• региональным рынком жилищно-коммунальных услуг, включающего в себя экономические и организационные элементы управления деятельностью организационно-правовых структур сферы жилищно-коммунального хозяйства.
Процесс управления региональным рынком жилищно-коммунальных услуг на всех этапах развития предоставляет возможность федеральным, региональным и местным органам управления сферы жилищно-коммунального хозяйства разрабатывать современные направления и реальные ориентиры развития сферы жилищно-коммунального хозяйства, ее инфраструктуры, достижения высоких уровней эффективности использования ресурсных потенциалов.
В. настоящее время теоретические и методические основы формирования и обоснования процесса управления развитием регионального рынка жилищно-коммунальных услуг, его направленности и целесообразности в стимулировании роста социально-экономического потенциала в условиях развивающихся рыночных отношений российской экономики разработаны явно недостаточно. Назрела необходимость формирования таких методологических и методических положений создания рационально действующего механизма управления развитием ранка жилищно-коммунальных услуг, которые могли бы составить его основу.
Реальность и объективность процесса управления при достижении экономических, финансовых, организационных, социальных ориентиров в процессе деятельности хозяйствующих субъектов, формирование стратегий развития, экономико-математического обоснования эффективности использования методов и способов управления развитием рынка жилищно-коммунальных услуг, также ждут своего решения.
Таким образом, актуальность темы диссертационного исследования, вытекает из необходимости решения таких социально-экономических задач, как научное обоснование, создание механизма экономической, организационной, правовой, социальной направленности управления развитием регионального рынка жилищно-коммунальных услуг, результативность реализации которого могла бы подтвердить обоснованность альтернативности выбора рациональных методов взаимодействия различных хозяйствующих субъектов сферы жилищно-коммунального хозяйства.
Актуальность темы диссертации, практическая потребность народного хозяйства, региональных органов управления развитием рынка жилищно-коммунальных услуг определили цели, задачи и предмет настоящего исследования.
Цель исследования разработка и обоснование теоретических и методических положений управления региональным рынком жилищно-коммунальных услуг.
В соответствии с основной целью диссертации сформулированы и обоснованы задачи:
• раскрыть и научно обосновать основные теоретические положения рационального управления рынком жилищно-коммунальных услуг в условиях развивающихся рыночных отношений;
• определить принципы и особенности управления региональным рынком жилищно-коммунальных услуг, установить целевую стратегическую ориентацию участников регионального рынка жилищно-коммунальных услуг, специфику управления в сфере жилищно-коммунального хозяйства;
• расширить системные представления о формах и элементных взаимодействиях действующих механизмов управления рынком жилищно-коммунальных услуг на основе критического анализа отечественного и зарубежного опыта;
• определить основные подходы к управлению развитием регионального рынка жилищно-коммунальных услуг, а также рассмотреть взаимодействие таких функциональных элементов процесса управления региональным рынком жилищно-коммунальных услуг, как внешние и внутренние условия функционирования, цели и задачи, результаты управления рынком жилищно-коммунальных услуг в регионе;
• предложить методику формирования рационального плана социально-экономического развития региона с учетом интересов развития регионального рынка жилищно-коммунальных услуг и повышения эффективности деятельности хозяйствующих субъектов жилищно-коммунальной сферы;
• разработать предложения по выделению возможных сценариев развития жилищно-коммунальной реформы.
• сформировать методические положения расчета нормативов финансовых затрат при управлении развитием жилищно-коммунальной сферы.
Предметом диссертационного исследования являются методологические и методические проблемы управления региональным рынком жилищно-коммунальных услуг, деятельностью федеральных, региональных, местных органов управления, хозяйствующих субъектов сферы жилищно-коммунального хозяйства.
Объектом исследования выступает региональный рынок жилищно-коммунальных услуг, организационно-финансовая деятельность хозяйствующих субъектов сферы жилищно-коммунального хозяйства, механизм осуществления управления региональным рынком жилищно-коммунальных услуг.
