Содержание к диссертации
СТР.
ВВЕДЕНИЕ 4
Глава 1. ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА ФОРМИРОВАНИЯ И РАЗВИТИЯ
КАДРОВОГО ПОТЕНЦИАЛА ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 17
-
Кадровый потенциал государственной гражданской службы: сущность, структура, количественные и качественные характеристики 17
-
Состояние, тенденции и основные направления формирования кадрового потенциала государственной гражданской службы 42
-
Факторы и условия эффективного использования кадрового
потенциала государственной гражданской службы 62
Выводы по главе 1 83
Глава 2. УПРАВЛЕНИЕ КАДРОВЫМ ПОТЕНЦИАЛОМ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ 86
2.1. Роль и место кадровых служб в управлении кадровым
потенциалом государственной гражданской службы 86
-
Государственная кадровая политика как основа реализации кадрового потенциала государственной гражданской службы 86
-
Кадровая служба государственного органа и ее роль в реализации государственной кадровой политики 101
2.2. Системный подход в управлении кадровым потенциалом
государственной гражданской службы 111
2.3. Кадровый резерв как элемент системы управления кадровым
потенциалом органов государственной власти 124
Выводы по главе 2 137
Глава 3. МЕТОДОЛОГИЯ ФОРМИРОВАНИЯ РЕЗЕРВА
УПРАВЛЕНЧЕСКИХ КАДРОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ КАК ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ
КАДРОВЫМ ПОТЕНЦИАЛОМ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ 140
3.1. Отечественный и зарубежный опыт формирования кадрового
резерва в системе государственной гражданской службы 140
3.1.1. Отечественный опыт формирования кадрового резерва в
системе государственной гражданской службы 140
3.1.2. Зарубежный опыт формирования кадрового резерва в системе
государственной гражданской службы 160
3.2. Правовые основы формирования и функционирования кадрового
резерва государственной гражданской службы 182
3.3. Организационные и методические аспекты формирования
резерва управленческих кадров государственной гражданской
службы 193
3.3.1. Кадровый резерв: теоретические основы 193
3.3.2. Формирование и использование резерва управленческих
кадров органов государственной власти 206
3.3.3. Формирование Федерального резерва управленческих
кадров 229
Выводы по главе 3 235
Глава 4. МЕТОДОЛОГИЯ* ОЦЕНКИ КАНДИДАТОВ В РЕЗЕРВ*
УПРАВЛЕНЧЕСКИХ КАДРОВ? ГОСУДАРСТВЕННОЙ;
ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ.... 239<
4.Г.. Методологический подход к. оценке кандидатов: в.* резерв;
управленческих;кадров государственнойгражданскойїслужбы. 239-
4.2; Кадровый^ конкурс ві системе оценки* кандидатов в резерв;
управленческих: кадров; государственнойгражданскошслужбы. 246і
4.3. Методические рекомендации по формированию критериев
оценки кандидатов в резерв управленческих кадровггосударственной
гражданской службы 260
4.4. Методы- оценки кандидатов в резерв управленческих, кадров
государственной гражданской службы 281
Выводы по главе 4. 299
Глава 5; ЬІАУЧНО-ШАКТИЧЕЄКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ? Ш ОРГАНИЗАЦИИ РАБОТЫ С РЕЗЕРВОМ; УПРАВЛЕНЧЕСКИХ
КАДРОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ. 303
5:1. Организация? дополнительного: профессионального образования
государственных служащих в системе работы с резервом
управленческих кадров государственной гражданской службы 3 03
5.2. Ротация государственных, служащих в системе работы „ с
резервом управленческих кадров* государственной; гражданской^
службы .'. 320
5.3. Формирование федерального портала управленческих
кадров; 333
Выводы по главе 5 — 355
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 359
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК. 367
ПРИЛОЖЕНИЯ. 380
Введение к работе
Актуальность исследования. Формирование профессиональной государственной гражданской службы является необходимым условием реализации структурных реформ государственного управления Российской* Федерации, поскольку именно государственный: аппарат обеспечивает организацию реформ, контроль за их исполнением и; финансирование. Успех структурных реформ государственного; управления* без' постоянного* совершенствованиягосударственной гражданскошслужбы невозможен;;
Изменения? которые претерпевает государственный? аппарат, в- ходе; осуществляемых в России? социально-экономических и политических. реформ, обусловили необходимость. исследования?проблем формирования;ш эффективного использования і кадрового потенциала государственной гражданской службы.
