Содержание к диссертации
ф Введение 4
Глава 1. Система территориального стратегического планирования:
методология, принципы, документы, механизмы 13
1.1 .Теоретические и прикладные основы территориального
стратегического планирования 13
1.2,Особенности территориального планирования и формирования
Ф стратегических документов в регионах Российской Федерации 30
1.3. Роль и место концепции социально-экономического развития региона
в системе территориального стратегического планирования 44
Глава 2. Управление формированием концепции социально-
экономического развития региона 56
2.1. Организационная, нормативно-правовая и информационная основы
щ формирования концепции 56
Проектирование стратегического выбора 68
Постпроектный этап формирования концепции: составляющие,
алгоритм, результаты 90
Глава 3. Экспертно-аналитическая оценка региональных
стратегических документов 101
Экспертно-аналитическая оценка организации процесса формирования стратегических документов 101
Экспертно-аналитическая оценка качества содержания
и продвижения стратегических документов 118
3.3. Совершенствование процесса формирования и повышение
качества стратегических документов 131
% Заключение 145
Список использованной литературы 155
Приложение 1. Индекс развития человеческого потенциала
(ИРЧП) и его составляющие для Российской Федерации на 2004 год 168
Приложение 2. Стартовый социально-экономический потенциал региона.... 169
Приложение 3. Типовая схема формирования концепции социально-
экономического развития региона 170
Приложение 4. Результаты экспертно-аналитическои оценки организации
процесса формирования стратегических документов 171
Приложение 5. Результаты экспертно-аналитическои оценки
качества содержания и продвижения стратегических документов 172
Введение к работе
Актуальность исследования
Новые экономические условия заставили российских ученых и практических работников искать адекватные формы и методы территориального планирования, и, в частности, пытаться применить принципы и технологии стратегического планирования, реализуемые на уровне корпорации к территориальным социально-экономическим системам. Власти городов и регионов Западной Европы последовали примеру корпораций уже во второй половине XX века и воспользовались концепцией стратегического планирования и управления, осознав, что применение именно этих методов позволяет достигнуть установления партнерских отношений между региональными структурами, с одной стороны, и различными целевыми группами (хозяйствующие субъекты, общественные организации, население) с другой. Следует подчеркнуть, что движущей силой применения методов стратегического планирования в регионах и городах Европейского Союза явилось обострение межрегиональной, межтерриториальной конкуренции в конце 80-х годов, обусловившее необходимость во внутритерриториальных интеграционных процессах, достижении целей развития территории на основе творчества, инициативы, предприимчивости. В результате лидерство завоевывают регионы и города, развивающиеся на основе т.н. «предпринимательских стратегий» (Мюнхен, Берлин-Бранденбург, Антверпен, Бирмингем и т.д.) \
Принципиально иная ситуация в России, где речь о подобной конкуренции пока не идет, в силу присутствия таких особенностей, характерных для транзитивной экономики, как незавершенность процесса рыночного формирования и создания конкурентной среды; несовершенность системы взаимоотношений и разграничения полномочий между федерацией, субъектами федерации и муниципальными образованиями, входящими в их состав, что
1 Рохчин В.Е., Заменская К.Н. Стратегическое территориальное планирование в современной России: состояние, проблемы и первоочередные задачи научного обеспечения. - СПб., ИРЭ РАН, 2000. - с.7-8
5 значительно увеличивает степень неопределенности, в которой приходится планировать будущее развитие территории; отсутствие в деловой этике бизнеса такого понятия как «социальная ответственность», что, безусловно, затрудняет взаимопонимание и взаимодействие власти и бизнеса в определении и реализации перспектив развития административно-территориальных образований различного ранга. Очевидно, что отмеченные обстоятельства трудно характеризовать как благоприятные для становления территориального стратегического планирования в Российской Федерации.