Объектами исследования являются также энергокоммунальные предприятия городов, предприятия, выполняющие капитальный ремонт, предприятия, обслуживающие жилой фонд, предприятия благоустройства.
Выбор данных объектов исследования продиктован необходимостью социально-экономического, системного, сравнительного и финансового анализа, рационализации взаимодействия основных элементов процесса управления региональным рынком жилищно-коммунальных услуг и перспективным развитием сферы жилищно-коммунального хозяйства, научного обоснования возможности достижения роста результативности управления региональным рынком жилищно-коммунальных услуг, применения в процессе управления в сфере жилищно-коммунального хозяйства методов, процедур и способов управления экономической, социальной, структурно-организационной, нормативно-правовой направленности.
Методологической основой диссертационной работы, поставленных и решаемых в ней проблем, явились новейшие научные работы в области управления рынком жилищно-коммунальных услуг в регионе, Российской Федерации, участников регионального рынка жилищно-коммунальных услуг, российских и зарубежных ученых-экономистов, а также Гражданский кодекс, Жилищный кодекс, Концепция реформирования жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации, Постановление Правительства Российской Федерации «Вопросы Государственного комитета Российской федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу», Законы Россицекрй Федерации «О принципах и порядке разграничения предметов
ведения и полномочий между органами государственной власти Российской федерации и органами государственной власти субъектов Российской федерации», «О защите прав потребителей», «О товариществах собственников жилья», «О правах товарищества собственников жилья по управлению и использованию объектов нежилого фонда в кондоминиуме», «Об основах федеральной жилищной политики», «О совершенствовании системы оплаты жилья и коммунальных услуг и мерах по социальной защите населения».
В диссертации использованы такие общенаучные методы исследования, как анализ и синтез, методы системного подхода, математические методы распределения финансовых средств, методы сравнительного анализа.
Выполненные в диссертации исследования базируются на достигнутом уровне экономической науки, науки об управлении, нашедшем свое отражение в трудах российских и зарубежных ученых-экономистов.
В диссертации использованы результаты исследований и практической деятельности автора, данные социально-экономического развития сферы жилищно-коммунального хозяйства в регионах, в Российской Федерации в целом, основные теоретические положения и выводы современной экономической науки, а также официальные материалы статистических органов, данные о развитии сферы жилищно-коммунального хозяйства, жилищно-коммунальных услуг.
Научная новизна результатов исследования, выполненных и полученных автором, заключается в следующем:
• сформулированы положения, дополняющие теоретические и методологические основы исследования процесса управления развитием регионального рынка жилищно-коммунальных услуг в условиях развивающихся рыночных отношений и ослабления роли государственной финансовой поддержки;
• определены особенности, принципы и факторы эффективного управления развитием регионального рынка жилищно-коммунальных услуг, установлена целевая стратегическая ориентация всех участников регионального рынка жилищно-коммунальных услуг с учетом специфики управления в сфере жилищно-коммунального хозяйства;
• выявлены проблемы, препятствующие действенному развитию сферы жилищно-коммунального хозяйства, определены направления по совершенствованию системы управления развитием регионального рынка жилищно-коммунального хозяйства;
• разработаны предложения по оптимизации вариантов рационального развития регионального рынка жилищно-коммунальных услуг с целью отыскания векторов управляющих воздействий, обеспечивающих генерацию вариантов плана социально-экономического развития региона, удовлетворяющих критерию максимума прироста эффективности регионального рынка жилищно-коммунальных услуг, при существующих и прогнозных ограничениях по ассигнованиям, возможностям участников проектов развития, снижению уровня решения других социально-экономических задач, а также устойчивости к изменениям массива входных данных и условий реализации планов развития региона, определены основные направления управления развитием регионального рынка жилищно-коммунальных услуг
• определены возможные сценарии развития жилищно-коммунальной реформы, предложены методические рекомендации по организации финансового обеспечения жилищно-коммунальной сферы в современных экономических условиях.
