Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретико-методологические вопросы развития системы предоставления услуг по управлению жилищным фондом 10
1.1. Особенности жилищно-коммунального хозяйства как отрасли сферы услуг 10
1.2. Зволюция системы управления жилищным фондом и ее взаимосвязь с методами государственного управления 23
1.3. Жилищный фонд как объект управления в период преобразования форм собственности в жилищной сфере 38
1.4. Управление жилищным фондом как услуга 48
ГЛАВА 2. Анализ современного механизма трансформации системы управления жилищным фондом 64
2.1. Преобразование системы управления жилищным фондом в начальный период реформирования жилищного хозяйства 64
2.2. Методологические основы оценки реализации Программы реформирования ЖКХ на муниципальном уровне 78
2.3. Службы заказчика в системе управления «жилищным фондом 102
2.3.1. Основные подходы к созданию Служб заказчика 102
2.3.2. Финансово-экономическая деятельность Службы заказчика 111
ГЛАВА 3. Рекомендации по совершенствованию развития системы управления жилищным фондом 127
3.1. Основные результаты и перспективы трансформации системы управления жилищным фондом в Екатеринбурге 127
3.2. Предложения по созданию территориальных служб Заказчика крупнейшего города 140
3.3. Предложения по формированию структуры управления Службы заказчика районного уровня 148
Заключение 154
Список литературы 160
Приложения 172
- Особенности жилищно-коммунального хозяйства как отрасли сферы услуг
- Зволюция системы управления жилищным фондом и ее взаимосвязь с методами государственного управления
- Преобразование системы управления жилищным фондом в начальный период реформирования жилищного хозяйства
- Основные результаты и перспективы трансформации системы управления жилищным фондом в Екатеринбурге
Введение к работе
Актуальность темы. Удовлетворенность населения жилищными условиями и качеством предоставления коммунальных услуг являются важным стимулом повышения производительных сил общества, поэтому задачи успешного осуществления реформ в жилищно-коммунальном хозяйстве (ЖКХ) на протяжении последних 10 лет определяются в числе приоритетных социально-экономических преобразований в России. Программные документы, такие, как Концепция реформы ЖКХ, Стратегия развития жилищной и коммунальной сфер до 2010 года, Программа «Развитие и модернизация жилищно-коммунального комплекса РФ», акцентируют внимание на развитии рыночных отношений в системе управления жилищным фондом как одном из ключевых моментов успеха реализации реформы ЖКХ. Рыночные преобразования в экономике, в том числе и в жилищно-коммунальном хозяйстве, существенно изменили структуру денежных расходов населения, социальное благополучие и спрос на рынке потребительских благ и услуг. Переход от бюджетного дотирования к полной оплате жилищно-коммунальных услуг потребителями, формирование рыночной среды для жилищных предприятий, вносят изменения в сложившуюся структуру производственных и социально-экономических отношений в жилищной сфере. Специфика деятельности в отрасли ЖКХ обусловлена социальной значимостью создаваемой продукции, что придает особый характер взаимоотношениям хозяйствующих субъектов* этого сектора с потребителями и муниципальными органами управления, что также необходимо учитывать в процессе трансформации системы управления данной отраслью.
Основные направления реформы ЖКХ, предлагаемые на правительственном уровне, предполагают замену старой административно-командной системы управления жилищным фондом на рыночно ориентированную, направленную на демонополизацию процессов управления и содержания жилья. В связи с этим меняется содержание жилищно-коммунальных услуг, а также формы предложения и спроса на эти услуги в отношении их объема и качественной составляющей. При этом особое значение имеют вопросы формирования политики оплаты жи-
лищных и коммунальных услуг, реализации социальных гарантий, обеспечения жильем населения, повышения эффективности управления и содержания жилищного фонда, направленные на повышение производительных сил общества.
Однако, несмотря на принимаемые меры, социально-экономическое состояние России продолжает оказывать негативное влияние на работу коммунальной инфраструктуры. Договоры на коммунальное обслуживание заключаются формально и не обеспечивают минимальных стандартов качества обслуживания. Продолжает нарастать износ основных фондов, снижаются надежность и устойчивость систем инженерного обеспечения. Для решения этих вопросов требуется ускорить проведение реформы в сфере жилищно-коммунального хозяйства, что подтверждает актуальность и вытекающую практическую значимость проведенного исследования.
