Содержание к диссертации
Введение
1. Социально-экономические предпосылки формирования региональной социальной политики
1.1. Социально-экономическая ситуация в тульском регионе
1.2. Социальная политика: структура и взаимосвязи 25
1.3. Нормативно-правовая основа социальной политики 42
2. Разработка методических подходов к решению задачи определения уровней социального и экономического развития региона 64
2.1. Систематизация показателей уровней социального и экономического развития региона 64
2.2. Методика оценки уровня социального и экономического развития региона 81
2.3. Позиционирование региона по уровню социального и экономического развития 86
3. Совершенствование механизма социального планирования в регионе 112
3.1. Методика распределения средств на социальную политику в регионе 112
3.2. Практические рекомендации по совершенствованию социальной политики в Тульской области 124
Заключение 145
Список литературы 148
Пр иломсен ия
- Социально-экономическая ситуация в тульском регионе
- Социальная политика: структура и взаимосвязи
- Систематизация показателей уровней социального и экономического развития региона
- Методика распределения средств на социальную политику в регионе
Введение к работе
Актуальность проблемы. Децентрализация управления экономикой России усиливает роль регионального управления в экономическом и социальном развитии. В настоящее время наметились тенденции расширения полномочий региональных законодательных и исполнительных органов власти, возрастает значение региональных целевых программ. Они играют определяющую роль в регулировании процесса социально-экономического развития в регионе, направляя его на важнейшие приоритетные цели. Признавая правильность выбранного в настоящее время Россией варианта социальной рыночной экономики, следует отметить сложность поставленной задачи. Во-первых, сбалансированная социальная рыночная экономика предполагает общий высокий экономический уровень, в то же время, проводимая экономическая политика должна учитывать социальные интересы общества. Во-вторых, в условиях ограниченности ресурсов особое значение приобретает задача эффективного распределения средств на социальные программы в регионе. В этом случае учет социальных проблем при решении экономических задач является основой построения динамического развития региона.
В сложившейся ситуации наиболее актуальной представляется разработка новых подходов к эффективному региональному управлению. Такие подходы должны быть основаны на анализе и планировании как социальных, так и экономических последствий принимаемых управленческих решений.
В последнее время в научной литературе все чаще освещаются вопросы, посвященные экономическому исследованию социальных проблем общества. Изучению различных аспектов социально-экономических отношений в области социальной политики посвящены работы таких российских авторов как Ф. Бурджалов, Е.М. Бухвальд, М. Голубицкая, Е.Ш. Гронтмахер, В.И. Гурман, В. Космарский, В.В. Курнышев, П.Д. Павленок, Т.С. Пантелеева, Ф.М. Русинов,
4 Г. Слезингер, С.Н. Смирнов, С.А. Суспицын, Т. Сухорукова, И.В. Сычева, Л.И. Якобсон и других.
Из современных зарубежных исследований проблем региональной экономики следует выделить работы К. Херманн-Пиллата, Д.Денни, Х.А.Бёрча, Х.Армстронга, Дж. Тейлора и других.
Несмотря на пристальное внимание ученых к указанной проблеме, в настоящее время недостаточно полно исследованы закономерности и взаимосвязи социальной и экономической сферы, позволяющие сформулировать принципы и особенности их взаимодействия. В существующих методических разработках мало внимания уделяется анализу и обоснованию эффективности распределения средств на социальную политику региона. Имеющиеся исследования по данному вопросу носят в основном постановочный характер, в них не учитывается уровень социального и экономического развития конкретного региона. В условиях существующих различий в развитии отдельных регионов результаты таких исследований мало пригодны для практического использования. Это ставит перед исследователями задачу разработки методики определения уровня социального и экономического развития регионов и методики эффективного распределения средств на социальную политику на региональном уровне.
Целью настоящего исследования является теоретическое обоснование и разработка экономических методов управления социальным развитием региона.
Цель исследования реализуется посредством решения совокупности взаимосвязанных исследовательских задач, важнейшими из которых являются:
Исследование тенденций социально-экономического развития России и тульского региона, в частности, с целью установления базовых аналогий в экономическом и социальном развитии территорий.
Уточнение содержания понятия «социальная политика», систематизация классификационных признаков и структурных элементов социальной политики.