Повышение эффективности использования; кадрового потенциала государственной гражданской службы; является одним из факторов укрепления^ современной* российской' государственности, действенным-инструментом эффективной; реализации* задач, и функций: органов государственной! власти. Решение таких; задач требует от наукипоискашовых подходов и-идей; позволяющих обеспечитьэффективное управление кадровым потенциалом государственной гражданской, службы.
В последнее время* одной из самых острых проблем повышения эффективности кадрового потенциала- государственной гражданской: службы стала проблема? резерва кадров. Внутренние- кадровые ресурсы самой государственной гражданской службы;, недостаточны, необходимо привлечение; на государственную службу наиболее талантливых, граждански мотивированных,. эффективных специалистов; Кроме, того^ учитывая присутствие государства в различных сферах экономики, подготовка резерва государственной гражданской службы начинает сопрягаться с подготовкой резерва для организаций государственного сектора и для тех бизнес- структур, в которых участвует государство, тем самым, расширяя понятие кадрового резерва.
23 июля 2008 года Президент Российской Федерации Д.А.Медведев в ходе совещания по вопросам формирования резерва управленческих кадров обозначил необходимость создания, целостной системы воспроизводства: и обновления профессиональной* элиты в стране: В качестве одного из инструментов? для; создания такой системы, было поручено' сформировать, федеральный резерв' управленческих кадров, а также: обеспечить создание. единой системы кадрового мониторинга» и информации о вакансиях. Следует отметить, что вопрос о необходимости, пересмотра подходов! к; кадровой; политике - совершенствовании системы^ управления* кадровым потенциалом государства, был поставлен Д.А.Медведевым одним, из первых после его избрания на пост главы государства;
Итогом совещания; в работе которого приняли* участие руководители Администрации . Президента, Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, полномочные представители Президента; Российской Федерации в федеральных округах, стал, утвержденный главой государства Перечень поручений Правительству Российской Федерации и Администрации^ Президента Российской Федерации от 1 августа 2008* г. № Пр-1573;
В соответствии с перечнем поручений. Правительству Российской Федерации и Администрации Президента Российской^ Федерации? во взаимодействии с органами, государственной власти субъектов. Российской? Федерации, органами местного самоуправления муниципальных образований и Общественной палатой Российской* Федерации было поручено обеспечить разработку и- внедрение Программы формирования и подготовки* резерва управленческих кадров:
Для, реализации поставленных в поручении главы государства задач Председателем Правительства Российской Федерации 14 августа 2008 г. было поручено ряду министерств во главе с Минздравсоцразвития; России, а также Академии народного хозяйства при Правительстве Российской
1> Федерации и Российской академии государственной службы при Президенте і Российской Федерации обеспечить подготовку соответствующих предложений. ; В целях совершенствования государственного и муниципального с управления, формирования и эффективного использования резерва ; управленческих кадров Указом Президента Российской Федерации № 1252 от 25 августа 2008 г. была создана Комиссия при Президенте Российской f Федерации по формированию и подготовке резерва управленческих кадров.
Однако в настоящее время данная деятельность не имеет под собой* научно обоснованного теоретического фундамента, необходимого методологического и организационно-методического обеспечения. Таким образом, очевидна актуальность темы, связанной с формированием резерва управленческих кадров, и ее значимость для" повышения эффективности кадрового потенциала государственной гражданской службы. Степень разработанности проблемы.