Практическая значимость диссертационной работы заключается в том, что предлагаемые в ней решения методических задач, выводы и рекомендации позволяют в условиях развивающихся рыночных отношений, целенаправленно формировать управленческие предложения для сферы жилищно-коммунальных услуг, совершенствовать процесс управления развитием регионального рынка жилищно-коммунальных услуг.
Практическая значимость диссертационной работы определяется возможностью использования предложенных теоретических и методических разработок в области управления рынком жилищно-коммунальных услуг, федеральными, региональными и местными органами управления, осуществляющими регулирование взаимоотношений между всеми участниками рынка в сфере жилищно-коммунального хозяйства.
Основные положения диссертационного исследования докладывались автором на научно-практических конференциях по актуальным проблемам управления рынком в сфере жилищно-коммунального хозяйства.
Основные научные результаты автора опубликованы в пяти научных работах.
Структура диссертации сформирована с учетом соблюдения логической последовательности и причинно-следственной взаимосвязи факторов и элементов исследуемых проблем и объектов. Структура диссертационной работы сформирована таким образом, чтобы в наибольшей степени отразить актуальность, малоисследованные или совсем нерешенные проблемы по теме диссертации.
Цели и задачи диссертационной работы определили ее структуру и объем. Диссертация состоит из введения, трех глав и заключения.
В первой главе «Теоретические основы управления развитием рынка жилищно-коммунальных услуг» рассматриваются сущностные основы, теоретические и методологические положения, анализируются особенности и взаимодействие основных элементов рынка жилищно-коммунальных услуг в России.
Вторая глава «Сравнительный анализ управления развитием регионального рынка жилищно-коммунальных услуг» включила системный и сравнительный анализ действующих механизмов управления в сфере жилищно-коммунального хозяйства в России и за рубежом, оценку условий взаимодействия всех участников регионального рынка жилищно-коммунальных услуг, определение направлений совершенствования системы управления развитием регионального рынка жилищно-коммунальных услуг.
В третьей главе «Методические положения создания рационально действующего механизма управления развитием регионального рынка жилищно-коммунальных услуг» определены методические подходы к управлению развитием регионального рынка жилищно-коммунальных услуг, предложены основные направления развития регионального рынка жилищно-коммунальных услуг, способствующие повышению эффективности управления предоставления жилищно-коммунальных услуг потребителям в современных экономических условиях.
В заключении изложены основные результаты выполненного исследования в виде выводов и рекомендаций по решению проблем создания теоретических и методических основ формирования и применения в сфере жилищно-коммунального хозяйства рационально действующего механизма управления региональным рынком жилищно-коммунальных услуг.
Сущность и роль жилищно-коммунального хозяйства в реализации региональной социальной политики
Сущность общественных отношений, неизменным участником которых является человек с его потребностями в благоустроенном жилище, порождает необходимость в государственном управлении процессом устойчивого функционирования рынка жилищно-коммунальных услуг. Жилищно-коммунальное хозяйство представляет собой многоступенчатый комплекс, включающий в себя взаимосвязанные, но в то же время и достаточно автономные предприятия и организации социальной и производственной сферы, деятельность которых прямо или косвенно связана с удовлетворением потребностей населения в жилье и коммунальных услугах. Следует отметить, что жилищно-коммунальное хозяйство представляет собой отрасль сферы услуг и важнейшую часть территориальной инфраструктуры, определяющую условия жизнедеятельности человека, прежде всего комфортности жилища, его инженерное благоустройство, качество и надежность услуг транспорта, связи, бытовых и других услуг, от которых зависит состояние здоровья, качество жизни и социальный климат в населенных пунктах. Сущность жилищно-коммунального хозяйства как важнейшей социально-экономической сферы народного хозяйства рассматривалась в работах В.