Исследование на основе анализа нормативных документов и литературных источников сущности и функций субъектов социальной политики и степени их участия в финансировании социальных процессов.
Систематизация частных показателей, адекватно отражающих уровень социального и экономического развития регионов России и разработка системы комплексных показателей оценки уровня социального и экономического развития регионов России.
Разработка методики позиционирования регионов, позволяющей формализовать процедуру классификации регионов по уровню их социального и экономического развития с целью обоснования выбора наиболее перспективных направлений развития региона.
Разработка методик оценки возвратной способности региональных социальных программ и оценки влияния социальных программ на уровень социального и экономического развития региона.
Разработка механизма выявления приоритетных направлений и последствий развития региона при распределении средств на социальную политику в условиях ограниченности ресурсов.
Объектом исследования является социальное и экономическое развитие региона.
Предмет исследования - распределительные отношения в социальной сфере региона.
Методы исследования. Общей теоретической и методологической
основой диссертационной работы является системный, диалектический метод,
инструментами которого являются анализ, синтез, абстрагирование, индукция,
дедукция и аналогия. В ходе исследования применялись методы
корреляционно-регрессионного анализа, экономико-математического
моделирования, сценарного подхода, элементы аппарата теории нечетких множеств и др.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке экономического механизма управления социальным развитием
региона в условиях ограниченности ресурсов. Конкретные элементы научной новизны заключаются в следующем:
Проведено исследование теоретических основ социальной политики, определено ее содержание и структурные элементы, сформулированы классификационные признаки и предложена модель социального пространства как структурированная система отдельных элементов.
Предложена система частных показателей, наиболее полно отражающих уровень социального и экономического развития регионов России, использование которой позволило разработать комплексные показатели уровня социального и экономического развития различных регионов РФ.
Предложена методика позиционирования регионов, которая позволяет осуществлять планирование основных направлений развития региона в соответствии с принадлежностью к определенной классификационной группе.
Разработаны методики оценки возвратной способности программ и оценки влияния программ на уровень социального и экономического развития региона на основе использования усовершенствованного метода экспертного анализа, позволяющего количественно описать имеющиеся неопределенности в ответах экспертов.
Разработана методика распределения средств на социальную политику в условиях ограниченности ресурсов, обеспечивающая эффективное распределение средств и обоснованное формирование структуры финансирования.
Практическая значимость работы состоит в следующем:
Сформулированные принципы взаимодействия социального и экономического пространства создают предпосылки эффективного управления социальными процессами в регионе.
Предложенная система частных и комплексных показателей позволяет достаточно полно оценить уровень социального и экономического развития региона, выполнить сравнительный анализ, оценить динамику и тенденции развития.
3. Применение методики позиционирования регионов позволяет
выполнить сравнительный ретроспективный анализ развития региона, определить присущие ему характерные особенности, учитывая которые можно сформулировать перспективные направления развития региона.
Использование разработанной методики распределения средств на социальную политику повышает эффективность использования средств за счет формирования обоснованной структуры финансирования социальных программ при фиксированной величине средств, выделяемых на социальную политику.
Предложенная методика распределения средств дает возможность при проведении экономической экспертизы социальных решений обеспечить принятие обоснованных решений относительно распределения средств на социальную политику в регионе, предотвращая принятие субъективных управленческих решений.
Апробация результатов исследования: Основные положения диссертационного исследования докладывались на международных, всероссийских и областных научных и научно-практических конференциях в Тульском государственном университете, в Государственной академии управления им. С. Орджоникидзе (г.Москва), Камском политехническом институте, Ульяновском государственном университете, С.-Пб. Государственном университете экономики и финансов в 1997-2000 годах и апробированы при разработке Плана социального развития г. Новомосковск и г. Венев Тульской области.
Материалы исследования используются в учебном процессе Тульского государственного университета при чтении дисциплины «Политика доходов и теория заработной платы».
Результаты работы могут быть использованы в работе региональных законодательных и исполнительных органов власти при разработке программы социального развития региона в условиях ограниченности ресурсов с целью повышения эффективности использования средств, выделяемых на социальное развитие.