В практике российских регионов активные попытки использовать инструментарий стратегического планирования стали наблюдаться в конце 90-х годов. Результаты мониторинговых исследований показывают, что во многих регионах и муниципальных образованиях уже разработаны документы, содержащие стратегию социально-экономического развития. По данным института Евроград , к наиболее активно применяемым формам плановых документов относятся: целевые комплексные программы (74%), градостроительные планы (62%), концепции развития (42%), стратегические планы развития территорий на 10-15 лет (35%), среднесрочные прогнозы, стратегии экономического развития (19%). По некоторым оценкам около 250 субъектов федерации и муниципальных образований на практике применяют отдельные элементы технологии территориального стратегического планирования.
При этом анализ документов убедительно свидетельствует, что они обладают целым рядом недостатков принципиального характера, носят преимущественно декларативный характер, в результате чего создается почва для принятия стратегически неэффективных управленческих решений, приносящих лишь сиюминутную выгоду, и, в конечном счете, негативно сказывающихся на качестве жизни наиболее уязвимых слоев населения. Исследование систем территориального стратегического планирования в
Гринчель Б.М., Костылева Н.Е., Смирнова Е.А. Актуальные проблемы стратегического планирования в российских городах // Экономические стратегии активных городов. - СПБ., Наука, 2002. - с.449
субъектах Российской Федерации, а также процесса разработки и качества
сформированных документов, содержащих стратегии социально-
экономического развития, свидетельствует, что для подавляющего большинства
Ш из них типичными являются следующие проблемы:
1. В регионах не созданы достаточные организационные условия и правовое
пространство, регламентирующее вопросы территориального стратегического
планирования и необходимое для осуществления процесса формирования
планово-прогнозных документов надлежащего качества.
2. Чрезмерная дифференциация научно-методических подходов к
* формированию стратегий регионального развития результируется в отсутствие
единого понимания сущности самого стратегического планирования. Итог —
документы принципиально различаются и по структуре, и по содержанию, а
значит, не представляется возможной их увязка в целях разработки плановых
документов более высокого иерархического уровня. Практика создания и
реализации стратегических документов по некоторым составляющим,
4 (например, создание методики и структур для мониторинга реализации
стратегического выбора) значительно опережает процесс соответствующих научных и методических разработок, в связи, с чем именно в этих составляющих разработчики испытывают наибольшие трудности.
3. Отсутствует надежное информационное обеспечение процесса
территориального стратегического планирования; на региональном и
щ муниципальном уровнях не создана (либо создана, но неэффективна) система
территориального социально-экономического мониторинга.
4. Отсутствует достаточное финансирование (в том числе многоканальное)
подобных стратегических разработок и их последующей реализации.
Недостаточная вовлеченность представителей региональных бизнес-сообществ в
процесс формирования стратегического выбора ограничивает возможности
^ финансирования последующих программ, проектов и иных мероприятий по
реализации стратегии.
5. В среде региональных чиновников все еще высока степень т.н. «управленческого консерватизма». Бытует предубеждение, что стратегическое планирование - прерогатива процветающих территориальных сообществ, а использование этих технологий дотационным регионами лишь отвлекает их от «главного» - текущего управления функционированием территории.
Данные проблемы являются типичными для большинства регионов и муниципальных образований Российской Федерации, что определяет актуальность комплексного исследования различных сторон процесса формирования перспективных социально-экономических документов, содержащих стратегический выбор территориального развития.
Объектом исследования является процесс формирования территориальных стратегических документов в регионе - субъекте Российской Федерации (на примере концепции социально-экономического развития региона).
Предметом исследования является управление процессом формирования и методы оценки качества концепции социально-экономического развития региона.
Концепция представляет собой основополагающий стратегический документ, обосновывающий перспективное социально-экономическое развитие территории посредством определения миссии, а также стратегических целей, функций и направлений ее развития и средств достижения заявленных приоритетов. Она является комплексным по уровню охвата проблем и политическим по своему назначению, характеру и способу реализации документом, построенном на основе системного подхода к управлению.
