Содержание к диссертации
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТЕКА РАБОТЫ 4
ВВЕДЕНИЕ 8
ГЛАВА I. Объект собственности, объект управления и субъекты
управления в экономике государственного управления лесными
ресурсами России 18
Современные представления о собственности на лесные ресурсы 18
Объект собственности в экономике государственного управления лесными ресурсами Российской Федерации 21
Лесной фонд как объект собственности 30
Лесной фонд как объект управления лесными ресурсами 35
Субъекты управления лесными ресурсами 40
ГЛАВА И. Современная система управления лесными ресурсами
России и механизм лесного дохода 64
Анализ экономических аспектов государственного управления лесными ресурсами в России 64
Таксовая оценка древесины 67
Цена древесины на корню 70
Механизм финансирования государственного лесного хозяйства 77
Лесной доход 87
ГЛАВА III. Совершенствование управления лесными ресурсами
России на основе экономических методов 94
Постановка проблемы 94
Формулировка целей и задач управления лесными ресурсами как объектом государственной собственности 99
Совершенствование системы получения лесного дохода ....106
Государственно-частное партнерство 116
Государственно-частное партнерство в области экосистемных услуг 116
Государственно-частное партнерство в области побочного пользования лесом и переработки на месте части лесных ресурсов.... 117
3.5. Основные направления совершенствования системы
управления лесными ресурсами как объектом государственной
собственности 119
Выделение объектов управления 119
Субъекты управления лесными ресурсами, дифференцированное лесное хозяйство и государственно-частное
партнерство 124
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 129
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ ЛИТЕРАТУРЫ 137
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Вопросы управления лесными ресурсами как объектом государственной собственности являются предметом многолетних споров экономистов разных школ. Одни считают, что государство априори является неэффективным собственником из-за громоздкого аппарата управления и его склонности к коррупции. Другие, опираясь на положительные исторические примеры, отстаивают точку зрения, что государство может быть эффективным собственником. Это далеко не праздная дискуссия, потому что по данным Продовольственной и сельскохозяйственной Организации Объединенных Наций в 2005 г., в государственной собственности находилось 84% лесов мира.
Практика управления лесными ресурсами в разных странах свидетельствует о том, что государство может эффективно управлять своей собственностью в этой сфере если применяет преимущественно не административные, а экономические методы управления. Это подтверждает и опыт России в отдельные периоды развития ее экономики. При этом следует иметь в виду, что формирование такого важнейшего экономического показателя, как лесной доход страны, зависит от сбалансированности системы взаимодействия государства-собственника лесных ресурсов и предприятий частного сектора экономики, использующих лесные ресурсы. Это взаимодействие зависит от сочетания экономических, географических и управленческих факторов, специфичных для каждого субъекта Российской Федерации. Поэтому на первый план выдвигается необходимость создания научной платформы экономического управления лесными ресурсами как объектом государственной собственности.
В отечественной экономической литературе данная проблематика является наименее разработанной. В то же время реализация принятого в
декабре 2006 г. Лесного кодекса Российской Федерации настоятельно требует всестороннего научного обоснования нормативно-методической базы формирования эффективной системы управления лесными ресурсами на основе экономических методов.
Вышеназванные обстоятельства обусловили актуальность и выбор тематики настоящего диссертационного исследования.
Цель и задачи исследования. Цель исследования заключается в разработке научной базы применения экономических методов управления лесными ресурсами как объектом государственной собственности. Для достижения этой цели потребовалось решить следующие основные задачи.
Провести анализ системы государственного управления лесными ресурсами в России и за рубежом.
Обосновать направления совершенствования управления государственной собственностью в лесном секторе России.
3) Обосновать принципы, механизмы и показатели эффективности
управления лесными ресурсами.
4) Выработать практические рекомендации по
совершенствованию системы управления лесными ресурсами и
созданию таких условий лесопользования, которые позволяют, с одной
стороны, сохранять леса как экологическую среду на территории России
и, с другой стороны, приносить устойчивый и высокий лесной доход.
Объектом исследования являются механизмы и инструменты государственного управления лесными ресурсами при ведении лесного хозяйства, организации лесопользования и лесозаготовок, деревопереработки и лесной торговли.
Предмет исследования - процессы управления лесными ресурсами и формирования лесного дохода от использования экономических, экологических и социальных функций лесов.
Информационная база исследования. Исследование опирается на опубликованные труды российских и зарубежных исследователей, посвященные проблемам: собственности и экономических отношений в сфере управления лесными ресурсами в России и зарубежных странах; формирования лесного дохода и платежей за пользование лесным фондом; научных основ лесной ренты и рентных платежей за пользование лесом. Использованы законодательство в сфере лесного хозяйства и природопользования России и развитых зарубежных стран, статистическая отчетность Российской Федерации и ФАО ООН в сфере лесного хозяйства и лесопользования.