Социально-экономическая ситуация в тульском регионе
За годы реформ в России произошло существенное снижение уровня жизни основной массы населения, сокращение среднедушевого потребления, его расслоение по доходам и образу жизни. Большая часть населения, не имеющая достаточных средств к существованию, оказалась в худшем положении, чем до реформ. Процессы, происходящие в обществе, сопровождаются не только социальными взрывами, но и трансформацией производственных отношений, потерей квалификации и деловых качеств основной массы населения.
Развитие системы социальной защиты в Российской Федерации до августа 1998 года было ориентировано на смягчение социально-экономических последствий экономического спада. В результате была: - создана система социальных внебюджетных фондов; - разработан механизм индексации социальных выплат; - расширена сеть учреждений поддержки социально уязвимых категорий граждан.
В итоге в совокупных государственных расходах имело место увеличение доли расходов на социальные нужды почти в два раза, с 25,0 до 50,0% [81], социальная обстановка в стране стабилизировалась.
Однако августовский кризис 1998 года резко обострил существующие социальные и экономические проблемы. Уже в 1998 году реальный объем валового внутреннего продукта ( ВВП ) уменьшился на 4,2% по сравнению с 1997 годом х 2.
В 1999 и 2000 экономическая ситуация изменилась к лучшему. Кризис 1998 года позволил укрепить позиции отечественных предприятий. В связи с резким ростом курса доллара импортные товары значительно подорожали и этот факт заставил многих потребителей обратится к продукции российских производителей. Спрос стал основным стимулом для роста производства. Так, реальный ВВП в 2000 году составил 103,5 % по сравнению с уровнем 1997 года [48].
Однако, несмотря на произошедшие за два последние года позитивные сдвиги в экономическом развитии страны, делать оптимистичные прогнозы представляется преждевременным. Сложившееся к настоящему моменту перераспределение в структуре валового внутреннего продукта привело к сокращению доли отраслей непосредственно производящих продукцию. Следствием этого явился отток рабочей силы из производящих отраслей (реального сектора экономики) в оптово-розничную торговлю и в непроизводственную сферу, что в целом привело к снижению качества рабочей силы. Вместе с тем, существует мнение, что подобная тенденция соответствует характеру миграции рабочей силы в развитых странах и отражает эволюционные изменения в структуре производства. Однако такая аналогия вызывает сомнение, поскольку сокращение численности работников материального производства в развитых странах компенсируется ростом производительности их труда на основе научно-технического прогресса. В России же происходит процесс снижения научно-технического уровня, устаревание материально-технической базы производства и как следствие этого резкое снижение производительности труда.
Ситуация усугубляется и тем, что переход в непроизводственную сферу осуществляет население в возрасте до 40 лет, а значит более активная часть рабочей силы отвлечена из материального сектора, сферы науки, образования и т.д. Происходит квалификационная деградация производительной части трудоспособного населения, что значительно снижает трудовой потенциал страны. Таким образом в российской экономике сложилась ситуация когда во время перелома в функционировании материального производства наряду с разрушенным производственным потенциалом, разрушенной материальной базой возникли большие трудности с обеспечением предприятий квалифицированной рабочей силой.
Позитивные экономические сдвиги в развитии страны, произошедшие в 1999-2000 гг., не оказали существенного влияния на социальную ситуацию в России. Так реальные доходы на душу населения в 1999 году составляли лишь 76,6% от уровня 1995 года, а в 2000 году - 78,7% [48].
Нынешнее состояние усугубляется сложившейся политико-экономической ситуацией, в результате которой доля государственного бюджета постоянно увеличивается в части расходов на обслуживание государственного долга в результате дефолта по ГКО и увеличения доли расходов по выплате процентов за кредиты МВФ.
Таким образом, предотвратить снижение социальных расходов путем дальнейшего повышения их доли в бюджетных расходах не представляется возможным.
Согласно оптимистичным оценкам реальный объем государственных социальных трансфертов в 2000 году сократился на 20,0% по сравнению с предкризисным периодом. Поступления в фонд занятости и фонд социального страхования сократились на 24,0% в реальном выражении, финансирование образования на 30,0%, здравоохранения на 29,0%. [81].
Вследствие всего вышесказанного, происходит вынужденная эволюция концепции социального государства в сторону государства субсидиарного, в рамках которого придется отказаться от системы всеобщих социальных трансфертов, заменив ее главным образом, механизмами помощи наиболее бедным слоям населения, преимущественно не относящимся к трудоспособной части. Это только усилит остроту социальных проблем.