Степень изученности проблемы. Различные аспекты рассматриваемой проблемы стали активно изучаться российскими исследователями со второй половины 80-х годов. Концептуальным вопросам реформирования российской экономики, оказавшим принципиальное влияние на выбор общей стратегии страны были посвящены, например, работы Л.И. Абалкина, А.Г. Аганбегяна, П.Г. Бунича, Е.Т. Гайдара, СЮ. Глазьева, Д.С. Львова, Г.Х. Попова, С.С. Шаталина и других известных экономистов, с различных позиций обосновавших необходимость развития рыночных отношений в российской экономике.
Значительный вклад в теоретическую разработку современных проблем управления недвижимостью внесли такие ученые и специалисты, как Анимица Е.Г., Бессонова О.Э., Бронер Д.Л., Воронин Н.А., Косарева Н.Б., Кошкин В.И., Лазарев В.А., Лапин А.Г., Пинегина М.Н., Стародубровская И. Н., Шупыро В.М.
Различным аспектам реформирования системы управления и обслуживания в сфере жилищного хозяйства посвящены работы Белкиной Т.Д., Бессоновой О.Э., Дронова А.А., Гайдара Е.Т., Косаревой Н.Б., Кирдиной С.Г., Кирилловой В.Д., Лазарева В.А., Пешиной Э.В., Сиваева СБ., Стародубровской И.Н., Таги-Заде Ф.Г, Чернышова Л.Н., Шапиро М.Д.
Проблемам развития рыночных отношений в жилищной сфере посвящены труды зарубежных ученых и специалистов: Поляка Г., Саваса Э., Салливан Р., Страйка Р.
Дискуссионность проблематики формирования системы управления жилищным фондом крупнейших городов, развития рынка услуг по управлению и обслуживанию жилищного фонда, недостаточная научная проработка понятийного аппарата, а также высокая практическая значимость проблем трансформации системы управления жилищным фондом различных форм собственности определили выбор темы диссертационной работы, объекта и предмета исследования, обусловили формулировку цели и основных задач диссертации.
Объектом исследования является система управления жилищным фондом крупнейшего города.
Предметом исследования послужила совокупность организационно-экономических отношений, формирующихся в сфере управления жилищным фондом.
Цель и задачи диссертационной работы. Цель диссертации состоит в разработке рекомендаций научно-методического и практического характера по преобразованию и совершенствованию системы управления жилищным фондом для развития рыночных отношений и повышения качества услуг в жилищной сфере крупнейшего города.
В соответствии с этой целью в работе были последовательно поставлены и решены следующие задачи:
уточнить экономическую сущность недвижимости как основной собственности муниципального образования и понятия «управление недвижимостью» как экономической деятельности относительно различных форм собственности на недвижимость;
определить особенности муниципальной формы собственности и специфику муниципального управления жилищным фондом;
исследовать процесс формирования и развития системы управления жилищным фондом в России;
разработать систему оценки деятельности по реализации отдельных направлений программы реформирования ЖКХ для структур городского и районного уровня, выполняющих функции по управлению жилищным фондом;
предложить направления повышения эффективности системы управления жилищным фондом для крупнейшего города.
Методологической основой исследования послужили теоретические положения, научные принципы и концептуальный аппарат, разработанные ведущими отечественными и зарубежными учеными в области сферы услуг, управления недвижимостью, жилищной экономики, муниципального управления, теории систем.
Определяющую роль в данном исследовании автор отвел методологиям диалектического, системно-структурного, сравнительного, комплексного и территориального анализа. Взаимно дополняя друг друга, они дают возможность более адекватно отражать состояние изучаемого предмета в складывающейся социально-экономической ситуации в жилищной сфере.
В аналитической части работы применялись конкретные методы экономических исследований: классификации, статистических группировок, экспертных оценок, сравнительный анализ и др. В диссертации применены общенаучные методы познания: индукция, дедукция, анализ, синтез, определение ключевых понятий.