Теоретические и методологические подходы к управлению профессиональным развитием, формированию управленческого резерва, ; оценке человеческого капитала, моделированию управленческих * компетенций представлены в работах отечественных и зарубежных ученых:
М.Армстронга, В.А.Антропова, Т.Ю.Базарова, Н.П.Беляцкого, И.Брайана,
Г.П.Гагаринской, Д.Голла, Х.Т.Грэхема, В.А.Дятлова, А.П.Егоршина, І Б.Л.Еремина, П.В.Журавлева, Т.В.Зайцева, А.Я.Кибанова, В.М.Колпакова,
I Г.Д.Крудена, Э.Майклза, А.Мамфорда, Е.В.Маслова, У.Р.Монди,
С.К.Мордовина, И.Нонаку, В.С.Паршиной, М.Д.Пизи, Х.К.Рамперсада,
, С.И.Самыгина, О.Б.Смита, В.В.Травина, Я.Фитц-енца, С.В.Шекшни, X А.У.Шермана и др.
Важное значение для исследования проблем повышения эффективности кадрового потенциала государственной гражданской службы s имеют работы, рассматривающие государственную службу как правовой институт, а также проблемы ее нормативно-правового регулирования, в том числе работы И.Н. Барцица, Д.Н. Бахраха, К.С. Бельского, А.А.Гришковца, A.B. Гусева, В.М. Манохина, Н.М. Казанцева, В.А. Козбаненко, В.Ф.Уколова, Ю.Н. Старилова и др. авторов.
Вопросы стратегии и тактики государственной кадровой политики в системе государственной службы, оценки и управления персоналом государственных органов, особенности, профессионально-должностного роста чиновников затрагивали в своих исследованиях А.П: Алехин, F.B. Атаманчук, И.Л. Бачило, А.В. Оболонский, А.Ф. Ноздрачев, Д.М. Овсянко, В.А.Єтолярова, Б.В. Российский, Ю:А. Тихомиров, Н.Ю. Хаманева, Н:Г. Салищева и другие видные российские ученые.
Общие проблемы формирования и профессионального- развития-кадрового потенциала государственной гражданской службы, современной России проанализированы в публикациях А.Г.Барабашева, В.Г. Игнатова, А.Ф.Зубковой, ВІИ. Лукьяненко, КО. Магомедова, СО. Майбороды, В.И. Матирко; Е.В. Охотского, А.В. Понеделкова, Б.Т. Пономаренко, A.M. Старостина, В:А. Єулемова, А.И1 Турчинова.
Анализ научной литературы по проблеме позволяет сделать вывод, что имеющиеся наработки по изучению резерва, управленческих кадров" как инструмента управления кадровым потенциалом государственной гражданской, службы являются- недостаточными, отсутствует единство мнений, по теоретическим и методологическим" вопросам формирования кадрового резерва государственной службы. Требует более глубокого научного осмысления- сущность резерва управленческих кадров^ в, сфере государственного управления, теория и методология управления резервом управленческих кадров находятся лишь в стадии формирования, отсутствует методологический аппарат формированияФезерва.управленческих кадров, не исследованы, особенности и принципы, работы с резервом* управленческих кадров в системе управления кадровым потенциалом государственной гражданской службы. Именно по этим причинам недостаточная изученность и научная проработанность вопросов резерва управленческих кадров как инструмента управления кадровым потенциалом государственной гражданской службы определили выбор темы диссертационного исследования, цель, задачи и круг рассматриваемых в нем вопросов.
Целью диссертационного исследования является теоретико-методологическое обоснование и разработка методического инструментария управления. кадровым потенциалом государственной гражданской службы на основе формирования резерва управленческих кадров.