Социальная политика: структура и взаимосвязи
Реформы в России характеризуются не только разрушением командно-административной системы и переходом к экономике рыночных отношений, но и объективной необходимостью усиления социальной направленности политики государства, созданием эффективной системы социальной защиты населения от неблагоприятных факторов.
В главном законе РФ - Конституции - записано, что Российская Федерация есть «социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека» [1]. Провозглашение развития рыночных отношений и одновременно социальной направленности государственной политики означало появление новой для России формы цивилизации - социальной рыночной экономики. Но, претворяя в жизнь подобные лозунги, можно двояко понимать поставленные цели, делая акцент или на «рыночном» или на «социальном» аспекте. Эта дуальность и породила несколько подходов к трактованию теории социальной рыночной экономики.
Критики теории социальной рыночной экономики считают, что эти понятия не совместимы, так как «социальность экономики накладывает ограничение на самый важный элемент рыночных отношений - конкуренцию» [109], и трактование социальной и рыночной экономики как общего невозможно. На сегодняшний день эта концепция является доминирующей, и, как справедливо отмечал в своем выступлении Министр экономики РФ А. Шаповальянц, «согласование социальных и рыночных интересов сегодня является первостепенной задачей государства».
Однако, возможен иной подход к пониманию сущности социальной рыночной экономики, ее целей, задач и законов функционирования. При данном подходе «социальное» и «рыночное» - понятия тождественные, существующие по одним законам.
По мнению одного из приверженцев такого подхода, видного теоретика фрайбургской школы Ф. Бема понятия социального и рыночного едины и основное положение теории социальной рыночной экономики состоит в том, «... что рынок рассматривается как поле борьбы за власть, и справедливая и эффективная конкуренция возможна лишь тогда, когда сформулированы четкие «правила игры» и между всеми участниками конкурентной борьбы существует «равновесие власти». А это - не что иное, как конкурентная политика. Вот почему для многих теоретиков социальной рыночной экономики конкурентная политика есть наилучшая социальная политика. Социальная рыночная экономика - это отнюдь не рыночная экономика плюс социальная политика» [109].
Поскольку «пространство» является формой существование материальных объектов и процессов, характеризующей структурность, протяженность, сосуществование и взаимодействие элементов в материальных системах [73], то, выделяя в качестве элемента системы человека, принято говорить о социальном пространстве как форме существования материальных объектов и типах их отношений в обществе [52]. Однако, сами формы существования и типы отношений социумов представляют на сегодняшний день предмет открытой научной дискуссии.
Социальное пространство представляет собой динамичную систему, поэтому для его описания можно использовать подход, предложенный Гегелем, в основе которого лежит принцип целостности: «свойство целого не сводимо к набору частей его составляющих. Связь объединяет предметы в сложные комплексы и взаимовлияние частей» [29]. Можно утверждать, что экономика и социальная политика являются частью одного пространства и существуют в нем. Это проявляется в поверхностном сходстве внешних черт вплоть до действия единых законов.
Для полного диалектического представления объекта необходимо составить его вектор познания, т.е. определить тип его целостности, структуру, законы функционирования [29]. Гегель выделяет три типа целостности, соответствующие различным типам связей частей. Связи строения соответствует структурная целостность, связи функционирования функциональная, связи развития - генетическая.
Само понятие связи дает импульс к уточнению способов упорядоченности объектов целостности.
Развивая мысль К. Маркса о том, что «людьми движут потребности» [41], можно сделать вывод, что в основе экономики лежат реальные потребности человека (социума) и они порождают мотивацию (процесс стимулирования самого себя и других на деятельность, направленную на достижение индивидуальных и общих целей) [65]. Пространство социальное -априори пространства экономического, определяет в нем ценности, методы и правила. Политика социальная в свою очередь определяет критерии оценки политики экономической. Увеличение социальных потребностей в обществе требует развития экономики, а более развитая экономика порождает все новые потребности социума (закон «отрицание отрицания»). Потребности определяют мотивацию, а мотивация определяет потребность к действию. Следовательно, в этом случае «явление-причина испытывает обратное действие со стороны собственного следствия; причина и следствие взаимно влияют друг на друга, выполняя практически одновременно и роль причины и следствия» [29]. В кибернетике такой принцип называется принципом обратной связи. Не может быть жизнеспособна социальная система, не изменяющаяся в зависимости от результатов собственной деятельности. Социальная политика - это не отдельный процесс, призванный сгладить социальные последствия реформ и существующий вне «реальной экономики», она влияет на экономику и в ходе этого влияния сама подвергается воздействию.