Информационную базу исследования составили материалы Госкомстата и Госстроя РФ, Свердловского областного управления статистики за период с 1995-2000 гг., собранные и обобщенные автором, первичные документы администрации города и районных администраций г. Екатеринбурга, материалы проектов, реализованных администрацией г. Екатеринбурга в сфере реформирования жилищного сектора совместно с компанией PADCO/USAID и Фондом Know-How (Великобритания), зарубежные нормативные и методические материалы стажировок автора в США и Великобритании.
Практическая значимость выполненного исследования заключается в том, что содержащиеся в нем эмпирические материалы* обобщения и выводы способ-ствуют расширению экономического знания о реальных социально-экономических процессах, происходящих в сфере управления жилищным фондом крупных городов РФ. Исследование проблем эффективного управления недвижимостью способствует разработке механизмов формирования системы договорных отношений в сфере управления жилищного фонда. Результаты проведенного
исследования имеют практическое применение, что подтверждается актами внедрения.
Значительная часть результатов исследования была включена в соответствующие разделы отчетов по выполнению проекта реформирования жилищного сектора PADCOMJSAID (договор N CCS-008-C-00-2057-00, Task orders 78,63, 64, 1995-1997гг.). Базовые теоретические положения диссертации, практические результаты исследования легли в основу специальной учебной дисциплины «Современные методы управления жилищным фондом», а также используются в материалах учебных курсов «Экономика сферы услуг», «Экономика жилищного хозяйства» и «Экономика недвижимости», читаемых на кафедре ЭСУ Уральского государственного экономического университета.
Апробация результатов исследования. Основные выводы, положения и рекомендации, разработанные автором, докладывались на международных Екатеринбург, 1998, 2001; Пермь, 2000), общероссийских (Пенза, 2000), ежегодных университетских конференциях (Екатеринбург, 1998 - 2002), а также научно-практических семинарах в период с 1996 по 2001 гг.
Рекомендации, сформулированные автором в диссертации, были учтены при подготовке проектов и обосновании целесообразности принятия следующих нормативных актов по ЖКХ г. Екатеринбурга и Свердловской области:
«Об основных направлениях программы реформ ЖКХ Свердловской области»: Постановление Правительства Свердловской области № 732-п от 25.08.1997 г.;
«О Совершенствовании системы управления жилищно - коммунальным хозяйством города»: Постановление Главы администрации г. Екатеринбурга № 424 от 18.06.1996 г.;
«О жилищно-коммунальном хозяйстве»: проект Закона Свердловской области.
Публикации. Основные положения диссертации опубликованы в 14 работах автора общим объемом 23,25 п.л., в том числе авторских - 8,3 п.л.
Структура и основное содержание работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка литературы и приложений. Объем работы - 185 страниц машинописного текста, в том числе 10 прило-
жений объемом 13 страниц, 17 таблиц, 17 рисунков. Список литературы включает 142 наименования.
Во введении обосновывается актуальность выбранной темы диссертационного исследования, анализируется состояние ее разработанности, определяется объект, предмет, формулируются цель и задачи исследования, рассматривается его методологическая, нормативно-методическая и информационная база, приведены основные результаты работы и их новизна, показана практическая значи-мость и дана информация об апробации работы.
В первой главе диссертации «Концептуальные и теоретико-Іяетодологические основы формирования системы предоставления услуг по управлению жилищным фондом» раскрыты особенности услуг жилищного хозяйства как отрасли сферы услуг, выявлены фазы и этапы развития системы управления городского жилищного хозяйства более чем за 300-летний период, их особенности и специфика. Уточнены содержание и экономический смысл понятий «недвижимость в жилищной сфере», «жилищные услуги», «муниципальное управление недвижимостью». Выявлена экономическая сущность деятельности по управлению жилищным фондом как услуги.
Во второй главе «Анализ и оценка механизма трансформации системы управления жилищным фондом в процессе реформирования ЖКХ» рассмотрены вопросы определения критериев и показателей эффективности системы управления жилищным фондом, обоснован социально-экономический подход к оценке эффективности. Объяснены проблемы трестовской дореформенной модели управления жилищным фондом. Проанализированы результаты преобразований в системе управления жилищным фондом в начальный период реформирования. Выявлены преимущества и недостатки в различных организационно-правовых формах создания служб заказчика, представлена сравнительная оценка результатов реформирования системы управления жилищным фондом в крупных и крупнейших городах России.