Е.Рохчина [129], В.С.Чекалина [27,170], В.В.Авдеева [2], Е.Г.Хайло [125] и других авторов, где подчеркивалось, что жилищно коммунальное хозяйство, удовлетворяя соответствующие потребности населения, обеспечивает необходимые условия для нормальной жизнедеятельности человека и функционирования как социальной, так и производственной структуры региона. Жилищно-коммунальное хозяйство формирует соответствующее качество жизни населения, культуру быта и образ жизни, во многом определяет социально-экономический потенциал территорий, их инвестиционную привлекательность. В научной литературе имеются различные подходы к определению структуры жилищно-коммунальной сферы. В одном случае расчленение жилищно-коммунальной сферы производится в зависимости от содержания, в другом - по основным функциям, в третьем - по категориальному аппарату, характеризующему жилищно-коммунальное хозяйство. Так, ее можно представить как совокупность систем коммунальных хозяйств, энергетического обеспечения, сферы бытовых услуг, транспортного обслуживания и т.п.; или как исторически достигнутое распределение и закрепление функций жилищно-коммунальной сферы в виде конкретных условий, обязанностей и возможностей общества и его членов по удовлетворению и обогащению их потребностей [57]. В данном случае структура жилищно-коммунального хозяйства выражает положение и взаимосвязь организационно оформленных функций жилищно-коммунальной сферы как ее собственных элементов. Можно привести и другие примеры классификации элементов жилищно-коммунальной сферы под тем или иным углом зрения. Так, в составе жилищно-коммунального хозяйства выделяются следующие подотрасли: жилищное хозяйство и ремонтно-эксплуатационное производство; водоснабжение и водоотведение; коммунальная энергетика (электро-, тепло-, газоснабжение); городской транспорт (автобус, трамвай, троллейбус); информационное хозяйство (кабельные сети, спутниковое телевидение, оптоволоконные системы и электронные каналы связи, системы компьютерной связи и обеспечения; внешнее городское благоустройство, включающее дорожное хозяйство и дорожно-транспортное строительство; санитарная очистка территорий (уличная уборка, домовая очистка с утилизацией бытовых и пищевых отходов); зеленое хозяйство (озеленение городов, цветоводство); гостиничное хозяйство; бытовое обслуживание (бани, прачечные, ритуальное обслуживание и т.д.); уличное освещение {271. Следует отметить также, что в систему жилищно-коммунальных услуг вошло информационное обеспечение населения. Системы кабельного телевидения, антенно-спутниковой связи и других видов информационных коммуникаций выступают не только как самостоятельные подотрасли, но и как необходимые элементы функционирования городской инфраструктуры в целом. По мнению авторов О.Э.Бессоновой [22], В.Е.Рохчина [65], В.С.Чекалина [27], и других жилищно-коммунальное хозяйство необходимо рассматривать как комплекс служб, предприятий, инженерных сооружений и сетей, необходимых для удовлетворения повседневных бытовых, социально-культурных, коммунальных потребностей населения. При этом в городское хозяйство отнесены предприятия, выполняющие как производственные, так и непроизводственные функции, включая транспорт, обслуживающий население города (территории), бытовое обслуживание, связь, торговлю, общественное питание и некоторые другие отрасли.
На наш взгляд, в составе жилищно-коммунального хозяйства следует выделять также городские (муниципальные) и районные (местные) органы управления, финансово-кредитные учреждения, органы по поддержке и охране общественного порядка, учреждения науки и научного обслуживания внутригородского значения. Жилищно-коммунальное хозяйство при этом будет представлять не простой набор перечисленных сфер, а интегрированную систему, связывающую воедино все элементы обслуживания города (территории). Представляется, что в качестве критерия, позволяющего отграничить системные элементы от среды, следует принять функцию каждого из них в создании системообразующих свойств жилищно-коммунальной сферы. В таком случае к жилищно-коммунальной сфере относятся все объекты и процессы, которые принимают прямое, непосредственное участие в формировании свойств системы, удовлетворением ее потребностей.