Систематизация показателей уровней социального и экономического развития региона
Анализ социально - экономической обстановки в стране и Тульской области показал, что для уменьшения социального неравенства на любом уровне управления необходимы мероприятия по совершенствованию социальной политики с учетом условий внешней среды.
В связи с этим необходимо проведение более глубокого анализа социальных проблем. В сложившейся ситуации особую роль приобретает разработка нового подхода к формированию социальной политики, создание эффективного механизма ее реализации, в том числе в части распределения средств. Социальная политика включает целый ряд взаимосвязанных элементов, составляющих целостную систему. Реформирование предполагает создание такой модели, которая соответствовала бы содержанию каждого элемента системы и одновременно позволяла бы построить целостную картину. Это даст возможность исследовать влияние каждого элемента на систему в целом и определить развитие системы с учетом изменений ее элементов.
Поскольку на сегодняшний день в России существует значительная дифференциация в уровнях социального и экономического развития регионов, необходимо учитывать эти различия при построении механизма анализа и планирования развития региона.
Такой подход дает возможность: - определить положение региона относительно других регионов; - использовать опыт регионов, определенной группы в области социально-экономического развития; - выявить базовые значения, определяющие начальную точку для осуществления прогнозирования развития региона; - определить направление развития региона.
В международной практике для оценки уровня социального развития используется целый ряд показателей. Наиболее известными из них являются: рейтинг качества жизни, разработанный Комитетом по кризису населения США, и индекс общественного развития, разработанный ООН. Все они являются комплексными, обобщающими показателями и отличаются по полноте охвата различных сторон социального развития. Это объясняется различием целей, для которых созданы и использованы данные показатели. Однако, использование данных показателей в целях диссертационного исследования невозможно по следующим причинам:
1. в регионах России статистические службы не собирают и поэтому не имеют информацию по всем частным показателям, включенным в расчет;
2. цель построения таких показателей состоит в объединении всех аспектов общественного благосостояния в единый обобщающий показатель, в то время как в целях исследования необходимо построить показатели, оценивающие уровень экономического и социального развития;
3. набор частных показателей узко направлен и сильно зависит от цели создания показателя, что делает невозможным его адаптацию к целям исследования.
Учитывая вышесказанное, поставленную задачу предлагается решать, используя комплексный показатель развития. Комплексный показатель предполагает наличие системы частных показателей, достаточно полно отражающих различные стороны развития региона. К ним предъявляются следующие требования: - возможность целостного описания развития региона; - способность выявления существующей диспропорции в развитии регионов; - достаточно точное отражение устойчивых существующих закономерностей развития региона; - создание предпосылок ретроспективного анализа и сравнения; - сводимость в систему; - возможность получения официальной информации по каждому из показателей.
Руководствуясь требованиями исследования, разработан следующий поэтапный подход к определению направления развития региона: 1. выбор и обоснование системы частных показателей социального и экономического развития региона; 2. определение уровней социального и экономического развития регионов на основе предлагаемых показателей; 3. классификация регионов по уровню социального и экономического развития; 4. определение направления развития региона на основе принадлежности к определенной классификационной группе.
В первой главе было рассмотрено существование социального и экономического пространств, их взаимосвязь и взаимовлияние. С учетом этого для характеристики региона необходимо использование двух комплексных показателей, отражающих две стороны развития региона (два взаимосвязанных пространства):
Уровень экономического развития региона (Р рег3), который характеризует народнохозяйственные возможности региона и служит для сравнительной оценки регионов между собой и со среднероссийским уровнем. Он определяется на основе конечного, агрегированного и универсального набора частных показателей, наиболее полно отражающих все стороны экономической ситуации в регионе.