В третьей главе «Рекомендации по совершенствованию развития системы управления жилищным фондом» проводится анализ результатов трансформации
системы управления жилищным фондом г. Екатеринбурга, даются обоснование и предложения по формированию системы управления жилищным фондом крупнейшего города. Разработаны рекомендации по формированию организационной структуры Службы заказчика районного уровня.
В заключении приведены основные выводы и предложения, обобщены результаты диссертационного исследования.
Особенности жилищно-коммунального хозяйства как отрасли сферы услуг
Сфера услуг - совокупность отраслей, подотраслей, видов деятельности, функциональное назначение которых выражается в производстве и реализации услуг для населения. Данная отрасль экономики является одной из самых перспективных и быстроразвивающихся . Она охватывает широкое поле деятельности: от торговли и транспорта до финансирования, страхования и посредничества самого разного рода. К сфере услуг, согласно Общероссийскому классификатору услуг населению (ОКУН) относятся 13 групп: 1) бытовые услуги, 2) услуги пассажирского транспорта, 3) услуги связи, 4) жилищно-коммунальные услуги, 5) услуги учреждений культуры, 6) туристские и экскурсионные услуги, 7) услуги культуры и спорта; 8) медицинские, санаторно-оздоровительные и ветеринарные услуги; 9) услуги правового характера; 10) услуги банков; 11) услуги в системе, образования, 12) услуги в системе торговли, общественного питания, рынка; 13) прочие услуги населению.
В экономической литературе услуга определяется как форма экономических отношений по поводу конкретной трудовой деятельности, в процессе которой создается специфическая стоимость. Таким образом, услуга - это понятие, которое имеет двоякое содержание: 1) как потребительная стоимость и 2) как экономическая категория. Как потребительная стоимость она заключается в удовлетворении потребностей человека, а как экономическая категория - выражает производственные отношения. [76, С.29]
Услуги всегда играли важную роль в экономике. Роль одних услуг связана с обслуживанием производственной сферы, процессов распределения, обмена и потребления продуктов материального производства, обеспечивающего бесперебойность системы воспроизводства. Роль других - с обеспечением развития рабочей силы; повышением образовательного и культурно-технологического уровня, укрепления здоровья и развития способности к труду, обеспечения отдыха. Поэтому процесс кардинальной перестройки экономической системы, переход от командно - административной экономики к рыночной, наиболее сильно сказались на секторе услуг, на социальной сфере.
Сфера услуг - это совокупность отраслей и подотраслей, функциональное назначение которых выражается в производстве и реализации услуг, духовных благ населению. Сфере услуг принадлежит видная роль в совершенствовании и улучшении образа жизни, повышении материального и культурного благосостояния людей. Она позволяет экономить материальные, трудовые и финансовые ресурсы, увеличивает свободное время работника, повышает творческую содержательность их труда, сокращает нерациональные затраты вне рабочего времени, делает жизнь людей более комфортной и приятной. Таким образом, она затрагивает жизненные интересы всех социальных групп и слоев населения. Поэтому термин «сфера услуг» тесно связан с понятиями «непроизводственная сфера», «социальная инфраструктура», «социальная сфера». К непроизводственной сфере следует относить те отрасли и учреждения, которые не производят стоимости в материализованном виде, что характерно для большинства отраслей сферы услуг. Социальная инфраструктура включает в себя различные отрасли, удовлетворяющие потребности в услугах общества, материально-вещественного производства, самостоятельной инфраструктуры и населения. Она четко привязана к конкретной территории и включает в свой состав жилищно-коммунальное хозяйство, торговлю, общепит, бытовое обслуживание, образование, здравоохранение, транспорт, связь, культуру и искусство.