Целью диссертационного исследования является разработка и обоснование типовой схемы формирования и методики оценки качества концепции социально-экономического развития региона как основополагающего стратегического документа в управлении региональной экономикой.
В соответствии с целью исследования в работе были поставлены и решены следующие задачи:
- исследование методологического базиса стратегического планирования развития региональной социально-экономической системы;
8 анализ особенностей становления системы территориального стратегического планирования в Российской Федерации;
- оценка возможностей совершенствования структуры и исследование
управленческого механизма формирования концепции социально-
экономического развития региона;
- обоснование типовой схемы формирования концепции и задач, решаемых
на каждом этапе процесса территориального стратегического планирования;
разработка и апробация методики критериальной экспертно-аналитической оценки организации процесса формирования, качества содержания и продвижения стратегических документов (на примере трех субъектов Северо-Западного федерального округа - Ленинградской, Калининградской областей, Республики Карелия).
Степень научной разработанности проблемы
Проблематика регионального планирования, а также методология стратегического планирования и управления в социально-экономических системах разных уровней иерархии нашли достаточное отражение в работах таких ведущих российских и зарубежных ученых как Гапоненко А.Л., Гранберг А.Г., Климанов В.В., Лексин В.Н., Логвинов С.А., Орешин В.П., Уткин Э.А., Ходачек В.М., Чистобаев А.И., Шнипер Р.И.; Холл П., Акофф Р., Ансофф И., Йохансен Л., Кинг У. и др. При этом анализ научных разработок и публикаций по вопросам территориального стратегического планирования в России, его адаптации к современным экономическим условиям позволил сделать вывод о том, что лишь с начала 90-х годов стали осуществляться теоретические и прикладные разработки, посвященные вопросам формирования и реализации стратегических документов «нового образца» на региональном и муниципальном уровнях управления. Опубликовано только несколько монографий методологического характера, авторами которых, в частности, являются Анимица Е.Г., Гринчель Б.М., Жихаревич Б.С., Линкола Т., Петров А.Н., Рохчин В.Е, в связи с чем, можно говорить, что теоретические и организационные основы территориального стратегического планирования и управления, адекватного современным условиям, находятся пока еще на
9 начальном этапе формирования. При этом процесс научных и методических разработок, связанных с созданием, реализацией, мониторингом и адаптацией перспективных социально-экономических документов идет параллельно (а по некоторым аспектам даже запаздывает) с практикой создания их создания в российских регионах и муниципалитетах. Требуют дополнительного исследования вопросы, связанные с формированием системы управления реализацией и мониторинга стратегических документов, корректировки и обновления стратегических приоритетов развития в соответствии с изменяющимися условиями внешней среды. Все эти обстоятельства свидетельствуют о своевременности и актуальности настоящего исследования.
Теоретическую и методологическую основу диссертационного исследования составляют результаты фундаментальных российских и зарубежных исследований в сфере региональной экономики и управления, стратегического менеджмента, стратегического планирования и управления в территориальных социально-экономических системах различных иерархических уровней, научные работы и публикации по современным проблемам регионализации, регионального прогнозирования и моделирования.
Исследование проводилось с использованием методов системного и функционального анализа, экспертно-аналитической оценки. Использовался практический опыт ряда европейских стран, являющихся пионерами и лидерами в рассматриваемой области, а также опыт отдельных субъектов и муниципалитетов Российской Федерации, внедривших инструментарий стратегического планирования в систему управления развитием территории. Применение этих методов и моделей позволило более полно анализировать факторы и явления, влияющие на процесс формирования объекта исследования в территориальных социально-экономических системах.
Информационной базой исследования явились федеральные, региональные и муниципальные нормативно-правовые акты, официальная статистическая отчетность, программы и материалы федеральных, региональных и муниципальных органов управления, исследования негосударственных организаций, публикации в периодической печати.