Анализ управления развитием регионального рынка жилищно-коммунальных услуг в России
Жилищная и коммунальная сферы экономики, в условиях рыночных изменений, происходящих на территории Российской Федерации, переживают сложный этап социально-экономических преобразований. В условиях, когда стереотипы «дореформенной» - трехуровневой централизованной системы управления жилищно-коммунальным хозяйством, подкрепленной централизованным финансированием, были разрушены, создать новую систему управления объектами жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) в современных условиях ее финансирования, когда потребителями и бюджетами всех уровней оплачивается не многим более 60 % затрат предприятий отрасли, не удается. Происходит это по ряду причин, и, как нам представляется, в том числе и потому, что многие субъекты Федерации слишком быстро стали уходить от выполнения задач устойчивого функционирования систем жизнеобеспечения на своей территории, надеясь на органы местного самоуправления.
В то же время опыт показал, что большая часть муниципальных образований, за исключением центров субъектов Федерации и наиболее развитых в экономическом плане городов, оказалась не в состоянии выполнить обязательства по качественному жилищно-коммунальному обслуживанию населения и других потребителей. Более того, организационно-экономические и структурные преобразования на местах усложнили эту проблему за счет передачи в муниципальную собственность ведомственных объектов ЖКХ, что, по существу, прошло без передачи необходимых финансовых средств предприятиям ЖКХ, принявшим их на баланс, что было обусловлено несогласованностью действий органов власти субъектов Федерации и местного самоуправления [116]. При этом следует отметить, что решаемые в процессе муниципализации социальные задачи требуют учета влияния социальных факторов на формирование всех основ местного самоуправления таких, как: правовой, территориальной, организационной, финансовой, экономической. Также следует указать, что влияние социальных факторов на процесс муниципализации в определенной мере уже было реализовано на практике, так как соответствующие механизмы были применены в законодательстве. Однако значительная часть такого рода механизмов еще не учтена в полной мере особенно на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, что вызвано отнесением процесса регулирования большого числа проблем в организации и деятельности местного самоуправления к компетенции региональных и местных властей.
Таким образом, для формирования действенных мер, направленных на эффективное управление региональным рынком жилищно-коммунальных услуг, на взгляд автора, необходим комплексный подход при рассмотрении следующих задач: -формирование и законодательное закрепление отношений между различными уровнями управления сферой жилищно-коммунальных услуг; -совершенствование нормативно-правовой базы в данной сфере; -совершенствование взаимоотношений между звеньями цепочки: «государство - служба заказчика - потребитель»; -совершенствование отношений между предприятиями, предоставляющими жилищно-коммунальные услуги населению и потребителями данного вида услуг; -четкая дифференциация форм собственности жилья; -определение государством оплаты ЖКУ различными субъектами Российской Федерации; -развитие системы предоставления социального жилья; -развитие конкурентоспособности предприятий, оказывающих ЖКУ населению; -развитие других смежных отраслей. Опыт показывает, что невозможно стимулировать экономические преобразования в жилищно-коммунальном хозяйстве без участия субъекта Федерации. Только последовательные, скоординированные в экономическом и социально-политическом плане действия органов власти региона и муниципального образования способны создать мотивационные предпосылки для ускоренной реализации реформы ЖКХ как в организационно-методическом, так и в пропагандистском плане [155]. В условиях возможного проведения действенных реформ в сфере предоставления жилищно-коммунальных услуг, необходимо отметить, что практически все предприятия данной сферы являются не собственниками, а балансодержателями объектов жилищно-коммунального хозяйства, выступая при этом в роли эксплуатирующих и ресурсоснабжающих предприятий. При этом объектами эксплуатации выступают жилой фонд и нежилые помещения, инженерные сети и сооружения, а также необходимые для их функционирования механизмы и оборудование, транспортные средства.
Передав в хозяйственное ведение коммунальных предприятий инженерную инфраструктуру отрасли и не оплатив услуги в полном объеме, администрация невольно способствует банкротству муниципального предприятия коммунального хозяйства, у которого за долги кредиторы могут изъять его собственность без согласия муниципалитета. Поэтому необходимо уже сегодня создавать предпосылки для достижения поставленной стратегической цели.