Классификация отраслей сферы услуг в мировой экономике разнообразна, в качестве примера рассмотрим классификацию, принятую в США и Европе. В США сфера услуг подразделяется на три сектора: 1) отрасли материально-вещественных услуг (гостиницы, услуги производству и товарному обращению); 2) отрасли нематериальных услуг (здравоохранение, наука и финансовые учреждения, туризм, деловые услуги); 3) непроизводительные формы услуг (управление, судебный аппарат). Европейская классификация услуг осуществляется следующим образом: производственные (инжиниринг, лизинг, обслуживание оборудования); распределительные (торговля, транспорт, связь); профессиональные (банковские, финансовые, страховые, рекламные и др.); потребительские (связаны с домашним хозяйством и др.); общественные (телевидение, радио, образование, культура и др.).
В России принята своя классификация отраслей сферы услуг по секторам: - услуги населению; - государственное управление и услуги госучреждений; - наука и научное образование. - материально-бытовые услуги; - социально-культурные услуги.
По нашему мнению, эта классификация не отражает всего разнообразия предоставляемых услуг и свидетельствует о недостаточной научно-методической проработанности данного вопроса. Негативными последствиями этого являются следующие тенденции: деятельность организаций и предприятий сферы услуг ведется без обеспечения должной методической базы; развитие многих отраслей сферы услуг происходит без сведения их в отдельный сектор экономики; без учета потреблямых услуг невозможно охарактеризовать современный уровень благосостояния населения, что затрудняет проводить адекватную социальную политику в стране.
Как показывает практика развитых стран, по мере усложнения производства и насыщения рынка товарами растет спрос на услуги. Чем экономически слабее общество, тем в большей степени его хозяйственная деятельность ограничивается преимущественно производством вещественных благ. Чем выше экономический уровень, чем больше развита индустриальная основа, и чем выше производительность труда, тем сложнее становится хозяйственная деятельность общества: уровень, чем больше развита индустриальная основа, и чем выше производительность труда, тем сложнее становится хозяйственная деятельность общества: изменяется структура хозяйства и возрастает значение трудовой деятельности, направленной на производство услуг. В последние 10-20 лет доля работающих в этой сфере в мире стала быстро расти по ряду причин. Одна из них состоит в том, что усовершенствования в производстве позволили изготавливать больше товаров меньшим числом занятых. Это высвободило значительную часть работников, которые занялись предоставлением различного рода услуг.
Зволюция системы управления жилищным фондом и ее взаимосвязь с методами государственного управления
Жилищное хозяйство России определилось как самостоятельная отрасль около 350 лет назад. [112, С.З]. Такой же возраст имеет и система управления жилищным хозяйством страны, претерпевшая за этот период ряд изменений, обусловленных сменой экономических формаций.
Первые упоминания о государственном контроле за состоянием безопасности жилых строений и дворовых территорий можно найти в Наказе Царя Алексея Михайловича "О градском благочинии" от апреля 1649 года. Эта дата и считается днем основания служб российского жилищно-коммунального хозяйства. По Указу Государя Петра Алексеевича от 16 января 1721 года функции "общественного благочиния" были переданы созданной к этому времени российской поли-ции.[101,С.З]
В 1802 году создается единый государственный орган, ответственный за жизнеобеспечение населения - Министерство внутренних дел и государственных имуществ России (МВД). Все вопросы реальной жизни, некогда означенные в Наказах Петра I, были переданы Департаментам этого ведомства и его исполнительным органам на местах.[112, С.6] По существу, до первой половины XIX века МВД было главным, и почти что единственным хозяйственным органом России, которое в дальнейшем образовало некий административно-хозяйственный каркас Российского государства. Функции и работы, еще не переданные городскому общественному управлению, продолжали выполнять местные органы полиции, которые постепенно превращались из хозяйственных органов в надзорные по опеке и контролю за деятельностью местного самоуправления.
Таким образом, в канун 1917 года города России управлялись разными способами: городское общественное самоуправление - менее чем в 50% городов (то есть в наиболее развитых городах) и МВД - в небольших городах со слаборазвитой промышленностью и предпринимательством.