Наиболее существенные научные результаты, отражающие личный вклад автора.
1) Дан развернутый анализ этапов развития структуры
собственности на лесные ресурсы России, специфики доминирующей
государственной собственности на леса, формирования экономического
механизма управления лесными ресурсами как государственной
собственностью, особенностей развития лесного дохода в современных
условиях.
Рассмотрены и систематизированы исследования отношений собственности в сфере лесопользования и лесного дохода государства.
Разработаны основные положения новой лесной политики России в условиях рыночных отношений.
Приведена авторская версия научной платформы управления лесными ресурсами как объектом государственной собственности.
Обоснованы конкретные меры управления лесными ресурсами на основе экономических методов.
Разработан подход к исчислению норматива рентных платежей за пользование лесными ресурсами.
Предложена концепция государственно-частного партнерства в сфере управления лесными ресурсами России.
Теоретическая значимость исследования состоит в систематизации и углублении знаний об управлении лесными ресурсами России как объектом государственной собственности и особенностях формирования лесного дохода, что позволило сформулировать предложения по совершенствованию управления лесными ресурсами и получению лесного дохода в современных условиях.
Практическая значимость и апробация результатов исследования. Сформулированные предложения по совершенствованию управления лесными ресурсами России на основе экономических методов управления, позволяющих реформировать механизм формирования лесного дохода путем рыночного использования не только экономических функций лесов, но и предоставляемых ими экологических и социальных услуг путем введения дифференцированных рентных платежей за пользование лесными ресурсами. Предложения автора направлены на повышение эффективности реализации нового Лесного кодекса РФ. Основные научные положения и практические выводы диссертации докладывались на научно-практических семинарах в Высшей школе приватизации и предпринимательства - институте, они использованы при выполнении НИР по заказу МПР России «Проект концепции управления государственной собственностью в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов», прошли апробацию в администрации Новгородской области.
Публикации. Материалы диссертации опубликованы в 5 научных работах общим объемом 2,7 печ. л., в т.ч. лично автора - 1,4 печ.л.
Состав и объем работы. Диссертация состоит из введения, 3 глав, заключения и списка литературы. Общий объем работы - 148 страниц машинописного текста. Диссертационная работа содержит 6 таблиц и 9 рисунков. Список литературы - 114 наименований (в том числе 35 зарубежных).
ВВЕДЕНИЕ
Вопросы государственного управления собственностью являются предметом многолетних споров экономистов разных школ. Одни считают, что государство априори является неэффективным собственником из-за громоздкого аппарата управления и его склонности к коррупции. Другие, опираясь на положительные исторические примеры, считают, что государство может быть эффективным собственником, если применяет экономические, а не административные методы управления. Управление лесными ресурсами России является классическим примером таких споров.
Вопросы экономического управления лесными ресурсами относятся к числу наиболее актуальных для России, поскольку охватывают трудно реформируемую сферу управления государственной собственностью, каковой являются леса. Из множества свойств и услуг, предоставляемых лесами вследствие самого факта их существования на территории России, по исторической инерции используется только поток товарной продукции на основе древесины, с которым связывают ресурсную сущность лесов. На получении допуска к этому ресурсу, через продажу прав пользования им на основе аукционов, конкурсов и аренды участков леса, направлена существующая система организации лесопользования. В результате действующее лесное законодательство усекает право собственника - государства, на получение лесного дохода путем организации дифференцированного лесопользования, включающего использование невесомых полезностей леса, в том числе на основе гражданского договора между уполномоченными государствами структурами и частными предпринимателями. Это связано с отсутствием в текущей практике управления лесными ресурсами и лесопользования формулировок объекта собственности,
объекта управления этой собственностью и субъекта управления ею с целью извлечения лесного дохода.
Экономические методы управления лесами, сложившиеся в России до 1917 года, после замены их на директивно-административные в годы плановой экономики советского периода, не были до настоящего времени должным образом изучены и не получили оценки с точки зрения востребованности в рыночной модели развития лесной экономики страны.
Проведенный обзор истории управления лесными ресурсами в России как объектом государственной собственности, до смены социально-политических устоев в стране в 1917 году, послужил основой всей работы и частично опубликован [40].