Для достижения поставленной цели потребовалось решение следующих задач: раскрыть сущность, обосновать структуру, количественные и* качественные характеристики кадрового потенциала государственной» гражданской службы; проанализировать состояние, тенденции и основные направления формирования) кадрового потенциала государственной гражданской службы; систематизировать факторы и условия эффективного использования кадрового потенциала государственной гражданской службы; исследовать роль и место кадровых служб в управлении кадровым потенциалом государственной гражданской службы; рассмотреть государственную кадровую- политику как основу реализации кадрового потенциала государственной гражданской службы; разработать методологию управления кадровым потенциалом-государственной гражданской службы; обосновать роль и место кадрового резерва как элемент системы управления кадровым потенциалом «органов государственной власти; проанализировать отечественный и зарубежный опыт формирования кадрового резерва в системе государственной гражданской службы; проанализировать правовые основы формирования и функционирования кадрового резерва государственной гражданской службы;
10. создать методологию формирования резерва управленческих кадров государственной гражданской службы; 11.обосновать новый методологический подход к оценке кандидатов в резерв управленческих кадров государственной гражданской службы, 12. разработать научно-практические и методические рекомендации1 по организации работы с резервом управленческих кадров государственной гражданской службы. Объектом исследования является резерв управленческих каДров как основа управления кадровым потенциалом государственной гражДанскои службы.
Предметом исследования, являются социально-экономические отношения, закономерности и процессы формирования и функционирования резерва управленческих кадров в системе управления кадровым потенциалом государственной гражданской службы.
Методологические и теоретические основы исследования. Методологической и теоретической основой проведения, настоящего диссертационного исследования послужили научные труды отечественных и зарубежных ученых по проблемам кадрового резерва, вопросам формирования, оценки и эффективного использования* резерва управленческих кадров государственной гражданской службы. При решении теоретических и прикладных задач были использованы общенаучные т*тетоды исследования, включая аналитический метод, методы теории систем, экономико-математического моделирования и комплексного экономиг13еского анализа, приемы научной абстракции, сравнения и аналогии.
Информационно-эмпирическую базу исследования соотавили официальные данные Федеральной службы государственной стал^ЙСТИКИ' факты, выводы и положения, опубликованные в научной литер;^тУРе и финансово-экономических изданиях России и ряда других стран, информация сети Интернет, аналитические отчеты экспертов, а также рез>/льтатьІ собственных исследований и расчетов автора диссертации. Правової^ базой выполнения исследования послужили законодательные и нормативно-п5^,авовые акты, Российской Федерации, определяющие основные направления развития кадрового потенциала государственной гражданской службы, в, том числе и процессы формирования кадрового резерва государственной гражданской службы.
Научная новизна исследования заключается в теоретико-методологическом обосновании и разработке системных методических, и научно-практических рекомендаций по управления кадровым потенциалом. государственной, гражданской службы на основе формирования резерва управленческих кадров.
Наиболее существенные научные результаты, полученные лично соискателем.состоят в.следующем:
1- Расширен и систематизирован, понятийный аппарат, используемый при исследовании управления кадровым потенциалом государственной гражданской службы: обосновано понятие кадрового потенциала государственной гражданской службы,. как совокупности личностных и профессиональных возможностей, знаний, навыков, и характеристик государственных служащих, с учетом обязательных квалификационных требований к должностям государственной гражданской службы, которые могут быть использованы, для достижения ее целей; определена сущность и предложена-структура кадрового потенциала государственной гражданской службы, которая представляет собой соотношение количественных характеристик, ресурсной составляющей и условий реализации кадрового, потенциала государственной гражданской службы. При- этом выделены особенности квалификационной компоненты кадрового потенциала, которые основаны „а законодательных требованиях к должностям государственной гражданской службы. Обоснована нерациональность сложившейся структуры кадрового потенциала государственной гражданской службы Российской
Федерации, заключающаяся в том, что при достаточно эффективном соотношении количества помощников (советников), специалистов и обеспечивающих специалистов, наблюдается дефицит руководителей, что требует особого внимания к вопросу обеспеченности государственной гражданской службы руководящими кадрами.
Сформирована классификация факторов и условий эффективного' использования* кадрового потенциала государственной гражданской службы, включающая: специфические факторы, воздействующие- на деятельность государственной гражданской службы; внутренние и внешние факторы, непосредственно влияющие на использование кадрового потенциала; а также условия, от которых зависит уровень и величина кадрового потенциала государственной.гражданской службы.