В 1917 году полицию ликвидировали. В ноябре 1917 года в соответствии с Постановлением II съезда Советов, в составе НКВД было создано Главное управление по делам местного хозяйства. В это же время отменяется квартирная плата. В декабре 1917 года был подписан Декрет "Об учреждении Комиссариата по местному самоуправлению" для объединения деятельности всех городских и земских учреждений, в распоряжение которого из НКВД было передано Главное управление по делам местного хозяйства. [ 107, С.46]
Ликвидация частной собственности в новом Советском государстве потребовала создания новой системы управления предоставлением жилищных услуг, поэтому более подробно рассмотрим основные этапы развития системы управления жилищным хозяйством в послереволюционный период. 1918-1929гг. - модель "жилищного передела".
Вследствие разрухи, вызванной Гражданской войной, обострились проблемы обеспечения населения жильем и коммунальными услугами. Выход из кризиса был найден в децентрализации управления. Уже в январе 1919 года «было признано целесообразным возвратить местным органам хозяйственные функ-ции».[101, С.5] В конце того же года VII Всероссийский съезд Советов принял официальный курс на децентрализацию по вертикали" и "по горизонтали".
Бесплатность и ничейность сделали свое дело. По данным коммунальных журналов, только в Москве за период отмены квартплаты обветшало и пришло в полную негодность 11,5 тысяч зданий, в том числе 6,8 тысяч жилых домов с более чем 40 тысячью квартир. [107, С А] Восстановление платной системы в 1921 году в связи с введением в модель социализма товарно-денежных отношений проходило трудно организационно и особенно психологически, так как даже декреты, карающие за неуплату квартплаты, не принесли успеха. Местными Советами было принято "соломоново решение" о первоначальной, почти символической плате с постепенным ежегодным ростом хотя бы до эксплуатационных затрат. Первое повышение проходило в 1923 - 1925 годах, однако уровня затрат квартплата не смогла достигнуть и по сей день. [14, С.245,19, С.54] 1930-1955гг - модель "жилищной пирамиды".
В 1931 году был создан аппарат для централизованного управления коммунальным хозяйством России - Народный комиссариат коммунального хозяйства РСФСР, приоритетом которого стали строительные функции. В то же время происходила ликвидация коммунальных отделов на местах с закрытием подразделений, созданных некогда для "собирания коммун", разрушились коммуны городов. В результате этого территории, среда и деятельность населения оказались отделены друг от друга.
Управление обслуживанием большей части государственного жилья в городах (75% в 1931 г.) осуществлялось ЖАКТами (жилищно-арендными кооперативными товариществами). Они начали возникать с 1921 года и представляли собой, согласно Уставам, "самодеятельные организации жильцов, управляющие домами на началах аренды у местных советов и их контролем.[106, С. 45] ЖАКТы содержали жилищный фонд на принципах самоокупаемости. Соответственно государственные организации обслуживали лишь четверть жилья местных советов или менее 25% всего жилищного фонда страны. В начале 30-х годов возник конфликт между сторонниками административного управления и жилищной кооперацией, в основе которого лежало рассогласование между государственным характером жилищной собственности и кооперативной (негосударственной) формой управления.
Преобразование системы управления жилищным фондом в начальный период реформирования жилищного хозяйства
Жилищное хозяйство России представляет собой одну их подотраслей жи-лищно - коммунального хозяйства и включает в себя совокупность систем жилищного обслуживания в городах. Разные по величине городские системы жилищного хозяйства различаются между собой структурой жилищных секторов. В крупных городах до начала приватизации жилищный сектор был представлен в основном муниципальным жилищным фондом (до 70 %). В малых городах преобладал индивидуальный сектор жилья. В индустриальных городах, развивавшихся на вновь застраиваемых территориях, преобладало ведомственное жилье. [58, С.39] Чаще всего это был "город- завод", в котором все жилье принадлежало одному или нескольким предприятиям.