До 1917 года управление лесами России было одной из самых доходных сфер деятельности государства. В государственной собственности перед 1917 годом находилось 47% площади от разведанных к тому времени лесов. Государственное управление опиралось на хорошо развитый понятийный аппарат собственности в отношении лесов. Сложившаяся к началу XIX века (1808г.) ведомственная структура лесовладения, при доминирующей площади государственных лесов, способствовала развитию, как и в других странах мира, монопольной роли государства в регулировании лесопользования и ведения лесного хозяйства в лесах всех форм собственности [4, 6,7, 8,15,16,17,48, 53,54,63,75].
После 1917 года была продекларирована общенародная собственность на леса. Изменения системы управления лесными ресурсами страны после большевистского переворота привели к созданию государственной сети лесозаготовительных предприятий. Лесозаготовка была выделена из лесного хозяйства в отдельную отрасль промышленности (лесная промышленность), которая стала приносить значительные валютные доходы от экспорта пиломатериалов и круглого
леса, столь нужные для индустриализации страны перед второй мировой войной. Формирование лесного дохода страны перешло от лесного хозяйства к лесной промышленности [22,33,39, 65,66,67].
Единицы государственного управления лесными ресурсами -лесничества - были преобразованы в лесхозы и леспромхозы. Экономическое управление лесными ресурсами с целью постоянного высокого лесного дохода было заменено плановыми лесозаготовками. Лесхоз стал рассматриваться в бывшем СССР как предприятие по производству древесины, а не как субъект управления общенародной собственностью. Его главной задачей была организация пользования лесными ресурсами и осуществление различных работ, включая проведение лесозаготовок по главному и промежуточному пользованию лесом. Ведение лесного хозяйства с целью получения постоянного лесного дохода было подменено организацией лесозаготовок. Экономические последствия этого заключались в значительном снижении доступности лесных ресурсов на Европейской части России. В результате крупномасштабные промышленные лесозаготовки были перенесены за Уральские горы, притом, что основные центры переработки древесины остались в Европейской части России. Начался затяжной кризис лесного сектора экономики страны, который еще не закончился [81, 82,97,101,104,113].
В годы реформ России по переходу от плановой экономической системы к рыночной экономике, где система управления лесными ресурсами по существу не претерпела значительных изменений. Институтом аренды лесов заменили выделение лесосырьевых баз и самозаготовку древесины.
Лесные ресурсы как государственная собственность, не стали от этого источником лесного дохода, потому что сохранилось административное управление, вместо необходимого по условиям рыночной экономики экономического управления.
В современной России право собственности на лесные ресурсы впервые внятно было сформулировано только в Лесном кодексе РФ 1997 года. Понимание исторических аспектов развития отношений собственности и экономических отношений в лесном хозяйстве России имеют большое значение для реформирования государственного управления лесными ресурсами.
Лесные ресурсы России всегда приносили государству значительный доход, для извлечения которого государство создавало соответствующие экономические условия и правила. В советский период истории торговля лесными ресурсами в самой примитивной форме - в виде экспорта круглого леса, а также рудами и углем, а в современной России - еще нефтью, газом, и другими природными ресурсами, служили средством финансирования различных реформ. Как правило, последствиями этого были негативные изменения в лесном покрове страны: фрагментация лесных экосистем, снижение продуктивности, изменения видовой и возрастной структуры лесообразующих древесных пород, утрата многих местообитаний ценных видов флоры и фауны и т.п. Происходило истощение экономических свойств лесных ресурсов в наиболее благоприятных регионах России при одновременном разрушении экологических и социальных свойств лесов.
Как и сто и двести лет тому назад лесопользование в России ориентировано на получение главного продукта леса - древесины. Рубка леса завершает цикл выращивания леса, будь он естественный или искусственно созданный. Образующиеся после рубки на месте лесосек непокрытые лесной растительностью участки (вырубки), подлежат обязательному лесовосстановлению. Это традиция, закон и здравый смысл: был лес, поспел, срубили и восстановили. Поэтому и выделяют главное пользование лесом в самостоятельное понятие в лесном хозяйстве, как пользование экономическими функциями лесных
ресурсов и потоком лесных товаров на основе древесины, который возникает при ведении лесного хозяйства и организации пользования лесом. К главному пользованию лесом традиционно относят заготовку живицы, так как после подсочки древостой должны быть обязательно вырублены, поскольку подсочка стволов для смолоизвлечения значительно ослабляет лес. Этим главное пользование отличается от промежуточного пользования лесом и от пользования лесом в ходе проведения прочих видов рубок [2].