Реформирование городского жилищно-коммунального хозяйства в различных субъектах Российской Федерации было начато в конце 1997 г. и проводится в соответствии с утвержденной программой. В 1998 г. были завершены организационные мероприятия по созданию и становлению Службы заказчика и сети специализированных предприятий для обслуживания объектов городского хозяйства. Служба заказчика по Положению является структурным подразделением администрации города и имеет статус юридического лица со своим расчетным счетом. Самостоятельными юридическими лицами также являются и все муниципальные предприятия в сфере ЖКХ [165]. При этом финансирование предприятий ЖКХ осуществляется по следующей схеме (рис. 2.1).
Служба заказчика аккумулирует средства, собираемые с населения за ЖКУ, а также перечисляемые администрацией из бюджета в виде дотаций и оплаты работ по капитальному ремонту и транзитом перечисляет их предприятиям в соответствии с заключенными договорами.
До создания Службы заказчика городское хозяйство (жилищный фонд, объекты инженерной инфраструктуры и благоустройства) обслуживали различные крупные предприятия. При этом между администрацией и предприятиями отсутствовали договорные отношения. Каждое из предприятий собирало платежи населения за ЖКУ, получало дотации из бюджета, заключало договор подряда на капитальный ремонт и получало средства из бюджета на его проведение.
Сравнительный анализ управления развитием регионального рынка жилищно-коммунальных услуг в России и за рубежом
В процессе реализации программы реформирования ЖКХ в отдельных регионах страны ведется поиск путей совершенствования управления: отдельные производственные структуры (водоканал, теплосеть и др.) акционируются и получают юридическую самостоятельность. Однако такие локальные решения не могут обеспечить повышения эффективности деятельности ЖКХ в целом.
Перспективным, на наш взгляд, является только комплексный подход к совершенствованию управления, и он должен стать началом широкомасштабного повсеместного внедрения новой формы управления в практику работы ЖКХ городов и населенных пунктов. Так, например, на взгляд автора, можно определить четыре основных направления реформирования ЖКХ: реформирование отношений собственности и формирование на новой основе договорных отношений в системе управления отраслью; экономическое оздоровление отрасли на основе снижения издержек производства, развития конкурсной среды и соответственно уменьшение тарифов (сдерживание роста при инфляционных процессах), соблюдение стандартов качества предоставляемых услуг; реформирование системы финансирования с целью устранения неплатежей, повышения ответственности поставщиков перед потребителями, использование нетрадиционных источников финансирования; усовершенствование системы социальной защиты малоимущих слоев населения и переход к адресной помощи. В условиях реформирования жилищно-коммунального хозяйства Московской области в ряде городов и районов накоплен положительный опыт финансово-хозяйственных и структурных взаимоотношений, позволяющих наиболее рационально и эффективно использовать финансовые ресурсы. Организационно-финансовые взаимоотношения существуют в основном между четырьмя участниками: администрацией города (района) - заказчиком муниципального заказа; Службой единого заказчика по контролю за исполнением муниципального заказа; предприятиями - исполнителями муниципального заказа; населением. Договорные отношения между администрацией города (района) и Службой единого заказчика оформляются муниципальным контрактом на организацию работ по оказанию населению и другим потребителям жилищно-коммунальных услуг. В муниципальном контракте должны быть определены основные задачи организации предоставления ЖКУ всем потребителям, в том числе населению, и содержания объектов ЖКХ в соответствии с действующими нормами и правилами. Первая задача контракта - привлечение на конкурсной основе организаций - исполнителей муниципального заказа различных форм собственности для оказания ЖКУ, так как только создание условий для конкуренции в этой области может стать фактором сокращения затрат. В муниципальном контракте четко определяется приоритетная функция, а именно: Служба единого заказчика не ведет операции по купле-продаже работ, услуг по содержанию