Рыночная реформа жилищного хозяйства в начале 90-х гг. была направлена на изменение устройства городских систем жилищного обслуживания с целью преодоления кризиса и повышения эффективности их деятельности. Очевидно, что чем крупнее город и сложнее представленная в нем структура секторов жилищного хозяйства, тем полнее происходящие процессы отражают картину преобразований жилищного хозяйства в целом. С этой точки зрения город Екатеринбург представляет собой уникальный объект анализа хода рыночных преобразований в жилищном хозяйстве. В 90-е годы это крупный (почти 1,5 млн. жителей) промышленный и научный центр, в котором представлены все секторы жилья приблизительно в тех же пропорциях, что и во всем российском жилищном хозяйстве. При этом исторический возраст города примерно совпадает со сроком существования государственного российского жилищного хозяйства, поэтому здесь проявились все исторически значимые этапы его преобразований, рассмотренные нами в первой главе данной работы.
Для сравнения рассмотрим структуру жилищного фонда в ряде городов и России, (табл. 2.1)
По нашему мнению, представленная картина позволяет сделать вывод, что жилищное хозяйство Екатеринбурга может служить репрезентативным представителем жилищного хозяйства крупнейших городов, и его проблемы типичны для государственного жилищного хозяйства большинства российских городов.
Накануне рыночной реформы система обслуживания была представлена двумя основными секторами: жилищными организациями, обслуживающими ведомственный жилищный фонд; другой сектор был представлен обслуживанием местного, или государственно-территориального жилищного фонда. Обслуживание кооперативных домов, принадлежащих жилищно-строительным и жилищно-эксплуатационным кооперативам, организовывалось правлением каждого жилищного кооператива самостоятельно. Обслуживание индивидуального жилья велось хозяевами этих домов.
Ведомственное жилищное хозяйство представляло собой систему владения, содержания и обслуживания жилищного фонда, построенного государственными предприятиями и организациями, находящегося на их балансе и содержащегося за счет средств этих предприятий и организаций.
Обслуживание ведомственного жилья велось жилищно - коммунальными управлениями (ЖКУ) промышленных предприятий, на балансе которых находилось жилье. Задачей ЖКУ являлось содержание не только жилья, но и заводских гостиниц, детских садов, общежитий и пр. ЖКУ являлись организациями государственно-административного типа. Нижними производственными звеньями были жилищно-эксплуатационные участки (ЖЭУ).
Местное жилищное хозяйство представляло собой систему владения, содержания и обслуживания жилищного фонда, находящегося на балансе местных органов власти и содержащихся за счет средств местного бюджета. Местный жилищный фонд пополнялся за счет строительства, ведущегося по заказу местных органов власти, обязательных отчислений от нового строительства государственных предприятий и организаций и за счет передачи ведомственного жилья на баланс местных Советов.
В 1977 г. в связи с необходимостью управления увеличившимся объемом городского жилищного фонда и содержанием общерайонной жилищно-коммунальной инфраструктуры, система управления жилищным хозяйством Екатеринбурга была реорганизована. В административных районах города вместо райжилуправлений были созданы производственные жилищно-ремонтные тресты (ГГЖРТ), представлявшие собой организации государственно-административного типа. В подчинение трестов в качестве жилищно-эксплуатационных участков (ЖЭУ) были переданы домоуправления на территории соответствующих районов, ранее самостоятельно осуществлявшие деятельность по обслуживанию местного жилья. Во главе районных трестов находилось городское Производственное « жилищно-ремонтное управление (ПЖРУ). С 1991 года, когда были созданы муниципалитеты, местный фонд стал называться муниципальным.
Таким образом, структура управления в местном (муниципальном) секторе жилищного хозяйства имела три звена: на уровне города - ПЖРУ, управлявшее работой 7 районных жилищных трестов, в составе которых находилось около 60 ЖЭУ.
Основные результаты и перспективы трансформации системы управления жилищным фондом в Екатеринбурге
Целью реформирования жилищно-коммунального хозяйства любого Субъекта Федерации или муниципального образования, исходя из "Концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства РФ", должен являться перевод ЖКХ на рыночные, социально-ориентированные принципы функционирования для обеспечения населения жилищно-коммунальными услугами необходимого качества и количества. То есть, должно обеспечиваться развитие рынка жилищных услуг, ориентированных на различный уровень доходов населения.