Современное восприятие лесных ресурсов не исчерпывается пользованием только экономическими функциями. Тем не менее, все попытки реформировать лесное хозяйство России в последние годы направлены преимущественно на облегчение допуска лесопромышленников к лесным ресурсам с конечной целью повысить объемы заготовок древесины, основная часть которой уходит на экспорт в необработанном виде. Экономического управления здесь нет, потому что весь размер лесного дохода определяется экспортной ценой и объемом экспорта круглого леса, но собственник лесных ресурсов -Российская Федерации получает при этом доход в несколько раз меньше от использования своей собственности, чем экспортер древесины. Это не просто временное отклонение от нормальной практики лесопользования, это экономический тупик, тут нет ни развития, ни перспектив. Хотя учебники говорят о том, что система управления лесным хозяйством должна быть выстроена на экономических принципах [71].
Экономическое управление лесными ресурсами возникает в государстве, в котором правительство с помощью законов может контролировать развитие предпринимательства на основе самых разных форм собственности (государственной, частной, корпоративной, кооперативной и пр.), с целью обеспечения социальных выгод от экономического развития для всех слоев населения.
Реформы 1990-х гг. позволили только заменить институт лесосырьевых баз институтом аренды участков лесного фонда и создать источник получения лесного дохода только за счет продажи прав пользования лесом на лесных аукционах и через договор аренды, а также сбора лесных податей, как скрытого налога на лесопользование и штрафов за несанкционированное пользование лесным фондом, что трудно назвать полноценным экономическим механизмом.
Отправной точкой возврата к экономическому управлению лесными ресурсами является включение лесов, лесного хозяйства и всего лесного сектора экономики страны в систему национальных ценностей. Это означает, что государство, владея почти 70% суши с внутренними водами, а именно столько занимает государственный лесной фонд в земельном балансе страны (точнее 69,7%), должно сделать лесные ресурсы и лесное хозяйство, и весь лесной сектор, которые развиваются благодаря наличию этой собственности, полноценным объектом государственной лесной политики.
Анализ отечественного и зарубежного опыта управления лесными ресурсами показывает, что цели и задачи лесной политики в основном одинаковы и неизменны для всех стран, но методы экономического управления существенно различаются и они обладают национальной специфичностью [9]. Дело в том, что в каждой стране веками складывались свои национальные традиции охранять, защищать, воспроизводить леса и пользоваться ими без разрушения и деградации. Это обусловлено многими причинами: географическое положение страны, с которым связано обилие и породный состав лесов, уклад жизни и способы хозяйствования, культура использования древесины и т.п. Отчасти с этими причинами, но, в первую очередь с индустриальным развитием страны, связаны возможности производить из древесины конкурентоспособную продукцию, в том числе и глубокой переработки древесины (бумажная продукция, мебель, композиционные
строительные материалы и т.п.). Тогда участие страны во внутренней и мировой торговле лесными товарами лучше всего характеризует применение экономического управления лесным хозяйством. В частности, это касается взаимовыгодного сочетания интересов частного предпринимательства в области лесозаготовки, деревопереработки, туризма, рекреации и т.п., и общегосударственных задач сохранения и возобновления лесов, поддержания их биосферных функций [9,42].
Зарубежный опыт показывает, что именно такой подход к проблеме привел к устойчивому экономическому развитию стран, обладающих значительными по размеру, по качеству, коммерчески выгодными лесными ресурсами (например Канада, США, Финляндия, Швеция, Германия, Австрия, и т.д.). Применение экономических методов управления лесным хозяйством привело в этих странах к тому, что лесной сектор стал не только одним из жизненно необходимых атрибутов их суверенной государственности, но и одной из основ национальной экономики. Правительства этих стран придают особую роль развитию и совершенствованию лесного сектора и ведения соответствующей национальной лесной политики. Население этих стран принимает активное участие в обсуждении и обновлении основных ее положений, а государство внимательно отслеживает мнение основных групп населения и организует национальную дискуссию по вопросам лесного хозяйства и лесного сектора в целом [25, 42, 62, 63].
В последние годы вышло много научных публикаций по различным вопросам исторического развития системы лесного хозяйства России и связанных с этим проблем лесной политики, лесной науки, лесного законодательства, а также лесопромышленного комплекса [6, 7, 8, 14,15, 16, 18, 25, 35, 37, 38, 39, 42, 52, 53, 54, 56, 60, 62,63,71,73,75,76,80,104,113,114].
Практически все они обходят стороной вопросы развития управления лесными ресурсами России как объектом государственной
собственности на основе экономических методов, что и понятно: за 75 лет советского периода истории России и плановой экономики произошло смешение всех основополагающих принципов функционирования экономики страны и управления государственной собственностью [71].