Разработан механизм формирования государственной кадровой политики, выявлена ее взаимосвязь с кадровой политикой государственной гражданской службы и реализацией ее кадрового потенциала. Выделены с учетом специфики деятельности государственной гражданской службы виды кадровой политики в зависимости: от уровня влияния руководства на кадровую ситуацию в государственном органе, от степени открытости и зависимости государственного органа от кадровой политики государства. Определены задачи и функции кадровой службы государственного органа по> обеспечению реализации кадровой политики, государства и использованию кадрового потенциала государственной гражданской службы.
5. Предложен системный подход к управлению кадровым потенциалом государственной гражданской службы, который включает: цели, задачи, принципы, функции, методику, методы организации и обеспечения управления кадровым потенциалом государственной гражданской службы, а также технологию непрерывного развития кадрового потенциала государственной гражданской службы с учетом влияния внешних и внутренних факторов.
Исследована эволюция формирования и подготовки кадрового резерва государственной гражданской службы в Российской Федерации. Обоснованы и всесторонне охарактеризованы три периода формирования и подготовки кадрового резерва в сфере государственного управления: советский (1917 - 1991 гг.) - период зарождения и активного использования кадрового резерва в рамках номенклатурной системы; постсоветский (4991 - 2003 гг.) - период становления государственной" гражданской службы Российской Федерации; современный (2003 г. - по наст, вр.) - период институализации кадрового резерва в рамках реформирования* и развития системы государственной гражданской, службы Российской Федерации.
Исследована и обобщена зарубежная практика использования кадрового* резерва государственной службы, систематизированы наиболее устойчивые модели в системе управления кадровым резервом государственной службы, в развитых странах и определены возможности и условия их адаптации в практике формирования кадрового резерва^ государственной гражданской службы Российской Федерации.
Обоснованы основные, направления совершенствования1 нормативно- правовой базы, обеспечивающей решение задач по формированию и подготовке резерва управленческих- кадров' государственной гражданской службы. Выявлено, что принятые нормативные правовые акты регламентируют лишь общие вопросы формирования резерва, а также вопросы отбора и подготовки лиц, включенных в, резерв. управленческих кадров. В* результате обобщения существующих недостатков*, установлено, что действующие правовые акты не охватывают весь цикл жизни кадрового резерва (его1 формирование, функционирование и развитие), что требует дальнейшего совершенствования нормативно-правовой базы.
Разработан методологический подход к формированию* резерва управленческих кадров, позволяющий обеспечить системность, направленность, плановость, научность, демократичность механизмов регулирования кадрового потенциала государственной гражданской службы с целью повышения его эффективности, и в итоге повышения качества государственного управления, в том числе авторитета институтов государственной власти всех уровней: Методологический подход включает определение и характеристику целей, задач, принципов, функций и методов формирования резерва управленческих кадров государственной гражданской службы. В рамках предложенного подхода резерв управленческих кадров государственной гражданской службы рассматривается как специально сформированная на основе индивидуального отбора и комплексной оценки группа перспективных работников, обладающих необходимыми дляї выдвижения профессионально-деловыми, личностными и морально-этическими качествами, положительно проявивших себя на занимаемых должностях, прошедших необходимую подготовку и предназначенных для замещения'руководящих должностей.
Обоснована сущность и^ предложена структура системы оценки кандидатов в резерв управленческих кадров государственной гражданской службы, включающая? такие составляющие, как: цели и предмет оценки, объект и субъекты оценки; критерии и методы оценки. Система оценки кандидатов в резерв управленческих кадров государственной гражданской- службы разработана с учетом следующих основных принципов: законности, системности, результативности и эффективности государственного управления, экономической целесообразности, единообразия подходов.