- Уровень социального развития региона (Р per J, который характеризует социальные возможности региона и служит для сравнительной оценки регионов между собой и со среднероссийским уровнем. Он определяется на основе конечного, афегированного и универсального набора частных показателей, наиболее полно отражающих все стороны социальной ситуации в регионе.
Методика распределения средств на социальную политику в регионе
На фоне постоянного дефицита ресурсов в условиях нестабильной экономики особое значение приобретает выбор перспективного направления развития региона, позволяющий использовать имеющиеся ресурсы с наибольшей эффективностью.
В общем виде под показателем эффективности понимается числовая характеристика, которая позволяет оценить степень достижения поставленной цели, поэтому показатель эффективности должен: 1. быть адекватным целям оценки и иметь ясный физический смысл; 2. обладать достаточной чувствительностью к изменению параметров, влияющих на особенности процесса распределения ресурсов; 3. быть универсальным.
Исходя из этого, в качестве показателя эффективности распределения средств на социальную политику предлагается использовать показатель, характеризующий результат, достигаемый в процессе распределения средств на социальную политику соотнесенный с затратами на достижение этого результата.
Выбор метода оценки эффективности принятия решений в области социальной политики принято проводить с учетом условий, в которых он осуществляется.
Главная цель проведения социальной политики в регионе - повышение его социального и экономического уровня развития. Предлагаемый показатель эффективности должен отражать степень достижения этой цели.
Принятие решений в области социального развития всегда связано с риском и неопределенностью. В связи с этим взаимодействие субъектов социального пространства и развитие социальных процессов можно описать с помощью теоретико-игрового моделирования, учитывающего недостаточность информации о внешней среде и необходимость принятия решения в условиях риска или неопределенности.
В условиях недостаточности ресурсов одной из основных задач является оптимальное распределение и эффективное использование средств. Для того чтобы выявить оптимальные способы распределения средств на социальную политику, необходимо проводить оценку по целому ряду критериев. Однако, на сегодняшний день методы решения многокритериальных задач недостаточно разработаны, поэтому на практике чаще всего эти задачи сводят к однокритериальным.
Основными методами решения задач данного типа являются: 1) метод выбора обобщенного показателя; 2) метод выбора главного показателя; 3) метод лексикографического выбора.
Анализ особенностей процесса распределения средств на социальную политику выявил целесообразность применения метода выбора главного показателя. При этом в качестве главного показателя предпочтительнее использовать максимум показателя, характеризующего результат. В данном случае таким показателем является прирост уровня социального и экономического развития региона, достигаемый в процессе распределения средств на социальную политику. При этом основным ограничением служит размер средств, выделенных на социальную политику в регионе.
Прежде чем перейти к математическому описанию методики распределения средств необходимо конкретизировать информационную ситуацию, в рамках которой осуществлялась разработка предлагаемой методики.
В теории принятия управленческих решений различают три основных типа информационных ситуаций, которые могут возникнуть при оценке эффективности решений [42].
1. Принятие решений в условиях определенности. Такая ситуация характеризуется наличием детерминированной связи между принятым решением и полученным результатом.
2. Принятие решений в условиях риска. В этом случае каждый способ взаимодействия субъектов управления может привести к одному из множества возможных исходов, причем каждый исход имеет определенную вероятность появления.
3. Принятие решений в условиях неопределенности. В описываемом случае показатель эффективности зависит от выбранной стратегии распределения, модели, случайных факторов и от неопределенных факторов, для которых известно лишь множество возможных значений. Вот почему каждый способ распределения средств оказывается связанным с множеством возможных исходов, вероятности которых либо неизвестны, либо известны с недостаточной для принятия решения точностью, либо не имеют смысла.
Анализ информационной ситуации, в рамках которой принимаются решения относительно распределения средств на социальную политику показывает, что наиболее точно ее можно классифицировать как принятие решений в условиях неопределенности. Таким образом, разрабатываемая методика даст возможность оценки эффективности распределения средств на социальную политику в условиях неопределенности.
На основании вышесказанного математическую постановку задачи можно сформулировать следующим образом:
Найти такие способы распределения ресурсов, которые обеспечили бы достижение максимального значения показателя «Эффективность распределения» (ЭфР) при условии, что величина средств (Р) не превысит допустимого значения.
Похожие диссертации на Управление процессом распределения средств на социальную политику в регионе (На примере Тульской области)