и ремонту жилищного фонда и коммунальных услуг, а участвует только в расчетах по ним. Иначе говоря, она выполняет функции сбора и перечисления денежных средств (транзитные платежи), т. е. целевых средств, которые не относятся к выручке Службы единого заказчика. При этом служба единого заказчика является: гарантом прав потребителей (в том числе населения) по оказанию ЖКУ исполнителями муниципального заказа; организацией, формирующей финансовые средства, полученные от населения за ЖКУ, и дотации из бюджета для выполнения муниципального заказа; контролирующей организацией по использованию финансовых средств населения и бюджета. Опыт работы Службы единого заказчика в Московской области показал, что данная организация может быть учреждена как бюджетная или как хозрасчетная за счет доли (%) оплаты населением ЖКУ, а также смешанной формы хозрасчета в доле оплаты населением и средств бюджета. Обязательное условие учета финансовых средств - открытие в Службе единого заказчика трех расчетных счетов: счета обеспечения деятельности самой службы; счета сбора средств от населения для выполнения муниципального заказа; бюджетного счета. На первый расчетный счет поступают средства, используемые службой для выполнения своих уставных задач, на второй - плата за ЖКУ от населения, на третий - средства целевого бюджетного финансирования для выполнения муниципального заказа. В снижении расходов на обслуживание жилищно-коммунальной сферы существенная роль отводится руководителям муниципального хозяйства. Так, в Карелии при повышении уровня оплаты населением ЖКУ с 25 до 40% затраты на 1 кв. м снизились на 11%, в Архангельской области уровень оплаты вырос с 25 до 40%, а затраты снизились на 19,2%. В Удмуртии затраты снизились на 21,5%, в Тюменской области - на 21%.
Резервов для снижения издержек немало (федеральные стандарты устанавливались от достигнутого: брались затраты, сложившиеся в городе или области, и выводились средние по региону). Наглядный пример можно привести на опыте, который сложился в 1997 г. в Москве: по официальным данным, фактическая стоимость обслуживания жилья составила 15,12 рубля на 1 кв. м, или почти вдвое больше средней по региону. При этом городское управление г.Москвы объясняло такое положение дел тем, что такая величина вызвана объективными причинами - удаленностью водоемов, огромным количеством лифтов, уровнем благоустроенности квартир и т. п. Из-за превышения издержек гражданам, проживающим в г.Москве, оплата квадратных метров жилой площади была такой же как и у жителей других городов России при покрытии всего только 17,5% издержек. Поэтому городские власти г.Москвы изменили тактику и стали утверждать, что 15,12 рубля - это нормативная стоимость обслуживания жилья, а фактическая в 1997 г. составила 8,75 рубля, следовательно, москвичи оплачивали 27,2% стоимости ЖКУ.
Организационно-экономическое обоснование современных методических подходов к управлению развитием регионального рынка жилищно-коммунальных услуг
Экономические условия, в которых последние годы функционируют экономика большинства регионов РФ и региональные жилищно-коммунальные хозяйства, характеризуются рядом новых факторов. В их числе: изменчивость нормативно-правовой базы, регулирующей разграничение полномочий между центром и субъектами РФ, порядок и правила налогообложения; резкое снижение выделяемых из федерального бюджета ассигнований на нужды дотационных регионов и на содержание жилищно-коммунального хозяйства; непредсказуемый характер самого процесса выделения ассигнований в течение планового периода, когда не только планируемые, но и прогнозируемые объемы не совпадают с реально выделяемыми.
Следует отметить, что многие проблемы регионов возникают из-за отсутствия представления о движении материально-финансовых потоков по территории страны и во времени. Переход на стихийно-рыночные отношения, формальное заимствование зарубежной системы национальных счетов привели к самоустранению большинства администраций от управления экономикой в своем регионе. Производственная структура региона стала рассматриваться как неупорядоченная совокупность хозяйственных единиц - резидентов экономики (термин системы национальных счетов), а функции администрации свелись к организации сбора налогов с этих резидентов.