Разработаны методические и научно-практические рекомендации по организации работы с резервом управленческих кадров государственной гражданской службы: сформирована федеральная программа «Подготовка и переподготовка резерва управленческих кадров 2010-2015 годы» и апробирована в рамках федеральной программы «Подготовка и переподготовка представителей высшего уровня резерва управленческих кадров». Программа направлена на формирование сообщества профессионалов, способных выступать в роли экспертной, управленческой, кадровой элиты государства, и построенная по принципу образовательных модулей, соответствующих по тематике ключевым^ направлениям долгосрочного развития России; предложены методические рекомендации по использованию механизма ротации в системе работы с резервом» управленческих кадров государственной гражданской службы; даны практические рекомендации по информационному обеспечению работы с резервом управленческих кадров за счет создания специализированного информационного ресурса федерального портала управленческих кадров, ориентированного на развитие кадрового потенциала государственной гражданской службы Российской Федерации и призванного обеспечить привлечение на государственную гражданскую службу высокопрофессиональных и мотивированных специалистов из различных сфер деятельности: науки, культуры, бизнеса и др.
Совокупность полученных теоретико-методологических положений и практических выводов позволяет характеризовать результаты диссертационного исследования как решение существенной научной проблемы обеспечения развития и повышения эффективности кадрового потенциала государственной гражданской службы посредством формирования резерва управленческих кадров и, в конечном итоге, реализации целей структурных реформ государственного управления Российской Федерации.
Теоретическая и практическая значимость проведенного исследования.
Диссертация содержит результаты анализа и обобщения международного и имеющегося отечественного опыта формирования резерва управленческих кадров на государственной гражданской службе, -законодательной и нормативной правовой базы по исследуемой проблеме, основных теоретических, аналитических и прикладных аспектов исследования, а также предложения, об- основных направлениях # мероприятиях по развитию объекта-исследования.
Концептуальные положения; выводы и. предложения, содержащиеся в работе, могут быть использованы для совершенствования- деятельности федеральных органов исполнительной, власти и органов исполнительно** власти субъектов Российской Федерации ПО'развитию кадрового потенциал & государственной гражданской службы.
Выводы и положения диссертационного исследования широко используются в практике преподавания дисциплин. «Государственное Я муниципальное управление», «Управление персоналом на государственно** службе» для студентов высшего профессионального образования, а таюк^ для студентов системы дополнительного профессионального образование-второго высшего образования, программ МРА, профессиональное переподготовки и повышения квалификации в ГОУ ВПО «Государственны^ университет управления», ГОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной, службы при Президенте Российское Федерации» и др.
Апробация результатов исследования^ осуществлялась посредством^1 реализации Перечня поручений Президента Российской' Федерации' по итогам совещания по формированию резерва управленческих кадров 23 июл^ 2008 г. № Пр-1573, а также подготовленных автором ряда порученців Правительства Российской Федерации и др.
Основные концептуальные теоретические и методологически^ положения диссертационного исследования докладывались и обсуждались ^ рамках международных, федеральных, окружных форумов, на 4 научно-практических конференциях, на деловых совещаниях, проводимых на государственном и региональном уровнях, в Правительстве Российской Федерации, Администрации Президента Российской Федерации, заседаниях по кадровой политике при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Центральном федеральном округе, заседании по кадровой политике при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе.
Практические рекомендации внедрены в федеральной программе «Подготовка и переподготовка управленческих кадров. (2010-2015 годы)», утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 апреля 2010 г. № 636-р,.в федеральной государственной информационной системе «Федеральный портал управленческих кадров».
Основное содержание и результаты диссертационного исследования нашли отражение в 20 работах общим объемом 54,59 п. л. (л. а. - 47,2 п.л.), в том числе в 1- учебном пособии, 4 монографиях и в 15 статьях, из них в 10 статьях, опубликованных в изданиях, рекомендованных ВАК РФ.
Структура и содержание диссертации соответствует сформулированной цели и поставленным задачам исследования. Логика изложения материала вытекает из решаемых задач, уровня разработки предмета исследования, теоретической и практической значимости рассмотренных проблем. Диссертационное исследование состоит из введения, пяти глав, заключения, библиографического списка, приложений.