Как известно, до 1917 года полностью и, частично до 1927 года, экономические вопросы управления лесами и лесопользования были в числе приоритетных, но затем, под давлением идеологической трансформации всей жизни, всех наук, и всех видов деятельности, они были заменены суррогатными понятиями, не отвечающими экономической теории, и лесное хозяйство, как система управления лесными ресурсами, стало рассматриваться сначала в качестве лесозаготовительной отрасли, а после создания лесной промышленности - в качестве сырьевого придатка [39].
После начала реформ по переходу России к рыночной экономике, естественным образом пробудился интерес к отечественному опыту развития управления лесными ресурсами. Но собственно экономические исследования в этом направлении не выходили за рамки анализа недостатков принятого лесного законодательства, и отчасти, системы управления лесами России [28,37,45,77].
Даже в многоплановом исследовании Всемирного Банка [56, 113] вопросы экономического управления лесным хозяйством не вышли за пределы примитивных товарно-денежных отношений, хотя Всемирный Банк и претендовал на выработку глобальной стратегии управления лесным хозяйством и лесами мира, как глобальной ценностью, учитывающей роль лесов мира в изменении климата, в сохранении биоразнообразия и в решении проблемы голода [66].
Интерес к истории управления лесами России был положен подготовкой к празднованию в 1998 году двухсотлетия государственного управления лесами России. Был переиздан
юбилейный том Столетия Лесного Департамента России за период 1798-1898 гг. [60] и специально написан и издан второй том - Двухсотлетие Лесного Департамента за период 1899-1998 гг. [15]. В этих коллективных монографиях собраны уникальные материалы по многим вопросам экономического управления лесами до 1917 года и четко просматривается тенденция постепенного исчезновения этих вопросов с 1918 по 1991 гг. из теории и практики управления лесными ресурсами страны, что, по мнению Академика Д. С. Львова, является естественным для экономической системы, основанной на принуждении к труду, каковой была советская плановая экономическая система. В силу понятных причин во втором томе этого исследования [15] содержится информация и оценки только самого начала рыночных реформ экономики России.
Второй и меньший всплеск интереса к истории управления лесами России связан с подготовкой к 300-летию Санкт-Петербурга, которое отмечали в 2003 с мировым размахом. Тогда вышел целый ряд интересных работ по истории лесного хозяйства России [6,54, 61, 69].
Недостающая для нашего исследования информация была найдена в таких фундаментальных работах, как [4, 7, 10-13, 29, 33, 38-40, 56, 58, 59,65-67,71,81-87,89-112].
Поскольку леса России уникальны и лесной фонд занимает практически 2/3 суши страны, протянувшись от восточных границ Фенноскандии до Охотского моря и Камчатки, и у России имеется свой уникальный опыт извлечения весьма значительного дохода от экономического управления лесами (до 1917 года), было бы неразумным пренебрегать этим опытом.
В качестве одной из главных причин развития кризисных ситуаций в лесной экономике нашей страны, начиная с 1970-х гг. считается общеизвестный факт диспропорции размещения лесов и деревоперерабатывающих предприятий на территории России, когда
около 80% лесных ресурсов расположено в Азиатской части страны, а около 80% перерабатывающих древесину предприятий - в Европейской части России. Обычно к числу причин кризисов лесной экономики России добавляют еще неразвитость транспортной, промышленной и социальной инфраструктуры, а также совсем новые причины затяжного кризиса лесного хозяйства и лесопромышленного комплекса (ЛПК) России, всего того, что занимает почти 70% суши России и составляет около 2-3% ВВП [39].
Современный этап кризиса проявился в том, что экспорт круглого
необработанного леса стал доминантой лесопромышленного производства
частного сектора лесной экономики, в котором действует около 20 тысяч
частных предприятий ЛПК страны, от крупных, хорошо
структурированных предприятий, до маленьких, узко
специализированных контор по скупке древесины и ее экспорту. Благодаря этому Россия стала мировым лидером продажи необработанной древесины и питает лесными ресурсами весьма прибыльный бизнес глубокой переработки древесины в сопредельных России странах.
Второй и не менее важной составляющей затяжного кризиса лесного сектора является беспрецедентный рост незаконных лесозаготовок, по объему которых Россия также вошла в число мировых лидеров незаконных лесозаготовок, который возглавляют Индонезия, Камерун и Малайзия [19,26,31].
Формулировка базовых условий дальнейшего совершенствования управления лесными ресурсами как объектом государственной собственности, является важной целью данного исследования. Имеющийся исторический опыт, а также современные представления об управлении государственной собственностью, показывают возможные пути решения этой исследовательской задачи. Необходимость дальнейшего совершенствования такого механизма является первоочередной задачей всей лесной экономики России, а уже затем модернизация предприятий лесопромышленного комплекса.