В этой связи определенное значение имеет размещение и функционирование регионального рынка жилищно-коммунальных услуг. Содержание задач обоснования рационального развития региональной системы жилищно-коммунального хозяйства в интересах удовлетворения социальных потребностей населения показывает, что поступательное рациональное развитие регионального рынка жилищно-коммунальных услуг может быть осуществлено только в комплексе с другими социально-экономическими задачами региона в ходе формирования и управления реализацией планов социально-экономического развития. В диссертационной работе предлагается методика формирования рационального плана социально-экономического развития региона с учетом интересов развития регионального рынка жилищно-коммунальных услуг и повышения эффективности деятельности хозяйствующих субъектов жилищно-коммунальной сферы.
Содержание исходных данных для решения задачи обоснования выбора рационального направления развития регионального рынка жилищно-коммунальных услуг, а также особенности современных условий формирования планов социально-экономического развития как основного инструмента реализации рационального развития регионального рынка жилищно-коммунальных услуг обусловливают ее сведение к задаче выявления лучшего решения в следующих условиях: свойства альтернативных решений характеризуются несколькими ( 2) критериями; критерии противоречивы; имеется неопределенность в оценках последствий реализации решений (в оценках значений критериев); число альтернативных решений велико и среди них отсутствует решение, лучшее одновременно по всем критериям. Указанные условия определяют задачу выбора вариантов рационального развития регионального рынка жилищно-коммунальных услуг хозяйства как задачу выбора оптимальных решений по принципу оптимальности, который не задан явно. Выделение лучшего решения основывается на построении по дополнительной информации агрегированного критерия. Основным источником дополнительной информации о принципе оптимальности являются эксперты или лица, принимающие решения. Такой подход к решению исходной задачи определяет необходимость использования теории методов выбора оптимальных параметров управления сложными системами в условиях неопределенности.
Следует подчеркнуть, что решение задачи сводится к отысканию векторов управляющих воздействий, обеспечивающих генерацию вариантов плана социально-экономического развития региона, удовлетворяющих критерию максимума прироста эффективности регионального рынка жилищно-коммунальных услуг, при существующих и прогнозных ограничениях по ассигнованиям, возможностям участников проектов развития, снижению уровня решения других социально-экономических задач, а также устойчивости к изменениям массива входных данных и условий реализации планов развития региона. Так, задача выбора вариантов рационального развития регионального рынка должна решаться с учетом следующих групп критериев: характеристик включенных в план социально-экономического развития региона проектов и их системной согласованности; влияния на финансово-хозяйственное состояние предприятий, организаций жилищно-коммунальной сферы и других хозяйствующих субъектов; влияния реализации плана на начальные фазовые состояния последующих периодов планирования. При этом требования к точности метода определяют возможность допущения дискретности вектора управляющих воздействий. Так, в качестве возможных управляющих воздействий по каждому проекту, реализующему то или иное направление развития регионального рынка жилищно-коммунальных услуг, принимаются следующие решения: а) включить в план без изменений; б) изменить длительность реализации проекта в пределах нормативов; в) перенести срок начала реализации проекта за рамки планируемого периода; г) исключить из плана.
Формирование реализуемых вариантов плана, максимизирующих прирост эффективности региональной системы жилищно-коммунального хозяйства, возможно только с учетом ориентиров и приоритетов развития данной сферы, определенных на федеральном уровне как в федеральной целевой программе «Жилище», так и в программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004 годы), поэтому необходимо превентивное формирование опорного варианта рациональной структуры регионального рынка жилищно-коммунальных услуг на основе обобщения указанных документов. На основе опорного варианта рациональной структуры регионального рынка жилищно-коммунальных услуг производится генерация удовлетворяющих критерию максимума приращения эффективности деятельности жилищно-коммунальной сферы вариантов распределения ассигнований по проектам, на основе которых формируются варианты проекта плана социально-экономического развития региона и решается задача оценки их реализуемости. Оценки уровней решения задач развития регионального рынка жилищно-коммунальной сферы в результате реализации вариантов проекта плана социально-экономического развития являются исходными данными для корректировки опорного варианта и проведения следующей итерации распределения ассигнований.