Для достижения поставленной цели, одними из первоочередных задач мы видим: оптимизация структуры и повышение эффективности системы управления жилищным фондом; разделение функций управляющих организаций и функций подрядных организаций, предоставляющих жилищно-коммунальные услуги; повсеместный переход на договорные взаимоотношения в отрасли через конкурсный принцип отбора как управляющих организаций, так и предприятий, оказывающих жилищно-коммунальные услуги.
Создание конкуренции в управлении и обслуживании жилищной сферы позволит собственникам жилья и объектов коммунального назначения выбирать ту организацию, которая сможет обеспечить необходимое качество работ и услуг по более низким ценам. Для развития конкуренции целесообразно, во-первых, формировать муниципальный заказ на обслуживание и развитие объектов жилищно-коммунального назначения (это должны делать органы местного самоуправления); во-вторых, рассчитываться за жилищно-коммунальные услуги на основе договоров и предусмотреть экономические санкции за их нарушение; в-третьих, привлекать для оказания жилищно-коммунальных услуг организации разных форм собственности. Управление текущим функционированием городского хозяйства затрагивает жизненно важные функции: эксплуатацию жилого фонда, содержание тепло-водо-канализационных коммуникаций, электросетей, поддержание в нормальном состоянии дорог, мест общего пользования, отдыха и развлечений, обеспечение функционирования учреждений здравоохранения, народного образования, культуры, спорта, других объектов социальной сферы, благоустройства территорий и др. Эти функции требуют значительных финансовых, организационно-технических и общеуправленческих затрат. Таким образом, совершенствование организации управления городским хозяйством является общей задачей муниципального управления, в рамках которой одним из способов решения является совершенствование системы управления жилищным фондом.
Формирование служб заказчика в Свердловской области началось в 1995 году в связи с выходом ряда законодательных актов федерального уровня, требующих упорядочения взаимоотношений в жилищной сфере, развития договорных отношений на всех уровнях системы ЖКХ и разделения функций "Заказчик" - "Подрядчик". Но, так как большинство из них носило рекомендательный характер, не содержало четкого механизма и продуманной методики предлагаемой реструктуризации старой административной системы управления, то местным органам самоуправления было предоставлено формировать систему управления соответственно собственному уровню понимания целей реформы. В результате, разные города выбрали разные формы создания Служб заказчика, каждый город по-своему реформировал систему управления. Этим уже на начальном этапе были заложены противоречия, которые в дальнейшем создали ряд трудноразрешимых проблем в сфере ЖКХ как на уровне взаимоотношений города и районов, так и на более низком уровне - служба заказчика - обслуживающее предприятие (подрядчик).
Проведенный анализ реформирования системы управления жилищным фондом в г. Екатеринбурге, изложенный во 2-й Главе данной работы, позволяет сделать следующие выводы: 1) в городе, в большинстве районов (кроме Октябрьского), сохранены крупные муниципальные предприятия, имеющие структуру треста, то есть вьшолняющие функции заказчика и подрядчика в одном лице, как это было до реформы. 2) Процесс управления жилищным фондом все еще не выделен из общих функций по обслуживанию жилья, до сих пор практически все муниципальные жилищные предприятия выполняют функции по управлению жилфондом. 3) На данном этапе Служба заказчика не является управляющей компанией, так как не выполняются поставленные задачи формирования муниципального заказа на обслуживание жилищного фонда и регулирования тарифов городских естественных монополий. 4) Административное и финансовое управление жилищным фондом децентрализовано. 5) Службы заказчика, образованные в районах города, имеют различный статус, структуру и функции. 6) Слабыми темпами осуществляется передача районным Службам заказчика муниципального жилищного фонда на праве оперативного управления. 7) Функции собственника (на уровне муниципального образования) по управлению отраслевыми вопросами, а также распоряжению нежилыми встроенно-пристроенными помещениями находятся вне системы управления жилищным фондом. 8) Существующая практика построения договорных взаимоотношений в системе управления жилищным фондом не включает в себя районную Службу заказчика - жилищные предприятия сами заключают договора с нанимателями, собственниками, поставщиками коммунальных и иных услуг. 9) Не осуществляется ежегодное формирование заданий жилищным предприятиям на техническую эксплуатацию и содержание муници-пального жилищного фонда, которое должно лежать в основе договора подряда с обслуживающими организациями.