10 Основные положения диссертации, выносимые на защиту:
1. Концепция социально-экономического развития региона является
основополагающим стратегическим документом, научно обосновывающим перспективное социально-экономическое развитие территории посредством определения миссии, а также стратегических целей, функций и направлений развития региона и средств реализации выбранных приоритетов. Концепция является комплексным по уровню охвата проблем и политическим по характеру и способу реализации документом, построенном на основе системного подхода к управлению и исследованию территориального развития и объективном анализе сложившейся социально-экономической ситуации.
2. Система управления процессом формирования концепции представляет
собой взаимоувязанную совокупность организационных, правовых,
экономических, кадровых и иных условий и институтов, создаваемых в регионе
для обеспечения выпуска и последующего использования региональными
администрациями указанной концепции, а также других научно обоснованных
стратегических документов различного функционального назначения.
3. Формирование концепции осуществляется согласно логике
территориального стратегического планирования и включает в себя следующие
этапы: предпроектный (организационно-подготовительная работа и
формирование информационного поля); этап проектирования (проектирование
стратегического выбора); постпроектный этап (определение механизма
реализации; согласование, экспертиза и легитимизация документа).
4. Качество формируемых стратегических документов определяется на
основе методики критериальной экспертно-аналитической оценки. Это
позволяет, с одной стороны, выявить институциональные достоинства в
документах тех или иных территорий и дает возможность остальным регионам
воспользоваться позитивным опытом в том или ином компоненте
стратегического планирования, а с другой, - обозначить типичные и нетипичные
ошибки и недоработки, возникающие при формировании документов с целью
выработки последующих рекомендаций по улучшению тех или иных составляющих.
Научная новизна исследования состоит в получении следующих результатов:
Уточнено понятие концепции социально-экономического развития региона как основополагающего стратегического документа, раскрыты ее функции в системе стратегического управления развитием региона.
Обоснована типовая схема формирования концепции, включая содержание основных этапов, согласно логике процесса территориального стратегического планирования.
На основе анализа имеющегося опыта выявлены направления совершенствования системы управления процессом формирования стратегических документов, включая организационную составляющую, контроль, оценку качества.
Предложена и апробирована методика критериальной экспертно-
аналитической оценки, позволяющая, в конечном счете, повысить качество
разрабатываемых стратегических документов.
Практическая значимость исследования заключатся в том, что сделанные выводы и предложения могут быть использованы:
- при дальнейшем исследовании проблем территориального стратегического
планирования и формирования перспективных социально-экономических
документов;
- в качестве рекомендаций органам регионального (муниципального)
управления для создания более адекватной и эффективной системы
стратегического планирования социально-экономического развития территории;
- в процессе преподавания курсов «Стратегический менеджмент» и
«Региональная экономика».
Апробация работы и внедрение результатов исследования Основные положения диссертации нашли отражение в 4 научных публикациях автора общим объемом 1 печатный лист. Материалы
12 диссертационной работы были включены в доклады, сделанные автором на следующих конференциях:
- Первая междисциплинарная конференция РАГС-СЗАГС
* «Государственность и государственная служба России: пути развития» (Санкт-
Петербург, СЗАГС, 15-16 мая 2002 года);
Вторая междисциплинарная конференция РАГС-СЗАГС «Государственность и государственная служба России: пути развития» (Санкт-Петербург, СЗАГС, 15-16 мая 2003 года);
Третья междисциплинарная конференция РАГС-СЗАГС: «Государственность и государственная служба России: пути развития» (Санкт-Петербург, СЗАГС, 9-Ю июня 2004 года).
Структура и объем работы
Диссертация состоит из введения, трех глав, девяти параграфов, заключения, списка использованной литературы и пяти приложений. Работа изложена на 167 страницах машинописного текста и включает в себя 8
* рисунков. Список литературы включает 141 наименование.
*
